El Procediment Administratiu PDF

Assignatura: DRET ADMINISTRATIU D’ANDORRA Mòdul 3. El procediment administratiu Lluís Saura Lluvià Actualitzat per Jordi Casadevall Touseil (gener 21) 1 El procediment administratiu I. Introducció Fins que no es va publicar el Codi de l’administració, l’any 1989, al Principat no hi havia una n...

Assignatura: DRET ADMINISTRATIU D’ANDORRA Mòdul 3. El procediment administratiu Lluís Saura Lluvià Actualitzat per Jordi Casadevall Touseil (gener 21) 1 El procediment administratiu I. Introducció Fins que no es va publicar el Codi de l’administració, l’any 1989, al Principat no hi havia una norma general sobre el procediment administratiu, sinó normes disperses i puntuals per matèries determinades. En el si del procés de reforma de les institucions andorranes que es va endegar a mitjans dels anys setanta, el Decret de 15 de gener del 1981 va posar en relleu la necessitat de redactar un Codi de l’administració, que fou aprovat l’any 1989 i el capítol VIII del qual es dedica el procediment administratiu. Hem de tenir en compte, però, que el procediment és un dels elements de l’acte administratiu: l’exigència d’observar el procediment administratiu és un dels requisits de validesa de l’acte. D’altra banda, cal no oblidar que el capítol VIII del Codi de l’administració no regula totes les qüestions pròpies del procediment administratiu, ja que una bona part dels principis que el regulen es troben fora del mateix, i a més, hi ha matèries que disposen de les seves pròpies normes de procediment administratiu, com construcció, duanes, urbanisme, etc. Amb la voluntat de modernitzar el procediment administratiu, el Govern va promoure dos modificacions del Codi de l’administració que interessen particularment aquesta matèria, perquè modifiquen o concreten alguns aspectes de la regulació ja existent, i introdueixen tota una sèrie de nous conceptes que permeten impulsar la modernització dels serveis públics i garantir el funcionament electrònic de l’Administració pública. Aquest procés, iniciat pel Govern, ha culminat amb l’aprovació de la Llei 45/2014, del 18 de desembre, de modificació del Codi de l’administració, del 29 de març del 1989, que modifica, entre altres, alguns aspectes del procediment administratiu de caire general, i de la Llei 10/2019, del 15 de febrer, de modificació del Codi de l’administració, del 29 de març del 1989, però, sobretot, que estableix el marc legal per al desenvolupament de l’Administració electrònica. Totes aquestes modificacions queden recollides en el Codi de l’administració, text refós aprovat per Decret legislatiu del 3-7-2019. Les referències al Codi de l’administració s’han d’entendre fetes a aquest text. Tal com estableix la disposició final quarta del Codi de l’Administració, la voluntat del legislador ha estat d’introduir una vacatio legis1 de 3 anys a comptar de l’entrada en vigor d’aquesta llei, pel que fa als preceptes que han de regular l’Administració electrònica, amb l’objectiu de permetre a l’Administració pública d’adoptar les mesures necessàries. Aquesta vacatio legis afecta els articles 47 quater, 106 bis, 106 quater, 108 ter, 108 quater, el capítol IX i l’apartat 1 de l’article 32 bis de la Llei 15/2003, del 18 de desembre, qualificada de protecció de dades personals. 1 S’anomena vacatio legis al període que transcorre entre la data d’aprovació d’una llei i la data de la seva entrada en vigor. 2 Però, tant el Govern com els Comuns no han esperat a disposar d’un marc legal específic per començar a implementar i promoure l’ús de noves tecnologies en el si dels seus processos i en la relació amb els administrats, mitjançant la utilització de la signatura electrònica (Llei 35/2014, del 27 de novembre, de serveis de confiança electrònica). En concret, el Govern, amb el Reglament de l’administració electrònica en l’àmbit de l’Administració general del Principat d’Andorra (1-7-2015), ha aprovat, en el marc de les seves competències, una norma reglamentària per regular els procediments administratius en format electrònic. Aquest reglament, que té per objecte establir els drets i els deures que han de regir les relacions per mitjans electrònics dels usuaris amb l’Administració general, fixar els principis generals per a l’impuls i el desenvolupament de l’Administració electrònica en l’àmbit de l’Administració general, i regular les condicions i els efectes jurídics de l’ús dels mitjans electrònics en la tramitació dels procediments administratius de l’Administració general, romandrà en vigor durant tot el període de vacatio legis dels nous articles del Codi de l’Administració. 2. Concepte i finalitats del procediment administratiu El procediment administratiu és un conjunt seqüencial d’actuacions2, de l’Administració pública i dels interessats, per aconseguir una finalitat única, a la qual tots contribueixen. El procediment serveix a les finalitats següents: a) Permet donar satisfacció a les necessitats col·lectives d’una forma ràpida, àgil i flexible. L’article 72.3 de la Constitució, recull el principi d’eficàcia com a principi marc de l’actuació de l’Administració pública. b) El procediment també compleix una finalitat de garantia. L’activitat administrativa és susceptible d’incidir en l’esfera jurídica dels drets i dels interessos legítims dels ciutadans, de les persones jurídiques o d’altres Administracions públiques, i resta sotmesa plenament a la llei i al dret. Així ho estableixen tant l’article 72.3 de la Constitució com el Codi de l’administració. Les darreres modificacions i novetats introduïdes en el Codi de l’Administració, estan completament alineades amb els principis d’eficàcia, transparència i garantia, recollits en la Constitució i que han de regir l’acció pública. L’exigència que l’Administració pública ajusti la seva actuació a un procediment no és fruit d’una concepció jurídica formalista segons la qual la perfecció i l’eficàcia del procediment se supedita al compliment de fórmules rituàries. Per contra, la finalitat del procediment administratiu pot resumir-se dient que és garantia que l’actuació administrativa es produeix de conformitat amb criteris objectius i amb respecte als drets dels ciutadans, la garantia dels quals constitueix l’essència del procediment. La sentència 60-2005, de 7 d’octubre del 2005, defineix el procediment d’avaluació ambiental que en el cas havia creat el Govern com un procediment complex, desenvolupat en dues fases (estudi i declaració) amb una fase intermèdia d’informació pública. 2 3 L’incompliment de les normes de procediment determina la nul·litat de l’acte administratiu que hi posa fi. L’article 48 del Codi de l’administració sanciona amb la nul·litat de ple dret els actes administratius “Que transgredeixen d’una manera total i absoluta el procediment legalment establert a llur respecte”. 3. Principis que informen el procediment administratiu Les normes reguladores del procediment administratiu s’han d’interpretar en funció dels principis propis del procediment, i tot i que no és possible establir quins són en categories dogmàtiques inamovibles, podem classificar-los en principis que deriven de la Constitució i principis més propis del procediment administratiu. 3.I. Principis que deriven directament de la Constitució Com hem indicat, hi ha una sèrie de principis que, tot i que no es troben en el capítol VIII del Codi de l’administració regeixen l’activitat administrativa i determinen l’obligació de les Administracions públiques de subjectar-s’hi. L’article 72.3 de la Constitució estableix que “L’Administració pública serveix amb objectivitat l’interès general, i actua d’acord amb els principis de jerarquia, eficàcia, transparència i plena submissió a la Constitució3, les lleis i els principis generals de l’ordenament jurídic definits en el Títol I”. El primer principi que regeix l’activitat de les Administracions públiques és el de servir amb objectivitat els interessos generals. És a dir, han d’exercir les potestats que els són legalment atribuïdes amb la idea de servei als interessos generals, l’interès públic, en definitiva, i el fet de fer-ho així, és a dir, l’exercici de potestats administratives per a finalitats diferents d’aquelles per les quals la llei atribueix a una administració pública, constitueix un vici de desviament de poder, que pot donar lloc a la nul·litat de l’acte administratiu4. El principi de jerarquia és la conseqüència natural de l’estructura de tota administració pública, que s’organitza en òrgans que tenen atribuïdes competències diverses en el mateix àmbit sectorial. Però la Constitució també exigeix a l’Administració pública la submissió als principis d’eficàcia i transparència, conforme als quals ha de resoldre les qüestions plantejades amb celeritat i sense ocultar als interessats les informacions que no gaudeixin d’una reserva imposada per la llei. Finalment, quan la Constitució diu que l’Administració pública també se sotmetrà als principis jurídics definits en el títol I, es refereix als de l’article 3.2. Diu l’esmentat precepte que “La Constitució garanteix els principis de legalitat5, de jerarquia, de la submissió de l’Administració pública a la Constitució, vegeu la sentència 97-35, de 15 de setembre del 1997, del TSJ (Sala Administrativa). 4 Al desviament de poder s’hi refereix l’article 18 del Codi de l’administració i es tracta en els temes corresponents al control jurisdiccional de l’activitat administrativa. El mateix article 72.3 de la Constitució que ananlitzem dius, al final, que “tots els seus actes i normes (els de l’Administració pública) estan sotmesos al control jurisdiccional”. 5 La doble dimensió, material i formal, del principi de legalitat, s’exposa en la sentència del TSJ (Sala Administrativa) 96-41, d’11 d’octubre del 1996, que indica que el principi de legalitat material “Que en el 3 Sobre 4 publicitat de les normes jurídiques, de no retroactivitat6 de les disposicions restrictives de drets individuals o que comportin un efecte o estableixin una sanció desfavorable, de seguretat jurídica7, de responsabilitat dels poders públics i d’interdicció de tota arbitrarietat”. En igual sentit es pronuncia l’article 1 del Codi de l’administració, el text del qual va ser incorporat a la Constitució. 3.2 Principis del procediment El capítol VIII del Codi de l’administració no conté principis específics del procediment, però del seu contingut i d’altres disposicions que contenen normes de procediment podem extreure’n determinades regles o principis, que sense ànim d’exhaustivitat són els següents: El principi de contradicció: els procediments que es regeixen per aquest principi atribueixen una gran part del protagonisme a l’interessat, de manera que tenen una participació important en allò que s’anomena l’impuls del procediment i la intervenció en les diligències que s’hi practiquin. Aquest principi es tradueix en el dret a iniciar-lo a petició de l’interessat, el dret a formular al·legacions, a obtenir informació dels expedients en que són part, i el dret que es practiquin les actuacions que es demanin, com veurem en analitzar cadascuna de les fases del procediment que preveu el Codi de l’administració. El principi inquisitiu, que és complement de l’anterior, dona llibertat a l’Administració pública per adoptar les actuacions que cregui oportunes en el si de cada procediment. Es manifesta en la possibilitat de que l’Administració pública iniciï d’ofici el procediment, que passi a fases successives per iniciativa pròpia, que practiqui les proves i actuacions que cregui oportunes sense que li ho demanin, etcètera. La publicitat o el secret dels procediments obliga a distingir entre el dret dels interessats en el procediment a conèixer l’estat de les actuacions, i el dret d’altres persones, que no són interessats en el procediment, però que demanen accedir al seu contingut en funció camp del Dret penal i del Dret administratiu sancionador reflexa la transcendència del principi de seguretat en els àmbits limitadors de la llibertat individual, incorpora l’exigència de la predeterminació normativa de les conductes il·lícites i de les sancions que els corresponen”. També es pronuncia sobre el principi de la no retroactivitat de les disposicions que estableixen sancions. 6 Sobre la no retroactivitat de les normes jurídiques, la sentència del TSJ (Sala Administrativa) 94-19, de 29 de juny del 1994 diu que “La prohibició de retroactivitat només és aplicable als drets consolidats, assumits i integrats en el patrimoni del subjecte, i no ho és als pendents, futurs, condicionats, ni a les expectatives”. La sentència 94-20, de 29 de juny del 1994, després de posar en relleu que la discussió entorn de la retroactivitat de les normes jurídiques constitueix una de les qüestions més complexes que planteja la ciència jurídica, indica que “Sobre aquest punt, s’ha de ressaltar el fet de que no pot rebre el mateix tractament una retroactivitat de grau màxim, que es produeix quan la nova llei s’aplica als efectes ja consumats d’una relació jurídica nascuda sota la vigència de la llei anterior, que la que existeix quan l’eficàcia de la nova llei s’estén només als efectes produïts una vegada en vigor aquesta última”. La sentència 41-2004, de 8 d’octubre del 2004, analitza l’eficàcia retroactiva d’una mesura cautelar establerta en una disposició general. 7 La sentència 95-17, de 8 de juny del 1995, del TSJ (Sala Administrativa), quan analitza el principi de seguretat jurídica de l’article 3.2 de la Constitució en relació al dret a la jurisdicció de l’article 10, indica que aquest dret “No comprèn el d’obtenir sempre una decisió judicial que doni resposta a les pretensions que formulen sinó només quan es compleixin els requisits processals per poder donar-la”. 5 del principi de transparència de l’activitat administrativa, que és proclamat en l’article 72.3 de la Constitució. L’article 109, paràgraf tercer, diu que “Els interessats en un procediment administratiu tindran dret a conèixer, en qualsevol moment, l’estat de la seva tramitació, i a tal fi podran sol·licitar l’oportuna informació prop de les oficines corresponents”8. En similar sentit, l’article 42 del Codi de l’administració diu que “Els administrats tenen dret a demanar el coneixement dels documents administratius, llevat de les excepcions establertes, tant en benefici de l’Administració pública com dels administrats”, amb determinades excepcions, que estableix el mateix article 42, i que són les següents: a) “L’Administració pública pot refusar la consulta de documents protegits pel secret establert per la llei”. b) “Les informacions nominatives contingudes en els documents administratius només són comunicables a les persones que siguin titulars d’un dret subjectiu o d’un interès legítim, personal i directe en l’afer. Es consideraran nominatives les informacions que permetin, sota la forma que sigui, directament o no, la identificació de les persones a les quals es refereixen”. c) “Els documents que continguin dades personals9 de caràcter policial, processal, clínic o de qualsevulla altra naturalesa, que puguin afectar la seguretat de les persones, llur honor, la intimitat de llur vida privada i familiar, o la seva pròpia imatge, només podran ésser comunicats amb el consentiment exprés dels afectats, o quan hagin transcorregut cinquanta anys des de llur mort, o per manament judicial”. Com a garantia de l’administrat davant un rebuig injustificat d’informació per part d’una Administració pública, l’article 42.1, paràgraf darrer, estableix que “L’administrat que cregui ésser objecte d’un refús d’informació pot recórrer directament a la jurisdicció administrativa i fiscal”10. 4. Les fases del procediment Abans d’entrar concretament en el contingut del capítol VIII, convé fer una breu referència a les modificacions (article 47) i les novetats (articles 47 bis, 47 ter i 47 quater) que s’han introduït en el procediment de notificació. 8 Sobre el contingut del dret a obtenir informació en els expedients administratius, vegeu la sentència 572005 de 19 de setembre del 2005 que relaciona el dret que reconeix l’article 109 del CA amb el Reglament del procediment sancionador, i diu que en aquests expedients el dret a obtenir informació no se satisfà amb la mera consulta sinó que cal facilitar còpies si es demanen expressament. 9 Vegeu la Llei 15/2003, de 18 de desembre, de protecció de dades personals. 10 La jurisdicció administrativa ha tingut ocasió d’interpretar l’abast d’aquest precepte, Així, en la sentència 95-41, de 27 de novembre del 1995, del TSJ (Sala Administrativa) va posar en relleu que a una empresa que havia intervingut en la licitació d’un concurs subhasta per a un subministrament se li negava el dret a obtenir còpies dels documents de l’expedient. L’aute de la mateixa sala, de 20 de novembre del 1996, configura el dret que reconeix l’article 32.1, paràgraf tercer, del Codi de l’administració com una possibilitat d’accés privilegiat (a la jurisdicció) que respon a la necessitat de donar una protecció reforçada a l’exercici d’un dret -el d’obtenir informació- que és previ a la decisió de formular una petició de reconeixement d’una situació jurídica directament derivada de l’ordenament, com pot ser, en el cas analitzat, la de demanar el reconeixement d’una prestació de les que s’admeten en el règim de la CASS, peticions que en molts casos no es poden plantejar sense disposar de la informació adequada. 6 En efecte, la nova redacció de l’article 47 permet definir, amb més precisió, el formalisme que envolta el procediment de notificació, i incentivar que l’Administració pública fomenti la notificació per mitjans electrònics. L’article 47 bis estableix els diferents mitjans pels quals es pot practicar una notificació, i fa la distinció, en funció de la qualificació de cada acte, entre les notificacions practicades pel personal de l’Administració pública (que tenen la consideració de document públic i gaudeixen de presumpció de veracitat), les notificacions efectuades per altres agents (que tenen la qualificació i els efectes que els atorgui la normativa corresponent), i aquelles dutes a terme per empreses privades prestadores de serveis postals o anàlegs (que tenen la consideració i els efectes dels documents privats). L’article 47 ter, per una banda, defineix precisament el procediment de notificació per mitjans no electrònics i, per altra banda, posa fi a la impossibilitat de practicar una notificació i evitar així que es produeixi el bloqueig del procediment administratiu o la indefensió de l’administrat, amb la publicació, amb última instància, d’un avís al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra perquè en el termini de 8 dies hàbils l’interessat comparegui i pugui ser notificat, en cas contrari, es considerarà que la notificació ha estat correctament efectuada. D’aquesta manera és transposa el criteri jurisprudencial establert pels tribunals en aquest sentit, és a dir, efectuar dos intents de notificació, abans de publicar un avís al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra. Finalment l’article 47 quater, que defineix el procediment per practicar notificacions per mitjans electrònics, estableix que només es poden efectuar per aquests mitjans quan l’interessat hi hagi donat el seu consentiment. Com veurem més endavant, l’apartat 2 de l’article 108 quater estableix una obligatorietat, en aquest sentit, per les persones jurídiques i les persones físiques que exerceixen una activitat professional, mercantil, comercial, industrial o de naturalesa anàloga. Per altra banda, la disposició transitòria primera del Codi de l’administració determina que durant el període transitori en què no es pugui practicar la notificació per mitjans electrònics, la notificació dels actes administratius, s’ha de fer mitjançant sistemes de notificació no electrònica, regulats a l’article 47 ter. El capítol VIII del Codi de l’administració s’estructura en quatre subapartats, que són: 1. Disposicions generals 2. Les sol·licituds i altres iniciatives dels interessats 3. La instrucció dels expedients 4. La decisió En aquest tema examinarem els apartats 1 i 2, i en el següent veurem el 3 i 4. El tipus de procediment que estableix el Codi de l’administració correspon als anomenats procediments oberts, que, per contraposició als tancats, són flexibles en el sentit que per aconseguir la decisió final no cal passar necessàriament per una sèrie de fases predeterminades sinó que cal dur a terme les actuacions imprescindibles per adoptar la decisió administrativa que correspongui i ajustar-se als principis propis del procediment. 7 Tanmateix, sistematitzarem el que estableix el capítol VIII del Codi de l’administració tenint en compte els moments més importants de tot procediment administratiu. Abans de tot, convé recordar que l’article 106 del Codi de l’administració, que és el primer del capítol VIII, destinat al procediment administratiu, diu que “Qualsevol procediment establert per normes de rang inferior a la llei ha de respectar les disposicions d’aquest capítol, excepte en el cas que desenvolupi un procediment especial establert en una altra llei”. Aquest precepte estableix, per tant, un marc general que exigeix el respecte a les regles del capítol VIIII, de manera que les normes que conté han de ser rigorosament respectades per les Administracions públiques i l’oblit pot donar lloc a causes d’anul·lació de l’acte o de la disposició que posa fi al procediment. L’exigència del compliment de les normes de procediment constitueix, per tant, un deure de l’Administració pública i un dret dels ciutadans. Aquesta previsió general es complementa amb la de l’article 107, darrer paràgraf, que diu que “(...) les autoritats administratives hauran de respectar les formalitats, terminis, mesures d’instrucció i mesures de publicitat prescrites per les lleis i els reglaments, així com tots els procediments necessaris per garantir la regularitat i l’oportunitat de l’acció administrativa, la seva conformitat a l’interès general i el respecte dels drets i interessos legítims dels administrats i de les llibertats públiques”. L’article 106 bis defineix el que han de ser els registres generals de les Administracions públiques, com s’hi accedeix (a través del respectiu Portal Electrònic,), i posa especial èmfasi en la necessitat que aquests registres esdevinguin electrònics, permeten així que siguin interoperables i interconnectats. Veurem una mica més en detall el concepte d’interoperabilitat en el punt 11 d’aquest tema. L’article 106 ter fa un reconeixement legal al sistema de finestra única de l’Administració pública, que possibilita la presentació de qualsevol document destinat a les Administracions públiques, a qualsevol oficina d’aquestes Administracions públiques, sense necessitat que sigui l’Administració pública competent per al seu coneixement o resolució. No obstant això, aquest sistema de finestra única només és d’aplicació al Govern i als Comuns. Finalment, l’article 106 quater estableix el sistema de còmput de terminis en els registres de l’Administració pública, amb indicació de la data i l’hora del portal electrònic i amb les mesures escaients que en garanteixin la integritat. En el cas dels registres electrònics, aquests permeten presentar documents 365 dies l’any i les 24 hores. 5. La iniciació del procediment administratiu D’acord amb l’article 107 del Codi de l’administració, el procediment administratiu pot ser iniciat d’ofici, és a dir a iniciativa de la mateixa administració, o a iniciativa de persona interessada. Diu el precepte que “El procediment administratiu pot ésser iniciat a iniciativa de l’Administració o de persona interessada”. 8 La possibilitat que un procediment s’iniciï a instància de l’interessat és el dret de l’interessat a promoure l’activitat formalitzada de l’Administració pública i a obtenir, a través d’ella, una resolució ajustada al dret11. 6. La condició d’interessat En el procediment administratiu s’ha substituït les expressions amb què es designen les parts en els processos per la més genèrica d’interessat, i ho poden ser tant els que insten el procediment per tal d’obtenir-ne un benefici com els que en poden resultar perjudicats per la decisió que hi posi fi. El mateix article 107 ens diu que es considera persona interessada en el procediment administratiu: a) la que el promogui com a titular de drets o d’interessos legítims12; b) la que, sense haver iniciat el procediment, tingui drets que puguin resultar directament afectats per la decisió que s’adopti13; c) la que pugui resultar afectada per la resolució en els seus interessos legítims, personals i directes i es personi en el procediment, mentre no hagi recaigut resolució definitiva. La condició d’interessat en el procediment administratiu, amb tot el que comporta de drets i obligacions, és no solament predicable de qui és titular d’un dret o d’un interès legítim sinó de qui pot resultar afectat en la seva esfera d’interessos per la resolució que s’adopti, de manera que la condició esmentada es preveu, en el Codi de l’administració, de forma molt àmplia i si l’Administració pública reconeix a determinats subjectes, en un procediment administratiu, la condició d’interessats, no els podrà negar, posteriorment, legitimació processal davant la jurisdicció administrativa si recorren contra l’acte que els perjudica. 7. La capacitat d’obrar i la representació Per actuar en el procediment administratiu no n’hi ha prou de tenir la condició d’interessat. Cal tenir capacitat d’obrar, que la té qui la deté d’acord amb el dret civil, i s’admet l’actuació a través d’un representant. 11 El TSJ (Sala Administrativa) en la sentència 98-09, de 25 de febrer del 1998 va resoldre sobre la petició d’un propietari, feta al Govern, de que es pronunciés sobre el procediment que pensava seguir per expropiar-li uns terrenys. La sentència diu que la legislació andorrana no reconeix una iniciació ope legis del procediment expropiatori pel transcurs de determinats terminis des de l’aprovació de qualsevol pla d’obres o serveis públics que afecti la propietat privada i en conseqüència no és legalment exigible que l’Administració pública iniciï els tràmits d’expropiació dins d’un termini determinat. 12 Sobre la intervenció dels particulars en l’àmbit de la disciplina urbanística, la sentència 98-13, de 25 de març del 1998, del TSJ (Sala Administrativa), reconeix el dret de tota persona a posar en coneixement de l’Administració pública, mitjançant una denúncia, els fets que poden constituir una infracció urbanística, i diu que, a més, els titulars d’un interès legítim poden sol·licitar que s’adoptin mesures que siguin necessàries per tal de restablir l’ordre jurídic pertorbat i, amb aquesta finalitat, poden personar-se en el procediment i formular al·legacions. 13 En la sentència 27-03, de 6 de juny del 2003, del TSJ (Sala Administrativa), i en l’aute 22-2005, de 29 de juny del 2005, es recorda que en un procediment sancionador, el dret a denunciar els fets presumptament constitutius de la infracció -que és un híbrid de dret i de deure- s’esgota precisament aquí, ja que no és un dret subjectiu que generi una correlativa obligació de l’Administració pública d’iniciar l’expedient. 9 Estableix l’article 108 que “Els interessats amb capacitat d’obrar podran actuar per mitjà de representant”, i hi afegeix que “Les actuacions administratives s’entendran amb el representant quan així ho sol·liciti l’interessat”. Per tant, davant l’Administració pública es pot actuar per si mateix, si es té la capacitat d’obrar, o per un representant. Es tracta d’una representació voluntària, no professionalitzada, ja que qualsevol persona amb capacitat d’obrar pot actuar com a representant. Una altra cosa és l’acreditació de la representació, que es pot fer per qualsevol mitjà vàlid en dret. Diu l’article 108, paràgraf segon, que “Per formular reclamacions, desistir d’instàncies i renunciar a drets en nom d’altri, caldrà acreditar la representació mitjançant document públic, document privat amb signatura notarialment legitimada i, si fa al cas, legalitzada, o poder apud acta. Per als actes o gestions de pur tràmit, la representació es presumirà”. El paràgraf tercer estableix que “Quan un escrit estigui signat per diversos interessats, les actuacions a les quals doni lloc l’escrit s’entendran amb el primer signatari, tret del que en l’escrit s’expressi altrament”. L’article 108 bis regula les formes d’identificació de la persona interessada o del seu representant. Quan aquesta s’efectuï per mitjans electrònics, el sistema utilitzat haurà de tenir un mecanisme que permeti garantir la identitat de la persona amb caràcter previ a qualsevol actuació. Aquests preceptes seran objecte d’un desplegament reglamentari. L’article 108 ter especifica quins són els sistemes de signatura i segell electrònic admesos. En efecte, quan les relacions amb l’Administració pública s’efectuen per mitjans electrònics, l’Administració pública admet l’ús de la signatura electrònica avançada basada en un certificat qualificat, de la signatura electrònica qualificada, del segell electrònic avançat basat en un certificat qualificat i del segell electrònic qualificat. És en aquest sentit que s’ha modificat, l’article 7 de la Llei 35/2014, del 27 de novembre, de serveis de confiança electrònica, especificant que “Sense perjudici de les disposicions legals i reglamentàries relatives a la representació de persones jurídiques, un segell electrònic qualificat que s’utilitzi en el marc d’actes jurídics subjectes a la legislació andorrana és equivalent a la signatura manuscrita de la persona física que representa la persona jurídica que va crear el segell.” L’article 108 quater estableix els drets i les obligacions derivats de l’aplicació de mitjans electrònics a l’Administració pública, fent una distinció important, entre, per una part, les persones jurídiques i les persones físiques que exerceixen una activitat professional, mercantil, comercial, industrial o de naturalesa anàloga i, per altra part, la resta de persones físiques. A comptar de l’entrada en vigor de la part del Codi de l’administració que es troba actualment en període de vacatio legis, aquestes darreres podran triar entre el sistema presencial o electrònic, en canvi les primeres no podran optar pel sistema presencial i només podran emprar els mitjans electrònics per relacionar-se amb l’Administració pública. 8. La sol·licitud El dret que l’Administració pública iniciï el procediment s’exerceix mitjançant la sol·licitud de l’interessat o del seu representant. 10 L’article 109 del Codi de l’administració diu que “Llevat que les disposicions en vigor disposin altrament, tota sol·licitud ha d’ésser formulada per escrit i ha d’anar datada i signada per l’interessat o pel seu representant”, i de conformitat amb allò establert en l’article 111, “La sol·licitud ha d’anar acompanyada dels corresponents documents annexos o de les justificacions necessàries, de que el sol·licitant pugui disposar”. Pel que fa al contingut de la sol·licitud, l’article 110 diu que “La sol·licitud ha de contenir les raons o motivacions de dret o de fet en les quals es fonamenta” i hi afegeix que “La motivació ha d’ésser presentada de manera precisa i explícita a fi que l’Administració estigui en condicions de decidir amb ple coneixement de causa”. Tot i que l’article 110 exigeix al ciutadà la necessitat de motivar les raons de dret en les quals fonamenta la seva sol·licitud, realment no es tracta d’una previsió que calgui observar necessàriament, ja que és l’Administració pública la que decideix si allò que es demana és jurídicament atorgable. Sí que cal exposar a bastament les circumstàncies de fet que justifiquen la petició, acompanyant, si cal, els documents necessaris. 9. Sanació de defectes El Codi de l’administració, fent-se ressò del principi antiformalista i garantista que inspira la relació entre l’Administració pública i els administrats, diu en l’article 111, paràgraf segon, que “Quan en qualsevol moment es consideri que algun dels actes dels interessats no reuneix els requisits necessaris, l’Administració pública ho posarà en coneixement del seu autor, atorgant-li, per a complimentar-los, un termini que no podrà excedir els deu dies”. En relació amb aquesta qüestió cal tenir en compte, d’una banda, que la possibilitat de sanar defectes només abasta els defectes de forma, i d’una altra, que si l’Administració pública detecta l’existència d’un defecte sanable i no fa l’advertiment a l’interessat perquè ho faci, després no podrà tenir en compte aquest defecte per denegar la sol·licitud formulada per l’interessat. 10. Lloc de presentació de la sol·licitud L’article 112 diu que “La sol·licitud ha d’ésser presentada a l’autoritat competent per prendre la decisió d’acord amb les normes vigents i dins els terminis establerts. L’Administració pública determinarà les oficines o serveis als quals els interessats s’hauran d’adreçar, segons la naturalesa i l’objecte de l’acte”. L’article 113, des d’una concepció no formalista, estableix que “Quan una autoritat es consideri incompetent per entendre d’una sol·licitud rebuda, la traslladarà a l’autoritat que consideri competent tot informant l’interessat d’aquest trasllat”. 11. L’Administració electrònica 11 Finalment, abordarem en aquest últim punt, els conceptes nous que s’han introduït en el Codi de l’administració en relació a l’Administració electrònica. Com ja hem dit, aquesta part del Codi de l’administració es troba en període de vacatio legis, per un termini de 3 anys, a comptar de l’endemà de la seva publicació al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, és a dir, fins el dia 21 de març del 2022. L’apartat 4 de la disposició final quarta determina que, durant aquest període transitori, cada Administració pública que hagi implantat les mesures adequades per a la plena aplicació de les disposicions esmentades (implantació del portal electrònic, de la seu electrònica, del registre electrònic i d’un sistema de gestió dels documents electrònics), ha de publicar al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra un anunci per manifestar aquesta circumstància i, a partir d’aquell moment, podrà ser operatiu per als administrats que ho desitgin. Aquests preceptes també seran d’aplicació als recursos administratius presentats davant de l’Administració pública i desenvolupats en el tema 7. 11.1. El Portal electrònic de l’Administració pública L’Article 133 del Codi de l’administració defineix el Portal electrònic de l’Administració pública com “L’adreça electrònica, a disposició dels ciutadans a través de sistemes de comunicacions electròniques, quina titularitat correspon a una o diverses Administracions públiques.” Afegeix que “El Portal Electrònic de l’Administració pública conté la informació institucional de cada Administració pública, i suposa el mitjà d’accés als recursos electrònics que posa cada Administració pública al servei dels ciutadans mitjançant les corresponents seus electròniques. L’Administració pública titular és la responsable de garantir la veracitat, la integritat, la seguretat, i l’actualització de la informació i dels serveis als quals es pot accedir, havent de complir així mateix els principis d’accessibilitat, neutralitat, qualitat i interoperabilitat del sistema.” 11.2. La Seu electrònica L’article 134 defineix la Seu electrònica com “L’adreça electrònica de l’Administració pública, a la qual s’accedeix des del Portal Electrònic de l’Administració pública, i a través de la qual els ciutadans, les entitats i altres Administracions públiques poden accedir a la informació, als serveis i als tràmits electrònics. Així mateix, la Seu Electrònica constitueix el lloc d’accés dels interessats als expedients dels que són part. La seva denominació s’ha de publicar al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra.” Les seus electròniques es creen mitjançant una norma, que s’ha de publicar al Butlletí Oficial del Principat d’Andorra, i són titularitat de cada Administració pública. La seva gestió i administració corresponen a l’òrgan encarregat dels tràmits administratius, a menys que no s’indiqui el contrari en la norma de creació. Els continguts que s’hi publiquen han de respectar els principis d’accessibilitat i usabilitat d’acord amb les normes establertes, els estàndards oberts i, si escau, d’altres que siguin d’ús generalitzat. Cada Administració pública s’ha de dotar de les mesures de seguretat que garanteixin l’autenticitat i la integritat dels continguts, així com l’accés permanent, llevat dels supòsits previstos per llei. 12 11.3. Sistemes d’identificació de l’Administració pública L’article 135 determina quins són els sistemes d’identificació electrònica que pot utilitzar l’Administració pública, tal com ho fa l’article 108 ter per als administrats. Així “L’Administració pública pot utilitzar el segell electrònic basat en un certificat electrònic qualificat, segons els requisits exigits per la normativa de signatura electrònica, com a mitjà d’identificació.” 11.4. Signatura electrònica de les autoritats i del personal al servei de l’Administració pública L’article 136 estableix que “1. L’autoritat o el personal de l’Administració pública que té competències atribuïdes, quan realitza actuacions mitjançant la utilització de sistemes electrònics, s’ha d’identificar mitjançant la utilització d’un certificat electrònic qualificat. 2. Cada Administració pública ha de determinar el sistema de signatura electrònica utilitzat en la seva organització, que ha de garantir la identificació de l’autoritat o del personal de l’Administració pública, i la denominació de l’òrgan del qual sigui titular.” 11.5. Intercanvi electrònic de dades i informació en el si de cada Administració pública, en les relacions entre Administracions públiques Segons l’article 137, “1. Les comunicacions electròniques efectuades dins d’una mateixa Administració pública o entre Administracions públiques diferents, i els documents electrònics continguts en aquestes comunicacions, es consideren vàlids a l’efecte de la seva autenticació, i respecte a la identitat d’emissors i receptors. 2. Les comunicacions internes, cada administració ha de fixar les condicions amb què es regeixen aquestes comunicacions, així com els emissors i els receptors autoritzats, i el tipus d’informació intercanviable. 3. En ambdós tipus de relació mitjançant sistemes electrònics, s’ha de garantir la seguretat de les comunicacions i la protecció de les dades intercanviades.” Amb l’objectiu de donar més garanties, tant a les Administracions públiques com als administrats, la Disposició final segona de la Llei 10/2019 modifica la Llei 15/2003, del 18 de desembre, qualificada de protecció de dades personals, en un doble sentit. Per una banda, introdueix determinades excepcions al principi de consentiment previ (article 18.h), en establir que les Administracions públiques poden cedir-se dades personals, un cop informat al seu titular i sense que sigui necessari el seu consentiment, sempre que l’Administració pública requeridora justifiqui que les dades sol·licitades són necessàries i proporcionals per a l’exercici de les seves competències en el si de la tramesa d’un procediment administratiu, o estan relacionades amb finalitats científiques, històriques o estadístiques. En el cas que l’Administració pública requeridora no acrediti el que s’ha exposat anteriorment, l’Administració pública requerida ha de refusar-ne la cessió. 13 Per altra banda, estableix que els mitjans tècnics utilitzats per l’Administració pública que continguin dades de caràcter personal han de disposar dels mecanismes adequats per garantir, en tot moment, la traçabilitat dels seus accessos (article 32 bis). D’aquesta manera, es garanteix el dret dels titulars de les dades de caràcter personal que són en poder de l’Administració pública de comprovar les cessions de dades realitzades entre Administracions públiques, llevat que la cessió hagi estat acordada en una matèria exclosa de l’àmbit d’aquesta Llei per l’article 5 o per qualsevol altra Llei. 11.6. De la interoperabilitat L’article 138 defineix la interoperabilitat com “La capacitat dels sistemes d’informació i dels procediments als quals aquests donen suport, de compartir dades i possibilitar l’intercanvi d’informació i coneixement entre ells. Resulta necessària per a la cooperació, el desenvolupament, la integració i la prestació de serveis conjunts per les Administracions públiques”. La interoperabilitat es basa en un esquema nacional d’interoperabilitat, que s’haurà d’aprovar i que haurà de tenir presents “Les recomanacions internacionals, la situació tecnològica de les diferents Administracions públiques, així com els serveis electrònics existents en les mateixes, la utilització d’estàndards oberts, així com, si s’escau i, de forma complementària, estàndards d’ús generalitzat pels ciutadans”. Amb la voluntat d’incidir en la confidencialitat i la seguretat d’aquest sistema, la Disposició addicional tercera de la Llei 10/2019 estableix que “Les Administracions públiques resten obligades a atendre les peticions d’interoperabilitat d’altres Administracions públiques. En aquest cas la cessió de dades s’efectua d’acord amb les condicions i les garanties establertes en la legislació de protecció de dades personals. A aquest efecte, les Administracions públiques han d’implementar les mesures tècniques pertinents per tal de garantir la confidencialitat i la seguretat de les dades així com els principis de finalitat i de qualitat de les mateixes”. 11.7. Els Arxius electrònics de documents de l’Administració pública L’article 139 del Codi de l’administració estipula que “amb excepció dels supòsits en què sigui impossible, i que s’han de justificar, tots els documents utilitzats per l’Administració pública en l’exercici de les seves competències, incloent-hi els actes administratius de tràmit o definitius, s’han d’arxivar a través de mitjans electrònics. A aquests efectes, els documents en suport paper s’han de digitalitzar de forma qualificada, en els termes previstos per la legislació de serveis de confiança.” Per altra banda, “Els mitjans utilitzats per a l’arxiu electrònic han de disposar dels mitjans de seguretat adequats que garanteixen la integritat, l’autenticitat, la confidencialitat, la protecció i la conservació dels documents arxivats i la traçabilitat dels seus accessos. Així mateix, s’han d’adoptar les mesures necessàries per assegurar la identificació dels usuaris dels arxius i el seu control d’accés, i el compliment de les normes relatives a la protecció de dades de caràcter personal. 14 11.8. Sistema de gestió documental Finalment i per acabar amb les novetats relatives a l’Administració electrònica, l’article 140 del Codi de l’administració estableix que “totes les administracions i les entitats titulars de documents públics han de disposar d’un únic sistema de gestió documental que abasti la producció, la tramitació, el control, l’avaluació i la conservació dels documents i l’accés a aquests i en garanteixi el tractament correcte mentre siguin utilitzats administrativament en les fases activa i semi-activa i que permeti de complir amb les obligacions de transparència i accés a la informació.” 15