Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública PDF

Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública Jesús María Molina Docente de Carrera e Investigador ESAP Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública Autor: Jesús María Molina Primera edición 2017 ISBN 978-958-652-438-4 Catalogación en la publicación - Biblioteca Luis Oswaldo Beltrán Jara - ESAP Molina Giraldo Jesús María Desarrollos y tendencias contemporáneas de la Administración pública / Jesús María Molina Giraldo. – Bogotá : Escuela Superior de Administración Pública-ESAP, 2017. 132 páginas. Incluye bibliografía ISBN 978-958-652-438-4 1. Administración Pública--Enseñanza 2. Democratización-Administración Pública 3. Tecnología de la información--Administración pública 4. Administración Pública- innovación 5. Posconflicto--Aspecto económico--Colombia 6. Modernización de la administración Pública. -- tít. CDD-21: 351 ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Claudia Marcela Franco Domínguez, Directora Nacional (E) Fernando Augusto Medina Gutiérrez, Subdirector Académico Alexander Cruz Martínez, Subdirector (E) Proyección Institucional Oswaldo Bernal Sánchez, Subdirector de Alto Gobierno Adriana Patricia Gómez Moreno, Secretaria general (E) Claudia Marisol Moreno Ojeda, Decana Facultad de Investigaciones Claudia Inés Ramírez Méndez, Decana Facultad de Posgrados Coordinación editorial, Facultad de Investigaciones y Grupo de Publicaciones Diseño de cubierta: Julio César Cárdenas Rozo Fotografía de cubierta: Nelson Hernández Chitiva Diagramación: Claudia Rangel Rodríguez Bogotá D.C., 5 de octubre de 2017 Todos los derechos reservados. Esta obra no puede ser reproducida sin el permiso escrito de la Escuela Superior de Administración Pública. La responsabilidad de las opiniones expresadas en este documento compete exclusivamente a sus autores y no compromete de modo alguno, el pen- samiento oficial de la Escuela Superior de Administración Pública, salvo en aquellos casos en que expresamente así se indique. Jesús María Molina ÍNDICE Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública PRÓLOGO DEL PROFESOR OMAR GUERRERO 7 INTRODUCCIÓN 13 I. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA Y CAMPO DE ESTUDIO 19 Antecedentes históricos 19 La consolidación de la disciplina y su diversificación en el siglo XX 27 Del debate del objeto a la especificidad de un campo de estudio 34 ¿Qué puede ser estudiado en el campo disciplinar de la Administración 37 Pública? Comentarios finales. 43 II. DEMOCRATIZACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA 45 La problematización de la administración pública desde la democracia 45 Del modelo burocrático a la administración democrática 47 La democratización de la administración pública en América Latina 50 Comentarios finales 56 III. LAS TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN Y DE LA COMUNICACIÓN APLICADAS AL SECTOR PÚBLICO 59 Situación de las TIC en el sector público 59 El gobierno electrónico 62 Organizaciones públicas y TIC 64 El aprendizaje y enseñanza de las TIC 66 Comentarios finales 69 -5- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública IV. LA INNOVACIÓN COMO CAMPO EMERGENTE EN LA 73 ADMINISTRACIÓN PÚBLICA La definición y la emergencia de un campo de estudio 73 La innovación: sus desafíos y aportes 75 Innovación y reforma del Estado 77 Los campos de innovación desde las Reformas del Estado 80 Comentarios finales 81 V. ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DIVERSA Y MULTICULTURAL 85 Orígenes y avances de la administración pública diversa y multicultural 85 ¿Qué es y cómo se define la administración pública diversa y 87 multicultural? El conflicto por el reconocimiento y la igualdad 90 Comentarios finales 93 VI. POSCONFLICTO, ESTATALIDAD Y ADMINISTRACIÓN 97 PÚBLICA Elementos generales acerca del postconflicto 97 La legitimidad como dimensión esencial en el postconflicto 99 La seguridad como soporte del postconflicto 101 La reconstrucción de la administración pública y la activación 104 económica Comentarios finales 105 VII. CONCLUSIONES 109 A propósito de la democratización de la administración pública 110 A propósito de las TIC en el sector público 112 A propósito de la innovación en el sector público 115 A propósito de la diversidad y la multiculturalidad en la administración 117 pública A propósito del postconflicto y la reforma de la estatalidad 119 VIII. BIBLIOGRAFÍA 123 -6- Jesús María Molina PRÓLOGO I El libro del Doctor Jesús María Molina, titulado Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública, será una obra muy bien recibida por motivo de su objeto y alcance. Se trata de un texto que se puede calificar de útil, temático y actual. Su autor se desempeña como profesor de carrera de la Escuela Superior de Administración Publica de Colombia, donde realiza principalmente tareas docentes, de investigación y de difusión del saber administrativo. Estudió su pregrado cursando sendas carreras profesionales, una de ellas Administración Publica, la otra la de Historia. Asimismo, cursó estudios de maestría y doctorado en el campo de la ciencia política. A los largo de 16 años de trabajo académico ha investigado e impartido cátedra sobre temas relativos a la democratización de la administración pública, la corrupción en el Estado, lo público y la participación ciudadana. El tema de la ciudadanía, pues, es uno de los objetos centrales del quehacer intelectual del Doctor Molina. En estas materias ha producido investigaciones que merecieron ser publicadas, entre las que destacan: “Reconstrucción de la Racionalidad Pública de la Administración Pública Estatal”; “Gestión Pública Democrática en Colombia. El Caso de los Ministerios”, y “Democracia en Colombia y Poder Público ¿Es Público o Privado el Estado en Colombia”. La naturaleza de los estudios profesionales y de posgrado del Doctor Jesús María Molina ha sido la base de su búsqueda de intersecciones y articulaciones entre la administración pública, la democracia y la ciudadanía. Asimismo, es un cruzado en favor de lo público, pues en sus trabajos es notorio un esfuerzo constante para construirlo y defenderlo, sin descontar la introducción de racionalidad pública mediante la presencia del poder ciudadano en el Estado. II La obra aquí prologada comprende temas contemporáneos de gran actualidad, junto con tópicos siempre presentes, como la administración pública como -7- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública disciplina y campo de estudio, un ejercicio epistemológico necesario para emprender la impartición de la materia. Sin embargo, más allá, el lector encontrará la exploración a conciencia de temas de interés actual en el mundo, y particularmente en América Latina. En efecto, el autor de la obra trata el sempiterno problema de la democratización de la administración pública, junto con el examen de una administración pública diversa y multicultural, así como una situación de posconflicto, estatalidad y administración pública. Estos temas, que están hondamente implicados en la vida política, se presentan hoy en días como materiales de estudio que derivan de situaciones de crisis universal. Después de los esquemas neogerenciales y clientelares, los especialistas ahora se abocan al replanteamiento de las relaciones entre la democracia y la administración pública, pasando por el análisis de la burocracia. Molina ha hecho una exploración profunda de la índole diversa y multicultural de la administración pública diversa, que ejemplifica singularmente con los casos de Bolivia y Ecuador, pero que se extienda a muchas naciones de América Latina. Aborda el caso de la población con capacidades diversas, y la situación de la mujer ante la administración pública. Un capítulo muy singular trata de la situación de sociedades luego de los conflictos, cuyo escenario reclama la restauración de los servicios públicos y la reincorporación de los antiguos combatientes a la vida civil. El libro también comprende dos capítulos, digamos, más técnicos, donde se aborda las tecnologías de la información y de la comunicación aplicadas al sector público, y la innovación como campo emergente en la administración pública. El primer tema destaca la relevancia de del desenvolvimiento tecnológico para la administración pública, principalmente los trámites, mientras que el segundo nos recuerda que dicha administración debe avanzar al ritmo de la progresión del desarrollo y la tecnología. III Hay algunos pasajes muy significativos de la obra que merecen especial atención, por el sentido que encierran. En uno de ellos, el Profesor Molina recuerda que en su país y en la región latinoamericana hay contribuciones relevantes, como México, Argentina, Chile y Brasil. Sin embargo, falta camino por recorrer, porque allí, por exhaustivos y rigurosos que son, solo recogen un segmento de un ámbito mayor procedente de otros respecto al sector público. Antaño, sin embargo, el pensamiento administrativo latinoamericano parecía más original y crítico, como es visible en Florentino González, con su libro Elementos de Ciencia Administrativa. Molina, además, cita a un autor de apellidos Cerbeleón Pinzón, -8- Jesús María Molina autor del texto Principios sobre la Administración Pública (1847). Hay que agregar que asimismo realiza una extensa exposición del pensamiento administrativo estadounidense en el siglo XX. Molina participa en el desarrollo de nuestra disciplina, pues considera que la asunción de la administración pública como un campo de estudio no se clausura en la discusión sobre su estatuto científico. Enuncia una definición de la disciplina: “la administración pública se ocupa del estudio de fenómenos público-políticos articulados a través del Estado en acción en sus componentes de organizaciones públicas, de gobierno, de política pública, de dominación y de gestión, que no son comprensibles sin atender a los procesos desatados por el gobierno y el Estado en sus relaciones con la sociedad”. En esta definición hay que destacar la distinción conceptual de lo público y lo político, y la recuperación del concepto “Estado en acción”, una categoría muy preciada entre la mayoría de los autores clásicos como Charles-Jean Bonnin y Lorenz von Stein. Este libro ha sido preparado en un tiempo dado, que podemos denominar “posneogerencial”. Dentro del texto, en la página 50, Molina realiza dos citas trascendentales. En la primera Robert Denhart señala que “los servidores públicos no prestan un servicio al cliente; ellos prestan democracia”; mientras que Terry Cooper dice que “un administrador público es un ciudadano que es empleado para trabajar a favor de nosotros; una especie de ciudadano profesional contratado para hacer el trabajo que en un complejo de gran escala como lo es la comunidad política somos incapaces de emprender por sí mismos”. Hoy en día, pues, la administración pública está orientada al ciudadano, donde lo ha estado desde principio del siglo XIX como lo testificó Bonnin. Jesús María Molina es, entonces, un autor que destaca en este reverdecer de la administración pública basada en el ciudadano. Pero hay más, pues el ciudadano no es un puro receptor de servicios públicos, sino un actor con iniciativa propia. Sin embargo, hay una resistencia a la participación ciudadana en la administración pública que, según Molina, no sólo proviene de las rigideces mentales del paradigma burocrático, sino también de la ausencia de innovación que reclama un trabajo de aprendizajes.Y, también, de “des-aprendizajes” de rutinas y métodos anclados en la inmovilidad. Se debe, pues, aprender a construir una “participación pública y/o participación ciudadana” tanto en las instituciones, como en la sociedad. Habría un camino abierto para una gestión pública democrática, a decir de Molina, que constituye una propuesta a favor de la “repolitización” democrática del Estado. De este modo, en la administración pública dejarían de imperar los criterios técnicos y -9- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública económicos que soslayan propósitos sociales y políticos trascendentales. Sería, en fin, una estrategia para superar problemas de ineficiencia y deterioro de lo público por efecto del dominio del Estado por parte del clientelismo, la corrupción, el burocratismo y la tendencia al elitismo. El capítulo relativo a las tecnologías de la información y de la comunicación (TIC), es sumamente ilustrativo. En sus páginas, la administración pública es presentada como una entidad propicia al desarrollo al poder adoptar las TIC en plenitud. El Profesor Molina presenta una batería de datos de enorme valor, para hacer un mapa del alcance de las TIC. En los primeros años del siglo XXI ya existían más de 50 mil páginas web de los gobiernos, toda vez que casi 100 países tienen sitios de Internet mediante los cuales prestan servicios públicos. Particularmente, en el 2012, la Unión Europea alcanzó tasas del 32% en gobierno electrónico, en tanto que la OCDE logró tasas hasta el 40%. En fin, en 55 países se tramitaban documentos de identidad, certificados de nacimiento y licencias para manejo de automóviles. Otros muchos países daban vía abierta al pago de impuestos mediante mecanismos electrónicos. De manera que uno de los campos donde destaca el uso de las TIC es el gobierno electrónico, también llamado E-Goverment. Con base en el enunciado de un autor de apellido Rhoda, Molina lo define de la siguiente manera: “por gobierno electrónico se ha entendido a los productos y a los procedimientos desplegados por los gobiernos para interactuar con sus destinatarios mediante el uso de las TIC, y que se pretenden, generen valor público”. Un capítulo muy interesante trata con la innovación, tema que el profesor Jesús Molina lo encuentra situado en la controversia conceptual. Unos autores la definen orientada a la investigación de nuevas soluciones a problemas existentes. Pero el autor de esta obra, con base en el pensamiento de D. Rondinelli, considera que una respuesta más completa señala que la innovación se refiere a los cambios en los cursos de acción de los gobiernos que alteran el statu quo, toda vez que plantean nuevos caminos para hacer mejor las cosas. De manera que el resultado principal de la innovación, consiste el “éxito”, es decir, en la transformación de determinadas situaciones y en el cambio de rutinas y las culturas organizativas. Un tema que debiera ser permanente en los estudios de la administración pública latinoamericana, es que su naturaleza diversa y multicultural.Y aunque este rasgo no le es privativo, si representa mucho de su esencia. Jesús María Molina plantea tres paradigmas al respecto: la discriminación, la legitimidad, -10- Jesús María Molina y la efectividad, categorías de gran interés para la administración pública. El primero plantea la inclusión de minorías históricamente discriminadas, dentro de los marcos de la administración pública. El segundo paradigma se orienta a la calidad de los servicios públicos, pues la administración pública los prestará mejor si valora la diversidad y lo multicultural. El tercer paradigma apunta a la diversidad laboral, por cuanto mejora los procesos internos y los entornos organizacionales. Estas fórmulas dan espacio amplio para combatir los efectos nocivos de la discriminación, en todas sus formas, y ofrecen una visión innovada de la administración pública. Finalmente, el profesor Molina nos ofrece una interpretación nítida de la necesidad de restablecer una administración pública, que ha padecido el efecto destructivo del conflicto. Es un campo del que debe ocuparse el posconflicto y que consiste en rehabilitar las administraciones públicas. Cita, pues, a D. Brinkerhoff, que apunta que “el conflicto y la guerra destruyen la infraestructura básica, interrumpe la prestación de servicios e impide rutinas asociadas con el diario vivir”. Es decir, desestabiliza los procesos vitales de una sociedad. Este es un tema céntrico hoy en día. Molina señala que en la segunda mitad de siglo XX un tercio de los países del mundo habían tenido conflictos internos. En el 2009, por su parte, existieron 36 conflictos armados en 27 países. Para culminar exitosamente los procesos de posconflicto se debe atender desafíos y escenarios centrales, entre los que destacan la legitimidad, la seguridad, la reconstrucción de la administración pública y la activación económica. IV Las notas precedentes no han tenido más motivo que estimular en el lector, la lectura de una obra que tanto ofrece a quienes deseen conocer el desarrollo y las tendencias contemporáneas de la administración pública.Tal es, precisamente, el título de una obra bien escrita y documentada por su autor, Jesús María Molina, que sin duda llamará la atención de los interesados en la administración pública. En fin, debemos aplaudir el buen tino de la Escuela de Administración Pública al publicar esta obra y, al mismo tiempo, estimular el trabajo de investigación de sus profesores de carrera. Omar Guerrero Ciudad de México, verano de 2017 -11- Jesús María Molina INTRODUCCIÓN La Administración Pública como saber es un campo fascinante y vital para el destino de las colectividades. Sus primeros pensadores en los siglos XVIII y XIX buscaron conseguir grandes propósitos a través suyo, relacionados éstos, con la mejora, el fortalecimiento y la felicidad de las sociedades. Aunque las visiones de dichos precursores pueden considerarse como ideológicas, no por ello erraban respecto a situar el importante papel cumplido por la acción administrativa en lo referente a intervenir y transformar las vidas de las personas. Desde sus primeros amagos, la Administración Pública como disciplina social se ocupó de estudiar la acción de las autoridades, los reglamentos y las burocracias en su papel de ordenar la población. Un interrogante central en su estudio, lo fue y lo es, el de cómo organizar y conducir a sociedades con escalas territoriales y poblacionales cada vez más extensas y complejas. Otro, lo fue y lo es, el de auscultar cómo se transforman las voluntades y directrices de los regímenes políticos en bienes y servicios para los ciudadanos. La expresión coloquial “del dicho al hecho hay mucho trecho” permite expresar de manera metafórica ese mundo de asuntos de los cuales se ha ocupado el estudio de la Administración Pública. En ese sentido, se ha concentrado en investigar ese “trecho administrativo” que debe superarse para que la abstracta voluntad política de los regímenes democráticos se conviertan, o bien, en las obras, los bienes y los servicios efectivos que esperan sus ciudadanos, o bien, en las acciones y resultados que desean sus gobernantes. Lograr superar dicho “trecho”, ha implicado en muchos casos, construir y desplegar aparatos administrativos diseminados por los territorios para llegar a miles o millones de personas. Ha supuesto también, coordinar cantidades ingentes de recursos, agentes y acciones. El no haber prestado atención a ese “trecho administrativo” a nivel práctico y epistemológico ha significado para algunas sociedades que sus mejores idearios o sus más esperanzadores proyectos políticos terminaran por convertirse en promesas incumplidas, o aún peor, en burdos engaños. Las más anheladas conquistas políticas o los más acabados diseños democráticos -13- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública de nada llegan a servir si sus idearios no se traducen por efecto de las administraciones públicas en iniciativas y acciones concretas que aseguren los derechos del conjunto de la población. Quedarse en el “decir político” sin pasar al “hacer administrativo” ha llevado a dichas sociedades a vivir crisis de apatía, desconfianza, y en casos extremos, hasta rebeliones. Precisamente, transmutar propósitos políticos en acciones y productos concretos que impacten la vida de la población, es el papel que le corresponde cumplir en los regímenes democráticos a las administraciones públicas y a los gobiernos que las orientan. A pesar de su importancia, la administración pública como fenómeno institucional que actúa en las sociedades ha pasado casi que inadvertida para la opinión pública y el mundo académico1. No obstante, es fácil deducir que sin sus agentes, acciones y organizaciones difícilmente pueden operar y perdurar las democracias modernas. Por eso, se hace necesario su estudio, en particular, comprender cuáles son los desafíos que presenta en la actualidad. Entre ellos, se pueden mencionar varios. Uno, es que la administración pública actúe con celeridad, efectividad, equidad y transparencia respecto a las demandas y necesidades de los ciudadanos. Otro, reside en que pueda garantizar la incidencia y participación de los ciudadanos en sus decisiones, organizaciones, procesos y políticas. Uno más, está dado porque sus organizaciones y políticas públicas puedan quedar blindadas contra prácticas de corrupción y apropiaciones indebidas. Uno más, es que su mundo administrativo incluya y reconozca la diversidad de expresiones, culturas e identidades que atraviesan las sociedades. Conforme a lo anterior, este texto se ocupará de lo siguiente: Evidenciar de manera esquemática cómo desde el siglo XVIII hasta la actualidad se ha constituido la administración pública como un fenómeno histórico e institucional, al igual que, como una disciplina social y científica. Exponer cómo han venido ganando terreno corrientes de pensamiento que apuestan a democratizar la administración pública sobre la base de centrarla en los ciudadanos, abrirla a su participación y servir a sus intereses. 1 Es bueno advertir que en el texto aparece el término administración pública unas veces en sus letras iniciales con minúscula y otras con mayúscula. Si aparece con minúsculas, el mismo refiere al campo fenoménico, fáctico o empírico de la acción o del aparato administrativo que interviene en la sociedad. Por su parte, si aparece con mayúsculas se hace para designar al saber o la disciplina científica que se ocupa de su estudio. -14- Jesús María Molina Revelar cómo las Tecnologías de la Información y de la Comunicación (TIC) vienen convirtiéndose en realidades e instrumentos cada vez más importantes para los gobiernos y las administraciones públicas. Caracterizar la innovación en el sector público como un campo de estudio que apuesta a generar respuestas novedosas y pertinentes a problemas presentados por los gobiernos y las administraciones públicas. Evidenciar cómo en el sector público la diversidad y la multiculturalidad viene ganando terreno bajo el propósito de incluir, reconocer y nivelar grupos o sectores de la población tradicionalmente excluidos. Realizar una aproximación interpretativa de las agendas, retos y transformaciones respecto a la estatalidad y la administración pública en contextos de postconflicto. Las temáticas atrás enunciadas dan cuenta de una serie de desafíos y tendencias que vienen transformando a la administración pública como fenómeno institucional y como disciplina social. No obstante, hay otras temáticas que sin ser objeto de tratamiento aquí, también son importantes de investigar. A continuación se mencionan. Una, alude al campo de la ética en el sector público el cual remite a los dilemas que debe enfrentar el gobernante y el servidor público en su accionar cotidiano en lo que respecta a dejarse guiar por el interés público o privado; igualmente, refiere a las estrategias que pueden asumir los responsables públicos contra las prácticas y procesos de corrupción en el sector público (Cox, 2009), (Cooper, 2001), (Menzel, 2010), (Fukuyama, 2005) y (Transparency, 2005). Otra temática, refiere a la especificidad e importancia cobrada por las ciudades en el contexto actual, las cuales dadas sus problemáticas singulares, tienen estrategias e instrumentos cada vez más diferenciados de los utilizados por los órdenes nacional y local (Rojas, 2010), (World Bank, 2013) y (Mila, 2001). Una temática más, refiere a las distintas tradiciones, estilos y reformas que han asumido las administraciones públicas en los distintos países, de las cuáles si se quisiera, pueden extraerse aprendizajes (Peters, 2010), (Otenyo, 2006) y (Liou, 2001). Los argumentos desarrollados en este libro se realizaron con base en una revisión extensa de literatura que hoy circula a nivel internacional. Como un aporte a la discusión que se viene adelantando en Colombia y en América Latina los trabajos fueron intencionalmente seleccionados de la lengua -15- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública inglesa2. Es de mencionar que, en el país y en la región hay una limitación de editoriales que poco hacen por traducir al idioma castellano y publicar las últimas novedades que en otras latitudes vienen produciéndose respecto al campo en cuestión. No obstante, hay importantes contribuciones realizadas por autores procedentes de países como México, Argentina, Chile y Brasil, las cuales por exhaustivas y rigurosas que llegan a ser, sólo alcanzan a recoger un segmento limitado del espectro cada vez más amplio de visiones que desde distintos lugares del mundo vienen produciéndose en torno al sector público. Este texto intenta construir un puente más entre lo producido en otras latitudes y lo discutido en los contextos propios. Gracias a las herramientas y posibilidades que hoy brinda la Internet y las TIC fue posible consultar universidades, escuelas de gobierno, instituciones oficiales, asociaciones de profesionales, comunidades académicas, tiendas virtuales y librerías de distintas partes del mundo. Esa búsqueda fue llevando a problematizar una consideración con que inició el estudio, a saber, que eran relativamente pocos los autores y trabajos académicos existentes en la actualidad respecto al sector público, más en particular, respecto a la Administración Pública como disciplina social. Avanzada la búsqueda, se pudo constatar que dicho supuesto se basaba más un prejuicio que en una realidad ya que lo hallado supero con creces lo esperado. Lo anterior generó una lección: lo referenciado en círculos locales, nacionales y regionales no debe ser el único rasero con el que se valore una disciplina, o así mismo, con el que se llegue a afirmar qué es ella y cuáles son sus avances. Las reflexiones que integran este libro surgieron del propósito de levantar un estado del arte respecto a las últimas tendencias de la Administración Pública. Dicho trabajo encomendado en el año 2014 por la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP) tenía por objetivo constituirse en uno de los diversos insumos intelectuales que servirían de soporte para tomar decisiones de hacia dónde debían orientarse sus planes de formación impartidos. Tras realizarse la tarea encomendada, se valoró que el considerable esfuerzo de búsqueda, revisión, clasificación, análisis y escritura de literatura internacional que soportó dicho trabajo podía servir a una comunidad más amplia de docentes, estudiantes, expertos e interesados en el tema. Consideración que tomó mayor peso al constatarse la escasez de 2 El primer capítulo es la excepción a la norma. Al centrarse en un intento de reconstruir históricamente los pensadores y perspectivas que convergieron en la construcción de la Administración Pública como disciplina científica, se basó en una revisión de autores clásicos ya traducidos al español o que originariamente escribían en dicho idioma. Un apartado del capítulo II, también lo hace, teniendo en cuenta que los autores referidos son latinoamericanos. -16- Jesús María Molina textos académicos en Colombia respecto a los temas abordados, y más en general, respecto a la Administración Pública como disciplina. Las temáticas tratadas en este escrito pueden situar al lector ante importantes palancas de transformación institucional y social. Ocuparse de ellas, podría evidenciar cómo dispositivos administrativos que promueven la participación ciudadana tienen la potencialidad de contrarrestar capturas del Estado y procesos de corrupción. Así mismo, podría revelar cómo el uso de la innovación y de las TIC contribuye a estructurar aparatos administrativos que responden con rapidez, eficacia, eficiencia y oportunidad a la demandas de la sociedad. Igualmente, podría poner de presente que construir gobiernos y administraciones públicas diversas y multiculturales contribuyen a corregir exclusiones, inequidades y discriminaciones sufridas históricamente por distintos grupos de la sociedad. Finalmente, podría evidenciar cómo sociedades sumergidas en conflictos armados cuentan con la posibilidad de encontrar soluciones a ellos sí se ocupan de ciertas agendas y transformaciones en lo que respecta a su institucionalidad estatal. Como la escritura siempre tiene un lugar de creación, en calidad de autor de este texto, agradezco a la ESAP y a su comunidad académica por sembrar la semilla que le dio inicio a su creación. Igualmente, extiendo mi gratitud por las discusiones y bibliografías compartidas a docentes que nutrieron la construcción de algunos temas y argumentos; así mismo, a todo el equipo de trabajo editorial que con su apoyo permitieron esta publicación. Aunque inusual, tras significativos problemas de salud que viví, también ofrezco mis más profundos agradecimientos a ese poder espiritual nombrado por muchas culturas como Dios. Finalmente, extiendo todos mis agradecimientos a quienes lean este texto y a quienes lo compartan. -17- Jesús María Molina I LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA COMO DISCIPLINA Y CAMPO DE ESTUDIO Antecedentes históricos En su edificación la Administración Pública como ciencia o disciplina social moderna ha tenido un largo recorrido histórico. Las Ciencias de la Policía desarrolladas entre los siglos XV y XVIII, las cuales tenían por propósito estudiar el cómo asegurar el orden interno de los nacientes Estados Nacionales, pueden entenderse como aquellos saberes precursores de la Administración Pública (Malagón, 2003). El pensador Alemán Juan Enrique Von Justi (1756) en su texto titulado Elementos Generales de Policía, señaló que, la Ciencia de la Policía buscaba asegurar las fuerzas del Estado y la felicidad de quienes lo integraban a través de la puesta en marcha de los reglamentos(Von Justi, 1756). Consideraba Von Justi, que no debía confundirse dicha ciencia con otros saberes como la política ya que mientras esta tenía como fin “la seguridad de la República tanto por fuera como por dentro”, ella por su parte, buscaba mejorar y fortalecer a la sociedad por la acción de las autoridades. A criterio del autor en cuestión, la confusión de las Ciencias de la Policía con otras disciplinas pasaba por el hecho de no existir tratados claros que dieran una idea justa y completa de ella como ciencia, y por lo mismo, su obra proponía remediar dicho vacío. Bajo dicho propósito,Von Justi dirá, que su reflexión no apuntaba a ocuparse de temas específicos como solían hacerlo los manuales del manejo de las Cámaras, sino más bien, buscaba establecer principios generales que la llevaran a ser asumida como una ciencia. Por ese camino, de un compendio de consejos alrededor de temas concretos, como era la regla en su época, quería pasar a una ciencia que diera cuenta de los pilares o criterios universales que inauguraran cierto campo específico y diferenciado de la reflexión y actividad humana y social. Con ello, el pensador Alemán invitaba a considerar que entre las disciplinas sociales que estaban emergiendo en su tiempo, debía existir una cuyo objeto de reflexión debía centrarse en el ordenamiento de las sociedades a partir de la acción de las autoridades y sus leyes. -19- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública Juan Enrique Von Justí aunque fue uno de los principales exponentes de las Ciencias de la Policía, no fue el único. Su obra se inscribía en un conjunto mayor de tratadistas que tenían por objetivo cultivar saberes que buscaban contribuir al conocimiento de la población y el territorio con el fin de incrementar las fuerzas de las monarquías absolutas, que dicho sea de paso, fueron las que sentaron los gérmenes históricos de los Estados Nación modernos. Con las Ciencias de la Policía se buscaba entre otros propósitos, conocer el número de habitantes, sus ocupaciones, sus intercambios, sus recursos y sus necesidades. A la par, también se buscaba encontrar fórmulas de actuación gubernamental de cómo debían ser intervenidos dichos elementos para apalancar mayores recursos a favor de las autoridades e instituciones estatales de la época. Una función más tenían las Ciencias en cuestión, al buscar presentar y hacer ver ante la población las intervenciones de dichas autoridades como si se trataran de medidas encaminadas a lograr la felicidad y el bienestar de los súbditos. Como su nombre lo indica, las Ciencias en cuestión tenían por objeto de reflexión el estudio de la Policía. No obstante, cabe aclarar que entre los siglos XV al XVIII dicho término servía para designar cuestiones diferentes a las que bajo la actualidad se nombran. Antes que a cuerpos de seguridad que velan porque se respeten las normas legales y se asegure la vida y bienes de los ciudadanos, más bien, para aquel momento histórico, servía para referir a los arreglos administrativos y de gobierno que eran instaurados para lograr la conservación del orden interior y el funcionamiento de la comunidad bajo el fin último de aumentar los poderes de las monarquías absolutas. Para Michell Foucault, la Policía como concepción y practica de una época, apuntaba al control y cobertura de las actividades de los hombres, en la medida que estas pueden constituir un elemento diferencial en el desarrollo de las fuerzas del Estado (Foucault, 2005, p.370). Dicho control y cobertura, paulatinamente se fue institucionalizando en Europa en la creación estatal de unidades de gobierno y administrativas referidas a la defensa, la justicia, los caminos, el comercio, la política etc. Para hacer factible la operación de dichas unidades, a las mismas se les conformó con un conjunto de personas las cuales tenían por función realizar y vigilar el cumplimiento de las tareas asignadas por el monarca o sus delegados. A dichas unidades le acompañaron también otras por aquel tiempo creadas que tenían por función el manejo de los recursos financieros de los reinados o principados: las Cámaras. Articulados a dichas unidades, se encuentran los -20- Jesús María Molina saberes ya comentados de las Ciencias de la Policía, pero también, uno hasta ahora no mencionado, como lo fue el de la Cameralística3. En retrospectiva histórica, la Policía como forma de organización de gobierno y administrativa para el control del territorio y de la población, en unión con las Cámaras, serían los orígenes institucionales de lo que hoy se conoce como el aparato administrativo moderno o la administración pública estatal. A ese fenómeno institucional e histórico le acompañaron y alimentaron las Ciencias de la Policía las cuáles serán a su turno, las precursoras en occidente moderno de lo que hoy se conoce como la disciplina social y científica de la Administración Pública. Lo atrás señalado, significa que la administración pública como fenómeno histórico, y la Administración Publica como disciplina y/o ciencia social, tienen una larga tradición histórica que remonta al menos a cinco siglos atrás, lo anterior, si se tiene en cuenta que se estima que dichas instituciones y saberes ya habían tomado forma en el siglo XV. Medio siglo después de la obra de Von Justi, en otro lugar de Europa, Charles Bonnin (1808) desarrolló una reflexión con propósitos similares a los del pensador Alemán. En su trabajo titulado Compendio de los Principios de Administración arguyó dicho autor que con el mismo buscaba establecer los fundamentos y las leyes generales que permitieran instaurar la Ciencia Administrativa (Bonnin, 1834). A su entender, dicha ciencia tenía como objeto de estudio los principios que guían las relaciones sociales sostenidas entre individuos y comunidad, al igual que, los medios para conservarlas en el marco del interés común. Por ello afirmará que: (…) la Ciencia Administrativa es la ciencia de las relaciones entre la comunidad y sus individuos, y de los medios de conservación de estas mismas relaciones por la acción de las leyes y los magistrados sobre las personas y propiedades, en todo lo que interesa al orden social. La ciencia administrativa, pues, debe ser considerada como conocimiento de los principios de las relaciones sociales, es decir, análisis de las propiedades y fenómenos de estas relaciones, y como aplicación a las personas y cosas de las reglas mínimas que encaminan dichas relaciones al interés común (Bonnin, 1834, p. 36). Para realizar su caracterización de la Ciencia Administrativa, Bonnin parte del supuesto de que el hombre posee una “sociabilidad natural” que liga a los seres humanos unos con otros. Por tal razón, considera que deben establecerse mecanismos que garanticen la conservación de dichas relaciones sociales. Es a la administración a la que le corresponde hacerlo, y 3 Definida de manera puntual, la cameralística tuvo por objeto el manejo de las finanzas de los monarcas y las de sus jurisdicciones territoriales. -21- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública para lograrlo, debe garantizar la ejecución de las leyes teniendo como norte de actuación la armonización del interés público con el interés privado. Acorde a Bonnin, es sólo por medio del funcionariado y las estructuras de jerarquía y de autoridad que es posible lograr mantener el orden, ejecutar las leyes y poner en acción los reglamentos. La administración debe actuar en consonancia con el gobierno, el cual es definido por Bonnin como aquel que le corresponde dar el impulso necesario para que se haga realidad la voluntad del cuerpo político, mientras por su parte, a la administración le concierne recibir dicho impulso para comunicarlo a los asociados(Bonnin, 1834, p.319). Para Bonnin, la administración es ciencia en tanto se refiere a la teoría de los principios productores de lo específicamente administrativo. No obstante, este corpus teórico necesita una práctica y un objeto de aplicación. En este sentido, ella aparece también como un arte que tiene por objeto ligar todos los componentes del Estado para convertirlo en un cuerpo político coherente y con unidad social. Dicho arte, lleva a la administración pública obrar directamente sobre el conjunto de asociados ejecutando las decisiones tomadas por la esfera gubernamental. Cuando se convierte en aplicación, ella entra a hablar de términos tales como ministros, concejos, división territorial, marcha gradual de la acción, relaciones públicas administrativas, policía administrativa, entre otros. Es importante señalar que los planteamientos de Charles Bonnin aunque son afines con los de Juan Enrique Von Justi en cuanto al propósito de instaurar una ciencia de la acción del Estado sobre la sociedad, los mismos, terminan por inscribirse y anunciar una época distinta. Esta otra época de Bonnin, que coincide con el último cuarto del siglo XVIII y todo lo largo de los siglos XIX y XX, corresponde a la génesis y desarrollo de las sociedades industriales. En esta otra época, ya no se trataba que la organización política del Estado tuviera por función central acrecentar el poder de los monarcas y sus reinados, sino más bien, que impulsara el orden mercantil capitalista en una escala nacional e internacional sobre la base de apalancar el desarrollo de industrias, fábricas y relaciones laborales asalariadas, a la par que, la producción y el intercambio de mercancías. Para lograrlo, uno de sus pivotes centrales fue el de instaurar una clara demarcación legal e institucional entre lo público y lo privado, donde el primero de los términos estaría encarnado institucionalmente en el Estado que debía asegurar los intereses, esferas de acción, propiedades y derechos de los diferentes sectores que integraban la clase burguesa en ascenso, que dicho sea de paso, constituía el segundo de los términos –lo privado-. -22- Jesús María Molina En búsqueda de lo anterior, el Estado y su aparato administrativo entró a conformarse no sólo como Estado Nacional sino también como Estado Liberal de Derecho. Bajo esta forma histórica el Estado se entró a configurar como una organización de poder político caracterizado por la división de poderes, el control legal del ejercicio del Estado y el respeto por las libertades individuales. Con dichos arreglos garantizaron un ejercicio del Estado que no solo apalancó los intereses de la clase burguesa sino que garantizó que sus agentes e instituciones no infringieran los derechos y las potestades privadas de los integrantes de dicha clase, todo lo anterior, al estar controlado y regulado por reglas legales e instituciones codificadas que definían qué podían y qué no podían hacer. Es importante mencionar que los Estados Liberales de Derecho aunque se diferenciaron de sus predecesores los Estados Monárquicos Absolutistas (XV-XVIII) , es cierto también, fueron su continuidad. En ese sentido, terminaron la tarea de consolidar una unidad territorial nacional regida por autoridades e instituciones que en exclusiva monopolizaron el ejercicio de la dominación sobre el territorio y la población. Lograron instaurar centros únicos de gobierno y sistemas legales unificados, y además, consolidaron estructuras administrativas de alcance nacional (Poggi, 1978). Igualmente, consolidaron sistemas fiscales que les permitieron perdurar en el tiempo al hacer posible la extracción regular de recursos económicos bajo la forma de impuestos4. Estos otros atributos también entraron a integrar el aparato administrativo estatal o la administración pública moderna, ya que buena parte de su institucionalidad se configuró bajo el objetivo de cómo conseguir y manejar de manera permanente los impuestos con que subsistían los Estados Nación, e igualmente, en cómo llegar a hacer presencia en todos los territorios que entraron a integrarlos. En el contexto histórico de las sociedades industriales y de los nacientes Estados Liberales es que hace presencia la obra de Charles Bonnin, la cual como se puede ver en sus planteamientos, ya impulsaba varios de los principios y componentes por los que empezaba a regirse unas y otros. Los individuos y la comunidad, el interés público y privado, la acción de las autoridades y los reglamentos, la jerarquía y los funcionarios, entre otras, serían nociones o categorías que utilizaría el autor en cuestión y que coincidirían con las creaciones institucionales que estaban tomando forma entre los siglos XIX y XX. Sus reflexiones, a su vez, anunciaban el temprano 4 Los elementos legales, administrativos y fiscales mencionados, son los antecedentes históricos de los actuales aparatos administrativos públicos. -23- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública nacimiento moderno de la Administración Pública como una disciplina social con pretensiones científicas. Pero la Administración Pública como disciplina científica no solo se consolidó entre los siglos XV al XX por saberes y autores europeos como los ya mencionados, sino también, fue desarrollada en colonias europeas. Producciones intelectuales sobre las Ciencias de la Policía, la Cameralística o la Ciencia Administrativa migrarían de Europa a las Américas5. Es el caso del territorio colonial de la Nueva Granada, en 1770, donde el fiscal Francisco Antonio Moreno Escandón en el marco de impulsar las reformas borbónicas del imperio español, propondría su enseñanza como parte de las transformaciones que consideraba fundamentales para modernizar al Estado y a la sociedad granadina. Fue así que con ocasión de la reforma educativa liderada por dicho personaje se empezaron a adoptar al interior de las instituciones educativas cursos de “derecho público”,“derecho natural y de gentes”. Con ello pretendía que los pobladores aprendieran “todo lo concerniente al gobierno interior del Estado” (Uribe, 1992, p.88). Ganarían tal relevancia en la Nueva Granada las ciencias importadas, que una vez dichas colonias ganaron la independencia, entre 1830 y 1850, en Bogotá, Santa Marta, Cartagena, Socorro y San Gil, se impartieron cátedras para enseñar la Ciencia Administrativa. Destacadas figuras de la vida pública del siglo XIX como lo eran Vicente Azuero, Ezequiel Rojas, Mariano Ospina Rodríguez y José María Samper, se ocuparon de impartir los cursos respectivos. La relación sostenida por parte de los criollos con esos saberes de origen europeo no sólo fue de aprendizaje y difusión, sino también, de crítica y re-conceptualización. Importantes personajes públicos y altos funcionarios de la naciente República de la Nueva Granada discutieron y replantearon las tesis propuestas por los pensadores europeos6. Entre dichos personajes se encuentran, Florentino González (1840), con su obra Elementos de Ciencia Administrativa. Bosquejo de un Sistema de Administración Pública para un Estado Republicano y, Cerbeleón Pinzón (1847), con su tratado sobre Principios sobre la Administración Pública7. A continuación se hará 5 Interesa en este apartado hacer algunas referencias al caso colombiano porque es desde éste donde se produce éstas reflexiones. Pero valga señalar, ese no será el énfasis ni el enfoque general de la totalidad de éste texto en las secciones y capítulos que siguen. 6 La República de la Nueva Granada décadas después se convertiría en la República de Colombia. 7 Las obras de Florentino González y de Cerbeleón Pinzón revisten total importancia ya que se puede pensar en ellas como “los clásicos de la administración pública colombiana”. Sus trabajos permiten dilucidar cuál era el modelo de administración pública que se quería y se tenía en los nacientes tiempos -24- Jesús María Molina referencia al primero de ellos para evidenciar como desde los “márgenes” coloniales de occidente se dio una relación crítica y creativa frente a la naciente Ciencia Administrativa. Tras ser encargado de la enseñanza de la cátedra de ciencia administrativa en el colegio San Bartolomé de Bogotá, Florentino González se dio cuenta de que lo que impartía no era una Ciencia, y peor aún, no correspondía a la realidad republicana de sus propios territorios. Indica Gonzáles que aunque intentó importar los aportes de pensadores europeos tales como los de Charles Bonnin, comprendió que, estos no se adaptaban a la realidad de su sociedad por olvidar los intereses de las localidades. Encontraba González por ese camino que las leyes que regían la recién creada patria criolla se basaban en un espíritu centralizado que, a su entender, era el causante de los males que padecía la sociedad (González, 1994). Tras revisar lo acontecido en países como Estados Unidos y la Gran Bretaña, valoraba que los mejores modelos administrativos eran aquellos descentralizados. Para el autor en cuestión, en dichos países aunque había una administración centralizada para los asuntos más generales, lo demás, se dejaba al cuidado de las localidades y de sus habitantes. Tomando dichos aprendizajes, asumía que la administración municipal se presentaba como aquella que atendía los intereses y los negocios públicos de forma más eficaz y diligente, toda vez que, la diversidad de intereses florecientes en un país no podía ser atendida uniformemente por la administración nacional. Para González, factores naturales como la posición geográfica, el clima, los recursos, etc. facultaban a cada sección municipal para tener su propia autoridad administrativa. Además, consideraba que es sólo a través de dichas secciones, que se podía dar cabida a la práctica democrática y a los sentimientos de patriotismo. Al igual que sus antecesores europeos, el pensador granadino, postula una misión y un objeto propio a la Ciencia Administrativa. Al respecto señala Florentino Gonzáles que: La Ciencia Administrativa es el conocimiento de los principios, en virtud de los cuales debe de arreglarse la acción de las autoridades a quienes se encargue el manejo de los intereses y negocios sociales, que tienen el carácter de público. (González, 1994, p.75). Por su parte, en relación con la administración pública indica que: de la incipiente república colombiana. Un papel clave en recuperar el segundo de los pensadores lo tuvo el profesor Jairo Díaz Pinzón de la Escuela Superior de Administración Pública (ESAP). Desde aquí, un reconocimiento a su trabajo. -25- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública La administración pública es la acción de las autoridades sobre los intereses y negocios sociales, que tengan el carácter de público, ejercida conforme a las reglas que se hayan establecido en una nación para manejarlos” (González, 1994, p.75). Una distinción interesante hace aparición en los planteamientos de Florentino González sobre la cual vale la pena llamar la atención. Para dicho autor, una cosa era la administración pública, y otra, la Ciencia de la Administración. Mientras la primera refería a la acción de las autoridades y las leyes sobre los negocios o los intereses sociales, la segunda, era la encargada de estudiar los principios por los cuales debía orientarse dicha acción. De tal manera, establecía dos dominios de actuación claramente diferenciados, el obrar y la reflexión, aunque articulados en una misma unidad de propósito: la acción administrativa. El elemento articulador entre los dominios del poder y del saber era la acción, ya que si los estudiosos se ocupaban de la práctica desarrollada por las autoridades, estas a su vez, atendían a los principios y recomendaciones que aquellos realizaban. Podría concluirse por consiguiente que, Florentino González aspiraba a constituir una ciencia reflexiva pero también práctica. Ciencia nunca distante y comprometida con la transformación de su objeto de estudio. Con los planteamientos precedentes se cierran la caracterización de las tesis de González. Cabe decir que ellos efectivamente muestran que la Ciencia de la Administración llegó a territorios diferentes a los de los países europeos, e igualmente, que en ellos, la misma fue apropiada de manera crítica y creativa. Sin embargo, los planteamientos de González al igual que los de autores que le precedieron y que fueron referenciados aquí, son indicativos de un hecho de mayor trascendencia. Este alude a que desde siglos atrás se vienen produciendo esfuerzos intelectuales tendientes a instaurar una ciencia o saber que se ocupe de la acción del Estado sobre la sociedad: la Administración Pública. Con sus reflexiones y controversias, dichos pensadores no sólo atestiguaron el nacimiento de una disciplina, sino más allá, sembraron las semillas intelectuales con las que ella se empezó a edificar. Tales precursores permiten pensar que la Administración Pública como disciplina social cuenta con reflexiones intelectuales tan antiguas y significativas como lo tienen otras disciplinas o ciencias sociales. Los precursores intelectuales de la Administración Pública ponen de presente algo fundamental, y que se valora aquí, en el momento actual se viene relegando. Se hace referencia a la alta estima que tuvieron por sus objetos de estudio, al punto de, querer inaugurar una reflexión sistemática conducente a erigir una ciencia que se ocupara de sus principios. El haber asumido -26- Jesús María Molina dicha actitud, les permitió no caer en una tan frecuente en la actualidad, de considerar, que sobra estudiar el mundo de fenómenos administrativos por considerarlos un conjunto de procedimientos o prescripciones elementales sin mayor fundamento. Prejuicio y preconcepción que ha llevado en no pocos casos a considerar que orientar la acción del Estado sobre la sociedad “no posee ciencia alguna”. Igualmente los precursores de la Administración Pública como disciplina propusieron importantes pilares en torno a los cuales debía girar su estudio, y que a la fecha, siguen siendo válidos. En ese marco, vieron un pilar social, al tener como finalidad promover a la sociedad, sus negocios o sus relaciones sociales. Divisaron igualmente, un pilar político, alusivo al hecho de que mediante la administración debía asegurar ciertos propósitos comunes o colectivos relacionados con construir los intereses públicos o “la felicidad” de la población, Finalmente, divisaron un pilar instrumental, que los llevó a señalar a los reglamentos, las leyes o las autoridades como los medios a través de los cuales se podrían conseguir el ordenamiento de la sociedad. Sin embargo, y esto es esencial, los divisaron no por separado sino en su relación conjunta, sobre la base de la articulación que de ellos debía llegar a hacer la acción administrativa y gubernamental. En ese marco, es la acción administrativa y gubernativa con sus propósitos de transformar la sociedad, sobre la base de ciertos fines políticos, los que a juicio de varios de los precursores los que deben de orientar su estudio y proyección. La consolidación de la disciplina y su diversificación en el siglo XX Con la llegada del siglo XX, en particular en los Estados Unidos, hubo un considerable impulso en relación con promover y consolidar a la Administración Pública como una de las ciencias modernas. Los trabajos y visiones de Woodrow Wilson, Frank Goodnow, Leonard White y Wight Waldo tuvieron una enorme influencia en dicha tarea al buscar darle a la disciplina unos objetos de estudio propios y diferenciados. El primero de ellos, Woodrow Wilson (1887), a quien en Norteamérica se le considera el padre de la Administración Pública como disciplina y que llegó a ser Presidente de los EE.UU (1913-1921), consideró que el objeto de estudio de la Administración Pública era dilucidar qué es lo que el gobierno puede hacer bien, y en consecuencia, descubrir la manera en que dichas actividades podían realizarse en forma eficiente y apropiada. En su momento, le surge de entrada un problema central a Wilson al intentar dar vida en su país a una ciencia de la administración. -27- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública En el diagnóstico que hace de su época, encuentra que en su país no había estudios teóricos fuertes acerca de métodos y/o técnicas que constituyeran una buena administración. Encontraba entonces un bajo desarrollo de la ciencia administrativa en Estados Unidos que la imputaba a que éste país no había tenido grandes dificultades a la hora de ejercer la función de gobierno, y además, aunque se habían realizado estudios incipientes en torno a los procedimientos de gobierno, estos se habían centrado más pensando en el Legislativo que en el Ejecutivo. En contraste, Wilson identifica que en los países trasatlánticos de Europa sí se habían realizado estudios serios, a los cuales valoraba como unos donde sí se habían formulado principios para perfeccionar los métodos y la organización gubernamental. En ese sentido, veía como imperioso el estudiar las formas y funciones administrativas de los países continentales tales como Alemania y Francia, que por lo demás, consideraba fueron los países en donde se inició el estudio de la administración pública. (Wilson, , 1990). El reconocimiento de la notable ventaja que divisa Wilson en los países europeos continentales le lleva a plantear la importancia de aplicar los principios generales de la administración europea al sistema administrativo estadounidense. Consideraba que tal proceder no debía llevar a descuidar las particularidades sociales y políticas inherentes a cada tipo de sociedad, aunque no escatimaba, que persistiera el temor en su sociedad de buscar en sistemas extranjeros elementos administrativos. Pare él, estas preocupaciones eran infundadas dado que, en primer lugar, las formas de gobierno de los países a pesar de sus diferencias tenían semejanzas grandes, y en segundo lugar, en todos los sistemas de gobierno los fines de la administración debían ser los mismos (Wilson, , 1990). Para evitar que se presentara una confusión al momento de estudiar sistemas administrativos extranjeros y tenerlos en cuenta para rediseñar los de EE.UU, señalaba Wilson que, era necesario que persistiera la separación entre política y administración. En su consideración, de mantener dicha separación dependería el mantenimiento de los principios democráticos estadounidenses aplicados a una administración pública al servicio de los intereses generales. Por ese camino, la administración debía mantenerse como un elemento exterior a la puja y manipulación de los intereses propios de la esfera política. Al respecto señala Wilson que: Las cuestiones administrativas no son cuestiones políticas. Aunque la política fija las tareas de la administración, ésta no debe tolerar que se manipulen sus funciones (Wilson, , 1990, p.85). -28- Jesús María Molina En un contexto democrático como el que divisa Wilson para los EE.UU. a finales del siglo XIX e inicios del XX, considera el pensador en cuestión, que la administración pública debe seguir el principio de la soberanía popular. Asumirlo implica una tarea nada fácil de cumplir, ya que requiere entre el gobierno y la sociedad un largo proceso de negociaciones, acuerdos y desacuerdos, pasos adelante y pasos atrás, con miras a lograr un consenso multitudinario construido en el marco de una plétora de opiniones. Para llevar a cabo las reformas requeridas, para Wilson, la administración debe persuadir a los ciudadanos acerca de la necesidad de realizar cambios oportunos y debe conducirlos a la búsqueda de una opinión correcta acerca de hacía donde deben orientarse dichos cambios. En la perspectiva de Woodrow Wilson, la opinión pública debe jugar el papel de crítico principal respecto a la conducción de la administración, ya que sólo con ella se podría evitar que el cuerpo de funcionarios públicos se convirtiera en un conjunto de burócratas totalmente ajeno a los intereses y necesidades de los ciudadanos. La opinión pública debe desempeñar entonces el papel de crítico autorizado respecto al ejercicio de la administración, pero dicha crítica a su entender, debe ser sana, benéfica e indispensable. (Wilson, 1990). El público en general, debe dedicarse a la vigilancia de las grandes fuerzas políticas y administrativas absteniéndose de ejercer directamente supervisión en los medios diarios del gobierno. Para Wilson, es necesario que el público sea instruido acerca de los asuntos nacionales, siendo capaz de asumir el embarcarse en unos pero también abstenerse de discutir otros. Debe buscarse la forma para que la opinión pública sea eficiente y no sea entrometida en asuntos que les competen exclusivamente a las autoridades gubernamentales. Hasta aquí, los planteamientos de Wilson. Otro pensador norteamericano que apostó a pensar la administración pública en EE.UU a finales del siglo XIX e inicios del XX, fue Frank Goodnow (1900). Profesor de destacadas universidades norteamericanas y comisionado del gobierno, dicho intelectual parte por afirmar que en el lenguaje tradicional tiende a existir una confusión a la hora de conceptualizar los términos de “política” y “administración”. Para clarificarlos, precisa que mientras que la política orienta la acción gubernamental y expresa la voluntad del Estado, la administración es la encargada de hacer cumplir dicha voluntad. A su entender, aunque necesariamente una y otra deben ser objeto de una clara diferenciación conceptual, en la práctica, resulta completamente -29- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública improcedente y equivocado asignar las funciones administrativas y políticas a instancias separadas e independientes. Por lo mismo, Goodnow resalta la complementariedad de dichas funciones y afirma que mientras la política es la expresión de la voluntad del Estado, la administración es la encargada de poner en práctica dicha voluntad. Para Goodnow, el principio de separación de los poderes, en su postura extrema, no puede ser el pilar de las organizaciones políticas y administrativas, pues si ello ocurre, cada autoridad se limitaría a cumplir exclusivamente lo asignado. Por el contrario, debe existir una armonía entre expresión y cumplimiento de la voluntad estatal, y para que la haya, es preciso que uno de los dos órganos que expresa la respectiva función de gobierno sea dependiente del otro. Respecto a este dilema, a su entender, el pueblo ha decidido que sea la autoridad ejecutiva la que se subordine a la expresiva de la voluntad que reside en el legislativo. Al ser la condición “legislativa” la que a través de la representación política encarna la voluntad del pueblo, la ejecutiva debe subordinarse. Otro autor que también alimentó el pensamiento administrativo norteamericano fue Leonard White, profesor, investigador y comisionado de gobierno. Señala el autor en cuestión que, el creciente interés que tuvo la Administración Pública en el siglo XX encontró su origen en varias causas. Una de ellas, estuvo expresada en los reclamos hechos por la población tras observar una alta carga de impuestos y unos gastos improcedentes. Otra causa radicó en que, dada la competencia en el mercado mundial se debía entrar a contemplar un uso más eficiente de los recursos públicos y una reducción de los costos de producción. Una causa adicional, se derivaba de la realización práctica de los programas legislativos que eran un aliciente para mejorar los métodos y procedimientos administrativos (White, , 1990). A un nivel epistemológico,White consideró que aunque en la década de los años 20 del siglo XX existía una abundante producción en la Administración Pública estadounidense, dichos estudios carecían de un análisis sistemático de sus instituciones y prácticas. Señalaba entonces que el estudio administrativo debía recabar en aspectos que fueran más allá de las tareas prácticas de los empleados públicos, para lo cual, a su entender, requería un esfuerzo teórico bastante amplio. En el camino de lograr una adecuada comprensión de la Administración Pública, para White, ella debía distinguirse del derecho, ya que consideraba que aquella tenía por función la eficiente dirección de los asuntos públicos mientras el objetivo del derecho administrativo era -30- Jesús María Molina la protección hecha por las autoridades a los derechos privados. (White, , 1990). Para White una adecuada comprensión de la administración pública pasaba también por divisarla como un proceso continuo que trascendiera las dinámicas históricas específicas de las sociedades y los atributos específicos de los niveles de gobierno. En tal sentido, resultaba erróneo estudiar la administración municipal, nacional o estatal, como si fueran aspectos separados e independientes unos de otros. White asumía por consiguiente que, el proceso administrativo era “una secuencia ininterrumpida de desarrollo” común a todos los niveles de gobierno y a sus formas históricas particulares. En ese marco, en un sentido genérico y universal, concebía a la administración pública como la administración de hombres y materiales en miras a lograr los objetivos del Estado. Dicha forma de pensarla, para White, tenía varias ventajas: enfocaba el aspecto empresarial de la administración pública dejando un poco de lado su formalismo; articulaba la dirección de los temas de gobierno con los propios de otras organizaciones sociales; dejaba abierta la cuestión acerca de hasta qué punto la administración participaba en la configuración de los objetivos del Estado y; esquivaba todo conflicto en torno a la naturaleza de la acción administrativa. En términos de White, para una correcta administración debía existir la división especializada del trabajo y los cargos debían estar sometidos a métodos y procesos previamente establecidos para que los funcionarios procedieran de forma ordenada y correctamente planeada. En ese sentido, el autor recalcaba que todo Estado democrático moderno debía basar su sistema administrativo en principios burocráticos de tipología weberiana: permanencia en el cargo, preparación especializada para desempeñar cargos oficiales, interés profesional por parte del funcionario y primacía del criterio de cumplimiento de los propósitos del Estado. En ese marco, el objetivo de la administración era “la realización más expedita, económica y completa de los programas públicos” (White, , 1990, p.131). Para lo anterior, su accionar debía realizarse en forma eficiente, garantizando el menor uso de recursos humanos y materiales puestos a disponibilidad de funcionarios y agentes estatales. Igualmente, debía propender por el logro inmediato y completo de los propósitos formulados por la organización del Estado, y además, debía velar porque no hubiera despilfarro en el uso de sus recursos, esforzándose más bien, porque hubiera ahorro de los mismos. Para Leonard White, la administración pública debía llevar a un trabajo articulado con las otras ramas del gobierno y con el sector privado. -31- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública Consideraba que aunque tradicionalmente se la había relegado a los asuntos meramente ejecutivos, cada vez más, tenía injerencia en los asuntos legislativos y la asignación de recursos. La ingente cantidad de tareas que debía enfrentar en virtud de su conexión con otras ramas del poder público, a su entender, hacía imperiosa la necesidad de adoptar para todo el Estado características de la administración burocrática. Esto llevaba a White a entrar en otro campo cuál era el de conceptualizar qué era el Estado en su época. A su entender, el laissezfairismo así como los gobiernos irresponsables de Europa, plantearon la necesidad de reducir al mínimo la intervención del Estado limitándolo a tareas de defensa y policía. Sin embargo, el proceso de la revolución industrial así como sus consecuencias sociales, económicas y políticas llevaron a reformular al mismo y a su administración pública. Tales procesos, condujeron a generar un ensanche en las áreas intervenidas y de competencia de la administración, así como, de los problemas que se ocupaba y de sus funciones primordiales. Para White la creciente lucha de clases por la distribución del producto social condujo a que interviniera el Estado en la protección de los sectores más débiles y vulnerables de la sociedad. Igualmente, la acción de grupos reformadores, provocó que se inmiscuyera en todo tipo de materias para regularlas y/o prohibirlas. El aumento de tareas del Estado moderno lleva al autor en cuestión entonces a concebirlo “como un gran organismo de cooperación social” instaurado para el mejoramiento social y que regula a la sociedad sin desmedro de sus tradicionales funciones represivas. A criterio de White, esa variedad amplia de frentes cada vez más extensos a los que debió atender el Estado confluyeron a promover una tendencia a favor de una administración científica que propugnara por mejorar los métodos administrativos. Finalmente, aclara White, a pesar del enorme esfuerzo realizado para conseguir tal tipo de administración en su momento, sus logros eran magros y habían causado gran insatisfacción en comparación con los métodos antiguos. A su entender, la promesa de una mejor vida para los estadounidenses no sería realidad concreta en tanto la administración de su época no abandonase “los surcos en donde ella fue dejada durante un siglo de abandono”. Con White se da por terminado un conjunto de autores y perspectivas intelectuales que expresan el interés y desarrollo que empezó a ganar la Administración Pública como disciplina en los EE.UU en la primera mitad del siglo XX. Respecto a cómo valorar los aportes de todos esos autores y perspectivas se puede traer a colación las reflexiones realizadas por otro -32- Jesús María Molina importante pensador norteamericano:Wight Waldo. Este hace un balance de lo alcanzado por la disciplina hasta mediados del siglo XX en el contexto de los EE.UU, y sobre dicha base, juzgaba que el conjunto teórico de estudios consolidados respecto a la Administración Pública expresaba signos de creciente fuerza y capacidad crítica(Waldo ,1990). Dado lo anterior, consideraba que podía esperarse en el inmediato futuro una sólida creación de teoría administrativa. Para conseguirlo, debía de tenerse en cuenta que había muchas dudas que resolver, varios problemas teóricos por tratar y una gran cantidad de importantes focos de desarrollo teórico por atender. Además, ese desarrollo de la Administración Pública por construir, no podían hacerse al margen de los nuevos acontecimientos que ocurrían en aquella época, como lo eran los relacionados con las nuevas condiciones económicas y sociales dejados por la Segunda Guerra Mundial. Similar importancia, le daba a las nuevas formas y métodos de cooperación internacional derivadas de la postguerra. Las consideraciones de Waldo realizan una breve fotografía de los alcances logrados por los distintos desarrollos de la Administración Pública como disciplina científica o social en Norteamérica en lo que atañe a lo acontecido con ella en la primera mitad del siglo XX. Sin embargo, como se revela en los propios planteamientos de Woodrow Wilson, Frank Goodnow, Leonard White y Wight Waldo, tales desarrollos de la disciplina no pueden ser entendidos al margen de los procesos históricos vividos por la sociedad norteamericana en dicho período. No debe perderse de vista que las producciones intelectuales de dichos autores reseñados emergieron en relación directa con procesos, problemas y desafíos de su época y de sus respectivos contextos sociales. Dichas producciones hay que leerlas como tributarias, pero también, como forjadoras de una sociedad en movimiento como lo era la estadounidense. Pero… ¿Por qué en movimiento?. Los EE.UU de inicios del siglo XX y de su primera mitad era una sociedad compleja y en transformación, la cual estaba inmersa en procesos acelerados de industrialización y de urbanización, donde las relaciones mercantiles de tipo capitalista empezaban a comandar los distintos frentes que conformaban la vida social. En aquel momento, así mismo, era una colectividad nacional con tensiones entre clases sociales donde la vinculada al mundo del trabajo, exigió y generó nuevas demandas y servicios sociales al Estado. Esa sociedad, además, era una donde la ciencia y la tecnología cobraron un valor y significado cada vez mayor por introducirse en el corazón de las industrias y en la vida de las personas (Fischer, 2009). A los patrones y desafíos anotados, -33- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública la norteamericana era una colectividad con crisis económicas y sociales, donde las más evidentes de ellas, eran “los años de la depresión”, las situaciones sociales de entreguerras y las postguerras. Esos procesos y desafíos vividos por la sociedad norteamericana en la primera mitad del siglo XX condujeron paulatinamente a edificar esa forma de Estado, conocido hoy, como el Welfare State o el Estado del Bienestar. Dicha forma estatal significó un enorme impulsó y dinamismo para la administración pública como fenómeno institucional, ya que no solamente implicó la creación de un conjunto grande de sectores y organizaciones públicas para intervenir la sociedad, sino también, demandó de manera amplia el reclutamiento de personal con conocimientos especializados. (Nelson, 2001). Además, implicó la demanda de saberes que soportados en la ciencia y en la tecnología prestaran soporte a la actividad gubernamental y a la formación de los cuadros y funcionarios. De esto último, precisamente, brindan testimonio muchos de los planteamientos ya referidos por Wilson, Goodnow,White y Waldo que con sus creaciones intelectuales expresan una oferta de saberes con pretensiones científicas para una sociedad en desarrollo que los demandaba. Del debate del objeto a la especificidad del campo de estudio A pesar del impulso y el optimismo que rodeó la Administración Pública como disciplina científica en Norteamérica en la primera mitad del siglo XX, en la segunda mitad que le siguió, al interior del campo de estudio se desató una intensa discusión de si la Administración Pública podía considerarse y tener el estatus de ciencia. El punto en cuestión, era si podía contar con un referente de estudio singular que le permitiera diferenciarse y fijar límites claros frente a otros tipos de disciplinas que se ocupaban de la realidad social (Sánchez, 2001). Algunos asimilaron dicha discusión como una manifestación de una disciplina en crisis, o con crisis de identidad, que remitía a un conflicto por el reconocimiento y la legitimidad de la Administración Pública como ciencia (Vigoda, 2001). En el marco de dicho debate, algunas posturas asumieron que ella difícilmente podría ser un saber con carácter científico por no tener claro cuál era su objeto de estudio y cuáles eran las teorías centrales que la soportaban. A ellas se sumaron otras posturas en las cuales se asumía que no podía otorgársele un estatus científico, al tratarse de un conocimiento de naturaleza pragmática al cual le bastaba un adiestramiento en desarrollos cognitivos generados por diversas disciplinas (Sánchez, 2001). En tal sentido, para estas otras posturas era suficiente que en -34- Jesús María Molina su construcción y aprendizaje confluyeran los aportes generados por otros campos de conocimiento, sin tener por ello, que contar con un objeto de estudio específico. A dichas posturas reaccionarían otras que consideraban a la Administración Pública como un saber que si podía aspirar a constituirse en una disciplina científica, al contar con su propio objeto de estudio y con teorías propias. Los defensores de estas posturas aunque asumían que la Administración Publica si era un saber científico, tenían el problema, de no coincidir respecto a cuál debía ser finalmente su objeto de estudio. El análisis elaborado por José Juan González (2009) muestra la amplitud de objetos que llegaron a postularse y a estudiarse por parte de quienes asumieron que la administración pública era una ciencia. Al respecto, González señala que autores como Herbert Simón, Robert Merton, Elton Mayo, entre otros, apuntaban a que la Administración Pública debía ocuparse del estudio de las organizaciones. Por su parte, Frederick Taylor, Charles Merrian, Luther Gulick y otros, se inclinaban a considerar que ella debía ocuparse de las organizaciones y de los procesos de gestión desde disciplinas diversas. Desde autores como Max Weber, Michel Crozier o Harold Laski, entre otros, la burocracia debía constituirse en uno de los principales objetos de estudio de la Administración Pública. Por su parte, para autores como Woodrow Wilson, Frank Goodnow, Guillermo Willoughby y Richard Ross, el objeto de estudio debía ser el gobierno. Para autores como Woodrow Wilson u Omar Guerrero, el estudio de la Administración Pública debía centrarse en la rama ejecutiva como centro de poder del Estado. Mientras que para pensadores como Harold Stein, Harold D. Lasswell, Charles Lindblom, entre otros, el foco de la Administración Pública debía ser las políticas públicas. Un grupo más reciente de autores como Renate Mayntz, Manuel Alcántara, Guy Peters, entre otros, el estudio de la Administración Pública debía dirigirse a la gobernabilidad y la gobernanza. A pesar de la variedad de objetos de estudio postulados por los autores atrás relacionados respecto a la Administración Pública como una ciencia, una síntesis de ellos puede agruparlos en dos grandes concepciones. Desde una concepción, partiendo de un supuesto universalismo de la Administración, se equipara a la Administración Privada con la Administración Pública al divisar que sus objetos de estudio tienen diferencias de grado pero no de naturaleza. En este caso se divisa a la administración pública compartiendo un tronco afín y común con la de tipo privado, y desde tal postura, se asume que el estudio de la administración hace presencia en todos aquellos lugares donde exista la -35- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública preocupación por la eficiencia y la eficacia en las organizaciones, e igualmente, donde haga presencia la acción social orientada a lograr la cooperación colectiva entre humanos para la consecución de determinados fines. Otra concepción que asume a la Administración Pública como una ciencia, la divisa como no equiparable a la Privada al presuponer que ella como ciencia se ocupa de un fenómeno político no susceptible de asimilarse a otros de tipo privado, que lo llevan a tener fines, lógicas y funciones diametralmente distintas (Chevallier, 2001). Atribuye en este sentido al objeto de estudio de la administración pública, una naturaleza política ligado a la dominación, el direccionamiento y la reproducción de la sociedad en su conjunto por medio del Estado, en tanto que la privada, la liga a la empresa capitalista y su ganancia. No obstante, el acuerdo entre autores agrupados en esta concepción empieza a desdibujarse cuando se trata de precisar cuál es el componente o dimensión del Estado que debe estudiarse: si es el Estado en su totalidad, si es el Gobierno, si son las Organizaciones Públicas, si son las Políticas Públicas, si es la Gobernanza etc.. Más aún, si son algunos de ellos o el conjunto total de los mismos. Sin importar si el objeto de estudio de la Administración Pública es asumido desde un ámbito agrupado a partir de una supuesta naturaleza genérica y universal, o así mismo, a partir de una naturaleza política, ambas concepciones conducen a afirmar que ella puede efectivamente constituirse como disciplina social o científica. Pero los pensadores que estaban detrás de las perspectivas mencionadas terminaron no solo por creer que la Administración Pública era una ciencia, sino que dieron un paso adelante, y terminaron por constituirla. Esto se afirma, porque al hacer cada uno de ellos un número significativo de investigaciones paulatinamente fueron alimentando un campo con diversos objetos, énfasis y enfoques, cuyo denominador común, fue la convergencia en la importancia de comprender, explicar, proyectar y discutir realidades administrativas sobre la base de la observación, el análisis y la discusión sistemática y acumulativa. En esa producción intelectual de cada uno no se encontró ni se llegó al acuerdo de un objeto único de estudio, sino más bien, edificaron objetos de investigación superpuestos y con fronteras porosas entre sí que terminaron por conformar un campo de estudios y de investigaciones denominado Administración Publica. Campo con pretensiones científicas donde resulta claramente imposible fijar los límites, y que se centra más bien, en encontrar las articulaciones entre los diversos objetos de los que se ocupa8. 8 Se trata de un campo donde se hace difícil interrogar dónde termina la reflexión sobre el Estado y -36- Jesús María Molina Considerar que la Administración Publica se constituyó como un campo científico por la producción intelectual de todos esos autores, puede parecer una visión ligera, sin embargo, no lo es. Hoy por hoy el debate sobre la cientificidad de una disciplina social no descansa en que pueda probarse que tiene un sólo objeto de reflexión e investigación claramente delimitado, y menos aún, de un método del cual haga uso en exclusiva. En disciplinas como la ciencia política, la sociología, la antropología, la psicología, e incluso la economía, existe una profunda discusión en torno a cuál debe ser su objeto de estudio y cuáles los métodos que deben ser privilegiados para abordarlos9. Por ello, se reconoce a su interior, que antes que existir un único objeto que les permitiría reconocerse y progresar como ciencia, más bien, existe un campo donde coexisten y confluyen diversos objetos, enfoques y métodos. A la disciplina de la Administración Pública habría que aplicársele igual rasero, y con ello decir que su estatuto científico no depende de tener un objeto o método único de conocimiento, sino más bien, de tener una multiplicidad de ellos que con fronteras porosas se comunican entre sí. Objetos que disputan pretensiones de validez según convenciones, protocolos y evidencias socialmente instauradas al interior del mismo campo y de otros que intercambian con él. ¿Qué puede ser estudiado en el campo de la Administración Pública como disciplina científica? No se cierra la discusión con asumir que la Administración Pública es una disciplina social y científica organizada alrededor de un campo de estudio con objetos relacionados entre sí. En coincidencia con lo que aparece en diversos textos, compilaciones y encuentros, los objetos de los que se ocupa su estudio no son tan numerosos como parece, ya que ciertos focos son reiterativos y dominantes en los trabajos académicos e investigativos que la abordan. No se pretende aquí enunciarlos y caracterizarlos a todos, sino más dónde empieza la del gobierno; o también, dónde termina la referida a gobierno y donde empieza la de organizaciones públicas; o así mismo, dónde termina la de las organizaciones públicas y dónde empieza las de las políticas públicas. 9 Un ejemplo de esto se expresa en la ciencia política donde se interroga si su objeto se centra, entre otros, o en el Estado, o en el sistema político, o en el régimen político, o en el poder, o en la política, o en lo político. En la ciencia económica se interroga así mismo, entre otros, si su objeto se refiere a la producción y distribución de la riqueza social, o al manejo de los recursos escasos de la sociedad, o a la oferta y la demanda agregada regulada por el mecanismo de precios, o a la elección racional en las transacciones entre agentes económicos. En psicología, por su parte, se interroga si su objeto de estudio es, entre otros, o las conductas y los comportamientos de los seres humanos, o sus procesos mentales y cognitivos, o sus fuerzas conscientes, inconscientes y preconscientes, o sus emociones y representaciones mentales acorde a los sistemas sociales. -37- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública bien, se propondrá una articulación coherente de algunos de ellos que se consideran centrales, y que permiten, trazar unas fronteras epistemológicas respecto a lo que ella debe y no debe de estudiar. Una definición que inicialmente los presenta y los articula de manera coherente, construida provisionalmente, es la siguiente: La Administración Pública se ocupa del estudio de fenómenos público- políticos articulados a través del Estado en Acción en sus componentes de organizaciones públicas, de gobierno, de políticas públicas, de dominación y de gestión, que no son comprensibles sin atender a los procesos desatados por el gobierno y el Estado en sus relaciones con la sociedad. Se pasará entonces a desarrollar dicha definición. La administración tiene una naturaleza pública y política porque todas sus configuraciones están relacionadas con fenómenos colectivos de poder donde está en juego la conducción política de las sociedades. Por lo mismo, ella está atada a procesos de autoridad y de gobierno encaminados a direccionar a las poblaciones a fines establecidos mediante ejercicios políticos, teniendo para ello como base, una institucionalidad pública de diferente tipo. Esta institucionalidad se materializa entre otros, en sistemas legales, formas organizacionales, políticas públicas y procesos de gestión, los cuales son diseminados y anclados en diversos puntos del territorio para dar forma y dirección a las relaciones sociales. Actuar e intervenir la sociedad con fines políticos mediante ejercicios de autoridad y de gobierno, pero también en contextos democráticos de consenso y de cooperación, marcan la especificidad de la naturaleza pública y política de la administración pública como fenómeno histórico e institucional moderno. Asumir a la administración pública como un fenómeno de naturaleza política y pública no significa que su estudio se ocupa de todo lo concerniente a lo Político, lo Público o el Estado. En este último caso, la Administración Pública debe enfocarse solamente en lo referente al Estado y al gobierno en acción (Caiden, 2009). En tal sentido, debe prestar especial atención al hacer, a los procesos, los resultados y a los productos que se desprenden de su accionar, sin por ello dejar de atender fuerzas de distinta naturaleza que mueven y organizan el Estado (fuerzas políticas, económicas, sociales y culturales). Su foco de atención entonces, es esa parte que ha sido y que es la responsable de conseguir que se realicen y materialicen los propósitos, ideas y deseos políticos del Estado (Caiden, 2009). La Administración Pública entonces no se ocupa del estudio todas las dimensiones que hacen parte del Estado sino, fundamentalmente, de esa parte -38- Jesús María Molina administrativa responsable de producir los bienes, servicios y regulaciones con que se comprometen los Estados respecto a la sociedad. Que se ocupe del estudio del Estado Administrativo o en Acción no resuelve del todo el problema de la delimitación del campo de estudio que debe trabajar como disciplina. Al respecto, surge el interrogante de ¿cuál es, o qué es, o dónde se puede encontrar esa parte del Estado Administrativo que se ocupa del hacer, de los procesos y de los resultados? A responder dichos interrogantes, puede contribuir un componente clave del Estado, a saber, sus organizaciones públicas. Renate Mayntz (1985) señala que la administración pública como fenómeno histórico e institucional propio de las sociedades modernas ha de ser entendida como ese conjunto de organizaciones públicas, las cuales, relacionadas entre sí, conformaron un extenso sistema administrativo que entra a intervenir la sociedad. En tal sentido, es ininteligible la Administración Pública si no se ocupa como parte de sus objetos de estudio, las características del sistema de organizaciones que conforman la administración pública de un país. Bajo esta óptica, sólo es comprensible si se lleva a cabo el análisis de las actuaciones, procesos y productos del conjunto de las organizaciones públicas en su relación con la sociedad. Además, la Administración Pública debe incluir como uno de sus focos de estudio las respectivas relaciones de tales unidades organizacionales con su medio ambiente organizacional, y sobre todo, debe dar cuenta de las relaciones y sentidos que se tejen entre ellas con ocasión de su multiplicidad e interdependencia mutua (Mayntz, 1985). Tal mirada, que reconoce como uno de sus focos de estudio a las organizaciones públicas, no debe hacerse a expensas de un abordaje que se desentienda de la vida interna de ellas y del mejoramiento de su desempeño. Por eso, no puede dejarse de lado lo planteado por Herbert Simón en los años 70, quien consideraba que el estudio de la Administración Pública debía ocuparse “de cómo debe ser construida y gobernada una organización para que cumpla eficientemente su propósito” (Carrillo, 2003). Realizando conexiones y conjeturas, puede decirse entonces que el Estado Administrativo es esa parte del Estado integrado por el sistema de organizaciones públicas que prestan bienes, servicios o regulaciones a la sociedad; de él debe de ocuparse el estudio de la Administración Publica como disciplina científica. Aunque lo atrás señalado sea un avance, no se considera aún, que con ello quede zanjada la cuestión. En ese sentido, se acoge un componente más, y es que aunque en las sociedades modernas la administración pública como fenómeno histórico e institucional es un -39- Desarrollos y Tendencias Contemporáneas de la Administración Pública sistema de organizaciones públicas, es también y sobre todo, un campo de dominación política. Por lo mismo, estudiar cómo esas organizaciones públicas que conforman el Estado también se caracterizan por relaciones y ejercicios de poder a su interior y frente a su exterior social, es parte de los objetos de estudio que debe de ocuparse la Administración Pública como disciplina social. Una estructura fundamental en este proceso de dominación lo es la burocracia, comprendida esta como un sistema estructurado a partir de diversos elementos o componentes tales como las jerarquías de autoridad, la división del trabajo, los cuerpos especializados de funcionarios, la acción fundamentada en la experticia del conocimiento, la incorporación y promoción meritoria de sus agentes (Farazman, 2009). Así mismo, entendida desde los conflictos y rivalidades entre agentes, sectores, niveles y unidades administrativas en sus nexos con la sociedad y que se hallan enfrentados por recursos de poder (Chevallier, 1997). Con el componente de dominación política aunque se avanza en la comprensión de aquello que estructura el Estado en Acción y su sistema de organizaciones públicas, se considera, no queda aún comprendida en su totalidad la variedad de componentes que lo integran. Falta agregarle a su configuración compleja el gobierno, las políticas públicas y los procesos de gestión. Respecto al primero de ellos, al gobierno, aunque es claro que es un órgano que suele distinguirse y diferenciarse del aparato organizacional administrativo, también es cierto, que es un eslabón sin el cual se hace imposible comprender a la administración pública como fenómeno institucional e histórico. Dicho órgano constituido generalmente a nivel nacional por presidente y ministros, y a nivel local por gobernadores, alcaldes y secretarios, es el que al interior del Estado dirige a las organizaciones públicas mediante la designación y el nombramiento de sus cabezas directivas. Igualmente, las rige a través de la generación de directrices formuladas mediante sus programas de gobierno y las conecta con las decisiones destiladas en las grandes arenas políticas del Estado (congreso, cortes, tribunales, partidos) (Keman, 2012). El gobierno debe entonces hacer parte del campo de objetos de los cuales debe ocuparse el estudio de la Administración Pública como disciplina científica, sin embargo, es importante aclarar, el mismo no es un objeto privativo de ella al ser fronterizo y transicional con abordajes provenientes de otras disciplinas como la ciencia política o el derecho, que también se ocupan del mismo. El gobierno lleva a postular otro de los componentes propios del Estado en Acción y sus sistemas de organizaciones públicas. Se hace referencia a -40- Jesús María Molina las políticas públicas, entendidas estas como los programas de acción que estructurados con la participación de las autoridades públicas en relación con la sociedad, son los dispositivos mediante los cuales se buscan intervenir las relaciones sociales para transformar situaciones asumidas como socialmente problemáticas10. Al proponerse mediante ellas objetivos y metas de gobierno y de Estado, las mismas direccionan, organizan y transversalizan la acción del aparato administrativo y del gobierno, y organizan las relaciones de dominación que desde el mismo se despliega hacia la sociedad11. A las políticas públicas, se suman los procesos de gestión, que hacen referencia, de una parte, al conjunto de acciones encaminadas a lograr la coordinación y/o cooperación planificada de diversos agentes y recursos para la consecución puntual de propósitos o productos al interior de las organizaciones o las políticas, y de otra, al conjunto de iniciativas emprendidas por servidores, funcionarios y gobernantes para apalancar recursos y apoyos que permitan la consecución de determinados objetivos. Un último componente propio de la administración pública como fenómeno histórico e institucional hace referencia a las relaciones que sostiene el aparato administrativo público con la sociedad. Estas incluyen los procesos de conflicto y concertación sostenidos por las organizaciones públicas, las burocracias y los gobiernos con los diferentes actores, sectores y clases que conforman la sociedad. Alude, en primer lugar, a las prácticas, procesos y estructuras formales e informales de conflictividad individual y colectiva ordenadas a partir de los regímenes de derechos y deberes que se tejen entre Estado y Sociedad. Igualmente, hace referencia a los canales, diques y escalonamientos formales e informales que posibilitan o impiden el acceso de sectores de la sociedad a los diferentes centros del poder administrativo y del Estado. En este marco, de las relaciones entre administración pública y la sociedad, se encuentran los espacio

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