Apuntes Administrativos 1-7 PDF

Tema 2 : Las fuentes del Derecho Administrativo: aspectos generales 2.1 Estatutos de Autonomía: peculiaridades y elaboración A. Peculiaridades: Los Estatutos de Autonomía tienen una naturaleza dual: son Leyes Orgánicas del Estado según el artículo 81.1 de la Constitución Española (C...

Tema 2 : Las fuentes del Derecho Administrativo: aspectos generales 2.1 Estatutos de Autonomía: peculiaridades y elaboración A. Peculiaridades: Los Estatutos de Autonomía tienen una naturaleza dual: son Leyes Orgánicas del Estado según el artículo 81.1 de la Constitución Española (CE), pero también constituyen la norma institucional básica de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) conforme al artículo 147 de la CE. Están subordinados a la Constitución y regulan especí camente las materias que deben ser objeto de regulación estatutaria. Su reforma es un proceso especial que requiere el consenso entre la Comunidad Autónoma y las Cortes Generales para ser aprobada. B. Elaboración: El proceso de elaboración de un Estatuto de Autonomía implica dos etapas: una iniciativa política, donde la Comunidad Autónoma mani esta su deseo de autonomía, y un proceso jurídico que incluye la redacción y tramitación del texto hasta su aprobación como Ley Orgánica. Las condiciones para iniciar este proceso están de nidas en el artículo 143 de la CE, que permite a las provincias unirse para formar una Comunidad Autónoma si comparten características históricas, culturales y económicas, siendo limítrofes (con excepciones para las islas y casos especiales como Ceuta y Melilla). Las Cortes Generales intervienen para autorizar la formación de una Comunidad Autónoma en ciertos casos, como cuando el territorio no alcanza la extensión de una provincia. 2.2 Naturaleza, contenido y fuerza normativa de los Estatutos Los Estatutos de Autonomía tienen una naturaleza mixta: requieren consenso entre las Asambleas proponentes y las Cortes Generales para su aprobación, lo que se conoce como "ley paccionada". Establecen las competencias de las CC.AA. dentro del marco constitucional, especialmente en el ámbito del artículo 149.3 de la CE. Además, regulan la organización política y administrativa de las CC.AA. con exibilidad, siempre que respeten los principios democráticos y de representación. 2.3 La reforma de los Estatutos La reforma de los Estatutos está regulada por el artículo 147.3 de la CE, que permite a los Estatutos establecer un procedimiento especial de reforma, aunque no es obligatorio. Existen dos vías principales para la reforma: un procedimiento simple para modi caciones menores y un procedimiento complejo para cambios sustanciales que pueden requerir referéndum, especialmente en los casos de los Estatutos del artículo 151 de la CE (Cataluña, País Vasco, Galicia y Andalucía). El Estatuto Vasco impone restricciones adicionales a la reforma cuando afecta a los regímenes forales de sus Territorios Históricos. 1 fl fi fi fi fi  3.Leyes y sus Tipos Teoría de la Ley La ley se de ne como una norma general y abstracta, creada por el Parlamento o un órgano con potestad legislativa. Se caracteriza por su supremacía sobre otras normas, su carácter irresistible y su capacidad para regular cualquier materia decidida por el legislador. Las leyes se identi can normalmente por su origen, ya que son dictadas por el Parlamento, y por su forma, ya que se elaboran siguiendo procedimientos estatales especí cos. Las leyes son normas generales que expresan la soberanía nacional. La noción de "fuerza de ley" implica la supremacía de la ley: es irresistible, inderogable, y obliga tanto a los poderes públicos como a los ciudadanos. Esta fuerza de ley signi ca que una vez aprobada, una ley no puede ser desplazada del ordenamiento jurídico, anulada o derogada, salvo por otra ley o una sentencia del Tribunal Constitucional (STC). Aunque todas las leyes ocupan la misma posición en el ordenamiento jurídico, su fuerza no puede afectar a la Constitución por razones de jerarquía ni a otras leyes por razones de competencia. Además, la fuerza de la ley no permite modi car normas del mismo rango dentro del mismo ordenamiento. Las Leyes de las Cortes Generales Las leyes se pueden dividir en varios tipos según sus características y el procedimiento para su aprobación. Leyes Orgánicas: Reguladas en el artículo 81 de la Constitución Española, las leyes orgánicas se re eren al desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas, la aprobación de los Estatutos de Autonomía, el régimen electoral general y otras materias previstas en la Constitución. Estas leyes se caracterizan por dos criterios: uno material, relativo a las materias especí cas que regulan, y otro formal, que requiere una mayoría absoluta del Congreso en una votación nal sobre el conjunto del proyecto. La relación entre las leyes orgánicas y las leyes ordinarias se rige por el principio de competencia, no de jerarquía. Leyes Ordinarias: Las leyes ordinarias son las leyes comunes que se distinguen de las demás por su objeto o por el procedimiento seguido para su aprobación. El procedimiento legislativo para estas leyes incluye la presentación de un proyecto de ley (iniciativa gubernamental) o una proposición de ley (de otros órganos con iniciativa legislativa), seguida de una exposición de motivos y discusión en el Congreso de los Diputados y el Senado. Finalmente, una vez aprobadas, son sancionadas por el Rey y publicadas. Leyes de Presupuestos: Estas leyes se aprueban anualmente y autorizan la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal para cada ejercicio scal. Normas del Gobierno con Categoría de Ley Decretos-Leyes: Regulados en el artículo 86 de la Constitución, los decretos-leyes son normas de excepción que el Gobierno puede dictar en casos de extraordinaria y urgente necesidad. Una vez aprobados por el Gobierno y publicados, deben ser sometidos a debate y votación de totalidad en el Congreso de los Diputados dentro de los 30 días siguientes. Si se convalidan, pueden tramitarse como proyectos de ley por el trámite de urgencia. 2 fi fi fi fi fi fi fi fi fi Decretos-Legislativos: Regulados en el artículo 82.1 de la Constitución, los decretos-legislativos son normas con rango de ley dictadas por el Gobierno mediante delegación expresa de las Cortes Generales. Esta delegación puede realizarse a través de leyes de bases, que permiten la formación de textos articulados, o de leyes ordinarias, que autorizan la formulación de textos refundidos. La delegación debe ser expresa, referida a una materia concreta y por un plazo especí co. Leyes Autonómicas Las leyes autonómicas están sometidas a la Constitución y al Estatuto de Autonomía de cada comunidad. Aunque su tipología y procedimiento son similares a las leyes estatales, no incluyen leyes orgánicas. La promulgación de estas leyes se realiza por el Presidente de la Comunidad Autónoma en nombre del Rey, y su publicación se lleva a cabo tanto en el Boletín O cial del Estado (BOE) como en el Boletín O cial de la Comunidad Autónoma correspondiente. Legislación Básica del Estado y Desarrollo Autonómico Las competencias legislativas suelen ser compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La legislación básica del Estado consiste en regulaciones uniformes que componen un "común denominador normativo" vigente en todo el país. Por su parte, la legislación de desarrollo autonómica ocupa el espacio normativo dejado por la legislación básica, permitiendo a las Comunidades Autónomas regular aspectos especí cos dentro de su ámbito competencial. Leyes de Armonización Reguladas en el artículo 150.3 de la Constitución, las leyes de armonización permiten al Estado dictar normas para armonizar las disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas cuando así lo exija el interés general. Estas leyes se aprueban por mayoría absoluta de las Cámaras legislativas y su uso es excepcional. Leyes Marco y Leyes de Transferencia y Delegación Leyes Marco (Art. 150.1 CE): Estas leyes permiten a las Comunidades Autónomas dictar normas propias en materias de competencia estatal, dentro de los principios, bases y directrices jados por el Estado. Leyes de Transferencia o Delegación (Art. 150.2 CE): A través de estas leyes, el Estado trans ere o delega competencias a las Comunidades Autónomas en materias de titularidad estatal susceptibles de transferencia o delegación. Se trata de un mecanismo extraestatutario de atribución de competencias y se formalizan mediante una ley orgánica. 6. Las Relaciones entre Normas: Jerarquía, Competencia y Sucesión Cronológica 6.1 Jerarquía y competencia En un ordenamiento jurídico unitario como el español, la jerarquía de las normas establece que unas normas son superiores a otras, formando una estructura piramidal. La Constitución ocupa el más alto rango y todas las demás normas deben estar subordinadas a ella. Sin embargo, dentro de los ordenamientos estatal y autonómico, las normas pueden tener el mismo rango jerárquico. En estos casos, los con ictos entre normas no se resuelven por jerarquía, sino por competencia: es decir, cada norma debe corresponderse con las competencias especí cas del ente que la emite (ya sea el Estado o una Comunidad Autónoma). Este principio de competencia se ha vuelto crucial para evitar colisiones entre normas de igual rango pero de diferentes jurisdicciones. 3 fl fi fi fi fi fi fi fi  6.2 Sucesión cronológica El principio de sucesión cronológica establece que una norma posterior modi ca o deroga una norma anterior del mismo rango jerárquico. Esto signi ca que las leyes más recientes tienen prevalencia sobre las anteriores, conforme al artículo 2.2 del Código Civil español. Este principio deriva del poder legislativo reconocido por la Constitución y es fundamental para garantizar la seguridad jurídica, asegurando que las normas se apliquen de manera coherente y predecible. 7. La Pluralidad de Ordenamientos y sus Relaciones: Competencia, Prevalencia y Supletoriedad 7.1 Competencia y prevalencia En un sistema jurídico como el español, donde coexisten normativas estatales y autonómicas, la competencia y la prevalencia son principios clave para resolver con ictos normativos. La competencia establece los ámbitos materiales donde cada nivel legislativo puede actuar válidamente. Cuando existe competencia concurrente entre el Estado y las Comunidades Autónomas, las normas estatales y autonómicas pueden regular la misma materia. En caso de con icto, el principio de prevalencia determina que las normas estatales prevalecen sobre las autonómicas en los temas no atribuidos exclusivamente a estas últimas, según establece el artículo 149.3 de la Constitución Española. La prevalencia implica que las normas del Estado se imponen sobre las de las Comunidades Autónomas cuando ambas regulan una misma materia en competencia concurrente. Sin embargo, si la competencia está atribuida especí camente a una Comunidad Autónoma, entonces prevalecerá la norma autonómica sobre la estatal en ese ámbito. 7.2 Supletoriedad del derecho estatal El principio de supletoriedad establece que el derecho estatal actúa como suplemento en caso de que las Comunidades Autónomas no hayan legislado sobre una materia de su competencia exclusiva. Según el artículo 149.3 de la Constitución, el derecho estatal siempre será supletorio respecto al derecho autonómico. Históricamente, este principio servía para cubrir lagunas legislativas autonómicas. Sin embargo, en la actualidad, la mayoría de las Comunidades Autónomas han legislado extensamente sobre todas las materias de su competencia exclusiva, por lo que el derecho estatal tiene un papel menos relevante como supletorio. Las normas autonómicas desplazan las estatales en la regulación de la materia correspondiente, aunque el derecho estatal puede seguir aplicándose en aspectos no regulados por las normativas autonómicas, especialmente en casos de lagunas normativas. 4 fl fi fi fl fi  Tema 3: Los Reglamentos 1.1.3 El Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos A. E cacia normativa general de los reglamentos: Los reglamentos son normas que forman parte del Ordenamiento jurídico y tienen fuerza obligatoria general. Según el artículo 9.1 de la Constitución Española (CE78), tanto ciudadanos como poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del Ordenamiento jurídico. Por lo tanto: Obligación respecto al Poder Legislativo: Los reglamentos obligan al Poder Legislativo en la medida en que no lo modi quen o derogen mediante ley. Vinculación al Poder Judicial: Los tribunales deben ejercer su función jurisdiccional conforme al Ordenamiento jurídico, que incluye los reglamentos. Vinculación a las Administraciones públicas: Todos los órganos administrativos, incluyendo el que dictó el reglamento, están sujetos a este. La inderogabilidad singular de los reglamentos establece que los actos administrativos individuales deben respetar el contenido de los reglamentos. La Administración no puede dispensar su observancia en casos concretos, a menos que el propio reglamento prevea expresamente esa posibilidad. B. La e cacia normativa respecto de la Administración: la inderogabilidad singular de los reglamentos: Vinculación a actos administrativos: Los actos administrativos deben respetar los reglamentos como condición de su validez, incluso si provienen de órganos de jerarquía superior al que dictó el reglamento. Prohibición de derogación singular: La Administración que dictó un reglamento no puede excepcionar su observancia en casos individuales, a menos que el reglamento contemple explícitamente esa excepción. 1.1.4 Límites de los reglamentos El ejercicio de la potestad reglamentaria está limitado por requisitos formales y sustanciales: A. Límites formales: 1. Competencia: La potestad reglamentaria debe ser ejercida por órganos especí camente autorizados, ya sea originariamente por la Constitución o derivadamente mediante ley. 2. Jerarquía normativa: Los reglamentos están subordinados a la ley y deben respetar su jerarquía. También existe una jerarquía interna entre los reglamentos, dependiendo del órgano del que emanan. 3. Procedimiento de elaboración: La elaboración de reglamentos debe seguir un procedimiento especial que garantice la legalidad, necesidad y oportunidad de la norma. Esto incluye audiencia pública, informes técnicos y, en algunos casos, dictamen del Consejo de Estado. 5 fi fi fi fi  B. Límites sustanciales: 1. Respeto a principios generales del Derecho: Los reglamentos deben respetar los principios generales del Derecho, incluyendo derechos fundamentales y principios constitucionales. 2. Control de la discrecionalidad: Aunque la Administración tiene cierta libertad de con guración, el ejercicio de la potestad reglamentaria está limitado por técnicas de control de la discrecionalidad administrativa. 3. Ámbito de aplicación: El reglamento no puede regular materias reservadas exclusivamente a la ley, salvo habilitación expresa de esta. 4. No retroactividad: Los reglamentos no pueden aplicarse retroactivamente cuando afecten negativamente a derechos ya adquiridos por los ciudadanos. 2. las Clases de Reglamentos y su Relación con la Ley Los reglamentos se clasi can según sus destinatarios y su relación con la ley, re ejando diferentes funciones y procedimientos de elaboración que garantizan su validez y aplicabilidad dentro del ordenamiento jurídico. 1. Clasi cación por Sujetos Destinatarios y Titulares de la Potestad Reglamentaria Existen dos categorías principales de reglamentos en función de quiénes son sus destinatarios y quiénes tienen la facultad de dictarlos: Reglamentos Jurídicos y Administrativos: ◦ Reglamentos Jurídicos: Estos regulan materias que afectan a la libertad y propiedad de los ciudadanos, siempre bajo la previa autorización legal explícita del legislativo. ◦ Reglamentos Administrativos: Se enfocan en regular la organización y funcionamiento de la Administración, incluyendo la gestión del personal a su servicio. Clasi cación por el Procedimiento de Elaboración: ◦ Reglamento Ejecutivo: Desarrolla, detalla o complementa una ley existente para facilitar su aplicación práctica. Este tipo de reglamento requiere de la remisión normativa de una ley que le otorgue competencia para su dictado. ◦ Reglamento de Organización: Regula exclusivamente aspectos internos de la Administración y no requiere autorización previa de una ley para su elaboración. ◦ Reglamento Independiente: Emitido por la Administración cuando una materia carece de normativa legal que la regule. Su validez puede ser cuestionada judicialmente si se considera que infringe los límites constitucionales de la potestad reglamentaria. ◦ Reglamento de Necesidad: Dictado en situaciones extraordinarias y urgentes para proteger bienes jurídicos fundamentales. Está sujeto a estrictos controles de constitucionalidad y no puede ser permanente. 6 fi fi fi fi fl 2. Relación con la Ley Los reglamentos también se diferencian según su relación con la ley: Reglamentos Ejecutivos: Complementan, desarrollan o aplican una ley existente, facilitando su implementación práctica. Requieren una habilitación especí ca por parte de la ley para ser dictados. Reglamentos Independientes: Son emitidos por la Administración cuando no existe una ley previa que regule una determinada materia. Su validez puede ser cuestionada judicialmente si se considera que infringen los límites constitucionales. Reglamentos de Necesidad: Dictados en situaciones excepcionales y urgentes para proteger bienes jurídicos fundamentales. Están contemplados explícitamente por la Constitución y las leyes, pero deben ser temporales y sujetos a estrictos controles judiciales. 3. Reglamentos del Gobierno y Entidades Autónomas Además, la autoridad que dicta el reglamento también in uye en su naturaleza y alcance: Reglamentos del Gobierno y Entidades Autónomas: Incluyen reglamentos dictados por el Gobierno central, gobiernos autonómicos, municipios y otras entidades locales. Cada uno tiene su propia esfera de competencia regulada por la Constitución y las leyes correspondientes. Reglamentos de Corporaciones Autónomas: Tales como universidades y colegios profesionales, que poseen una autonomía reconocida constitucional o legalmente. Estos reglamentos re ejan una mayor libertad de desarrollo dentro del marco establecido por la ley. 3. El Control de los Reglamentos Ilegales 3.1. Ideas Generales En el sistema jurídico español, no se distingue entre causas de nulidad y anulabilidad para los reglamentos; todos los reglamentos ilegales se consideran nulos de pleno derecho según el artículo 47 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esta nulidad radical se aplica a todas las formas de ilegalidad de los reglamentos, lo que permite impugnarlos sin sujeción a plazo, en contraste con los actos administrativos, donde las consecuencias de la ilegalidad son menos severas. La razón de esta severidad es la naturaleza normativa de los reglamentos, que pueden afectar de manera más amplia y profunda el ordenamiento jurídico. La nulidad de un reglamento implica la posibilidad de impugnación perpetua, alineada con su cali cación de nulidad, asegurando que cualquier disposición ilegal pueda ser cuestionada en cualquier momento. Causas de nulidad de los reglamentos: 1. Vulneración de preceptos constitucionales. 2. Vulneración de leyes. 7 fl fl fi fi  3. Violación de reservas de ley establecidas en la Constitución o en los Estatutos de Autonomía. 4. Incumplimiento de disposiciones del ordenamiento comunitario aplicables en España. 5. Contradicción con reglamentos de rango superior. 6. Arbitrariedad o retroactividad de cláusulas sancionadoras no favorables. 7. Contravención de los principios generales del Derecho. Estas causas demuestran la rigurosidad del control sobre los reglamentos ilegales, que deben conformarse estrictamente a la legalidad establecida. 3.2. El Control en Vía Administrativa A. Inexistencia de un recurso directo en vía administrativa: No es posible atacar directamente los reglamentos en vía administrativa. Para impugnar un reglamento sin esperar a sus actos aplicativos, debe acudirse directamente ante los órganos de la jurisdicción contencioso-administrativa. La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha establecido que no cabe plantear recursos administrativos potestativos directamente frente a los reglamentos (STS de 7 abril de 1997). B. Recurso indirecto en vía administrativa: Este recurso se basa en la impugnación de un acto administrativo aplicando un reglamento presuntamente ilegal. Según el artículo 26 de la Ley 29/1998, la falta de impugnación directa de una disposición general no impide la impugnación de los actos de aplicación basados en dicha disposición. Este recurso se convierte en la única posibilidad de impugnación cuando ya no sea posible interponer el recurso directo, y no está limitado por ningún plazo. C. Revisión de o cio: La Administración Pública puede declarar la nulidad de sus propios reglamentos en cualquier momento, previo dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de las Comunidades Autónomas. La Ley 39/2015, artículos 106 a 111, regula esta revisión, que di ere de la simple derogación ya que implica la nulidad ex tunc (retroactiva). D. Inaplicación administrativa: Algunos autores sostienen que los empleados públicos deben inaplicar reglamentos que consideren ilegales. Sin embargo, los funcionarios de la Administración están vinculados por el ordenamiento jurídico en su totalidad, y no deben juzgar la aplicabilidad de las normas, salvo en casos de mani esta ilegalidad. 3.3. El Control Judicial A. Impugnación directa: Regulado en el artículo 25 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LJCA), permite impugnar directamente un reglamento en un plazo de dos meses desde su publicación. La anulación de un reglamento no afecta automáticamente a los actos rmes previos basados en él, salvo en casos especí cos previstos en el artículo 73 LJCA. B. Impugnación indirecta: Permite impugnar actos administrativos basados en reglamentos ilegales (artículo 26 LJCA). Si el juez o tribunal competente para el acto no lo es para el reglamento, planteará la 8 fi fi fi fi fi  cuestión de ilegalidad al órgano superior competente. Este proceso se regula en los artículos 27 y 123 a 126 de la LJCA, y permite resolver sobre la legalidad del reglamento sin afectar directamente la situación concreta derivada del acto impugnado. C. Inaplicación: Los jueces pueden no aplicar reglamentos ilegales según el artículo 117.1 de la Constitución y el artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ) de 1985. Esta técnica, aunque no elimina el reglamento del ordenamiento jurídico, asegura que no se aplicarán reglamentos ilegales a los ciudadanos. La inaplicación se utiliza principalmente en la jurisdicción civil y laboral, ya que en la contencioso-administrativa se debe plantear la cuestión de ilegalidad o declarar la ilegalidad del reglamento directamente. 3.4. Control Constitucional de los Reglamentos Ilegales Supuestos de intervención del Tribunal Constitucional: 1. Distribución competencial: ◦ Según el artículo 161.1.c) de la Constitución, el Tribunal Constitucional puede conocer de recursos contra reglamentos que invadan la distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. La simple impugnación de un reglamento autonómico por parte del Estado provoca la suspensión temporal de sus efectos. 2. Recurso de amparo: ◦ Permite impugnar reglamentos que vulneren derechos o libertades fundamentales. Este recurso no busca una declaración abstracta de inconstitucionalidad, sino que se utiliza para restablecer un derecho lesionado concretamente. Tema 4: Las Administraciones territoriales. 2. La Administración General del Estado (AGE) 2.1. Estructuras Centrales de la AGE A. Transformación de “Administración Central” en “Administración General del Estado” El término “Administración General del Estado” (AGE) fue introducido por la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sustituyendo al de Administración Central, utilizado anteriormente por la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957. Este cambio re eja un ajuste terminológico necesario debido al proceso de descentralización política que transformó el Estado centralizado en un Estado autonómico, compuesto por diecisiete Administraciones autonómicas y dos ciudades autónomas. El proceso de descentralización se tradujo en la transferencia de competencias desde la Administración General del Estado a las Administraciones Autonómicas, y a su vez, desde estas a los Entes locales (Ayuntamientos y Diputaciones), proceso abierto por el denominado Pacto Local (Ley 11/1999, de 1 de abril). Este traspaso conllevó una reducción de los medios personales, materiales y presupuestarios en la Administración General del Estado, simpli cando sus estructuras 9 fl fi  organizativas y coincidiendo con un proceso de privatización de actividades que anteriormente eran gestionadas por empresas públicas. La descentralización y las privatizaciones exigieron un reajuste organizativo en la AGE, coherente con el principio comunitario de subsidiariedad, que demanda que la Administración más cercana al ciudadano asuma mayores competencias. Este marco legal se integra con: Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LG) [Disposición en vigor] Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) [Disposición derogada] Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP) [Disposición derogada] Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público [Disposición en vigor] B. El Gobierno Regulación: artículos 97 y 98 de la Constitución Española y la Ley del Gobierno (LG). Esta ley de ne al Gobierno como un conjunto de órganos compuesto por el Presidente, los Vicepresidentes (si los hay) y los Ministros, operando como un órgano colegiado. Estructura (art. 98 CE): El Gobierno incluye necesariamente al Presidente y a los Ministros. La existencia de Vicepresidentes depende del Presidente y la de otros componentes depende del legislador. El nombramiento de los miembros del Gobierno corresponde al Rey, siendo el Presidente nombrado a través de un procedimiento especial y los demás miembros a propuesta del Presidente (art. 12 LG). Competencias: El artículo 97 CE atribuye al Gobierno la dirección de la política interior y exterior, la Administración civil y militar, y la defensa del Estado. El Gobierno ejerce una doble función de dirección política y ejecutiva, y es el vértice de todo el aparato administrativo. También posee la potestad normativa y competencias especí cas como la plani cación internacional, la garantía del cumplimiento de Tratados y resoluciones, y la declaración de los estados de alarma, excepción y sitio (art. 116 CE). Funcionamiento: Consejo de Ministros: Convocado y presidido por el Presidente, con actas de sus sesiones documentadas, donde se adoptan acuerdos y se presentan informes. Comisiones Delegadas del Gobierno: Reguladas por Real Decreto del Consejo de Ministros, con especi cación de presidente, miembros, funciones y secretario. El Presidente del Gobierno: Dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros (art. 2.1 LG). Posee una posición de prevalencia debido a su nombramiento tras una sesión de investidura ante el Congreso, personi cando la legitimación democrática del Gobierno y trazando el programa político. Atribuciones adicionales incluyen la representación del Gobierno, convocatoria y presidencia de las sesiones del Consejo de Ministros, y propuestas de nombramiento de Ministros (art. 2.2 LG). Relación privilegiada con la Corona, las Cortes, el Cuerpo electoral y el Tribunal Constitucional. Procedimiento de nombramiento y cese especi cado en los artículos 99, 112, 113 y 114 CE. 10 fi fi fi fi fi fi Órganos de apoyo y colaboración al Gobierno: Secretario de Estado: Órgano político que coordina y prepara las sesiones del Consejo de Ministros. Secretariado del Gobierno: Apoya al Consejo de Ministros y a las Comisiones Delegadas del Gobierno, custodia las convocatorias, órdenes del día y actas. Gabinetes: Órganos de apoyo político y técnico al Presidente del Gobierno, Vicepresidentes, Ministros y Secretarios de Estado, realizando tareas de con anza y asesoramiento. C. Órganos Superiores de la Administración: Los Ministros y Secretarios de Estado son considerados Órganos Superiores de la Administración (art. 55.3.a) Ley 40/2015). Ministerios: Agrupan sectores homogéneos de actividad administrativa. Su número, denominación y competencias se determinan por Real Decreto del Presidente del Gobierno (art. 57 Ley 40/2015). Estructura jerárquica. Los Ministros ejercen funciones reglamentarias, jan objetivos y presupuestos, y organizan conferencias sectoriales. Secretarios de Estado: Dirigen y coordinan las Direcciones Generales bajo su dependencia, respondiendo ante el Ministro. Tienen competencias en dirección, ejecución presupuestaria, relaciones con Comunidades Autónomas, y nombramientos y separaciones de Subdirectores generales. D. Órganos Directivos de la Administración: Incluyen a Subsecretarios y Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores Generales y Subdirectores Generales. Subsecretarios: Representan ordinariamente al Ministerio, nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros. Secretarios Generales Técnicos: Dependiendo del Subsecretario, gestionan servicios comunes, normativa, asistencia jurídica y publicaciones. Directores Generales: Gestionan áreas funcionales homogéneas del Ministerio, nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros. Subdirectores Generales: Responsables de la ejecución de proyectos y gestión ordinaria de los asuntos de la Subdirección General, nombrados y cesados por el Ministro o Secretario de Estado. E. Órganos de la AGE en el Exterior: Incluyen Misiones Diplomáticas Permanentes, Misiones Diplomáticas Especiales, Representaciones o Misiones Permanentes, Delegaciones, O cinas Consulares, y otras Instituciones y Organismos públicos autorizados por el Consejo de Ministros. Los Embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones internacionales representan a España, dirigen la AGE en el exterior y colaboran en la formulación y ejecución de la política exterior bajo las instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores. 11 fi fi fi 2.2.Administración Consultiva: A. Consejo de Estado: Marco Legal y Desarrollo Normativo: El Consejo de Estado en España se rige por la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que ha sido modi cada por las Leyes Orgánicas 13/1983 y 2/1987. Su funcionamiento se detalla en el Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980 y modi cado por los Reales Decretos 1405/1990 y 990/1998. Estructura y Funcionamiento: El núcleo funcional del Consejo de Estado lo constituyen la Comisión Permanente (compuesta por el Presidente y los Consejeros Permanentes) y el Cuerpo de Letrados. 1. Presidente: ◦ Cargo político, nombrado por el Consejo de Ministros. ◦ Debe ser un jurista de reconocido prestigio. 2. Consejeros Permanentes: ◦ Nombrados por el Consejo de Ministros de entre categorías profesionales y funcionariales especí cas. ◦ Su nombramiento es vitalicio, asegurando su independencia mediante un severo régimen de incompatibilidades. 3. Consejeros Natos y Electivos: ◦ Consejeros Natos: Ocupan su puesto en función de su cargo (ej. Presidentes de Academias y otros órganos jurídicos del Estado). ◦ Consejeros Electivos: Designados por el Gobierno por un período de cuatro años. ◦ Estos consejeros, junto con la Comisión Permanente, forman el Pleno del Consejo de Estado. Cuerpo de Letrados: Acceden mediante oposición, y aunque no es formalmente necesario, todos poseen titulación en Derecho. Elaboran proyectos de dictamen y son considerados miembros del Consejo de Estado según el Tribunal Constitucional. Comisión Permanente: Tiene un protagonismo indiscutible debido a que maneja competencias más importantes que el Pleno. Elabora y debate proyectos de dictamen que luego se presentan al Pleno. La Comisión Permanente se compone del Presidente y ocho Consejeros Permanentes dedicados exclusivamente a sus funciones. Consultas al Consejo de Estado: Consultas preceptivas: Requieren obligatoriamente el dictamen del Consejo (ej. reglamentos ejecutivos y procedimientos de responsabilidad patrimonial). Consultas voluntarias: El consultante decide libremente sobre la opinión del Consejo. 12 fi fi fi  B. Consejos Consultivos de las Comunidades Autónomas (CC.AA.): Variabilidad y Composición: Las CC.AA. tienen sus propios órganos consultivos, con variaciones signi cativas entre ellas. Algunas, como Canarias, han profesionalizado estos órganos, mientras que otras, como Cataluña, emplean asesores a tiempo parcial. Aragón opta por un consejo con carácter honorí co para evitar con ictos políticos. Miembros y Estructura: Se distinguen dos niveles: Presidentes y Consejeros (responsables de la actividad consultiva) y el personal de apoyo (letrados y otros funcionarios). Se exige generalmente que Presidentes y Consejeros sean juristas con al menos diez años de experiencia profesional. La dedicación de los miembros varía: algunos consejos son profesionales y otros honorí cos, con distintos regímenes de incompatibilidades. Importancia del Personal Letrado: Pocos consejos consultivos autonómicos prevén la existencia de un cuerpo especí co de letrados. La carencia de personal letrado puede afectar la calidad de los dictámenes emitidos. Consejos en Galicia, Canarias y Andalucía cuentan con letrados asignados, mejorando así la e cacia consultiva. C. Asesorías Jurídicas de los Ministerios y Secretarías Generales Técnicas: Asesorías Jurídicas: Generalizadas en los años 50, están compuestas por Abogados del Estado. Su función principal es prevenir la anulación judicial de decisiones administrativas. Secretarías Generales Técnicas: También surgieron en los años 50, se encargan de realizar estudios e informar sobre proyectos legislativos y reglamentarios. Funcionan como órganos consultivos formales e informales. Están presentes en todos los Ministerios y su responsable es nombrado y separado por el Consejo de Ministros. Gabinetes: Compuestos por personal eventual que cesa al mismo tiempo que la autoridad que les nombró. Asesoran y apoyan a los responsables políticos de manera informal y no siempre documentada. 2.3. Administración periférica A. Concepto La administración periférica estatal es un conjunto de órganos dependientes de la Administración central del Estado que operan en ámbitos territoriales especí cos (provincial, autonómico, etc.). Estos órganos tienen competencias estatales que se gestionan localmente por razones organizativas. 13 fi fi fi fi fl fi fi  En España, esta estructura se mantiene por tradición y porque está reconocida en la Constitución (art. 154). Características clave: 1. Administración Pública Estatal: Está dentro del organigrama del Estado y no de las Comunidades Autónomas, actuando bajo la dirección del Gobierno y sometida a la ley (art. 97 y 103 CE). 2. Competencias: Ejerce atribuciones propias o por desconcentración, adaptadas según la redistribución de competencias hacia Comunidades Autónomas y Entidades Locales. 3. Diversidad de órganos: Incluye órganos unipersonales (Delegado del Gobierno, Subdelegado del Gobierno, Directores insulares) y colegiados (Comisiones de Asistencia), con competencias decisorias, de control o asesoramiento. B. Evolución histórica La organización periférica del Estado en España tiene sus raíces en la Constitución de Cádiz de 1812. A pesar de las interrupciones históricas, la estructura moderna se consolidó con el Real Decreto de Javier de Burgos en 1833. Esta organización provincial incluyó diversos cargos y ha evolucionado hasta la gura del Gobernador Civil y, más recientemente, los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas tras la Constitución de 1978. C.Administración periférica en el Estado autonómico: La administración periférica en el Estado autonómico en España ha experimentado una evolución signi cativa desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978. La Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE), marcó un hito al reformar de manera integral la estructura periférica y eliminar la gura tradicional del Gobernador Civil. Esta reforma ha sido posteriormente re ejada en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. La LOFAGE estableció que la estructura periférica estatal se basaría principalmente en dos niveles: a) Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas: Estas delegaciones representan al Gobierno central en cada una de las Comunidades Autónomas, asegurando la coordinación y ejecución de las políticas estatales en el ámbito regional. Son dirigidas por un Delegado del Gobierno, nombrado por el Gobierno central. El Delegado del Gobierno en las Comunidades Autónomas es un órgano unipersonal de naturaleza constitucional (art. 154, CE) que representa al Gobierno central en el territorio de cada Comunidad Autónoma, así como en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla. Su función no es representar al Estado, sino al Gobierno, siendo designado y separado por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta del Presidente del Gobierno. Este cargo tiene la categoría de alto cargo y rango de Subsecretario, estando sometido al régimen de incompatibilidades. Las funciones del Delegado del Gobierno incluyen: 1. Funciones directivas: Nombrar y relevar a los Subdelegados, ejercer poderes jerárquicos sobre estos, supervisar los servicios de la Administración General del Estado en la Comunidad Autónoma, y proponer nombramientos e informes. 14 fi fi fl fi  2. De tutela de derechos y libertades: Proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades públicas, garantizar la seguridad ciudadana a través de los Subdelegados y los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado. 3. De suspensión de actos administrativos: Decidir sobre la suspensión de la ejecución de actos y acuerdos dictados por los órganos de la Delegación del Gobierno, cuando resuelve recursos administrativos, y proponer la suspensión en otros casos. Además, los Delegados del Gobierno tienen la responsabilidad de asegurar la coordinación efectiva de la Administración General del Estado en el ámbito autonómico, recibiendo instrucciones del Ministro de Administraciones Públicas para tal n, y del Ministro del Interior en lo relativo a libertades públicas y seguridad ciudadana. Su sede principal está determinada por el Consejo de Ministros, aunque algunos Estatutos de Autonomía pueden especi car su ubicación. En caso de ausencia, vacante o enfermedad, el Delegado del Gobierno es sustituido por el Subdelegado del Gobierno en la provincia donde tenga su sede, salvo designación especí ca del Delegado. Esta estructura busca garantizar la presencia y e cacia del Estado en todas las Comunidades Autónomas, respetando al mismo tiempo las competencias autonómicas establecidas por la Constitución Española y los respectivos Estatutos de Autonomía. b) Subdelegaciones del Gobierno en las provincias: A nivel provincial, las Subdelegaciones del Gobierno actúan como la representación directa del Gobierno central en cada provincia. Su función principal es supervisar la gestión administrativa del Estado en el territorio provincial y coordinar las acciones de las diferentes administraciones.El Subdelegado del Gobierno en las provincias es un órgano unipersonal de carácter funcional, dependiente directamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma correspondiente. Es designado por el Delegado del Gobierno mediante el procedimiento de libre designación entre funcionarios de carrera del Estado, Comunidades Autónomas o Entidades locales que cumplan con los requisitos establecidos. Sus principales características y funciones son las siguientes: 1. Designación y estructura: Nombrado por Resolución del Delegado del Gobierno, publicada en el Boletín O cial del Estado, el Subdelegado del Gobierno ocupa un nivel equivalente al de Subdirector general y está subordinado jerárquicamente al Delegado del Gobierno. Su sede se establece en la capital de la provincia correspondiente. 2. Funciones directivas: Ejerce funciones directivas sobre los servicios de la Administración General del Estado en la provincia, impulsando, supervisando e inspeccionando tanto los servicios integrados como los no integrados. 3. Competencias especí cas: Las competencias del Subdelegado del Gobierno incluyen la comunicación, colaboración y cooperación con la Comunidad Autónoma y las Entidades Locales; la protección del libre ejercicio de derechos y libertades, incluida la dirección de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la provincia; la coordinación de la protección civil; y la dirección de los servicios integrados del Estado. 4. Sustitución y suplencia: En caso de vacante, ausencia o enfermedad, el Subdelegado del Gobierno es sustituido por el Secretario General de la Subdelegación o por quien designe el Delegado del Gobierno, siempre cumpliendo con los mismos requisitos que se exigen para ser Subdelegado. 5. Asistencia jurídica y nanciera: Al igual que en las Delegaciones del Gobierno, la asistencia jurídica y las funciones de intervención y control nanciero en las 15 fi fi fi fi fi fi fi fi  Subdelegaciones son responsabilidad de los Servicios Jurídicos del Estado y la Intervención General de la Administración del Estado. c) Director Insular de la Administración General del Estado: En el caso de las islas y de acuerdo con la normativa especí ca, existe la gura del Director Insular, quien ejerce funciones similares a las de las Subdelegaciones pero adaptadas al ámbito insular. El Director Insular es un órgano unipersonal de la Administración periférica que opera en las denominadas "islas menores", como Menorca, Ibiza, Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La Gomera. Este cargo depende jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia correspondiente, si existe esta gura. Las características y funciones del Director Insular son las siguientes: 1. Nombramiento y per l: Es designado y cesado por el Delegado del Gobierno mediante el procedimiento de libre designación, a propuesta del Subdelegado del Gobierno en la provincia si este cargo está presente. Los candidatos deben ser funcionarios de carrera del Estado, Comunidades Autónomas o Entidades locales, con títulos universitarios especí cos. 2. Estructura y ubicación: Las Direcciones Insulares están integradas dentro de las Delegaciones de Gobierno y tienen una estructura organizativa similar a las Subdelegaciones. Cuentan con una Secretaría General que coordina los diversos órganos y áreas funcionales de la Dirección, incluyendo competencias sobre derechos ciudadanos, procesos electorales, autorizaciones administrativas, protección civil, extranjería y asilo. 3. Funciones y competencias: El Director Insular ejerce competencias similares a las de los Subdelegados del Gobierno, como la comunicación y colaboración con la Comunidad Autónoma y Entidades Locales, la protección de derechos y libertades, y la dirección de servicios integrados del Estado en su ámbito territorial. También participa en órganos colegiados y comisiones de apoyo a los Subdelegados del Gobierno. 4. Asistencia y coordinación: Se le aplica la legislación funcionarial vigente, pero a diferencia de los Subdelegados del Gobierno, no pasa a la situación administrativa de servicios especiales al dejar el cargo. El Director Insular está sujeto a las órdenes e instrucciones del Delegado del Gobierno o del Subdelegado correspondiente. 3. ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES:Surgimiento y desarrollo. Las administraciones independientes en España surgieron como entidades administrativas legalmente con guradas para operar de manera autónoma del Gobierno y de la Administración central, con el objetivo de neutralizar intervenciones políticas en su gestión. El Consejo de Seguridad Nuclear fue el primero en recibir esta cali cación en 1980, establecido como un "ente de derecho público" independiente del Gobierno central. Esta designación inicial pasó desapercibida, pero generó debate doctrinal sobre cómo una administración puede ser independiente y al mismo tiempo estar dirigida por el Gobierno. La Comisión Nacional del Mercado de Valores, creada en 1988, evitó ser cali cada explícitamente como independiente. En contraste, la Agencia de Protección de Datos, establecida en 1992, se proclamó explícitamente independiente, tanto la agencia en sí como su director. El Banco de España, que despliega funciones críticas como la política monetaria y la supervisión bancaria, ha disfrutado de autonomía operativa desde los años 80, formalizada en 1994 con la Ley 16 fi fi fi fi fi fi fi fi  de Autonomía del Banco de España, aunque evitando explícitamente el término "independiente". Este enfoque se repite en otros organismos como la Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones y la Comisión Nacional de Energía, que más tarde se fusionaron en la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en 2013, aunque actualmente se considera su segregación. 4.ORGANIZACIÓN DE LAS CC.AA. 4.2. Organización institucional común El sistema institucional común de las Comunidades Autónomas (CC.AA.) en España se estructura en tres elementos principales: A. Asamblea Legislativa o Parlamento: Cada Comunidad Autónoma cuenta con una Asamblea Legislativa, que es el órgano de representación política de los ciudadanos de esa región. Está compuesta por una sola cámara y sus miembros son elegidos democráticamente por un sistema proporcional (método D'Hondt), garantizando así la representación de las diversas zonas del territorio autonómico. El mandato de los parlamentarios es de cuatro años, tras los cuales la Asamblea puede disolverse anticipadamente por diversas causas, como la falta de designación del Presidente autonómico. Entre sus funciones destacan la aprobación de leyes autonómicas, el control sobre los órganos ejecutivos de la Comunidad, la designación de Senadores en representación de la región, la iniciativa legislativa y la posibilidad de interponer recursos de inconstitucionalidad. B. Consejo de Gobierno y el Presidente: El Consejo de Gobierno de cada Comunidad Autónoma re eja el esquema del Consejo de Ministros a nivel nacional y ejerce funciones ejecutivas y administrativas, incluyendo la potestad reglamentaria. Está compuesto por Consejeros designados y cesados por el Presidente autonómico, quien a su vez es el máximo representante de la región y ostenta la representación ordinaria del Estado en la misma. El Presidente es elegido por la Asamblea entre sus miembros y debe contar con su con anza para mantenerse en el cargo. Entre las atribuciones del Presidente se encuentran el nombramiento y cese de los Consejeros, la dirección y coordinación del Consejo de Gobierno, así como la dirección política y la jerarquía superior de la Administración autonómica. C. Tribunal Superior de Justicia: Cada Comunidad Autónoma (excepto Ceuta y Melilla) cuenta con un Tribunal Superior de Justicia, que forma parte del Poder Judicial y constituye la última instancia judicial en el territorio autonómico. Este tribunal tiene competencia para conocer recursos de casación para la uni cación de doctrina en interés de la ley, por infracción de normas autonómicas. A nivel estatal, la organización judicial culmina en el Tribunal Supremo, que tiene jurisdicción sobre todo el territorio nacional y conoce los recursos de casación en supuestos de aplicación de normas de Derecho estatal o comunitario europeo. 17 fl fi fi  Tema 5: Las entidades institucionales y corporativas 1.1.3.Clases de organismos públicos A. Organismos autónomos De nición: Los organismos autónomos son entidades de derecho público que dependen de un Ministerio y están sometidas al derecho administrativo. Realizan actividades administrativas en régimen de descentralización funcional, y ejemplos de estos organismos son el Consejo Superior de Deportes, el Instituto Nacional de Estadística y el Real Patronato sobre Discapacidad. Tienen personalidad jurídica, tesorería, patrimonio propio y autonomía en su gestión, desarrollando actividades propias de la Administración Pública. Régimen jurídico: Dependencia: Dependen de la Administración General del Estado, que supervisa su dirección estratégica, evalúa sus resultados y controla su e cacia. Regulación: Se rigen por la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), su ley de creación, sus estatutos, la Ley de Procedimiento Administrativo Común y otras normas de derecho administrativo. En ausencia de normas administrativas, se aplica el derecho común. Organización y funcionamiento: Sus normas de funcionamiento incluyen organización, personal, patrimonio, contratación, régimen presupuestario e impugnación de su actividad. Personal: El personal puede ser funcionario o laboral. El nombramiento de los titulares de los organismos autónomos sigue las normas aplicables a la Administración General del Estado. Contratación: La contratación se ajusta a la legislación sobre contratación del sector público, y el máximo órgano de dirección es el órgano de contratación. Régimen económico y nanciero: Tienen patrimonio propio, distinto del de la Administración Pública, y gestionan su propio conjunto de bienes y derechos. B. Entidades públicas empresariales De nición: Las entidades públicas empresariales son organismos públicos encargados de realizar actividades prestacionales, gestionar servicios o producir bienes de interés público susceptibles de contraprestación, como el Instituto de Crédito O cial y la Fábrica Nacional de Moneda y Timbre. Régimen jurídico: Naturaleza: Son entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, patrimonio propio y autonomía en su gestión. Regulación: Están sometidas tanto al derecho privado como al derecho administrativo, y dependen de un Ministerio, un organismo autónomo o incluso otra entidad pública empresarial. Funciones: Realizan actividades de fomento, prestación de servicios, gestión de servicios públicos, producción de bienes de interés público, supervisión o regulación de sectores económicos y actividades de contenido económico reservadas a las Administraciones Públicas. Régimen económico y nanciero: Poseen patrimonio propio y autonomía en su gestión, nanciándose mayoritariamente con ingresos de mercado y desarrollando actividades susceptibles de contraprestación. 18 fi fi fi fi fi fi fi  C. Agencias estatales De nición: Las agencias estatales son una nueva generación de entidades creadas por la Ley 28/2006 para la mejora de los servicios públicos. Estas agencias son caracterizadas por su exibilidad en la gestión y buscan agrupar y transformar los organismos públicos existentes. Características: Creación: Son creadas por decreto, previa habilitación de una ley que determinará su objeto y las adscribirá al Ministerio correspondiente. Estructura: Sus órganos de gobierno incluyen el Consejo Rector, su Presidente, y el Director como órgano ejecutivo. Pueden tener órganos complementarios según sus estatutos. Contrato de gestión: El Consejo Rector aprueba un contrato de gestión que establece los planes estratégicos de la agencia, los niveles de calidad de los servicios y los medios necesarios para su funcionamiento. Tema 6 : Principios de organización y de la actuación administrativa. 3. Técnicas de Distribución de Funciones 3.1. La Asignación de Competencias A. Concepto de Competencia: La competencia se re ere a la titularidad de potestades públicas sobre materias, servicios o nes especí cos. La competencia es una cualidad inherente e intransferible de un órgano administrativo, según el artículo 8.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP). B. Modalidades de Distribución de Competencia: 1. Competencia Material: ◦ Asignación basada en criterios materiales, como la administración de sectores especí cos (defensa, justicia, hacienda, etc.). 2. Competencia Jerárquica: ◦ Distribución según la importancia de los asuntos, entre diferentes niveles jerárquicos (Ministerio, Consejería, etc.). 3. Competencia Territorial: ◦ Asignación según ámbitos geográ cos de competencia. C. Nuevas Perspectivas: 1. Competencia Exclusiva: ◦ Atribución de potestades a un solo ente u órgano (por ejemplo, solo los Gobiernos pueden aprobar Decretos leyes). 2. Competencia Compartida: ◦ Potestades simultáneamente otorgadas a varios entes públicos u órganos, distribuidas por sectores sustantivos, funciones genéricas o territorios. 19 fl fi fi fi fi fi fi  3.2. Las Traslaciones Competenciales A. Transferencia o Reasignación de Competencias: Entre Entes Públicos: ◦ Fundamental en la descentralización estatal (CE78) y en la de nición de competencias de entidades locales mediante estatutos de autonomía y legislación estatal/comunitaria. Entre Órganos de un Mismo Ente Público: ◦ Necesaria para reformas estructurales periódicas dentro de la administración. Incluye la desconcentración (traspaso de competencias a un órgano de nivel inferior) y reasignaciones horizontales o ascendentes. B. Delegación: Delegación Intersubjetiva: ◦ Poca utilización práctica, regulada en la CE y LBRL. Implica delegación de competencias entre diferentes entes públicos. Delegación Interorgánica: ◦ Común y ampliamente regulada, permite la delegación de competencias entre órganos de un mismo ente, publicándose en boletines o ciales y con posibilidad de revocación. Delegación de Firma: ◦ Técnica para aliviar la carga material de la rma de resoluciones de superiores por parte de subordinados. C. Encomienda de Gestión: De nición: ◦ Transferencia limitada de competencias para la realización de actividades materiales o técnicas, no jurídicas. Regulación: ◦ Puede realizarse entre cualquier tipo de órganos o entes públicos. Requiere un acuerdo expreso o convenio entre las partes y debe ser publicada. D. Sustitución: Sustitución por Subrogación: ◦ Un ente superior cumple las obligaciones que los entes inferiores incumplen (art. 60 LBRL y art. 155 CE). Sustitución por Disolución: ◦ Disolución de órganos de gobierno de un ente público debido a incumplimiento generalizado de sus obligaciones (art. 61 LBRL). Sustitución Personal y Temporal (Suplencia): 20 fi fi fi fi  ◦ Asunción temporal de funciones por otro órgano debido a la imposibilidad sobrevenida del titular (art. 13.1 LRJSP). E. Avocación: De nición: ◦ Transferencia del ejercicio de la competencia de un órgano inferior a uno superior mediante un acuerdo motivado, aplicable a casos especí cos. Regulación: ◦ El órgano superior puede avocar la resolución de asuntos de órganos inferiores, noti cándolo a los interesados en el procedimiento. En la Administración General del Estado, el Consejo de Ministros puede avocar asuntos de las Comisiones Delegadas del Gobierno (art. 10 LRJSP y art. 20.4 LGob). Estas técnicas permiten una organización exible y e ciente de las competencias dentro de la administración pública, adaptándose a necesidades y circunstancias cambiantes. 5. Relaciones Interadministrativas Las relaciones interadministrativas buscan asegurar una acción coherente y coordinada entre las diferentes Administraciones Públicas. Se analizan las técnicas establecidas por el ordenamiento jurídico para alcanzar este objetivo. 5.1. Principio General de Supremacía Unidad y Supremacía: El artículo 2 de la Constitución Española (CE) consagra el principio de unidad, manifestándose en la supremacía de ciertas administraciones sobre otras, basándose en la jerarquía de los intereses que de enden. Intereses Generales y Jerarquía: El sistema plural de entes públicos implica: ◦ Un conjunto de intereses generales o comunes que corresponden al Estado. ◦ Una jerarquización de intereses en la cual los del Estado son superiores a los de las comunidades autónomas y estos, a su vez, a los de las entidades locales. Posición de Poder: La supremacía re eja la posición de poder del Estado sobre otros entes públicos y de las comunidades autónomas sobre las entidades locales. Autonomía y Supremacía: La supremacía debe ejercerse de forma compatible con la autonomía de las entidades territoriales inferiores, lo que se logra mediante técnicas de cooperación (orgánicas y funcionales) y técnicas de coordinación. 5.2. Técnicas Orgánicas de Cooperación De nición: Son técnicas respetuosas con la autonomía de los entes regionales y locales, estableciendo compromisos especí cos para una acción común entre dos o más Administraciones Públicas. A. Participación en Órganos de Administraciones Distintas Fórmula Simple: Consiste en la participación de los entes territoriales en las decisiones de un ente público superior, incorporando representantes en sus órganos. B. Creación de Órganos de Cooperación Tipos de Órganos: 21 fi fi fi fi fl fl fi fi fi  ◦ Conferencia de Presidentes: Órgano de cooperación multilateral entre el Gobierno de la Nación y los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, presidido por el Presidente del Gobierno. ◦ Conferencias Sectoriales: Órganos de cooperación multilateral que reúnen a representantes del máximo nivel del Estado y de las comunidades autónomas en áreas especí cas de actividad administrativa. ◦ Comisiones Bilaterales de Cooperación: Reúnen a representantes del Estado y de una sola comunidad autónoma para mejorar la coordinación en asuntos especí cos. ◦ Comisiones Territoriales de Coordinación: Órganos multilateral para mejorar la coordinación de servicios, prevenir duplicidades y mejorar la e ciencia y calidad de los servicios. 5.3. Técnicas Funcionales de Cooperación A. Deber General de Colaboración Deber de Información y Asistencia: Incluye el suministro de información necesaria y la asistencia para el ejercicio e caz de competencias entre Administraciones Públicas. B. Participación en Procedimientos Conjuntos Intervención en Procedimientos: Un ente público interviene en procedimientos que tramita y resuelve otro, mediante aprobación, propuesta o informe previos a la decisión. C. Plani cación Conjunta Elaboración Cooperativa de Planes: Planes o programas cooperativos en materias de interés común, nanciados por los entes interesados. D. Convenios entre Entes Públicos Regulación Minuciosa: Los convenios son acuerdos jurídicos entre Administraciones Públicas para un n común. Están regulados en los artículos 47 a 53 de la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y deben cumplir requisitos de competencia, nalidad, sostenibilidad nanciera y documentación especí ca. 5.4. Técnicas de Coordinación A. Potestades de Coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas sobre los Entes Locales Requisitos y Fórmulas Coordinadoras: Establecidos en la Ley de Bases del Régimen Local (LBRL), incluyen plani cación y participación local en procedimientos tramitados por el ente superior. B. Potestades de Coordinación del Estado sobre las Comunidades Autónomas Supervisión, Requerimientos e Instrucciones: El Estado tiene potestades limitadas de coordinación sobre la actividad ejecutiva autonómica, especialmente cuando las comunidades autónomas ejecutan legislación estatal. Esto incluye supervisión, formular requerimientos y emitir directivas generales. 22 fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi  Tema 7: la posición e la administración: Principio de legalidad y Autotutela 7.2. Las relaciones entre la administración y la justicia. 2. La Autotutela de la Administración 2.1. Signi cado y Caracteres La autotutela administrativa se re ere a la capacidad de la Administración Pública para resolver con ictos y ejecutar sus decisiones sin necesidad de recurrir a los tribunales, lo que implica una forma de autojusticia. Esta capacidad permite a la Administración tutelar sus propias situaciones jurídicas y pretensiones innovativas sin intervención judicial. Características Principales: 1. Autotutela Declarativa: La Administración puede declarar derechos y obligaciones sin requerir un proceso judicial declarativo previo. Esto implica que sus actos tienen presunción de legalidad y ejecutividad inmediata. 2. Autotutela Ejecutiva: La Administración puede hacer cumplir sus decisiones mediante la coacción directa, sin necesidad de una orden judicial previa. Si un particular no cumple voluntariamente, la Administración puede emplear sus propios medios coercitivos. Distinciones con los Particulares: Los particulares, para modi car una situación jurídica o de hecho existente, deben acudir a los tribunales para obtener una sentencia que declare su derecho y, posteriormente, otra que imponga su ejecución. En contraste, la Administración puede actuar directamente sin este doble proceso judicial. Excepciones para los Particulares: Los particulares sólo pueden ejercer autotutela en situaciones excepcionales y reconocidas explícitamente por la ley (e.g., legítima defensa). Estas actuaciones siempre están sujetas a control judicial. Justi cación y Reconocimiento Legal Aunque la Constitución española no menciona explícitamente la autotutela administrativa, la reconoce implícitamente en el artículo 103.1, que establece que la Administración actúa con e cacia y sometimiento a la ley y al derecho. El Tribunal Constitucional ha a rmado la validez de la autotutela dentro de estos principios constitucionales, justi cando su existencia y regulación a través del legislador ordinario. Jurisprudencia: Tribunal Constitucional (Sentencia 22/1984): Reconoce la potestad de autoejecución de la Administración como compatible con la Constitución, siempre que se ejerza conforme a la ley. Tribunal Supremo: Reitera que la Administración, por razones de e cacia en el cumplimiento de sus nes de interés público, posee prerrogativas como la autotutela, siempre con ciertas limitaciones legales. 23 fl fi fi fi fi fi fi fi fi fi Tipos de Autotutela Administrativa Según García de Enterría, las principales manifestaciones de la autotutela administrativa se dividen en: 1. Autotutela Declarativa: La capacidad de la Administración para dictar actos administrativos que crean, modi can o extinguen derechos y obligaciones sin necesidad de un proceso judicial previo. 2. Autotutela Ejecutiva: La capacidad para ejecutar sus propios actos directamente, utilizando medios coercitivos si es necesario. Límites y Control: Aunque la Administración tiene amplias facultades de autotutela, estas deben ejercerse conforme al ordenamiento jurídico. Los derechos de los ciudadanos actúan como límites a la autotutela administrativa, asegurando que esta no se ejerza de manera arbitraria o abusiva. Existe un control judicial posterior sobre la actuación administrativa para garantizar el respeto al derecho y la legalidad. 2.2. La Autotutela Declarativa La autotutela declarativa permite a la Administración Pública alterar situaciones jurídicas o estados posesorios sin necesidad del consentimiento del destinatario ni de intervención judicial. Esto se sustenta en la presunción de legalidad de los actos administrativos, que implica que estos se consideran conformes a Derecho y, por tanto, obligatorios y ejecutivos desde el momento en que se dictan. Características Principales: 1. Presunción de Legalidad: Los actos administrativos se presumen legales hasta que se demuestre lo contrario. Esta presunción es iuris tantum, es decir, admite prueba en contrario, lo que obliga al administrado a impugnar el acto si considera que es ilegal. 2. Ejecutividad: La presunción de legalidad dota a los actos administrativos de fuerza obligatoria frente a terceros, permitiendo su ejecución sin necesidad de validación judicial previa. 3. Carga de la Prueba: Aunque los actos administrativos se presumen válidos, la carga de la prueba sobre la legalidad del acto recae inicialmente en la Administración, especialmente en lo que respecta a los hechos que justi can la decisión administrativa. 4. Control Judicial Posterior: El control judicial de los actos administrativos se realiza a posteriori, es decir, una vez que la Administración ha ejercido su potestad de autotutela y ha emitido el acto. Esto signi ca que la intervención judicial sólo puede invalidar o suspender el acto después de su emisión. Excepciones y Suspensiones: Actos de Trámite: Existen excepciones a la ejecutividad inmediata de los actos administrativos, como aquellos actos de trámite que deciden sobre el fondo del asunto, impiden continuar el procedimiento, causan indefensión o perjuicio irreparable, los cuales 24 fi fi fi  pueden ser impugnados antes de la nalización del procedimiento administrativo (artículo 25 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa). E cacia Diferida: Algunos actos administrativos no son inmediatamente e caces y requieren noti cación, publicación o aprobación superior para tener efecto (artículo 57.2 LRJAP-PAC). Suspensión de Actos: Los actos administrativos pueden ser suspendidos tanto en vía administrativa (artículos 104, 111 y 138 LRJAP-PAC) como judicialmente, lo que interrumpe su ejecutividad hasta que se resuelva la impugnación. 2.3. La Autotutela Ejecutiva La autotutela ejecutiva, también conocida como privilegio de decisión ejecutoria, es la facultad que tiene la Administración Pública para ejecutar sus propios actos administrativos de forma directa y forzosa, incluso contra la voluntad de los obligados, sin necesidad de intervención judicial. Características Principales: 1. Ejecución Forzosa: La Administración puede llevar a cabo sus decisiones utilizando coacción si es necesario, para asegurar el cumplimiento de sus actos administrativos. 2. Presunción de Validez: Los actos administrativos se presumen válidos y son inmediatamente ejecutivos, lo que permite a la Administración actuar sin requerir una validación judicial previa. 3. Coacción Directa: En caso de resistencia, la Administración puede utilizar medios coercitivos para cumplir sus decisiones, como el embargo de bienes. Diferencias con los Particulares: Particulares: Un particular que desea hacer cumplir una deuda necesita acudir a los tribunales si el deudor no paga voluntariamente. No puede autotutelar su derecho por sí mismo. Administración: La Administración puede ejecutar la deuda directamente, utilizando medios coercitivos como el embargo, sin necesidad de recurrir a un juez, una vez que el acto administrativo determinante de la deuda cumple con los requisitos de e cacia. Fundamento Legal: El artículo 95 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP-PAC) establece que las Administraciones públicas pueden proceder a la ejecución forzosa de sus actos, salvo que la ley exija intervención judicial o que se suspenda la ejecución conforme a la ley. Control Judicial Posterior: Revisión: El control judicial sobre la autotutela ejecutiva se realiza a posteriori, revisando la legalidad del acto administrativo y la validez de la ejecución forzosa. Suspensión Excepcional: La ejecución de los actos administrativos solo puede ser paralizada en casos excepcionales, tanto en vía judicial como administrativa. Constitucionalidad: El Tribunal Constitucional ha reconocido la constitucionalidad de la autotutela ejecutiva, considerándola necesaria para el cumplimiento del principio de e cacia administrativa (Sentencia 22/1984). La capacidad de la Administración para ejecutar sus actos de manera directa y forzosa es vista como una herramienta indispensable para la satisfacción de los intereses públicos. 25 fi fi fi fi fi fi  2.4. Otras Manifestaciones de la Autotutela o del Status de la Administración En el ámbito del derecho administrativo, la Administración Pública goza de un status privilegiado en comparación con los ciudadanos y otros entes del Poder Judicial. Estas manifestaciones de privilegio se dividen en varias categorías: 1. Privilegios Procesales y de Posición frente a la Justicia: ◦ La Administración tiene ciertos privilegios en los procedimientos judiciales. Por ejemplo, puede disponer de plazos más amplios para contestar demandas o interponer recursos, y en algunos casos, cuenta con la presunción de legalidad y validez de sus actos hasta que se demuestre lo contrario. 2. Prerrogativas Administrativas: ◦ Autotutela Conservativa: Es una manifestación particular de la autotutela administrativa. Se re ere a la capacidad de la Administración para defender y recuperar la posesión de sus bienes sin necesidad de acudir a los tribunales. La Administración puede utilizar su poder coactivo para actuar directamente en situaciones donde sus bienes están en riesgo o han sido usurpados. ◦ Defensa de la Posesión: La Administración puede intervenir para proteger sus bienes frente a cualquier acción que considere ilegal o irregular, empleando medios coactivos para asegurar la posesión continua de los mismos. ◦ Recuperación de Bienes Usurpados: En casos donde los bienes de la Administración han sido tomados de manera ilegal, la Administración puede recuperarlos directamente sin necesidad de obtener una orden judicial. Esto le permite actuar de manera rápida y efectiva para restaurar la situación jurídica previa. Ejemplos de Autotutela Conservativa Desalojo de Ocupantes Irregulares: Si un bien público es ocupado ilegalmente, la Administración puede proceder al desalojo de los ocupantes sin tener que iniciar un procedimiento judicial. Este poder facilita la gestión y protección de los bienes públicos. Protección de Bienes Públicos: La Administración puede tomar medidas inmediatas para evitar daños a sus propiedades, como bloquear accesos o remover obstáculos, asegurando así que los bienes se mantengan en condiciones óptimas para su uso público. Justi cación y Legalidad La justi cación de estos privilegios radica en la necesidad de la Administración de actuar de manera e ciente y efectiva para cumplir con sus responsabilidades y proteger el interés público. La autotutela conservativa y otros privilegios aseguran que la Administración pueda reaccionar rápidamente a situaciones que podrían perjudicar sus bienes o el cumplimiento de sus funciones. Control y Límites Aunque la Administración posee estos privilegios, su ejercicio está sujeto a controles y límites: 26 fi fi fi fi  Control Judicial Posterior: Los actos de autotutela pueden ser revisados posteriormente por los tribunales para asegurar que se han ejercido dentro del marco legal y no de manera arbitraria o abusiva. Derechos Fundamentales: Las actuaciones administrativas deben respetar los derechos fundamentales de los ciudadanos, como el derecho a la propiedad y a un debido proceso. 2.5. Límites a la Autotutela Para equilibrar la posición de la Administración y los administrados, se establecen límites al uso de la autotutela administrativa. Estos límites derivan principalmente del principio de legalidad y del respeto a los derechos fundamentales. Principio de Legalidad La Administración está completamente sujeta a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE). Esto implica que sus potestades deben ejercerse dentro del marco legal establecido. Sentencias del Tribunal Supremo: La Administración no puede resolver con ictos por vía de autotutela a menos que esté explícitamente autorizada por el ordenamiento jurídico, y siempre debe cumplir con los requisitos legales pertinentes. Derechos Fundamentales Primacía de los Derechos Fundamentales: Estos derechos limitan el ejercicio de la autotutela, alterando la relación tradicional entre Administración y administrados. Tribunal Constitucional (Sentencia 22/1984): Los derechos fundamentales pueden restringir la autotutela administrativa. Ejemplos claros son el derecho a la tutela judicial efectiva y el derecho a la inviolabilidad del domicilio. Ejemplos de Limitaciones 1. Autorización Judicial para Entrada Domiciliaria: La Administración necesita una autorización judicial para entrar en domicilios, conforme a sentencias del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional (STC 211/1992). 2. Suspensión de la Ejecución de Actos Administrativos: El derecho a la tutela judicial efectiva permite la suspensión de actos administrativos para evitar daños irreparables o proteger derechos o intereses legítimos (art. 111 LRJAP-PAC y art. 130 LRJCA). 3. Medidas Cautelares: La potestad jurisdiccional de adoptar medidas cautelares puede suspender la ejecución de actos administrativos cuando su mantenimiento podría causar perjuicios de difícil reparación o afectar la efectividad de un recurso judicial. Sentencias Relevantes STC 78/1996 y STC 238/1992: El Tribunal Constitucional ha a rmado que la ejecutividad de los actos administrativos no es incompatible con el derecho a la tutela judicial efectiva, pero su ejercicio debe ser controlado judicialmente para asegurar la efectividad de los fallos judiciales. Auto del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 1996: Rea rma que la posibilidad de suspender actos administrativos impugnados es un límite a la ejecutividad, garantizando que la tutela judicial no se vea mermada. 7.4 El control de las postestades discrecionales en especial :la desviación de poder 7.4.2 La desviación de poder2 27 fi fi fl La desviación de poder es un concepto fundamental en el derecho administrativo que se re ere al uso indebido de las potestades administrativas. Se establece cuando un funcionario público, en lugar de utilizar su discrecionalidad para alcanzar los nes establecidos por la ley, la ejerce con un propósito diferente, contrario al ordenamiento jurídico vigente. Este concepto fue introducido en la legislación española de forma destacada en el artículo 83 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa (LJCA) de 1956 y continúa vigente en el artículo 70.2 de la versión actual de la LJCA de 1998. La desviación de poder ocurre cuando se enmascaran objetivos ilegales utilizando procedimientos que parecen legítimos. Un ejemplo citado es el uso de facultades de policía o reglamentarias no para garantizar la seguridad pública, sino para obtener ingresos a través de tasas o para favorecer intereses privados en proyectos urbanísticos. Este concepto actúa como un control sobre la discrecionalidad administrativa al centrarse en el propósito especí co para el cual se ejerce una determinada potestad. Sin embargo, su aplicación no es sencilla, ya que puede ser difícil probar con certeza la intención detrás de una acción administrativa. Inicialmente, los tribunales exigían una prueba contundente de la voluntad de apartarse del n legalmente establecido, lo cual era problemático ya que rara vez los actos administrativos admiten explícitamente tales intenciones. Con el tiempo, se exibilizó la carga probatoria, permitiendo evidencia indirecta o presunciones para demostrar la desviación de poder. Esto ha llevado a una evolución en la jurisprudencia, con una aplicación más decidida de este principio como medio para asegurar que la administración pública actúe conforme a los nes establecidos por la ley. En resumen, la desviación de poder es una herramienta crucial para controlar el ejercicio de las potestades administrativas, asegurando que estas se utilicen para los nes públicos de nidos por la legislación, y no para intereses personales o ilegítimos. 28 fi fi fl fi fi fi fi fi