Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción PDF

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Estandares Internacionales DH Nuevo.pdf 1 10/20/15 6:38 PM COLECCIÓN DE TEXTOS SOBRE Derechos Humanos Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción Sandra Serrano Sandra Serrano Licenciada en Derecho por el Institu- to Tecnológico Autónomo de México (ITAM) y Maestra en Derecho Interna- cional de los Derechos Humanos por The University of Essex, Reino Unido. Actualmente es profesora-investiga- dora de la Flacso México. Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción Sandra Serrano Estándares.indd 2 23/10/15 11:24  LOS ESTÁNDARES INTERNACIONALES DE LOS DERECHOS HUMANOS: UN SISTEMA DE DERECHOS EN ACCIÓN Sandra Serrano México, 2015 Estándares.indd 3 23/10/15 11:24  El contenido y las opiniones expresadas en el presente trabajo son responsabilidad exclusiva de su autora y no necesariamente reflejan el punto de vista de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. PRIMERA EDICIÓN: diciembre, 2013 ISBN OBRA COMPLETA: 978-607-8211-26-5 ISBN: 978-607-729-041-4 PRIMERA REIMPRESIÓN: octubre, 2015 D. R. © COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS Periférico Sur núm. 3469, esquina Luis Cabrera, colonia San Jerónimo Lídice, Delegación Magdalena Contreras, C. P. 10200, México, D. F. DISEÑO DE LA PORTADA: Flavio López Alcocer DISEÑO DE INTERIORES Y FORMACIÓN: H. R. Astorga Estándares.indd 4 23/10/15 11:24  CONTENIDO PRESENTACIÓN................... 7 INTRODUCCIÓN.................. 11 I. LAS OBLIGACIONES GENERALES Y LOS PRINCIPIOS DE INDIVISIBILIDAD E INTERDEPENDENCIA.... 13 II. LA OBLIGACIÓN DE GARANTIZAR Y LOS PRINCIPIOS DE UNIVERSALIDAD Y PROGRESIVIDAD................. 52 APUNTES PARA LA ACCIÓN............. 67 BIBLIOGRAFÍA.................... 68 5 Estándares.indd 5 23/10/15 11:24 Estándares.indd 6 23/10/15 11:24  PRESENTACIÓN La reforma constitucional en materia de derechos huma- nos del 10 de junio de 2011 implicó la modificación de once de sus artículos teniendo una enorme repercusión en el sistema jurídico mexicano. Ahora existe una con- cepción más amplia de los mismos. Por ejemplo, los dos primeros párrafos del artículo primero incorporaron el término derechos humanos, supliendo el de garantías in- dividuales, que implica mucho más que un cambio de palabras; la concepción de que la persona goza de los derechos humanos reconocidos tanto en la Constitución co- mo en los tratados internacionales; la interpretación con- forme que debe hacerse con esas disposiciones; el princi- pio pro persona; la obligación de todas las autoridades de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universa- lidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Por otra parte, se obliga al Estado a prevenir, investigar, san- cionar y reparar las violaciones a los derechos humanos cuando ocurran. La inclusión expresa de las obligaciones que tienen las autoridades, en el ámbito de sus atribuciones, como lo es la promoción de los derechos humanos y tenerlos como eje de su actuación, debe entenderse como un ele- mento clave para prevenir su violación y es una enco- mienda directa para los organismos protectores de derechos humanos en el país, como lo es esta Comisión Nacional de los Derechos Humanos. Una reforma de tal envergadura genera la necesidad de contar con materiales de estudio para su mejor compren- sión a fin de responder a las nuevas realidades, necesida- des y problemáticas que aquejan a la sociedad mexicana 7 Estándares.indd 7 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos y que merecen nuestra atención. Su complejidad amerita reflexiones en diversas temáticas, desde distintos enfo- ques y especialidades. Es por ello que resulta indispen- sable el permanente estudio y análisis de los derechos humanos. La presente “Colección de textos sobre derechos hu- manos” es un espacio de estudios académicos que anali- za diferentes contenidos relacionados con los derechos humanos que pueden contribuir a su conocimiento, de- biendo la población en general estar atenta y cercana a los cambios legislativos, a las medidas administrativas que se realizan y al desarrollo jurisprudencial que se va produciendo, con la pretensión de generar una constante sinergia entre la teoría y la praxis nacional. Entre los temas abordados hasta el momento desta- can los estudios teóricos que permiten una introducción y mejor comprensión sobre el origen y la evolución histó- rica de los derechos humanos, así como el debate con- temporáneo de los mismos. Asimismo, otros son de pri- mordial estudio para el acercamiento a la protección no jurisdiccional de los derechos humanos, los grupos en situación de vulnerabilidad y de los pueblos y comunida- des indígenas. También la colección se integra con artícu- los que abordan los Derechos Económicos, Sociales y Culturales y las modificaciones incorporadas en 2011, temáticas que han sido objeto de otras Colecciones de esta Comisión Nacional.1 Por otro lado, se pueden iden- tificar algunos estudios que versan sobre tópicos cuyo de- bate nacional sigue latente y generándose normatividad al respecto, como las reformas en materia penal, la pre- sunción de inocencia, la prohibición de tortura y de desa- parición forzada de personas y los derechos de las vícti- mas de los delitos. 1 Colección sobre la protección constitucional de los derechos humanos y Colección sobre los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales (DESCA). 8 Estándares.indd 8 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción La presente serie se integra con los siguientes títulos: 1) Origen, evolución y positivización de los derechos hu- manos; 2) Aproximaciones teóricas al debate contemporá- neo de los derechos humanos; 3) La evolución histórica de los derechosLoshumanos estándares en internacionales México; 4)deLos los pueblos Derechos indíge- Humanos: nas de México y sus derechos:un sistema una de derechos breve mirada; 5) Dere- cho Internacional Humanitario;en6)acción Estado de Derecho y Principio de Legalidad; 7) La protección no jurisdiccional de los derechos humanos en México; 8) Panorama general de los DESCA en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos; 9) La desaparición forzada de personas; 10) La prevención de la sanción de la tortura; 11) Los derechos humanos de las víctimas de los delitos; 12) Aspectos cultu- rales de la discriminación a la luz de algunos instrumentos internacionales de derechos humanos; 13) Libertad de ex- presión y acceso a la información; 14) Presunción de ino- cencia; 15) Algunas resoluciones relevantes del Poder Judi- cial en materia de derechos humanos; 16) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la acción de incons- titucionalidad de ley; 17) Grupos en situación de vulnera- bilidad; 18) Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción, y 19) Dere- chos humanos de los pueblos indígenas: el debate colo- nial y las Leyes de Indias de 1681. Esta Colección, desde la perspectiva de cada uno de los autores —a quienes agradecemos que compartan su experiencia y visión de los temas— pretende contribuir a impulsar la difusión de los derechos humanos entre todas las personas, así como a fortalecer su cumplimiento. Al igual que todas las colecciones de esta Comisión Nacional, el lector podrá encontrar, en nuestro sitio web, la versión electrónica de estos títulos. Lic. Luis Raúl González Pérez, Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 9 Estándares.indd 9 23/10/15 11:24 Estándares.indd 10 23/10/15 11:24  INTRODUCCIÓN Con el reconocimiento de las obligaciones de respetar, pro- teger, garantizar y promover los derechos humanos, así como de los principios de universalidad, indivisibilidad, interdependencia y progresividad en el artículo 1o., párrafo tercero, de la Constitución Mexicana se establece un com- plejo sistema de interpretación, aplicación e implementa- ción de los derechos humanos dirigido a los Poderes Legis- lativos, Ejecutivos y Judiciales del país. Se trata de un sistema que pone énfasis en los derechos, pero que también contie- ne un sofisticado mecanismo para el análisis y la implemen- tación de los derechos y sus obligaciones a partir de ciertos principios que permiten mantener, realizar y avanzar el dis- frute de los derechos. La Constitución reconoce los derechos a proteger y señala un camino a seguir para ponerlos en acción median- te sus obligaciones. Estamos, entonces, frente a los dere- chos en acción. Los derechos como meras declaraciones no son útiles para asegurar su disfrute, son las obligaciones, entendidas de conformidad con los principios rectores, las que permiten evaluar contextos, casos particulares, políti- cas públicas, leyes y, en general, toda conducta. Las normas que establecen los derechos humanos no son autosuficien- tes, por mucho se trata de normas imperfectas en el sentido kantiano, cuyos significados parecen escabullirse de los intérpretes entre sus constantes contradicciones e indeter- minaciones. Incluso, recurrir a la jurisprudencia internacio- nal y comparada a la luz de derechos aislados de sus con- textos y obligaciones no aporta más que cierta delimitación. Sin embargo, es esa misma indeterminación la que permite que la interacción entre derechos y obligaciones rinda fruto para considerar problemas particulares o generales de dere- chos humanos y ofrecer soluciones adecuadas. Los principios rectores regulan todo el sistema de de- rechos en acción, interviniendo para mediar entre las for- 11 Estándares.indd 11 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos mas en que derechos y obligaciones son leídos, aplicados, implementados e interpretados. Si bien se trata de princi- pios con una fuerte carga política, tienen también efectos legales. La indivisibilidad y la interdependencia resultan de particular relevancia para el constitucionalismo mexicano: No hay distinción en el trato jurídico que merecen los dere- chos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales. Asimismo, el principio de progresividad añade un método de evaluación de la actividad estatal frente a todos los dere- chos, pero especialmente para los sociales. De acuerdo con lo anterior, en lo sucesivo analizaré el sistema de derechos en acción, es decir, la constante cons- trucción de los derechos humanos, donde éstos no son vis- tos como meros postulados o límites estáticos, sino como una compleja red de interacciones hacia su interior y entre ellos a partir de las obligaciones que conllevan. Cada dere- cho contiene obligaciones específicas, pero son las obliga- ciones generales, establecidas en el párrafo tercero del ar- tículo 1o. constitucional, las que recorren a todos y cada uno de los derechos, las relaciones entre ellos y determinan la actividad estatal. De ahí la importancia de comprender los derechos, si se permite el símil, como prismas que reflejan distintos tipos de obligaciones más que una sola conducta. Asimismo, me centraré en la forma en que los poderes judiciales están en posibilidad de dar vida a los derechos desde su ámbito de competencia, por ello sólo me referiré a la interpretación y aplicación de los derechos y no a su im- plementación que corresponde, en términos generales, a los Poderes Legislativos y Ejecutivos. Utilizaré la jurispru- dencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) para ejemplificar el sistema de derechos en ac- ción, de tal forma que sea útil tanto para conocer la juris- prudencia de ese Tribunal regional como para identificar la puesta en operación del sistema de derechos en acción. En la primera parte se analizan las obligaciones gene- rales y los principios de indivisibilidad e interdependencia 12 Estándares.indd 12 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción para identificar cómo es que no sólo los derechos están in- terrelacionados sino también sus obligaciones, formando un todo a partir del cual debe guiarse la actividad estatal. La segunda parte mira al principio de progresividad en rela- ción con elLos de estándares internacionales universalidad de loslaDerechos para estudiar Humanos: obligación de garantizar e identificar losun sistema de derechos parámetros específicos para po- ner en funcionamiento la actividad en acción estatal a la luz de los derechos humanos. I. LAS OBLIGACIONES GENERALES Y LOS PRINCIPIOS DE INDIVISIBILIDAD E INTERDEPENDENCIA 1. El derrumbe del mito de los derechos positivos y negativos Los principios de indivisibilidad e interdependencia trajeron consigo una muy importante declaración con efectos polí- ticos y jurídicos: No hay jerarquías entre derechos, todos los derechos son igualmente necesarios. La tradicional distin- ción entre derechos civiles y políticos como derechos de no interferencia, por un lado, y económicos, sociales y cultura- les como derechos de hacer, por otro, fue trastocada por la aceptación del principio de indivisibilidad de los derechos humanos. Reunidos en la Segunda Conferencia Mundial de Derechos Humanos, los delegados de los países proclama- ron en la Declaración y Principios de Acción de Viena de 1993 la universalidad, indivisibilidad e interdependencia de todos los derechos humanos.1 Sin pretender ahondar en la historia de los conceptos de indivisibilidad e integralidad, basta comentar que desde 1948 durante la elaboración de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, se planteó la importancia de 1 ONU, Declaración y Programa de Acción de Viena, aprobada por la Conferencia Mundial de Derechos Humanos, Viena, 14 a 25 de junio de 1993, párr. 5. 13 Estándares.indd 13 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos considerar a todos los derechos como unidad.2 De hecho, ese importante documento establece ambos grupos de de- rechos bajo un mismo nivel obligatorio. Así, la Declaración reconoce los derechos a la seguridad social, al trabajo, a un nivel de vida adecuado, a la educación y a la vida cultural, a la par que reconoce los derechos a no ser torturado, al debido proceso, a la intimidad, a la libertad de movimiento, a la libertad de expresión, a la libertad de reunión y los de- rechos políticos, entre otros. Sin embargo, las vicisitudes políticas producto de la Guerra Fría impidieron que este ideal se plasmara en un solo documento vinculante, de tal forma que se adoptaron dos Pactos Internacionales (1966), uno para la protección de los derechos civiles y políticos y otro para los derechos eco- nómicos, sociales y culturales. Ambos documentos compar- ten en su “Preámbulo” la insistencia respecto de que “no puede realizarse el ideal del ser humano libre en el disfrute de las libertades civiles y políticas y liberado del temor y de la miseria, a menos que se creen condiciones que permitan a cada persona gozar de sus derechos civiles y políticos, tanto como de sus derechos económicos, sociales y cultura- les”. La Proclamación de Teherán (1968) ratificó la misma idea al señalar que “como los derechos humanos y las liber- tades fundamentales son indivisibles, la realización de los derechos civiles y políticos sin el goce de los derechos eco- nómicos, sociales y culturales resulta imposible”.3 No es necesario escudriñar demasiado para descubrir la interacción entre los derechos. Una primera aproxima- ción tiene que ver con el reconocimiento de que sin dere- 2 Para un estudio más acucioso del origen, significado y confusiones de los con- ceptos de indivisibilidad e interdependencia, véase Sandra Serrano y Daniel Vázquez, “Los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. Apuntes para su aplicación práctica”, en Miguel Carbonell y Pedro Salazar, La reforma constitucional de derechos humanos. Un nuevo paradigma, pp. 135- 165. 3 ONU, Proclamación de Teherán, aprobada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 13 de mayo de 1968, párr. 13. 14 Estándares.indd 14 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción chos económicos y sociales no es posible ejercer plena- mente los derechos civiles y políticos y viceversa. Piénsese, como lo ha notado Amartya Sen, en el poco impacto que tiene para las personas en pobreza extrema que gocen de libertad de Los estándares expresión internacionales o derecho deSi a votar. losbien Derechos Humanos: mediante el ejercicio de esos derechosunestassistema de derechos personas deberían poder revertir su situación, como lo señalaen acción Guillermo O’Donnell, en realidad la pobreza que sufren, no sólo alimentaria sino también de poder, son tales que esos derechos civiles y po- líticos realmente son nulos. En el peor de los casos, esos derechos juegan en contra de las personas que viven en opresión pues sus demandas deben transitar caminos de protección institucionalizada que también quedan lejos de su alcance. Por otra parte, los derechos sociales sin derechos civiles y políticos quedan a la merced de quienes quieran otorgarlos como simples beneficios.4 En una segunda mirada, al adentramos a los tratados internacionales de derechos humanos, podemos identificar tanto la necesidad de vincular ambos conjuntos de dere- chos como lo difícil que es trazar una línea distintiva. Varios de los derechos contenidos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH) y en el Protocolo de San Salvador, dedicado a los derechos económicos, sociales y culturales, comparten contenidos. Sin adentrarnos a las in- terpretaciones de los derechos, sólo a partir de los textos, encontramos que al menos el derecho a la protección de la familia (artículo 17 de la CADH y artículo 15 del Protocolo) y los derechos del niño (artículo 19 de la CADH y artículo 16 del Protocolo) comparten una literalidad muy similar, aunque el Protocolo completa algunas de las obligaciones estatales. En el mismo sentido, el artículo 16 de la CADH se refiere a la libertad de asociación de que gozan las personas 4 Para una discusión más amplia sobre el tema, véase Guillermo O´Donnell et al., La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. El debate conceptual sobre la democracia. 15 Estándares.indd 15 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos para la consecución de distintos fines, entre ellos, los labo- rales. Esta redacción no deja espacio para diferenciarlo de la primera parte del artículo 8 del Protocolo sobre los dere- chos sindicales. Al menos es posible identificar un grupo de derechos que, sin importar el tratado en el que se encuen- tren, podrían ser aplicables a hechos similares y establecen estándares muy parecidos.5 Si avanzamos en el análisis de los instrumentos tam- bién podemos identificar que las reglas y principios que regulan su aplicación no son tan diferentes. El principio de no discriminación es, en ambos instrumentos, la piedra an- gular a partir de la cual se evalúa la acción estatal. Las reglas de restricción de derechos y los fines legítimos para ello son iguales en los dos instrumentos. Aquellos que niegan la unidad de los grupos de dere- chos pueden argumentar que si bien los textos y las reglas son similares, ambos instrumentos internacionales difieren significativamente en el tipo de obligaciones que imponen a los Estados. De esto me ocuparé más adelante, sin embar- go, por ahora basta hacer notar la distinción entre las obli- gaciones en materia de derechos humanos y la responsabi- lidad por su violación. En efecto, como aquí se argumenta, todos los derechos comparten un mismo grupo de obliga- ciones, si acaso la diferencia entre los derechos puede ubi- carse en el momento en que se determina la responsabili- dad por la violación a los derechos. En algunos casos, como la violación al principio de no discriminación, tratándose de su relación con cualquier derecho, surge una responsa- bilidad inmediata. Mientras que el cumplimiento de ciertos aspectos relativos a la satisfacción del derecho a la salud o, incluso, del derecho a la seguridad pública, por ejemplo, 5 Véase, para un ejercicio similar respecto de la Convención Europea de Derechos Humanos y la Carta Social Europea, Ida Elisabeth Koch, Human Rights as Indi- visible Rights. The protection of socio-economic demandas under the European Convention on Human Rights, pp. 30-32. 16 Estándares.indd 16 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción no generan una responsabilidad inmediata por parte de las autoridades encargadas de su cumplimiento. Con todo, la agenda política planteada en Viena en 1993 no fue suficiente para armonizar la conducta estatal Losde con ese ideal estándares internacionales indivisibilidad. Además,de los deDerechos Humanos: cierta forma, la imprecisión de los conceptosun sistema de derechos e interde- de indivisibilidad pendencia ahondó las dificultades en acción para convertir a estos principios en figuras jurídicas aplicables. No obstante, algo quedó firme, al menos formalmente no existen jerarquías o diferencias entre derechos humanos. 2. Indivisibilidad e interdependencia Conviene hacer una primera distinción entre los términos, para ayudarnos a diferenciar ambos principios. Mientras el prefijo inter significa “entre” o “en medio”, el prefijo in indica “negación”, de tal forma que la palabra interdependientes expresa vinculación entre derechos y la palabra indivisible la negación de separación entre ellos. Así, preliminarmente conviene señalar que los derechos humanos son interde- pendientes en tanto establecen relaciones recíprocas entre ellos y son indivisibles en la medida en que no deben to- marse como elementos aislados o separados, sino como un conjunto. La interdependencia señala la medida en que el disfru- te de un derecho en particular o un grupo de derechos de- penden para su existencia de la realización de otro derecho o de un grupo de derechos. Por ejemplo, el derecho a la sa- lud tiene aparejadas claras relaciones con el derecho a la alimentación y a la vivienda digna, así como al trabajo en condiciones adecuadas. Por su parte, la indivisibilidad nie- ga cualquier separación, categorización o jerarquía entre los derechos humanos.6 El aspecto central de este criterio es 6 Antonio Blanc Altemir, “Universalidad, indivisibilidad e interdependencia de los derechos humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal”, en La pro- 17 Estándares.indd 17 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos que los Estados no están autorizados a proteger y garantizar una determinada categoría de derechos humanos en con- travención de otra, sino que todos los derechos humanos merecen la misma atención y urgencia. Bajo esta lógica, “la existencia real de cada uno de los derechos humanos sólo puede ser garantizada por el reconocimiento integral de to- dos ellos”.7 La interdependencia comprende, al menos, un par de relaciones donde: a) un derecho depende de otro(s) derecho(s) para existir y b) dos derechos (o grupos de derechos) son mutuamente dependiente para su realización. En este sen- tido, el respeto, garantía, protección y promoción de uno de los derechos tendrá impacto en el(los) otro(s) y/o viceversa. De tal forma, la protección del derecho a la salud no puede quedar al margen de una revisión de otros derechos condi- cionantes como la alimentación y el acceso al agua.8 Otro ejemplo, los derechos políticos (a votar, ser votado, dirigir los asuntos públicos y participar en la función pública) no deben mirarse de manera independiente de los derechos a la libertad de asociación, libertad de expresión e igualdad y no discriminación.9 Este grupo de derechos tiene una rela- ción mutuamente dependiente. tección internacional de los derechos humanos a los cincuenta años de la Declaración Universal, p. 31. 7 Ibid., pp. 30-31. 8 El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales “interpreta el derecho a la salud, definido en el apartado 1 del artículo 12, como un derecho inclusivo que no sólo abarca la atención de salud oportuna y apropiada sino también los principales factores determinantes de la salud, como el acceso al agua limpia po- table y a condiciones sanitarias adecuadas, el suministro adecuado de alimentos sanos, una nutrición adecuada, una vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio ambiente, y acceso a la educación e información sobre cuestio- nes relacionadas con la salud, incluida la salud sexual y reproductiva […]”.Ofi- cina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General 14. El Derecho al Disfrute del más Alto Nivel Posible de Salud, (E/C.12/2000/4), Naciones Unidas, 2000, párr. 11. 9 Por ejemplo, la Corte Constitucional de Colombia afirmó que “en el constitu- cionalismo y en la doctrina de los derechos humanos, las libertades de expresión, reunión y asociación forman una trilogía de libertades personales que se constitu- 18 Estándares.indd 18 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción Tanto en materia de justiciabilidad como de diseño de política pública deberá tomarse en consideración la depen- dencia entre derechos ya sea que exista de forma unidirec- cional o bidireccional. Lo que queda prohibido bajo este principio esLos estándares mirar internacionales a los derechos de losyDerechos aislados Humanos: desvinculados un sistema Al de sus relaciones condicionantes. de derechos analizar un caso, el en acciónlos derechos que se juzgador deberá tener en consideración alegan violados pero también aquellos derechos de los que depende su realización, de tal manera que pueda verificar el impacto que aquellos tuvieron en el derecho inmediata- mente violado y/o las consecuencias de la violación en aquellos. Es necesario conocer la forma en la que los dere- chos se sostienen unos a otros. Tomemos el Caso de la Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, en el que la Corte Interamericana anali- zó las medidas adoptadas por el Estado como parte de una declaratoria de emergencia, a fin de asegurar la atención médica y alimentaria de dos comunidades indígenas. La Corte partió del reconocimiento de que las comunidades se encontraban en una situación de especial vulnerabilidad, de conformidad con ello analizó las medidas adoptadas por el Estado respecto de los derechos a la salud, la alimenta- ción, la educación y el acceso al agua, dentro del marco del derecho a una vida digna.10 En efecto, el derecho a la vida no puede ser entendido sólo como la ausencia de ejecucio- nes extrajudiciales, sino como la satisfacción de un conjun- to de condiciones que le permiten a las personas desarrollar su vida de conformidad con sus planes. Así, la satisfacción del derecho a la vida depende de la satisfacción de un gru- po de derechos sociales. ye además, en prerrequisito de los derechos de participación política”. Sentencia C-265 de la Corte Constitucional, M. P. Alejandro Martínez Caballero, del 2 de junio de 1994. 10 Caso Comunidad Indígena Xákmok Kásek vs. Paraguay, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 24 de agosto de 2010, Serie C, No. 21, párr. 194-217. 19 Estándares.indd 19 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos En este caso, la política diseñada por Paraguay para atender la situación de emergencia que afrontaron dos co- munidades indígenas fue insuficiente al considerar de ma- nera limitada los derechos a la salud y a la alimentación, sin tomar en cuenta las circunstancias particulares de los miembros de la comunidad y sus necesidades primarias que claramente trascendían a esos dos derechos. Ni la salud ni la alimentación pueden realizarse sin un adecuado acce- so al agua. Asimismo, la vida digna requiere no sólo de esos derechos, sino también de la educación básica necesaria para constituir un plan de vida conforme a los deseos de cada persona. La falta de una mirada de interdependencia respecto del derecho a la vida y los derechos sociales, auna- dos a un contexto de pobreza extrema, resultó no sólo en la violación de los derechos por la falta de adopción de medi- das necesarias para su satisfacción, sino directamente en la responsabilidad del Estado por el fallecimiento de un grupo de personas. Al tratarse de una situación de emergencia no se trató de construir una enorme cadena de derechos, sino sim- plemente de establecer aquellos derechos prioritarios para la supervivencia de las comunidades y sus miembros. El principio de indivisibilidad, por su parte, implica una visión holística de los derechos humanos, en la que to- dos los derechos se encuentra unidos, ya no por razones de dependencia sino porque de una u otra forma los derechos forman una sola construcción. Así, tanto la realización como la violación de un derecho impacta en los otros dere- chos, más allá de si existe o no una relación de dependencia inmediata entre ellos. La idea central es que la realización de los derechos sólo puede alcanzarse mediante la realiza- ción conjunta de todos los derechos. La visión que se requiere es más amplia que la exigida por la interdependencia, pues busca no sólo asegurar los derechos que dependen unos de otros de forma inmediata, sino encontrar las cadenas de derechos, en tanto sistema de unidad y sin jerarquías. En materia de justiciabilidad pode- 20 Estándares.indd 20 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción mos encontrar con un asunto que directamente nos presen- te problemas de violación a derechos civiles clásicos —por ejemplo, integridad y libertad personales— sin embargo, puede suceder que el origen de la violación estuviera moti- vado por unaLosposible estándares internacionales violación de los Derechos de derechos sociales,Humanos: pién- sese en una manifestaciónun porsistema de derechos falta del acceso al agua pota- ble, que derivó en el desalojo en deacción una plaza pública por parte de las fuerzas de seguridad. Aquí, correspondería al juzgador mirar las violaciones últimas, y la violación origi- naria. Lo que sucede es que la indivisibilidad no sólo corre para la realización de los derechos, sino también respecto de su violación, de tal forma que debe tratarse de situar los de- rechos inmediatamente violados en relación con los dere- chos de los que depende (interdependencia) y con los de- rechos de cuya violación se desató el agravio último (indivisibilidad). Regresemos al Caso de la Comunidad Indígena Xák- mok Kásek, en el que la Corte Interamericana encontró vio- lado el derecho a la propiedad, en tanto no se aseguró la delimitación y titularidad de las tierras de la comunidad, pero cuyas consecuencias van más allá de los derechos de- pendientes, como el recurso efectivo para impactar a una gama de derechos sociales, económicos y a la vida. La indi- visibilidad trasciende las relaciones lógicas y busca los orí- genes en los déficits de otros derechos. 3. El mapa de las obligaciones generales Si bien se reconoce la unidad entre los derechos, queda abierta la pregunta sobre su operación. Tradicionalmente se ha asegurado que mientras los derechos civiles y políticos conllevan la no interferencia por parte del Estado, los dere- chos económicos, sociales y culturales requieren de su in- tervención. De tal forma que se estableció una distinción entre los derechos a partir de considerar a un grupo como negativos (abstención) y a otro como positivos (acción). De 21 Estándares.indd 21 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos acuerdo con lo analizado en los párrafos anteriores tal dis- tinción no sería adecuada de conformidad con los estánda- res actuales del DIDH que proclaman la unidad y no jerar- quización de los derechos. Sin embargo, por si solos los principios de indivisibilidad e interdependencia no parecen resolver el problema de qué estándares son obligatorios para el Estado respecto de cada derecho. La implementación y protección nacional de los dere- chos humanos exige cierto grado de certidumbre respecto de los estándares exigibles sobre cada derecho. La vaguedad de los derechos económicos, sociales y culturales y la siempre cambiante interpretación de los derechos civiles y políticos, de conformidad con las resoluciones de los órganos interna- cionales, parecería dejar abierto un margen de incertidum- bre respecto del estándar de los derechos. En esa discusión se entrecruzan razones presupuestales, de programas de go- bierno y de lo políticamente posible dado cierto arreglo ins- titucional entre las distintas fuerzas políticas de un país. Aún más, a pesar del progreso del DIDH en la fijación de estándares sobre la gran mayoría de derechos consagra- dos en tratados internacionales, todavía hay muchos espa- cios por llenar en las interpretaciones de los órganos inter- nacionales. Incluso en derechos con amplia jurisprudencia como la prohibición de la tortura, los estándares parecen moverse para regular conductas estatales que antes queda- ban fuera de su contenido y alcance como la violencia do- méstica. Lo mismo puede decirse del reconocimiento de la propiedad ancestral como parte del derecho a la propiedad privada de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte IDH. Es decir, no siempre hay jurisprudencia internacional y cuando la hay no es estática sino dinámica. Descubrir las líneas de conexión de uno o varios derechos es una tarea factible para los juristas, sin embargo, hallar las rutas de conexión donde no han sido establecidas previamente o donde funcionan en constante movimiento no es una tarea sencilla. 22 Estándares.indd 22 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción Entonces, si no es posible distinguir a los derechos como portadores de obligaciones positivas o negativas y tampoco es posible identificar los estándares precisos de cada derecho de conformidad con el DIDH ¿qué tipo de con- ductas son Los estándares requeridas porinternacionales los derechosdehumanos? los Derechos Humanos: La fórmula jurídica en un que sistema se de derechos recogió la indivisibili- en acción dad de derechos, incluso desde antes de la Conferencia de Viena, fue mediante el reconocimiento de un grupo de obligaciones generales aplicables a todos los derechos sin distinción alguna: respetar, proteger, garantizar y promo- ver. Más allá de las particularidades que presenta cada derecho, todos reflejan tanto deberes positivos como ne- gativos para las autoridades y los particulares. En este sen- tido, todos los derechos representan costos para el erario público, requieren del diseño de políticas, de la absten- ción de los agentes estatales y de mecanismos de protección jurisdiccional. Las obligaciones generales son el mapa que nos permi- te ubicar las conductas exigibles tanto respecto de casos particulares como en relación con la adopción de medidas y legislación. De lo que se trata es de hacer una lectura de los derechos a la luz de cada una de las obligaciones. Tome- mos, por ejemplo, el derecho a la vida a partir de los cuatro tipos de relaciones que se establecen de conformidad con las obligaciones generales: 1) el respeto implica que los agentes estatales no deben privar extrajudicialmente de la vida a ninguna persona; 2) la protección conlleva el deber de proteger a las personas de que sean privadas de la vida por otros particulares; 3) la garantía del derecho a la vida ex- pone el deber de los agentes estatales de proveer los elemen- tos necesarios para que pueda considerarse una vida digna, como alimento o vivienda, y 4) la promoción del derecho a la vida trae consigo el deber de dar a conocer el significado de una vida digna. De esta forma tendremos más obligacio- nes para el Estado que la simple abstención de privar de la vida a alguien de forma extrajudicial (mirada tradicional 23 Estándares.indd 23 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos sobre los derechos civiles como portadores de obligaciones positivas). A pesar de la importancia que reviste una relectura conjunta de derechos y obligaciones no se ha elaborado una relación sistemática de los mismos. Desde la dogmáti- ca jurídica existen referentes que describen los contenidos de las obligaciones generales de los derechos civiles y polí- ticos.11 Igualmente, a partir del llamado mito programáti- co12 de los derechos económicos, sociales y culturales se ha desarrollado una amplia bibliografía en torno a la exigi- bilidad de los DESC que toma como punto de partida la identificación y especificación de las obligaciones propias de estos derechos.13 En la medida en que la conceptualiza- ción y especificación de las obligaciones del DIDH se rea- liza de forma simultánea por distintos órganos, no se tiene una construcción única sino diversos avances que tienen puntos de contacto, tensión y disenso. Si bien puede afirmarse que aún no hay una teoría de las obligaciones del derecho internacional de los derechos humanos como tal, lo cierto es que sí existen importantes 11 Ariel Dulitzky, “Alcance de las obligaciones internacionales de los derechos huma- nos”, en Claudia Martin y Diego Rodríguez-Pinzón, comps., Derecho internacional de los derechos humanos, pp. 79-118; Cecilia Medina, La convención americana. Vida, integridad personal, libertad personal, debido proceso y recurso judicial, pp. 16–26; Daniel O’Donnell, Derecho internacional de los derechos humanos. Normativa, jurisprudencia y doc- trina de los sistemas universal e interamericano. 12 Llamamos mito programático a la idea que dominó durante varios años la teo- ría jurídica de los derechos humanos bajo la cual los derechos civiles y políticos eran de aplicación inmediata porque suponen omisiones por parte del Estado, mientras que los derechos económicos, sociales y culturales eran de aplicación programática porque conllevan obligaciones de hacer y altos costos. Esta postura ya ha sido rebasada y hoy se acepta que todos los derechos conllevan obligaciones de acción y omisión así como costos para garantizar su ejercicio a los ciudadanos. 13 Víctor Abramovich y Christian Courtis, “Hacia la exigibilidad de los derechos económicos, sociales y culturales. Estándares internacionales y criterios de apli- cación ante los tribunales locales”, en Miguel Carbonell et al., Derechos sociales y derechos de las minorías; Víctor Abramovich y Christian Courtis, El umbral de la ciu- dadanía. El significado de los derechos sociales en el Estado social constitucional, y Víctor Abramovich et al., comps., Derechos sociales. Instrucciones de uso. 24 Estándares.indd 24 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción esfuerzos que permiten eliminar la distinción entre obliga- ciones de derechos civiles y políticos y obligaciones de DESC y, fundamentalmente, posibilitan la construcción de una lectura conjunta de derechos y obligaciones.14 Al separar el análisis de Los las estándares internacionales obligaciones a partir dedesus loscontenidos Derechos Humanos: y al- un sistema cances se hace posible establecer undemarco derechosanalítico gene- ral que aborde los derechos de forma en acción más completa y pre- cisa, a fin de facilitar su exigibilidad. 4. Las obligaciones generales El énfasis puesto en la identificación de obligaciones y la lectura de los derechos en su contexto, encuentra sentido cuando el debate sobre los derechos humanos se mueve de la mera conceptualización hacia su implementación, esto es, de la pregunta sobre el qué hacia el quién y cómo deben realizarse los derechos.15 Debe recordarse que desde la dogmática jurídica hay múltiples tratados, interpretaciones y aplicaciones de las obligaciones de dichos documentos que identifican distin- tos conjuntos de obligaciones generales. Esta diversidad se ahonda si se analizan los tratados de derechos civiles contra los de derechos económicos, sociales y culturales. Pese a ello, como se adelantó, algunos autores ya han avanzado en la labor de desarrollar una teoría de las obligaciones inter- nacionales. Básicamente se trata de cuatro aproximaciones coincidentes en lo general aunque divergentes en aspectos relevantes. Tomando como base el ejercicio realizado por Magdalena Sepúlveda,16 y formulando una comparación 14 H. Shue, Basic rights. Subsistence, affluence and U. S. foreign policy; G. J. H., Van Hoof, “The legal nature of economic, social and cultural rights. A rebuttal of some traditional views”, en P. Alston y K Tomasevski, eds., The Right to Food, pp. 97-110, y Asbjorn Eide et al., “Food as a human right”, en Food policy. 15 James Nickel, “How Human Rights Generate Duties to Protect and Provide”, Human Rights Quarterly, p. 80. 16 Magdalena Sepúlveda, The Nature of the Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights. 25 Estándares.indd 25 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos con los principales órganos de protección, las aproximacio- nes teóricas y dogmáticas a las obligaciones generales son: Tipología de las obligaciones del DIDH Propuesta de: Deberes de: Shue No privación Protección de Ayuda a los que están privados de bienes básicos la privación Eide Respetar Proteger Satisfacer Proveer Van Hoof Respetar Proteger Asegurar Promover Steiner y Alston Respetar Proteger / Crear Proveer bienes Promover Prevenir maquinaria y servicios institucional Comité DESC Respetar Proteger Cumplir Satisfacer Proveer Promover Comité DH Respetar Garantizar y adoptar medidas Proteger Asegurar Promover Corte Respetar Garantizar y adoptar medidas Interamericana Proteger Crear instituciones e investigar, Promover sancionar y reparar Fuente: Elaboración de los autores con información de Magdalena Sepúlveda, The Nature of the Obligations under the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights, Países Bajos, Intersentia, 2003. Conviene formular algunas precisiones previas a co- menzar el análisis de las obligaciones generales. Lo primero a mencionar es que mientras algunos autores enfatizan la obligación de garantizar como un entramado de deberes, otros prefieren precisar y distinguir aquellos deberes más básicos de otros que se rigen por reglas más laxas. Respecto del Comité de Derecho Humanos y la Corte Interamerica- na debe aclararse que la obligación de garantizar es mucho 26 Estándares.indd 26 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción más amplia que la investigación, sanción y reparación; comprende la obligación de proteger17 y, en general, la or- ganización de todo el aparato gubernamental para asegurar el libre y pleno ejercicio de los derechos humanos. En este Los estándares sentido, puede afirmarseinternacionales de los que la tipología Derechos utilizada porHumanos: estos dos órganos es más simple unen sistema de derechos cuanto a clasificación pero mucho más compleja en cuantoen acción a contenido, pues su juris- prudencia les ha permitido precisar y ampliar la limitada redacción del artículo 1.1 de la Convención Americana y el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Po- líticos. Asimismo, es pertinente señalar que no se pretende profundizar en las particularidades de la jurisprudencia pro- pia de cada mecanismo de protección, sino señalar sus aspec- tos más relevantes. La justiciabilidad de los derechos re- querirá de una aproximación más detallada a la dogmática jurídica al momento de precisar las presuntas violaciones a derechos humanos, mientras que el diseño de una política pública requerirá contar con los parámetros generales de las obligaciones, de tal forma que en ejercicio de la discrecio- nalidad de las autoridades nacionales se puedan diseñar las formas más apropiadas de implementar los derechos. Como se desprende del cuadro anterior, las obligacio- nes generales del DIDH no son del todo precisas y claras, por el contrario, están interrelacionadas y se traslapan entre sí. Es por ello que más que obligaciones independientes pueden considerarse niveles,18 capas o, incluso, especies de oleadas obligacionales. En este sentido, conviene referir cuatro aspectos que resultan fundamentales para entender la naturaleza y dinámica de las obligaciones. En primer lu- gar, algunas obligaciones se desprenden de manera natural de los propios derechos humanos, como la prohibición de 17 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Velásquez Rodríguez vs. Honduras (Fondo), Sentencia del 29 de julio de 1988, Serie C, núm. 4. 18 G. J. H. Van Hoof, “The legal nature of economic, social and cultural rights…”, op. cit. 27 Estándares.indd 27 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos torturar del derecho a la integridad personal, otras parecen estar ocultas en los derechos y es labor del intérprete (judi- cial, ejecutivo o legislativo) desprender su sentido, por ejemplo, el deber de establecer un mecanismo de cadena de custodia a fin de prevenir la tortura.19 El segundo aspecto tiene que ver con la distinción clá- sica entre obligaciones de hacer y no hacer. Sin entrar en la inocua diferenciación entre derechos civiles y políticos, y económicos, sociales y culturales,20 lo cierto es que los de- rechos sí implican ambas conductas. En ciertos momentos se requiere de más abstención y en otros de más acción. Por ello, aunque en principio pueda definirse una obligación como negativa o positiva, todas ellas implican ambas pero enfatizan alguna. En tercer lugar, debe observarse el objetivo que persi- gue la obligación en términos generales, es decir, si la obli- gación pretende mantener el nivel de disfrute de un derecho o bien mejorar la situación de ese derecho. Finalmente, de- be considerarse el momento de cumplimiento, si se trata de una obligación de cumplimiento inmediato o progresivo. De nuevo, este último aspecto presenta dificultades inhe- rentes que impiden una identificación plena de cada obliga- ción con su cumplimiento, aunque sí es posible establecer un continuo entre ellas como se mostrará más adelante. De acuerdo con lo anterior, presentamos la tipología de las obligaciones de manera simplificada en el siguiente modelo: 19 H. Steiner et al., International Human Rights Law in Context: law, politics, morals. Texts and materials, p. 186. 20 Magdalena Sepúlveda, The Nature of the Obligations…, op. cit., pp. 280-284; Víctor Abramovich y Christian Courtis, “Hacia la exigibilidad…”, op. cit., pp. 149 y 150. 28 Estándares.indd 28 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción Objetivos, conductas y cumplimiento de las obligaciones Objetivo Conducta Obligación respecto del Cumplimiento requerida derecho Los estándares internacionales de los Derechos Humanos: Respetar Mantener Negativa Inmediato un sistema de derechos Proteger Mantener en acción Inmediato > Progresivo Negativa < Positiva Garantizar Realizar Positiva Inmediato-Progresivo Promover Mejorar Positiva Progresivo Fuente: Elaboración propia. La selección de la terminología de las cuatro obliga- ciones responde a que son estos términos los más utilizados tanto en la dogmática como en la teoría y que proporcionan mayor claridad sobre su contenido. Además, son los térmi- nos utilizados por el artículo 1o. constitucional. 4.1. Obligación de respetar Constituye la obligación más inmediata y básica de los de- rechos humanos, en tanto implica no interferir con, o poner en peligro, los derechos. Se trata de una obligación tendien- te a mantener el goce del derecho, y su cumplimiento es inmediatamente exigible, cualquiera que sea la naturaleza del derecho. Ninguno de los órganos pertenecientes al Es- tado, en cualquiera de sus niveles (federal, local o munici- pal) e independientemente de sus funciones (Ejecutivo, Le- gislativo y Judicial), debe violentar los derechos humanos, ni por sus acciones ni por sus omisiones. La Corte Interamericana de Derechos Humanos señaló en la sentencia del Caso Velázquez Rodríguez que la pro- tección a los derechos humanos parte de la afirmación de la existencia de “esferas individuales que el Estado no puede vulnerar o en los que sólo puede penetrar limitadamente. 29 Estándares.indd 29 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos Así, en la protección de los derechos humanos, está nece- sariamente comprendida la noción de la restricción del ejercicio el poder estatal”. En consecuencia, varios de los casos donde podemos encontrar la forma en que la Corte Interamericana de Dere- chos Humanos se ha aproximado a la obligación de respe- tar se refieren a la restricción de derechos. El límite princi- pal está constituido por los derechos de los demás, de tal manera que los derechos de todas las personas puedan coexistir. No se trata, sin embargo, de un criterio para prefe- rir un derecho sobre otro, sino tiene la intención de buscar su armonización, esto es, de la coexistencia de los dere- chos de todas las personas. Así, los Estados pueden regular los derechos de forma general para preservar fines como el orden o la salud pública que pueden incidir en el respeto de los derechos de otros. Esta facultad de restringir los derechos no es discrecio- nal sino que se encuentra limitada por el propio derecho internacional, de no observarse los criterios impuestos la restricción sería ilegítima y violatoria de las obligaciones estatales. Básicamente se trata de tres límites, debe ser esta- blecida por ley, referirse a algunos de los fines permitidos por la Convención Americana o instrumento internacional en cuestión y, en el Sistema Interamericano, ser necesaria en una sociedad democrática. Las limitaciones a los derechos deben estar estableci- das en una norma que tenga carácter de ley y que regule sus condiciones generales y las circunstancias que la autorizan, en consecuencia, las restricciones a los derechos deben atender a ciertas características formales y materiales para su aprobación y cumplir los requisitos de generalidad y abs- tracción.21 Así, en el Caso Kimel vs. Argentina la Corte IDH 21 La Corte Interamericana ha entendido por la expresión ley a “aquella norma jurídica adoptada por el órgano legislativo y promulgada por el Poder Ejecutivo, según el procedimiento requerido por el derecho interno de cada Estado”. Cor- te Interamericana de Derechos Humanos, La Expresión “Leyes” en el Artículo 30 Estándares.indd 30 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción señaló que es la ley, en su sentido formal y material, la que puede establecer restricciones a la libertad de acceso a la información y, de tratarse de una norma de carácter penal, además deben cumplirse “los estrictos requerimientos es- Los estándares internacionales pecíficos característicos de lospenal de la tipificación Derechos paraHumanos: satis- un sistema facer” el principio de legalidad. 22 de derechos en acción La causa invocada para restringir un derecho debe ser de aquellas establecidas en la CADH u otro instrumento internacional de derechos humanos ya sea de forma parti- cular respecto de un derecho o de forma general. Por ejem- plo, el artículo 13 de la Convención Americana establece que las limitaciones a la libertad de expresión deben ser necesarias para asegurar el respeto a los derechos, a la repu- tación de los demás, a la protección de la seguridad nacio- nal, al orden público o a la salud o la moral públicas. En consecuencia, la restricción que se aplique tampoco debe ir más allá de la protección de alguno de los intereses o derechos en cuestión para el caso concreto. En el mismo Caso Kimel la Corte analizó si la protección del derecho al honor de una persona puede considerarse una causa legíti- ma para la restricción de la libertad de expresión y conside- ró que el juez, quien se había sentido agraviado por la pu- blicación del señor Kimel donde le imputaba vínculos con la dictadura Argentina a raíz de su actividad judicial, tiene derecho al honor como cualquier otra persona. Por ello, una restricción del derecho a la libertad de expresión del señor Kimel puede considerarse legítima.23 Finalmente, debe verificarse el cumplimiento del re- quisito según el cual toda restricción debe ser “necesaria en una sociedad democrática”. En la Convención Americana 30 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Opinión Consultiva OC-6/86 del 9 de mayo de 1986. Serie A, No. 6, párr. 27. 22 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Kimel vs. Argentina. Fondo, Re- paraciones y Costas. Sentencia del 2 de mayo de 2008. Serie C, No. 177, párr. 63 a 67. 23 Ibid., párrs. 68 a 71. 31 Estándares.indd 31 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos este requisito se establece explícitamente para las restriccio- nes de los derechos de reunión pacífica, libertad de asocia- ción y libertad de movimiento. La jurisprudencia interame- ricana ha ampliado este requisito a los demás derechos en virtud del artículo 29.c de la Convención,24 que la Opinión Consultiva sobre la Colegiación Obligatoria definió en los siguientes términos: 46. [L]a “necesidad” y, por ende, la legalidad de las restric- ciones a la libertad de expresión fundadas sobre el artículo 13.2, dependerá de que estén orientadas a satisfacer un in- terés público imperativo. Entre varias opciones para alcan- zar ese objetivo debe escogerse aquélla que restrinja en me- nor escala el derecho protegido. Dado este estándar, no es suficiente que se demuestre, por ejemplo, que la ley cumple un propósito útil u oportuno; para que sean compatibles con la Convención las restricciones deben justificarse según ob- jetivos colectivos que, por su importancia, preponderen cla- ramente sobre la necesidad social del pleno goce del dere- cho que el artículo 13 garantiza y no limiten más de lo estrictamente necesario el derecho proclamado en el artícu- lo 13. Es decir, la restricción debe ser proporcionada al inte- rés que la justifica y ajustarse estrechamente al logro de ese legítimo objetivo.25 De lo anterior es posible concluir que es necesaria en una sociedad democrática aquella restricción que sea: 24 “Artículo 29. Ninguna disposición de la presente Convención puede ser interpre- tada en el sentido de: c. Excluir otros derechos y garantías que son inherentes al ser humano o que se deriven de la forma democrática representativa de gobierno […]”. 25 Corte Interamericana de Derechos Humanos, La Colegiación Obligatoria de Pe- riodistas (Arts. 13 y 29 Convención Americana sobre Derechos Humanos). Opi- nión Consultiva OC-5/85 del 13 de noviembre de 1985. Serie A, No. 5, parr. 46. 32 Estándares.indd 32 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción a) Conducente para conseguir proteger el valor que se puede proteger mediante la restricción de ese derecho particular. b) Proporcional, es decir, en la medida estrictamente ne- cesariaLos estándares para internacionales conseguir de los Derechos Humanos: el fin perseguido. c) La única alternativa ounlasistema de derechos más viable para conseguir el en acción fin que se pretende conseguir con la restricción del de- recho, lo que implica que, de haber otra alternativa o una menos costosa, debe emplearse esa alternativa. De regreso en el Caso Kimel la Corte examinó las alter- nativas para alcanzar el fin legítimo perseguido y precisar la mayor o menor lesividad de aquéllas. Precisó que el dere- cho penal “es el medio más restrictivo y severo para estable- cer responsabilidades respecto de una conducta ilícita” y que si bien “el Tribunal considera que existe un deber del periodista de constatar en forma razonable, aunque no ne- cesariamente exhaustiva, los hechos en que fundamenta sus opiniones”, en este caso “es notorio el abuso en el ejercicio del poder punitivo [...] tomando en cuenta los hechos impu- tados al señor Kimel, su repercusión sobre los bienes jurídi- cos del querellante y la naturaleza de la sanción —priva- ción de libertad— aplicada al periodista”.26 Puede observarse que la obligación de respetar los de- rechos va más allá de la simple abstención de lesionarlos en un acto, sino que alcanza la forma en la que las normas restringen los derechos, las autoridades las aplican y los jueces deciden sobre esas limitaciones. Asimismo, este gru- po de deberes surgidos de la obligación de respetar también se relaciona con los deberes específicos de las demás obli- gaciones, como se verá más adelante. Así, en tanto una nor- ma restringe de forma ilegítima o desproporcional un dere- cho, además se incumple el deber de adoptar medidas para 26 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Kimel vs. Argentina, op. cit., párrs. 74 a 80. 33 Estándares.indd 33 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos asegurar el cumplimiento de los derechos. A partir de ello es posible observar la interrelación constante no sólo entre los derechos, sino también entre las obligaciones. 4.2. Obligación de proteger Es una obligación dirigida a los agentes estatales en el mar- co de sus respectivas funciones para prevenir las violacio- nes a los derechos humanos cometidas por particulares, así como crear el marco jurídico y la maquinaria institucional necesaria para cumplir ese fin. Estamos frente a una con- ducta positiva del Estado, el cual debe desplegar múltiples acciones a fin de proteger a las personas de las interferen- cias provenientes de sus propios agentes y de particulares. Por ejemplo, la creación de las leyes penales que sancionen la violación del derecho, el procedimiento penal específico que deba seguirse, las políticas de supervisión a la acción de particulares en relación con los derechos humanos, las fuerzas de policía que protejan a las personas en sus dere- chos, los órganos judiciales que sancionen las conductas, etcétera. Especial mención merece la existencia de recursos efectivos para la protección de los derechos fundamentales. Esta obligación puede caracterizarse como de cumplimien- to inmediato, sin embargo, algunas particularidades de las instituciones creadas para la prevención pueden tener una naturaleza progresiva. En un primer nivel, la protección conlleva tanto una conducta de vigilancia hacia los particulares27 y los propios agentes estatales, como el establecimiento del aparato que permita llevar a cabo tal vigilancia y reaccionar ante los riesgos para prevenir violaciones. Cada derecho humano 27 En este contexto, por vigilar no debe entenderse una supervisión de los particula- res por parte del Estado a manera de un estado invasivo, sino la supervisión de la actividad de los agentes privados cuando lleven a cabo funciones para el cumpli- miento de derechos (por ejemplo, hospitales, escuelas y medios de comunicación privados), o bien pongan en riesgo los derechos de otra persona. 34 Estándares.indd 34 23/10/15 11:24  Los estándares internacionales de los derechos humanos: un sistema de derechos en acción implicará una incidencia específica en cada mecanismo, de tal forma que el Código Penal, por ejemplo, deberá san- cionar aquellas conductas que afecten los derechos funda- mentales de conformidad con los propios principios del Los estándares derecho penal. internacionales En efecto, de losprotegido el bien jurídico Derechos Humanos: en los tipos penales no debe serun mássistema que de losderechos derechos humanos mismos,28 así que si no existe en unacción delito que sancione la tortura el Estado incumple su obligación de proteger. Por otra parte, en un segundo nivel, implica el accio- nar del Estado cuando una persona se encuentra en un ries- go real e inminente de ver violados sus derechos por un particular. Esto no es más que la frontera de la obligación de proteger, donde los mecanismos preventivos de primer or- den han fallado y las personas sufren ese riesgo. Dado que se trata de las obligaciones del Estado por acciones de par- ticulares, su responsabilidad surge hasta el momento en que el riesgo es real e inminente y además es conocido o debiera serlo por el Estado. Entonces, el Estado incumple su obligación y, por tan- to, cae en responsabilidad sólo si una vez iniciado el riesgo conocido no realizara las acciones necesarias para impedir la consumación de la violación. Un ejemplo de la violación a esta obligación se encuentra en el Caso Campo Algodone- ro vs. México,29 donde la responsabilidad se gesta una vez que el Estado tiene la primer noticia de la desaparición de tres mujeres y no actúa de forma adecuada para investigar los hechos y encontrar a las mujeres desaparecidas, en es- pecial por el contexto de violencia de género en Ciudad Juárez. Sandra Fredman sostiene que la obligación de proteger consiste en restringir a otros de la misma forma en que el Estado debe restringirse a sí mismo para asegurar el libre y 28 Luigi Ferrajoli, Derecho y razón. Teoría del garantismo penal. 29 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso González y Otras (“Campo Algo- donero”) vs. México, Sentencia del 16 de noviembre de 2009, Serie C, Núm. 289. 35 Estándares.indd 35 23/10/15 11:24  Colección de Textos sobre Derechos Humanos pleno ejercicio de los derechos humanos de todos.30 Sin embargo, esta vinculación de los derechos humanos entre particulares es más compleja que la relación entre agente estatal y ciudadano porque el Estado debe mirar los dere- chos de ambos y no sólo los de una de las partes involucra- das en el asunto. Por ejemplo, en el Caso Kimel la Corte IDH valoró la ilegitimidad y desproporcionalidad que im- poner la pena de prisión significaba para el señor Kimel, aunque consideró que era posible restringir la libertad de expresión en ciertos casos. Defender los derechos de uno no debe significar violar los derechos de otro, como sucede con medidas como las aplicadas a la llamada delincuencia organizada. De lo que se trata es de optimizar los derechos de ambos y no sólo de un grupo pues eso lleva, entre otros problemas, a una mayor desintegración social. En el Caso Kimel la Corte IDH le dio preferencia a la obligación del Estado de respetar los derechos del señor Kimel sobre la obligación de proteger al juez. Si bien reco- noce que éste debió haber sido protegido, a pesar de ser una autoridad, se limita a sancionar la medida impuesta como desproporcional, pero no ahonda en la protección del juez.31 Es decir, la Corte eligió entre dos principios en competencia, por un lado el de restringir la acción estatal frente a un particular y, por otro, la protección de otro parti- cular. Es posible argumentar en contra de la decisión de la Corte IDH en el sentido de que no formuló un “balance” entre los derechos contrapuestos, sino que únicamente des- 30 Sandra Fredman, Human Rights Transformed. Positive Rights and Positive Duties, p. 72. 31 No pasa por alto que este caso es controversial porque la Corte Interamericana tiene jurisprudencia constante en el sentido de que las autoridades o servidores públicos ven restringido su derecho al honor debido al mayor escrutinio público al que deben estar expuestos con motivo de sus funciones. Sin embargo, el Caso Kimel es útil para analizar el conflicto entre derechos. Véase, por ejemplo, Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Herrera Ulloa vs. Costa Rica. Excepcio- nes Preliminares, Fondo, Reparaciones y Costas. Sentencia del 2 de julio de 2004,