Procédure budgétaire PDF

## TITRE II: LA PROCEDURE BUDGETAIRE Au cours du 18ème et 19ème siècle les prérogatives du parlement se sont accrues, cependant dès les débuts du 20ème siècle la situation s'est renversée au profit de l'exécutif sous la pression d'impératifs d'ordre politique (guerre mondiale), économique (crise), e...

## TITRE II: LA PROCEDURE BUDGETAIRE Au cours du 18ème et 19ème siècle les prérogatives du parlement se sont accrues, cependant dès les débuts du 20ème siècle la situation s'est renversée au profit de l'exécutif sous la pression d'impératifs d'ordre politique (guerre mondiale), économique (crise), et technique (technicité de la gestion financière). Ce phénomène est plus apparent dans le domaine des finances publiques. Basées sur les doctrines classiques du 19ème siècle, les méthodes de la gestion budgétaire publique ont progressivement évolué pour répondre aux préoccupations de l'Etat en termes d'efficacité, de productivité et d'économie. ## Chapitre 1: processus d'élaboration du budget L'élaboration du budget est une opération fondamentale du processus budgétaire, car elle permet de définir la politique économique, financière et sociale de l'Etat pour une année. Cette élaboration soulève des problèmes complexes d'ordre administratif et technique. Sur le plan administratif, il s'agit de déterminer les différents acteurs qui participent au travail d'élaboration. Sur le plan technique, il convient d'analyser les méthodes d'évaluation prévisionnelle des opérations de recettes et de dépenses. ## Section -1 Les compétences budgétaires de l'exécutif La préparation du projet de Loi de finances relève du pouvoir exécutif. Le gouvernement dispose, en effet, de moyens à la fois juridiques et matériels lui attribuant une suprématie de droit et de fait par rapport au pouvoir législatif. En effet l'organe exécutif dispose de l'administration, centralise l'information et c'est à lui qu'incombe la tâche de dépenser, d'imposer, d'emprunter... ### §1- le chef du gouvernement un rôle important Le chef de gouvernement définit la politique économique et financière du gouvernement à l'occasion de l'exposé de son programme politique devant le parlement et donne ses orientations aux différents ministres (lettre de cadrage). C'est dire que, les lois de finances sont préparées par le gouvernement et sont présentées au parlement sous forme de projet de loi. La loi organique de finances du 2 juin 2015 étend cette procédure non seulement à la loi de finances de l'année, mais également aux rectificatives et aux lois de règlement. Cette compétence du pouvoir exécutif est tout à fait normale car le gouvernement et plus qualifié pour établir le projet du budget et pour l'exécuter. En effet, le pouvoir exécutif se trouve dans une situation privilégiée, car il a connaissance à la fois des recommandations techniques et des données politiques. - il a l'initiative des lois et exerce le pouvoir réglementaire. - il arbitre les "conflits" qui opposent les ministres à leurs collègues des finances. - il préside le conseil de gouvernement qui adopte le projet de Loi de finances. - sous la responsabilité du chef du gouvernement, le gouvernement assure l'exécution des lois et dispose de l'administration. ### §2- le ministre des finances acteur financier prépondérant Cette prépondérance s'exprime selon les termes de l'article 46 de la loi organique de finances qui accorde au ministre des finances l'entière autonomie en matière budgétaire ; le même article dispose en outre « sous l'autorité du chef du gouvernement, le ministre chargé des finances prépare les projets de loi de finances conformément aux orientations générales ayant fait l'objet de délibérations au conseil des ministres conformément à l'article 49 de la constitution ». De même, la prééminence du ministre des finances peut s'expliquer par plusieurs facteurs: - en tant que ministre dépensier, c'est à lui que revient la responsabilité d'évaluer les crédits, de les répartir entre les différents départements et de veiller au maintien de l'équilibre économique et financier, - c'est le ministre des finances qui prend en charge la responsabilité de la collecte des ressources ; - il détient les moyens d'information et de contrôle lui permettant de gérer les finances de l'Etat ; - il vise tout projet de loi ou de règlement ayant une incidence financière directe ou indirecte ; - Il présente au gouvernement, chaque année avant le ler mai, une esquisse du projet de Loi de finances ; - il centralise les propositions budgétaires des différents départements. - Il intervient dans le cycle de conférences budgétaires pour arbitrer les conflits avec les différents ministères. ## Chapitre II : L'adoption de la Loi de finances La loi organique des finances a réglementé la procédure de discussion et de vote du projet de loi de finances. Elle a cherché à « rationaliser » le travail parlementaire afin d'éviter un bouleversement de l'architecture du projet de budget et de rendre plus opérationnelles les amendements des représentants de la nation. Ceci a entraîné un rétrécissement des marges de manœuvre du parlement. Par ailleurs, la complexité des problèmes budgétaires, ainsi que l'émergence d'une technostructure qui gère un appareil administratif de plus en plus puissant, ont réduit progressivement les prérogatives budgétaires du pouvoir législatif. ## Section 1 : Procédure d'examen du projet de Loi de finances Le ministre des finances déclenche la procédure d'examen du projet de loi de finances par une allocution exposant les grandes orientations économiques et financières du pays et les choix adoptés par le gouvernement à la lumière du contexte national et international. Le projet de loi de finances est déposé sur le bureau des deux chambres du parlement soixante-dix jours avant la fin de l'année budgétaire en cours. Le projet est accompagné d'un rapport exposant les grandes lignes de l'équilibre économique et financier ainsi que les résultats connus, les perspectives d'avenir et les modifications apportées aux recettes et aux dépenses. Le projet est ensuite soumis à la commission des finances qui entreprend l'examen approfondi de ces différentes composantes ce qui permet de faciliter la discussion en séance plénière par la chambre des conseillers et la chambre des représentants compte tenu du caractère technique et économique du projet de Loi de finances. Le délai imparti à chacune des deux chambres pour se prononcer sur le projet de Loi de finances et éventuellement l'amender est de 30 jours après le dépôt du dit projet. Après le vote du projet par l'une des deux chambres, ou à l'expiration du délai de 30 jours, le texte du projet tel qu'il a été initialement présenté ou amendé est soumis à la discussion et au vote de l'autre chambre. Dans le cas où le projet n'a pas pu être adopté par l'une ou l'autre chambre, une commission mixte paritaire est constituée pour proposer un texte sur les questions restant en discussion dans un délai n'excédant pas sept jours. Ce texte, approuvé par le gouvernement, est soumis pour adoption aux deux chambres dans un délai de 3 jours. Si la commission ne réussit pas à présenter un texte ou que les chambres rejettent le texte qu'elle propose, le gouvernement fait adopter, à la majorité absolue, par la chambre des représentants, un projet de Loi de finances éventuellement amendé ## Section 2: L'étendue du pouvoir financier du parlement Le pouvoir financier du parlement a fait l'objet d'une certaine rationalisation répondant à des considérations d'ordre économique, à savoir, la sauvegarde des équilibres difficilement établis par l'exécutif, d'ordre technique, résultant du caractère prévisionnel du budget et d'ordre politique, à savoir l'atténuation des pouvoirs financiers du parlement pour éviter son exploitation à des fins démagogiques ou électoralistes. ### §1- Les limites d'ordre constitutionnel En vertu de l'article 77 de la constitution 2011 « les propositions et amendements formulées par les membres du parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence, par rapport à la loi de finances, soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l'aggravation d'une charge publique ». Ainsi le droit d'amendement des parlementaires reste soigneusement limité. En matière de recettes, ils ne peuvent proposer des diminutions, notamment en matière fiscale, car ceci priverait éventuellement le budget de moyens d'action et hypothèquerait les projets de développement. En matière de dépenses, les députés ne peuvent proposer la création d'une nouvelle dépense ou l'augmentation d'une dépense existante. De telles initiatives peuvent engendrer le gaspillage des deniers publics et provoquer ou aggraver le déséquilibre budgétaire. ### §2- Les limites d'ordre politique L'autorisation parlementaire signifie que le parlement dispose d'une liberté quant au vote du budget. Cette liberté lui permet d'introduire toutes les modifications nécessaires, elle lui permet de supprimer certaines dépenses et de créer de nouvelles réponses. En fait, les élus ne disposent à l'égard du projet de loi de finances que d'une liberté extrêmement limitée. On trouve également, l'utilisation du vote bloqué (article 83), les délais impératifs imposés au déroulement de la discussion (le projet de la loi de finances doit être soumis au plus tard le ler mai, et les parlementaires n'ont que deux mois pour se prononcer et généralement le projet est présenté au Parlement avec beaucoup de retard), obligeant le parlement à entériner dans la pratique le projet de loi de finances sans lui apporter des modifications ou de le rejeter. On oblige les parlementaires à un choix politique et financier entre deux extrêmes: un vote en bloc ou un rejet en bloc. Ceci montre bien le déclin réel du rôle budgétaire du parlement et la prééminence du rôle du gouvernement dans l'établissement et l'adoption du budget. ## Section 3 - Discussion et vote du projet en séance plénière Le projet de Loi de finances est examiné, discuté et voté successivement par les deux chambres du parlement. Les députés doivent d'abord voter la première partie, qui autorise et détermine le montant des recettes et des charges et qui arrête les voies de l'équilibre financier. En ce qui concerne les **recettes**, le vote est global pour le budget général et les budgets des services de l'Etat gérés de manière autonome. Pour les comptes spéciaux du trésor, il est prévu un vote par catégorie de comptes spéciaux. En ce qui concerne les **dépenses**, il est prévu un vote par titre (Fonctionnement, investissement et dettes) et à l'intérieur d'un même titre un vote par chapitre. Les dépenses des services de l'Etat gérés de manière autonome font l'objet d'un vote d'ensemble par département ministériel ou institution auxquelles ils sont rattachés. Quant aux **dépenses des comptes spéciaux du trésor** elles sont votées par catégorie de comptes. Si le projet de loi de finances n'est pas voté ou n'est pas promulgué au 31 décembre en raison de sa soumission au Conseil constitutionnel, le gouvernement ouvre par décret les crédits nécessaires à la marche des services publics et à l'exercice de leurs missions en fonction des propositions soumises à approbation. Lorsque ces propositions concernent la suppression de certaines recettes, ces dernières ne doivent pas être perçues. Lorsqu'elle prévoit la diminution de taux de certaines recettes, ces dernières seront perçues aux nouveaux taux proposés. Ces suppressions ou diminutions de taux sont mises en application en vertu d'un décret qui prend fin dès l'entrée en vigueur de la loi de finances. L'analyse des compétences législative en matière budgétaire montre les limites imposées par la constitution à l'initiative du parlement sous prétexte de « rationalisation ». si des propositions ou amendements tendant à créer ou aggraver une charge, dont l'incidence reste négative sur le budget, ne sont pas acceptables, les propositions ou amendements qui entrainent une modification de la répartition des crédits entre les missions ou programmes, sans entraîner une aggravation des crédits, restent logiquement recevables. ## Chapitre III – le contrôle des opérations budgétaires Dans la conception classique, le contrôle se limite à la régularité, c'est-à-dire à la vérification de la conformité d'un acte ou d'une décision à une norme préétablie en vue de sanctionner toute atteinte à la règle de droit. Le contrôle ne doit pas paralyser l'action de l'administration C'est pourquoi l'accent est mis sur le contrôle à posteriori. Ce type de contrôle est exercé par un organe généralement externe à l'administration. Cependant, l'efficacité de ce contrôle à posteriori, se révèle limitée, car il a un caractère coercitif et non préventif, c'est ce qui justifie la place importante accordée au contrôle à priori. Ce contrôle, qui intervient avant la mise en œuvre de la décision, ou qui accompagne le processus de gestion, ne se limite pas à la régularité, mais s'étend également à l'opportunité des décisions, c'est-à-dire à l'appréciation de l'utilité et de l'intérêt de cette décision Au Maroc le système du contrôle budgétaire est décrit comme un contrôle dit de régularité qui consiste à vérifier la conformité des actes ou des décisions aux règles budgétaires et comptables. C'est un contrôle de nature juridique. Le contrôle de régularité comporte un volet administratif, un volet juridictionnel et un volet politique. ### section1: Le contrôle administratif Il s'agit d'un contrôle exercé au sein de l'administration par des corps administratifs. A travers ce contrôle, l'administration cherche à rectifier ses propres erreurs. Comme son nom l'indique, ce contrôle émane de l'administration. Il se manifeste notamment par les instances et organismes de contrôle suivants : - le contrôle des comptables sur les ordonnateurs ; - le contrôle hiérarchique; -le contrôle opéré par les inspections (IGF, IGM, IGAT). ### §1- Le contrôle hiérarchique C'est le contrôle opéré à tous les niveaux de la hiérarchie sur les fonctionnaires subordonnés en vue d'évaluer la qualité de leur gestion et de leur tâche ainsi que leur performance. En matière comptable par exemple, le contrôle hiérarchique se présente sous trois aspects: - les arrêtés de caisse, soit en cours ou en fin d'année ; - le contrôle sur pièces; -le contrôle sur place; - le contrôle de performance. ### §2- Le contrôle des comptables sur les ordonnateurs Ce contrôle s'opère aussi bien en matière de recettes qu'en matière de dépenses. L'article 10 aussi bien en 1967 dispose que les comptables assignataires sont tenus d'exercer le contrôle de la régularité de la Perception et de des pièces justificatives. En matière de dépenses, les comptables assignataires sont tenus en vertu de l'article 11 d'exercer le contrôle de la validité. Lorsqu'à l'occasion de son contrôle, le comptable assignataire constate une omission ou une erreur matérielle dans les pièces produites ou lorsque ces pièces sont irrégulières, il suspend le paiement et en informe l'ordonnateur. Il est possible que l'ordonnateur qui ordonne la dépense, passe outre le refus du comptable. Mais pour ce faire l'ordonnateur doit produire une réquisition libérant le comptable de toute responsabilité. ### §3 -Le contrôle opéré par les inspections Les inspections comme leur nom l'indique sont des corps spéciaux d'inspection qui dépendent directement de leurs ministères. On distingue trois types d'inspections: - l'inspection générale des finances (IGF); - les inspections générales des ministères (IGM); - l'inspection générale de l'administration territoriale (IGAT). #### I. L'inspection générale des finances L'IGF dispose de pouvoirs d'investigations extrêmement larges. Les inspecteurs des finances sont placés sous l'autorité d'un inspecteur général qui relève directement du ministre. Les inspecteurs des finances sont chargés d'effectuer les vérifications des services de caisse et de comptabilité deniers et matières des comptables publics; et de façon générale, des agents de l'Etat et des collectivités locales. Ils vérifient la gestion des comptables et s'assurent de la régularité des opérations enregistrées dans les comptes des ordonnateurs de recettes et de dépenses publiques et tous administrateurs. #### II. Les inspections générales des ministères L'IGM émane également de l'administration, ces inspections générales des ministères sont de création récente. En effet, l'IGM dépend directement du ministère, elle lui incombe d'informer le ministre sur le fonctionnement des services. Celui-ci peut la charger dans le cadre d'une décision, d'une série de missions (audit interne des marchés, opérations d'inspections, d'investigations ou d'études). Pour constituer un instrument efficace de l'instauration du contrôle interne au sein de l'administration publique, ce corps a besoin d'une véritable restructuration juridique, institutionnelle éthique et humaine (formation, élaboration de manuel de contrôle et d'évaluation continue de risque, communication). #### III -L'inspection générale de l'administration territoriale (IGAT) Créée par le décret n° 2-94-100 du 16 juin 1994, l'IGAT est placée sous l'autorité du ministre de l'Intérieur. Elle a pour mission de contrôler et de vérifier la gestion administrative, technique et comptable des services relevant du ministère de l'Intérieur, des collectivités locales et leurs groupements. L'IGAT peut être chargée également de toute mission d'étude ou de réflexion. C'est le ministre de l'intérieur qui fixe le programme des travaux de I'IGAT sur proposition de l'inspecteur général. Ce dernier est chargé par le ministre de l'intérieur de la gestion et de la coordination des services de l'IGAT. L'IGAT exerce ses missions: -soit dans le cadre d'un programme préétabli; -soit dans le cadre d'inspections exceptionnelles décidées par le ministre de l'intérieur. L'IGAT peut être saisie par tout ministre intéressé. ## Section 2: Le contrôle juridictionnel: la cour des comptes Le contrôle juridictionnel est un contrôle externe, exercé par un organe indépendant de l'administration. Il permet de mettre en jeu la responsabilité des agents chargés de la gestion du budget. La Cour s'assure de la régularité des opérations de recettes et des dépenses des organismes soumis à son contrôle en vertu de la loi et en apprécie la gestion. Elle sanctionne, le cas échéant, les manquements aux règles régissant les dites opérations « En outre, la cour des comptes assiste le parlement et le gouvernement dans les domaines relevant de sa compétence en vertu de la loi. Elle rend compte au Roi de l'ensemble de ses activités. En vue de définir plus clairement les missions des juridictions financières au regard des responsabilités assumées par les intervenants en matière de gestion de la dépense publique, d'adapter l'organisation et la gestion du contrôle supérieur des finances publiques aux impératifs de la décentralisation et d'élargir ses compétences, un code de juridictions financières a été institué le13 juin 2002. ### Les attributions de la cour des comptes La cour des comptes exerce des attributions juridictionnelles, en vertu desquelles elle vérifie et juge les comptes des comptables, des attributions en matière de discipline budgétaire et financière et des attributions en matière de gestion, de contrôle de l'emploi des fonds et d'assistance au parlement et au gouvernement. #### 1- Vérification et instruction Le nouveau code des juridictions financières a institué une phase préalable de vérification permettant d'accorder plus de garantie aux justiciables. Ainsi les comptables publics sont tenus de produire annuellement à la cour les comptes les situations comptables des services qu'ils gèrent. Par ailleurs, les ordonnateurs, les contrôleurs et les comptables publics peuvent faire parvenir à la cour, par voie hiérarchique, toutes observations de manière à l'éclairer dans l'examen des comptes. Si le comptable public s'abstient de produire les comptes et les pièces justificatives dans les délais prescrits une amende peut lui être infligée d'un montant ne dépassant pas mille dirhams (1000 DH) et une astreinte dont le montant ne peut dépasser cinq cent dirhams (500 DH) par mois de retard. ### Jugement des comptes La cour statue sur le compte, ou la situation comptable, par arrêt définitif si aucune irrégularité n'a été retenue à la charge du comptable. La cour statue par arrêt, provisoire en cas d'irrégularité, résultant de: - L'absence de justification du service fait, - L'inexactitude des calculs de liquidation, - L'absence du visa préalable d'engagement, - Le nom respect des règles de prescription et de déchéance - L'inobservation du caractère libératoire du règlement, - L'absence de diligence de la part du comptable en matière de recouvrement de recettes. ## Section 3: Le contrôle parlementaire Le contrôle a posteriori s'effectue notamment lors du vote du projet de la loi de règlement qui, selon la LOL F constate le montant définitif des encaissements de recettes et des ordonnancements de dépenses se rapportant à une même année budgétaire et arrête le compte de résultat de l'année. Ce projet doit être déposé sur le bureau d'une des deux chambres du parlement, au plus tard, à la fin de la deuxième année budgétaire qui suit l'année d'execution de la loi des finances. Il est accompagné d'un rapport de la Cour des comptes sur l'exécution de la loi des finances et de la déclaration générale de conformité entre les comptes individuels des comptables et le compte général du Royaume. Pour l'élaboration du rapport sur l'exécution de la loi des finances, le ministre des finances transmet à la cour les informations et documents susceptibles de lui permettre d'analyser les conditions d'exécution de la loi de finances (virement, engagement, ordonnancement, émission, gestion de la dette...). - Le contrôle social et système d'intégrité national C'est le contrôle opéré par l'opinion publique (citoyens, presses, partis politiques, universités, associations, etc.). Il s'agit d'un contrôle global et multidisciplinaire allant du bas en haut de la pyramide sociale. Il doit être effectué par toutes les forces vives de la nation (société civile) A signaler finalement que, la dynamique sociale de la transparence budgétaire et de la performance s'est considérablement améliorée dans plusieurs pays développés alors que l'interaction des différentes instances de contrôle n'a pas fait encore l'objet d'étude aussi systématique et rigoureuse. La contribution d'un pilier déterminé du Système national d'intégrité (SNI) dans le processus budgétaire et la lutte contre la corruption devrait être évaluée au cours de quatre phases :exante (lors de la formulation du budget), lors du débat sur les possibles amendements et de l'adoption de la loi des finances, durant la phase d'exécution mais aussi expost lors du contrôle et de l'évaluation des résultats de la gestion financière.