Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios PDF
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2016
Estefani Rondón Toro,Marcel Szantó Narea,Juan Francisco Pacheco,Eduardo Contreras,Alejandro Gálvez,Nicolás Pacheco
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Esta guía proporciona una visión general sobre la gestión de residuos sólidos domiciliarios, incluyendo aspectos relacionados con la salud, el medio ambiente y el desarrollo sostenible. Se centra en un panorama actual de la generación, recolección y disposición final de residuos en América Latina y el Caribe.
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ISSN 2518-3923 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios Estefani Rondón Toro Marcel Szantó Narea Juan Francisco Pacheco Eduardo Contreras Ale...
ISSN 2518-3923 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios Estefani Rondón Toro Marcel Szantó Narea Juan Francisco Pacheco Eduardo Contreras Alejandro Gálvez 02 MANUALES DE LA CEPAL Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios Estefani Rondón Toro Marcel Szantó Narea Juan Francisco Pacheco Eduardo Contreras Alejandro Gálvez Este documento fue preparado por Estefani Rondón Toro, consultora del ILPES y de la CEPAL, Marcel Szantó Narea, Catedrático de la Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, y Juan Francisco Pacheco, funcionario del ILPES. La elaboración del capítulo de elementos de evaluación de proyectos estuvo a cargo de Eduardo Contreras y Alejandro Gálvez, Ingenieros Industriales de la Universidad de Chile. Se agradece especial a Nicolás Pacheco, Ingeniero Civil de la Universidad de Santiago de Chile, por el apoyo brindado en la recopilación de información para el capítulo de elementos de ingeniería básica. Esta Guía fue elaborada en el marco del Convenio de Cooperación Técnica entre el Ministerio de Desarrollo Social de Chile y la CEPAL. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN 2518-3923 LC/L.4198 LC/IP/L.343 Copyright © Naciones Unidas, julio 2016. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago S.15-00804 Los Estados Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Índice Resumen..................................................................................................................................................... 9 Abstract................................................................................................................................................... 11 Presentación............................................................................................................................................ 13 Introducción............................................................................................................................................ 15 I. Elemento de gestión de residuos................................................................................................. 17 A. Residuos sólidos..................................................................................................................... 17 1. Residuos sólidos: salud y medio ambiente..................................................................... 18 2. Implicancias medioambientales y económicas de los residuos sólidos.......................... 19 3. Residuos sólidos y cambio climático............................................................................. 19 4. Residuos sólidos y desarrollo sostenible........................................................................ 21 B. Panorama actual de la generación de residuos sólidos en América Latina y el Caribe.......... 23 1. Recolección y disposición.............................................................................................. 25 2. Reciclaje y aprovechamiento......................................................................................... 26 3. Marco institucional, prestación del servicio y sostenibilidad financiera........................ 28 C. Gestión integral de residuos sólidos....................................................................................... 30 1. Plan de gestión integral de residuos sólidos (PGIRS).................................................... 31 2. Aspectos institucionales y de gestión de residuos en el ámbito nacional, regional y local............................................................................................................... 35 3. Alternativas de gestión de residuos sólidos.................................................................... 42 4. Participación y educación al público.............................................................................. 44 II. Elementos de ingeniería básica................................................................................................... 51 A. Introducción........................................................................................................................... 51 B. Generación y recolección de residuos sólidos........................................................................ 51 1. Métodos para estimar las cantidades de residuos........................................................... 51 C. Recolección y transporte de residuos sólidos......................................................................... 54 1. Alternativas para la pre-recolección o almacenamiento................................................. 56 2. Alternativas para recolección y transporte..................................................................... 59 3 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... D. Barrido de calles y áreas públicas.......................................................................................... 65 E. Estaciones de transferencia.................................................................................................... 65 1. Tipos de estaciones de transferencia.............................................................................. 65 F. Tratamiento y valoración de residuos sólidos........................................................................ 68 1. Incineración.................................................................................................................... 69 2. Reciclaje......................................................................................................................... 71 3. Compostaje.................................................................................................................... 71 G. Disposición final de residuos sólidos..................................................................................... 73 1. Rellenos sanitarios......................................................................................................... 73 2. Consideraciones básicas en el funcionamiento del relleno sanitario.............................. 92 3. Controles a practicar en un relleno sanitario.................................................................. 95 4. Cierre y sellado de rellenos sanitarios............................................................................ 98 5. Rehabilitación.............................................................................................................. 105 III. Elementos de formulación de proyectos................................................................................... 111 A. El ciclo de la vida de los proyectos...................................................................................... 112 1. Fases de un proyecto.................................................................................................... 112 2. Preinversión................................................................................................................. 113 3. Inversión...................................................................................................................... 114 4. Operación..................................................................................................................... 115 B. Identificación del proyecto................................................................................................... 116 1. Nombre del proyecto.................................................................................................... 116 2. Antecedentes................................................................................................................ 116 C. Identificación del problema.................................................................................................. 116 1. El árbol del problemas, causas y efectos...................................................................... 117 2. El árbol de efectos........................................................................................................ 118 3. El árbol de causas......................................................................................................... 119 4. El árbol de problema.................................................................................................... 120 5. Alternativas de solución............................................................................................... 121 6. El árbol de objetivos (medios y fines).......................................................................... 121 7. Identificación de alternativas de solución.................................................................... 123 8. Identificación de acciones............................................................................................ 123 9. Selección de la alternativa de solución........................................................................ 127 10. Resultados esperados................................................................................................... 128 11. Vinculación con políticas, planes y estrategias de desarrollo...................................... 128 12. Optimización de la situación base................................................................................ 128 D. Formulación o preparación de proyectos............................................................................. 128 1. Diagnóstico de la situación actual................................................................................ 129 2. Determinación del área de estudio............................................................................... 130 3. Identificación de la población objetivo........................................................................ 130 4. Análisis de la población............................................................................................... 130 5. Estimación de la demanda............................................................................................ 134 6. Estimación de la oferta................................................................................................. 136 7. Déficit o demanda insatisfecha del proyecto................................................................ 136 E. Análisis técnico del proyecto............................................................................................... 137 1. Localización del proyecto............................................................................................ 137 2. Tamaño........................................................................................................................ 137 3. Tecnología y procesos.................................................................................................. 138 4. Ingeniería..................................................................................................................... 138 5. Criterio de la comunidad sobre la propuesta técnica del proyecto............................... 139 6. Responsabilidad social................................................................................................. 139 F. Análisis ambiental................................................................................................................ 139 1. Identificación y valoración de impactos ambientales................................................... 140 2. Medidas correctoras y compensatorias........................................................................ 140 4 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... G. Análisis legal y administrativo............................................................................................. 141 1. Aspectos legales........................................................................................................... 141 2. Organización y estructura administrativa..................................................................... 141 3. Planificación y programación de la ejecución del proyecto......................................... 141 4. Valoración de riesgos institucionales del proyecto...................................................... 141 IV. Elementos de evaluación de proyectos...................................................................................... 143 A. Evaluación privada............................................................................................................... 143 1. Costos de las alternativas del proyecto........................................................................ 143 2. Costos de inversión...................................................................................................... 144 3. Costos de operación y mantenimiento......................................................................... 145 4. Calculo de indicadores de rentabilidad privada........................................................... 150 5. Análisis de costos sociales........................................................................................... 153 B. Evaluación social costo-beneficio........................................................................................ 156 1. Beneficios sociales....................................................................................................... 156 Bibliografía............................................................................................................................................ 157 Anexos............................................................................................................................................. 161 Anexo 1 Vertedero de Haina y ambiente de alrededores.................................................................... 162 Anexo 2 Separación en origen, reciclaje, compostaje y recuperación de energía en la municipalidad de La Pintana, Santiago de Chile........................................................ 164 Anexo 3 Tecnologías para recogida selectiva..................................................................................... 170 Anexo 4 Formularios.......................................................................................................................... 176 Anexo 5 Reciclaje en el punto limpio comuna de Vitacura, Santiago de Chile................................. 180 Anexo 6 Relleno sanitario Loma Los Colorados, Santiago de Chile.................................................. 187 Anexo 7 Experiencia sobre reinserción de áreas utilizadas como sitios de disposición final de residuos sólidos: Ex vertedero La Feria, Santiago de Chile............................................ 191 Anexo 8 Experiencia sobre reinserción de áreas utilizadas como sitios de disposición final de residuos sólidos: Ex vertedero Lo Errázuriz, Santiago de Chile..................................... 194 Anexo 9 Método de asignación del nombre del proyecto................................................................... 201 Anexo 10 Ejemplo: proyección de la población................................................................................... 203 Anexo 11 Ejemplo: estimación de la demanda actual y proyectada..................................................... 204 Anexo 12 Matriz de análisis de emplazamiento de sitio a amenazas naturales y socio-naturales para un proyecto de inversión..................................................................... 206 Manuales: números publicados........................................................................................................... 209 Cuadros Cuadro 1 Generación PER cápita de RSD y RSU en América Latina y el Caribe................................ 24 Cuadro 2 Generación de RSU per cápita de países de Europa, Estados Unidos y América Latina y el Caribe................................................................................................ 25 Cuadro 3 Países de América Latina y el Caribe: modalidades de prestación del servicio de recolección por tamaño de población............................................................................... 25 Cuadro 4 Países de América Latina y el Caribe: formas de disposición final por tamaño de población, disposición por población............................................................ 26 Cuadro 5 Países de América Latina y el Caribe: municipios con planes de manejo de residuos sólidos por tamaño de población........................................................................ 29 Cuadro 6 Países de América Latina y el Caribe: costo de los servicios por tamaño de población....... 29 Cuadro 7 Fases de una propuesta pública............................................................................................. 40 Cuadro 8 Ejemplo de determinación de egresos................................................................................... 41 Cuadro 9 Matriz de situaciones no deseadas (diagnóstico de la situación actual)................................ 43 Cuadro 10 Matriz de situaciones deseadas (diagnóstico de la situación actual)..................................... 43 5 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Cuadro 11 Matriz de indicadores (diagnóstico de la situación actual).................................................... 44 Cuadro 12 Sugerencias acerca de las unidades de expresión para las cantidades de residuos sólidos................................................................................................................ 52 Cuadro 13 Matriz para cálculo de la composición de residuos sólidos................................................... 53 Cuadro 14 Tecnologías usadas en el tratamiento y valoración de residuos sólidos................................ 69 Cuadro 15 Alternativas de equipos de compactactación de residuos a utilizar....................................... 94 Cuadro 16 Medios-acciones.................................................................................................................. 125 Cuadro 17 Acciones complementarias.................................................................................................. 126 Cuadro 18 Estimación de la población futura....................................................................................... 132 Cuadro 19 Costo de operación y mantenimiento.................................................................................. 146 Cuadro 20 Depreciación del proyecto................................................................................................... 149 Cuadro 21 Resumen de ingresos y costos............................................................................................. 149 Cuadro A.1 Cantidad de materiales reciclados en el punto limpio......................................................... 185 Cuadro A.2 Charlas de reciclaje impartidas en punto limpio................................................................. 186 Gráficos Gráfico 1 Efectos de la profundidad del “suelo” en un relleno sanitario sobre el desarrollo radical............................................................................................................. 108 Gráfico 2 Porcentaje de mortalidad de diferentes especies en un relleno sanitario, cultivadas con diferentes espesores de suelo. a1 = 30 cm.; a2 = 15 cm.; a3 = sin suelo...................... 108 Gráfico 3 Concentraciones de metano y bióxido de carbono a diferentes profundidades................... 109 Gráfico A.1 Caracterización de residuos de la comuna de La Pintana.................................................... 168 Gráfico A.2 Total de vehículos ingresados al punto limpio.................................................................... 184 Recuadros Recuadro 1 Buenas prácticas para la inclusión social, el caso de Santiago de Surco, Perú...................... 27 Recuadro 2 Las corporaciones de recicladores en Cuenca, el caso de Cuenca, Ecuador......................... 28 Recuadro 3 Instrumentos económicos para la gestión de los residuos sólidos......................................... 33 Recuadro 4 Ejemplo de asociatividad público-privada Emeres, Santiago de Chile................................. 39 Recuadro 5 Modelo de balance hídrico.................................................................................................. 103 Diagramas Diagrama 1 La gestión de los residuos sólidos como integrante de un ciclo de materiales racional y sustentable...................................................................................... 21 Diagrama 2 Las cuatro áreas del programa del capítulo 21...................................................................... 23 Diagrama 3 Jerarquía en el manejo de residuos sólidos............................................................................ 31 Diagrama 4 Etapas de la gestión de residuos............................................................................................ 35 Diagrama 5 Esquema básico para el desarrollo de un PGIRS.................................................................. 36 Diagrama 6 Dinámica de la participación comunitaria............................................................................. 45 Diagrama 7 Fases del ciclo del proyecto................................................................................................. 113 Diagrama 8 Ordenamiento lógico de causas, problema y efectos........................................................... 117 Diagrama 9 Árbol de efectos.................................................................................................................. 118 Diagrama 10 Árbol de efectos.................................................................................................................. 119 Diagrama 11 Árbol de causas................................................................................................................... 119 Diagrama 12 Árbol de causas................................................................................................................... 120 Diagrama 13 Árbol del problema (integración entre árbol de causas y efectos)....................................... 120 Diagrama 14 Árbol de causas-efectos....................................................................................................... 121 Diagrama 15 Árbol de medios y fines...................................................................................................... 122 Diagrama 16 Árbol de medios y fines...................................................................................................... 123 Diagrama 17 Relación entre acción y problema....................................................................................... 124 Diagrama 18 Formulación de acciones..................................................................................................... 124 Diagrama 19 Acciones posibles para la resolución del problema............................................................. 125 Diagrama 20 Resultado de postulación de acciones................................................................................. 126 Diagrama 21 Diferentes tipos de población.............................................................................................. 131 6 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Imágenes Imagen 1 Tipos de contenedores con ruedas......................................................................................... 58 Imagen 2 Recolector compactador de carga trasera 15 y 19m3............................................................. 63 Imagen 3 Camión recolector de contenedores, carga trasera................................................................ 64 Imagen 4 Estación con trasbordo directo.............................................................................................. 66 Imagen 5 Estación con acopio y compactación..................................................................................... 66 Imagen 6 Estación con acopio y sin compactación............................................................................... 67 Imagen 7 Relleno sanitario operado con equipo pesado....................................................................... 74 Imagen 8 Tractor agrícola adaptado para las operaciones del relleno sanitario.................................... 75 Imagen 9 Método de trinchera o zanja.................................................................................................. 81 Imagen 10 Método de trinchera o zanja.................................................................................................. 87 Imagen 11 Método de trinchera o zanja.................................................................................................. 88 Imagen 12 Método de área...................................................................................................................... 89 Imagen 13 Método de vaguada/depresión............................................................................................... 90 Imagen 14 Sistema típico de cobertura final........................................................................................... 99 Imagen 15 Drenaje superficial.............................................................................................................. 100 Imagen 16 Uso futuro: recuperación de un relleno sanitario................................................................. 105 Imagen A.1 Relleno sanitario.................................................................................................................. 162 Imagen A.2 Vertedero de Haina, generación de gases............................................................................ 162 Imagen A.3 Segregadores o buzos.......................................................................................................... 163 Imagen A.4 Planta de compostaje en la dirección de gestión ambiental de la municipalidad de la La Pintana................................................................................................................... 164 Imagen A.5 Lombricultura en la dirección de gestión ambiental de la municipalidad de La Pintana....................................................................................................................... 165 Imagen A.6 Programa de huerta ecológica............................................................................................. 165 Imagen A.7 Digap La Pintana................................................................................................................. 166 Imagen A.8 Proceso del “Programa comunal de separación de residuos en origen”.............................. 167 Imagen A.9 Iniciativa de separación de residuos orgánicos.................................................................... 169 Imagen A.10 Contenedores de baja capacidad (recogida manual)............................................................ 170 Imagen A.11 Contenedores de gran capacidad (recogida automatizada).................................................. 171 Imagen A.12 Opciones para la satisfacción de las necesidades de los usuarios........................................ 171 Imagen A.13 Contenedores soterrados (foto montaje).............................................................................. 172 Imagen A.14 Contenedores soterrados..................................................................................................... 172 Imagen A.15 Contenedores con compactación (versiones eléctrica y solar)............................................ 174 Imagen A.16 Contenedores soterrados con compactación........................................................................ 174 Imagen A.17 Ubicación de la comuna de Vitacura en la Región Metropolitana de Santiago de Chile............................................................................................................ 180 Imagen A.18 Ingreso al punto limpio....................................................................................................... 182 Imagen A.19 Contenedores subterráneos en punto limpio........................................................................ 182 Imagen A.20 Contenedores de superficie en punto limpio....................................................................... 183 Imagen A.21 Contenedores de superficie pequeños................................................................................. 183 Imagen A.22 Edificio administrativo del punto limpio............................................................................. 184 Imagen A.23 Actividades de charla para instituciones educativas en el punto limpio.............................. 185 Imagen A.24 Relleno sanitario Loma Los Colorados............................................................................... 187 Imagen A.25 Estación de transferencia del relleno sanitario Loma Los Colorados.................................. 188 Imagen A.26 Transporte ferroviario de residuos sólidos desde la estación de transferencia al rellano sanitario............................................................................................................... 189 Imagen A.27 Motores de generación eléctrica.......................................................................................... 190 Imagen A.28 Pozo extracción de áridos La Feria, 1971........................................................................... 191 Imagen A.29 Relleno sanitario La Feria, 1980......................................................................................... 192 Imagen A.30 Sellado del ex relleno sanitario La Feria, y 1993................................................................ 192 Imagen A.31 Rehabilitación del actual Parque André Jarlán, 1995.......................................................... 193 Imagen A.32 Principales áreas intervenidas relacionadas con el plan de cierre del ex vertedero Lo Errázuriz........................................................................................................................ 195 Imagen A.33 Ex vertedero Lo Errázuriz: obras etapa I............................................................................. 196 Imagen A.34 Ex vertedero Lo Errázuriz: plano general de intervención.................................................. 196 7 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Imagen A.35 Ex vertedero Lo Errázuriz: impermeabilización de taludes................................................. 197 Imagen A.36 Ex vertedero Lo Errázuriz: geomanta (malla de fibra de coco) instalada............................ 197 Imagen A.37 Ex vertedero Lo Errázuriz: planta y sistemas para quema de biogás.................................. 197 Imagen A.38 Ex vertedero Lo Errázuriz: habilitación de zonas de estar y equipamiento urbano............. 198 Imagen A.39 Ex vertedero Lo Errázuriz: recuperación paisajística y sistema de riego por goteo............ 198 Imagen A.40 Ex vertedero Lo Errázuriz: introducción de especies vegetales a través de “hidrosiembra”.................................................................................................. 199 Imagen A.41 Objetivo del proyecto de recuperación de áreas.................................................................. 200 8 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Resumen El documento tiene como objetivo presentar diferentes aspectos sobre la gestión de residuos sólidos domiciliarios en una forma comprensible para quienes estén desarrollando labores relacionadas con los residuos sólidos especialmente en el ámbito público, el trabajo se divide en tres partes; la primera sobre elementos generales de gestión integral de residuos sólidos domiciliarios, en la que se explican conceptos y se abarca temáticas relacionadas con el plan de manejo. En la segunda parte se abordan temas relacionados con la ingeniería básica, se puede encontrar alternativas tecnológicas, métodos de cálculo y de disposición. Finalmente se presentan dos capítulos de formulación y evaluación de proyectos, los que muestran desde el ciclo de vida de los proyectos hasta la evaluación social. 9 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Abstract The document aims to present different aspects on the management of solid waste in a form understandable to those who are developing work related to solid waste especially in the public sphere, the work is divided into three parts; the first is about general elements of integral management of solid waste, in which concepts are explained, covering topics related to the management plan. The second part deals with issues related to the basic engineering, technological alternatives, methods of calculation and waste final disposal. Finally the document presents two chapters of formulation and evaluation of projects that show the desingned process from the life cycle of the projects to the social assessment. 11 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Presentación La Gestión Integral de los residuos sólidos (GIRS), es la interacción dinámica entre actores que se desempeñan en los planos institucional, sectorial y regional, en busca de una solución eficiente y equitativa sobre el manejo de los residuos. En el marco de la sustentabilidad ambiental y de los procesos de urbanización, privatización y descentralización, la gestión integral de los residuos sólidos urbanos constituye hoy una preocupación de singular importancia por sus impactos directos e indirectos, algunos de ellos irreversibles y permanentes, tanto sobre el medio ambiente (aire, agua, tierra, paisaje) como sobre la salud de la población. Desde diversos ángulos, la gestión de los residuos sólidos urbanos tiene una nueva connotación, por tratarse de una actividad que produce impactos negativos en ambientes físicos y sociales y donde la complementariedad entre mercado e intervención estatal puede lograr soluciones eficientes y equitativas. Los aspectos institucionales y de gestión de los residuos sólidos tienen la máxima importancia en la ejecución de cualquier plan, programa o proyecto. Por muy bien diseñado que esté un programa o proyecto de manejo integral de residuos, si no cuenta con los elementos necesarios de gestión, no podrá ser llevado a cabo de manera satisfactoria. La mayoría de los especialistas y técnicos concuerdan que, el apropiado diseño de la gestión del proyecto tiene la misma importancia o más, que los aspectos técnicos. Teniendo en cuenta las características y necesidades de la población, las instituciones responsables pueden optar por distintas modalidades de operación, esto implica, por ejemplo, hacer una licitación pública, procurando que la gestión sea transparente, eficiente y equitativa. Esto permite, para quien administra los recursos, seleccionar la mejor alternativa de operación del sistema. Otro aspecto a considerar es el tarifado, que puede convertirse en un tema complejo en términos de la política local, sin embargo, por ejemplo, está la posibilidad de prorratear costos y eximir de pagos a las familias de menores recursos. En algunos casos, resulta difícil decidir si usar un nuevo plan de gestión o mantener el existente. Antes de aplicar acciones, es conveniente buscar sistemas de comparación, que permitan optar por la alternativa más adecuada. Para ello, es posible utilizar matrices e indicadores que permitan comparar estas situaciones, lo cual entregará mayor confianza en las decisiones que se tomen. 13 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... La planificación integral de la gestión de los residuos sólidos es un proceso que se cumple en fases iterativas y dinámicas, y está relacionada además, con la cadena de eliminación de ellos. Este plan debe ser participativo, ya que el problema de los residuos sólidos está ligado con cuestiones ambientales que afectan directamente a la economía, a los hogares y a la comunidad en su conjunto. Por ello, preparar un buen programa de educación y participación del público permite mejorar la gestión al facilitar la aceptación por parte de la comunidad. La presente guía metodológica tiene por finalidad apoyar a los municipios de pequeñas y medianas localidades1 en la preparación y evaluación de proyectos de disposición final de residuos sólidos domiciliarios, incluyendo también, según corresponda, las etapas de transporte, tratamiento, reciclaje y transferencia. Además, este documento pretende ayudar a la toma de decisiones mediante la determinación del costo para la sociedad y para el municipio, de la disposición final de los RSD, así como entregar una pauta para la estimación de la tarifa requerida por el privado para cubrir los costos de operación y mantención del servicio. 1 Localidades de más de 80.000 habitantes, haciendo las debidas correcciones y teniendo presente que para proyectos de mayor envergadura debe exigirse una mejor calidad de la información utilizada en la preinversión. 14 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Introducción Los residuos sólidos municipales (RSM), conocidos comúnmente como basura, desecho o residuo, están compuestos por residuos orgánicos (alimentos, excedentes de comida, etc.), cartón, papel, madera y en general materiales inorgánicos como vidrio, plástico y metales. Estos residuos provienen generalmente de actividades domésticas, servicios públicos, construcciones y establecimientos comerciales, así como de residuos industriales que no se deriven de sus procesos. El efecto ambiental más evidente del manejo inadecuado de los RSM lo constituye el deterioro estético de las ciudades, así como del paisaje natural, tanto urbano como rural, con la consecuente devaluación, tanto de los predios donde se localizan los vertederos como de las áreas vecinas por el abandono y la acumulación de la basura, siendo uno de los efectos fácilmente observados por la población; sin embargo, entre los efectos ambientales más serios están la contaminación del suelo, del aire y los cuerpos de agua, ocasionada por el vertimiento directo de los residuos. Un elemento clave en la vida urbana, considerando las funciones de las entidades responsables desarrolla en relación al manejo a manejar los RS como un “sistema esencial”, vendría a ser el buen funcionamiento de un sistema de gestión de residuos sólidos municipales. La protección del medio ambiente, la mejora de la salud pública, la estética y la mejora de las finanzas de la ciudad son producto de un buen diseñado y operación de un sistema de gestión de residuos, objetivo al que este documento pretende contribuir. La gestión integral de los residuos sólidos, como enfoque, busca ¨transformar la cultura actual de eliminación de desechos a una que evite los residuos mediante prácticas de producción y consumo sostenibles¨. Así, el primer propósito de la gestión integral es evitar la generación; si no es posible evitar, se debe procurar la minimización utilizando el concepto de las 3R´s (reducir, reutilizar, reciclar), si esta minimización no es posible, entonces se debe plantear el tratamiento, y sólo cuando el tratamiento no sea factible, se debe recién pensar en la disposición final. Así mismo, la gestión de los residuos sólidos presenta complejidades, debido a que sus dimensiones cruzan todos los ámbitos del desarrollo, es decir, primeramente, se requiere la responsabilidad compartida en la participación conjunta de todos los generadores, productores, importadores, distribuidores, consumidores y gestores, tanto públicos como privados. Por lo tanto, a los 15 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... generadores (sean éstos agrícolas, industriales, o turísticos) les correspondería contar con un plan de manejo de residuos y así garantizar que se les dé una gestión apropiada. En forma complementaria a lo anteriormente planteado, introducir el principio de responsabilidad extendida del productor (el cual ya opera en algunos países), donde, los productores, importadores o distribuidores deben hacerse responsables de los productos que ponen en el mercado hasta el final de su vida útil. Teniendo estas dos medidas dentro de los cuerpos legales, es posible reducir significativamente la cantidad de residuos de los cuales deberían hacerse cargo las municipalidades, disminuyendo así los costos de operación y alargando la vida útil de los sitios de disposición final. Si a esto se le agrega que también se busca mejorar la recaudación y la planificación que hacen los municipios para estos servicios, se debería tener como resultado una gestión integral de los residuos a nivel urbano y rural. El rol de la participación ciudadana es también de relevante importancia, ya que el Estado debería desarrollar los mecanismos apropiados para garantizar la participación activa de las comunidades y del sector privado en la gestión integral de residuos. Orientando todos los esfuerzos en esta dirección, con acciones educacionales orientadas a crear conciencia ambiental en los hogares, se modificaría así el comportamiento de la población (ya sea urbana o rural) sobre este tema. Enfatizando todo lo que se ha propuesto, se requiere toda la voluntad y el empeño del sector estatal, del sector municipal, del sector privado, la academia, las ONGs y la sociedad civil para impulsar e implementar la gestión integral de residuos sólidos, en la que sin duda, rendirá frutos positivos y colaborará en mejorar considerablemente la salud, el ambiente y por consiguiente la calidad de vida en las ciudades y poblaciones. Reducir la generación de residuos sólidos es un objetivo posible. Es cada vez más evidente la necesidad de avanzar en esta dirección mediante instrumentos que impulsen conductas ambientalmente sustentables y transfieran capacidades preventivas. Hallándonos ahora en pleno siglo XXI, es posible decir que las ciudades presentan enormes oportunidades para cambiar tendencias y ser generadoras de mejoramiento ambiental, equidad social y promoción del crecimiento económico. Por lo tanto, es ahora o nunca, el querer hacer el cambio de “pasar del manejo tradicional de la basura hacia la verdadera Gestión Integral de los residuos para el desarrollo de ciudades verdaderamente sostenibles”. En la primera parte el documento presenta los elementos para confeccionar un plan integral, el cual aborda la gestión integral de residuos Sólidos Domiciliarios (RSD) entendida como la necesidad de considerar todas las acciones de diversa índole, en forma coherente, articulada y participativa en cuatro aspectos básicos: los aspectos centrales de un plan de manejo integral; los elementos de la participación y educación del público como una manera de ayudar a la gestión; los tipos de operación de los sistemas de manejo de los RSD, sus ventajas y desventajas. Finalmente, se entregan pautas metodológicas que permiten fijar tarifas para el cobro de servicios de aseo y una proposición para analizar los efectos de aplicar un tipo de acción sobre un sistema de manejo de RSD en una localidad específica. En la segunda, se hace una revisión de la ingeniería básica dónde el lector puede encontrar; métodos de estimación de generación de residuos, alternativas técnicas para el manejo de los residuos en las diferentes fases del ciclo, así como barrido de calles, estaciones de transferencias, tratamiento y valoración de residuos y las opciones de manejo y finalmente se presentan opciones de ingeniería básica para la disposición final. Finalmente, la tercera y cuarta parte, entrega elementos de formulación y evaluación de proyectos tales como: En la formulación de proyectos, se verá; el ciclo de vida de los proyectos, identificación del problema, diagnóstico de la situación actual, análisis técnico del proyecto, análisis ambiental, análisis legal y administrativo. En evaluación de proyectos, se muestra ; evaluación privada, aspectos presupuestarios del proyecto, cálculo de indicadores de rentabilidad privada, análisis de costos sociales, cálculo de indicadores, evaluación social costo-beneficio. 16 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... I. Elemento de gestión de residuos A. Residuos sólidos2 Dos términos que son ampliamente utilizados en las bibliografías consultadas, son el término “desecho” y el término “residuo”. Para establecer si es posible o no su uso como sinónimos, se realizará una comparación de sus definiciones de acuerdo al diccionario de la Real Academia Española: Desecho Aquello que queda después de haber escogido lo mejor y más útil de algo. Cosa que, por usada o por cualquier otra razón, no sirve a la persona para quien se hizo. Residuo, basura. Residuo Parte o porción que queda de un todo. Aquello que resulta de la descomposición o destrucción de algo. Material que queda como inservible después de haber realizado un trabajo u operación. De acuerdo a estas definiciones, resulta claro que es posible utilizar ambos términos indistintamente. En el idioma inglés, el término ampliamente utilizado para referirse tanto a desecho como a residuo es "waste". Al momento de establecer que se considera "residuo", de la propia definición surge claramente que se trata de un término intrínsecamente subjetivo, pues depende de los actores involucrados. Uno de los ejemplos más claros de que se está frente a un término subjetivo es que, quien decide si un determinado objeto continúa siendo útil o no es su propietario. Otro ejemplo es cuando existe posibilidad de reciclaje y por lo tanto el residuo deja de serlo, transformándose en materia prima de otro proceso. 2 Apartado realizado en base a Martínez J., et al, 2005. 17 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Se han hecho diversos intentos a efectos de adoptar una definición objetiva de "residuo", sin embargo aún hoy persiste cierto grado de incertidumbre. Por esta razón muchas legislaciones incluyen en su texto la definición de "residuo" por la que han optado. A continuación se presentan las definiciones adoptadas para el término "residuo" en distintos ámbitos y con diferentes alcances. La Organización de Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE) Aquellas materias que, generadas en las actividades de producción y consumo, no alcanzan en el contexto en el que se producen ningún valor económico, bien porque no existe una tecnología adecuada para su aprovechamiento o bien porque no existe un mercado para los productos recuperados. Agencia de Protección Ambiental de Estados Unidos (EPA) Todo material (sólido, semisólido, líquido o contenedor de gases) descartado, es decir que ha sido abandonado, es reciclado o considerado inherentemente residual. Organización de las Naciones Unidas Todo material que no tiene un valor de uso directo y que es descartado por su propietario. Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente Incluye cualquier material descrito como tal en la legislación nacional, cualquier material que figura como residuo en las listas o tablas apropiadas, y en general cualquier material excedente o de desecho que ya no es útil ni necesario y que se destina al abandono. Convenio de Basilea Las sustancias u objetos a cuya eliminación se procede, se propone proceder o se está obligado a proceder en virtud de lo dispuesto en la legislación nacional. Comunidad Europea, Directiva 75/442/CEE, 91/156/CEE, 94/3/CE y 2000/532/CE. Cualquier sustancia u objeto perteneciente a una de las categorías listadas en el Anexo 13 de la “Directiva 91/156/CEE” y del cual su poseedor se desprenda o del cual tenga la intención u obligación de desprenderse. A partir de esas categorías se elaboró el "Catálogo Europeo de residuos", el cual constituye una lista armonizada y no exhaustiva de residuos, independientemente de que se destinen a operaciones de eliminación o recuperación. Programa Regional de Manejo de residuos Peligrosos del CEPIS Todo material que no tiene un valor de uso directo y que es descartado por su propietario. Como comentarios a las definiciones descritas, es evidente que el residuo, cuando se genera por parte del consumidor, bien sea en domicilios particulares, en industrias o en cualquier actividad, aun puede quedarle un largo camino hasta ser considerado definitivamente como tal. Por otra parte, el concepto legal de residuo va evolucionando con el tiempo, la tecnología, la economía y las exigencias sociales de acuerdo al nivel de vida, el cual va en crecimiento (Avanzini de Rojas, J., 2003). 1. Residuos sólidos: salud y medio ambiente El manejo inadecuado de los residuos sólidos produce múltiples impactos negativos sobre la salud de las personas y el medio ambiente. Por un lado, una inadecuada gestión de los residuos, particularmente cuando son dispuestos en botaderos a cielo abierto, puede redundar en serios impactos en la salud de la población, en especial debido a enfermedades entéricas, como tifus, cólera y hepatitis, y también cisticercosis, triquinosis, leptospirosis, toxoplasmosis, sarnas, micosis, rabia, salmonelosis y otras, dependiendo de las condiciones locales (CEPAL/ONU, 2010). Entre los efectos ambientales, hay que destacar el deterioro de la calidad de las aguas superficiales por escurrimiento de los lixiviados, que resulta del contenido líquido de los residuos más el arrastre de aguas lluvias, y por la acción de los líquidos percolados en las napas freáticas. También hay repercusiones en la calidad del aire, por emisiones gaseosas, en particular de biogás (compuesto 3 Versión en español en http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:31991L0156:ES:HTML. 18 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... básicamente de metano), con sus consiguientes efectos en el cambio climático. Los riesgos de incendio, los fuertes olores por procesos de descomposición de materia orgánica en forma incontrolada, la proliferación de vectores sanitarios, el uso inadecuado y la desvalorización del suelo, son consecuencias ambientales típicas de la inadecuada gestión de los residuos sólidos domésticos (CEPAL/ONU, 2010). En general, los impactos de la mala gestión de los residuos sobre la salud pueden observarse en toda la población, pero especialmente se reflejan, de menor a mayor, en: a) trabajadores formales del sector; b) población urbana sin servicio de recolección domiciliaria; c) población adyacente, o dentro de un radio cercano, a sitios de disposición final no adecuados; d) personas dedicadas a la selección y recuperación de materiales reciclables en la calle, lugares de almacenamiento y sitios de disposición final, llamados comúnmente segregadores o trabajadores informales de los residuos4, quienes realizan su trabajo en condiciones antihigiénicas y entre los que se destaca un porcentaje significativo de mujeres y niños; y e) niños y adolescentes de la calle, e indigentes sin techo o vivienda, quienes se alimentan directamente de residuos domésticos encontrados en bolsas y contenedores de recolección (OPS/OMS-AIDIS-BID, 2011). 2. Implicancias medioambientales y económicas de los residuos sólidos5 Durante las últimas décadas, la población rural ha venido emigrando en número creciente a los centros urbanos, sumándose a esa migración el incremento vegetativo de la población urbana en sí, lo que ha dado como resultado una concentración demográfica en áreas relativamente reducidas y, en consecuencia, una sobreproducción de residuos. Tanto debido a la cantidad, como a la manera en que los desechos han sido depositados en el medio ambiente de las áreas urbanas, éste no ha podido absorber el impacto de la sobrecarga, generándose un deterioro paulatino, irreversible en algunos casos. Los daños sociales y económicos a consecuencia de esta producción y eliminación indiscriminada de desechos han llegado a tener tal magnitud, que actualmente son considerados como problemas de primer orden que requieren atención y medidas inmediatas para su control y su solución a corto, mediano y largo plazo. En áreas de desarrollo económico, los centros urbanos han debido enfrentar los problemas derivados del crecimiento acelerado de la población, agudizado particularmente por una desproporcionada afluencia de la población rural hacia las ciudades. La generación de residuos sólidos está relacionada con el ingreso per cápita, lo que refleja el impacto neto de varias relaciones implícitas, tales como los efectos del ingreso sobre el consumo, sobre la distribución de consumo entre bienes y servicios, y sobre la demanda por calidad ambiental. En relación a lo planteado, es así como en las grandes urbes, los problemas relativos a la contaminación y deterioro generalizado del medio ambiente son ya considerados, tanto o más apremiantes que los del aprovisionamiento de agua potable, alcantarillado, energía eléctrica, transporte y vías de comunicación, ya que la ausencia de un medio ambiente adecuado conduce a que los servicios mencionados se conviertan en actividades irrelevantes para una comunidad con problemas de supervivencia. 3. Residuos sólidos y cambio climático “El cambio de clima atribuye directa o indirectamente a la actividad humana que altera la composición de la atmósfera mundial y que se suma a la variabilidad natural del clima observada durante períodos de tiempo comparables” (IPCC, 2007). 4 Un ejemplo es el de La Chureca, en Managua, Nicaragua, reputado como el mayor vertedero habitado de la región. En sus 40 hectáreas viven 1.200 personas y 3.000 más trabajan allí en condiciones infrahumanas, por un ingreso de dos dólares diarios. En el marco de la cooperación internacional (España) se está implementando un proyecto de rehabilitación que contemplará creación de empleos y mejora de las condiciones de vida de estas personas (Díaz, 2009). Otro caso, es el vertedero de Haina, en República Dominicana, más detalle, véase ANEXO A. 5 En base a Szantó, M., 1998. 19 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... En 1827, el matemático francés Jean Baptiste Fourier observó que ciertos gases que componían la atmósfera, en particular el dióxido de carbono (CO2), retenían el calor en ella. En su opinión, este fenómeno era similar al que ocurría en los invernaderos, de manera que para referirse a él utilizó el término effet de serre (efecto invernadero). Más tarde, en 1860, el físico irlandés J. Tyndall vinculó la variación de las concentraciones de CO2 en la atmósfera a los cambios en el sistema climático. Este marcó un importante rumbo en las investigaciones sobre el tema, que condujo a que en el año 1896 el físico sueco Svante Arrhenius, nobel de química en 1903, llamara la atención sobre las consecuencias climáticas de la actividad humana, demostrando mediante un cálculo sencillo que, de duplicarse la carga atmosférica de gas carbónico (o dióxido de carbono) en la Tierra debido al desarrollo acelerado de la industria, se produciría un recalentamiento global del orden de los 6°C (CEPAL/GTZ, 2009). Tuvieron que transcurrir 80 años antes que la comunidad científica reuniera datos suficientes para corroborar estas predicciones y se realizara, en ocasión de la primera Conferencia Mundial sobre el Clima celebrada en 1979, en Ginebra, un llamado urgente a la comunidad internacional sobre la necesidad de adoptar drásticas medidas correctivas ante los hechos siguientes: i) la temperatura media del planeta ha venido aumentando aceleradamente; ii) la información disponible indica que ello obedecerá a las actividades humanas que liberan en la atmósfera gases de efecto invernadero, principalmente CO2, metano (CH4) y óxido nitroso (N2O), y iii) de acuerdo con los modelos utilizados para explicar este incremento de la temperatura, es posible que también se produzcan alteraciones del sistema climático que afectarán considerablemente el bienestar mundial, en un lapso no superior a 100 años (CEPAL/GTZ, 2009). Ya que actualmente, el fenómeno del cambio climático, sus causas y consecuencias, es un fenómeno aceptado y reconocido en términos generales por parte de la comunidad científica internacional, los gobiernos, el sector privado, las ONG y la población en general (ISWA, 2010), es posible plantear soluciones que mitiguen las emisiones de gases de efecto invernadero y ayuden en la adaptación a sus consecuencias inevitables. La complejidad de la situación exige que se acepte la responsabilidad común en todos los sectores que componen la infraestructura urbana (transporte, gestión de residuos, actividades productivas, energía, edificación pública, equipamiento -educación, salud, espacio público- tratamiento de aguas servidas y provisión de agua). En el sector de residuos, el 3% de las emisiones globales de GEI proviene de los desechos sólidos y del tratamiento de aguas residuales (IPCC, 2007), donde la mayoría de los cuales se pueden atribuir a las zonas urbanas. Aunque esto pueda parecer una pequeña fracción de las emisiones globales, esta cifra equivale a 1,32 millones de toneladas de CO2eq., lo cual ofrece importantes oportunidades de mitigación de GEI (World Bank, 2010). Así mismo, el sector de los residuos sólidos contribuye a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) principalmente a través de la generación de CH4 a partir de los vertederos, así como pequeñas cantidades de CO2 a través de la incineración (World Bank, 2010). Cabe decir que, las emisiones de GEI asociados con la gestión de residuos es un área que está recibiendo una creciente atención, así como crece la preocupación sobre el efecto del cambio climático sobre el medio ambiente global. Entre el proceso de cambio climático y la gestión de residuos sólidos cabe destacar un cambio de paradigma que se está experimentando actualmente en el mundo y la región. La conceptualización de la gestión de los RS como integrante de un ciclo de materiales racional y sustentable (véase el diagrama 1), donde prime la visión del residuo generado como un recurso medioambiental, no solo redundará en el beneficio ambiental general, sino también se convertirá en una medida de mitigación del Cambio Climático, en tanto y en cuanto se reduzca la utilización de materia prima virgen y se lleve a cabo la sustitución de combustible fósil (OPS/OMS-AIDIS-BID, 2011). 20 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Diagrama 1 La gestión de los residuos sólidos como integrante de un ciclo de materiales racional y sustentable Fuente: ISWA, 2010. 4. Residuos sólidos y desarrollo sostenible6 La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y Desarrollo (CNUMAD), celebrada en Río de Janeiro en 1992 (Conocida como Cumbre de Río), brindó una oportunidad única a la humanidad para colocar a nuestro planeta en el camino hacia un futuro más seguro y sostenible. Entre los principales acuerdos logrados por la comunidad mundial está la denominada Agenda 21 que consiste en un plan detallado e integral para realizar acciones globales que permitan la transición hacia un desarrollo ambientalmente sostenible. La Agenda 21 tiene cuarenta capítulos, cada uno de los cuales propone un conjunto de acciones que deben ser llevadas a cabo por las naciones y las comunidades en cada una de las áreas ambientales afectadas por el desarrollo. Los capítulos 20 y 21 se refieren al manejo ambientalmente adecuado de residuos sólidos industriales y municipales, respectivamente. Desglosando un poco, la Agenda 217 recomendó implantar prácticas de reducción de la generación de desechos, aumento del reciclaje y el reúso de los residuos y disposición de los mismos de forma ambientalmente segura. Establece el capítulo 21 de la Sección II (Conservación y Gestión de los Recursos para el Desarrollo) sobre la Gestión Ecológicamente Racional de los Desechos Sólidos8: 6 CEPAL/ILPES/OPS/UNC, 1.999a. 7 Este apartado está en base a Martínez Arce et al, 2010. 8 United Nations Environmental Programme (UNEP), Agenda 21. [http://www.unep.org/Documents.Multilingual/ Default.asp?DocumentID=52&ArticleID=69&l=en]. 21 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... 21.5. En consecuencia, el marco de la acción necesaria debería apoyarse en una jerarquía de objetivos y centrarse en las cuatro principales áreas de programas relacionadas con los desechos, a saber: a) Reducción al mínimo de los desechos; b) Aumento al máximo de la reutilización y el reciclado ecológicamente racionales de los desechos; c) Promoción de la eliminación y el tratamiento ecológicamente racionales de los desechos; d) Ampliación del alcance de los servicios que se ocupan de los desechos. 21.6. Como las cuatro áreas de programas están correlacionadas y se apoyan mutuamente, deberán estar integradas a fin de constituir un marco amplio y ecológicamente racional para la gestión de los desechos sólidos municipales. La combinación de actividades y la importancia que se dé a cada una de esas cuatro áreas variarán según las condiciones socioeconómicas y físicas locales, las tasas de generación de desechos y la composición de éstos. Todos los sectores de la sociedad deberían participar en todas las áreas de programas. El enfoque integral mencionado, consiste en diseñar programas de manejo de residuos sólidos que contemplen la jerarquización de objetivos de cuatro áreas de acción consideradas en el programa: Promoción del tratamiento y disposición final Expansión de la cobertura de recolección Minimización de la generación de residuos Maximización del reusó y el reciclaje ambientalmente adecuado El gráfico que se incluye a continuación es una representación de las cuatro áreas del programa del capítulo 21 (veáse el diagrama 2). Es conveniente destacar que, para los países en desarrollo, las áreas de recolección y disposición son muy importantes pues aún no se ha logrado una cobertura universal y además son las dos áreas que tienen influencia directa sobre la salud pública y la contaminación ambiental. Los países desarrollados, en cambio tienen una cobertura casi universal por lo que sólo deben concentrarse en mantener la cobertura y mejorar la calidad. Estos países lógicamente ponen mucho más empeño en los programas de minimización y reciclaje. Los países en desarrollo recién comienzan a experimentar algunas actividades, generalmente a nivel local y sólo en unas pocas ciudades o a menudo únicamente en sectores de las ciudades. Las dos últimas áreas se relacionan más con la conservación de los recursos naturales y energía. Por ello en algunos países han surgido grupos de personas que exigen que se ponga mayor atención a estos puntos, a veces pidiendo que se adopten programas y metas parecidos a los de los países desarrollados sin tomar en cuenta que aún se tienen problemas de cobertura de los servicios básicos de recolección y disposición final. Se generaron avances durante los años subsiguientes a la Conferencia de Rio, donde los gobiernos, el sector privado y las comunidades de ALC comenzaron a establecer políticas, programas y planes nacionales conjuntos en que los operadores de los servicios y la comunidad desempeñaban un papel fundamental para alcanzar el manejo adecuado de los residuos sólidos. Ya en aquel entonces se podía observar un sector de residuos sólidos caracterizado por la falta de un marco rector y regulador acorde con el contexto internacional de la época y con prestadores de los servicios que presentaban debilidades institucionales, gerenciales y financieras evidentes, debido en gran parte al escaso apoyo nacional, regional y local, lo que se traducía en un desempeño en calidad y cobertura similar a la mostrada por los operadores de sistemas de alcantarillado y tratamiento de las aguas residuales e inferior a la presentada por los prestadores de servicios de energía y agua (Martínez Arce et al, 2010). 22 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Diagrama 2 Las cuatro áreas del programa del capítulo 21 Salud y ambiente Recolectar Disponer Ecología y recursos naturales Minimizar Reciclar Fuente: CEPAL/ILPES/OPS/UNC, 1.999a. Veinte años después, se observa una mayor concienciación de la importancia del buen manejo de los residuos y avances en la cobertura de los servicios de limpieza, recolección y disposición final. Sin embargo, las actividades de reducción, recuperación, reciclaje y aprovechamiento todavía son incipientes en América Latina y el Caribe. Además, persisten amplias diferencias entre países, ciudades de diferentes tamaños y áreas de una misma ciudad, una situación que perjudica sobre todo a la población pobre (ONU-HABITAT, 2012). La escasez de recursos financieros, humanos y tecnológicos son un obstáculo frecuente para la buena gestión de los desechos. No obstante, se puede mejorar notablemente esta actividad y contribuir a ciudades más limpias, saludables y sostenibles ambientalmente con una mayor planificación y con estrategias encaminadas a cubrir todos los aspectos del ciclo de los residuos (ONU-HABITAT, 2012). B. Panorama actual de la generación de residuos sólidos en América Latina y el Caribe La región de América Latina y el Caribe es la más urbanizada de los países en desarrollo, con alrededor de un 80% de su población viviendo en áreas urbanas. La región continuará urbanizándose alrededor de las próximas dos décadas, cuando la proporción de la población urbana alcanzará un 85%, y para el año 2050 llegará a casi un 90% (Population Division of the Department of Economic and Social Affairs of the United Nations Secretariat, 2009). Se estima que esta tendencia continuará incrementándose en el tiempo, siendo las megaciudades los espacios que concentrarán preferentemente los mayores niveles de crecimiento de la población. El crecimiento de la población urbana en espacios específicos se asocia a mayores demandas por equipamiento e infraestructura, lo que implica un cambio sustantivo en su desarrollo. Según el “Informe de la evaluación regional del manejo de residuos sólidos urbanos en América Latina y el Caribe 2010” (Martínez Arce et al , 2010), la generación de residuos sólidos es el indicador más importante para dimensionar la escala que deberán tener los distintos servicios del manejo de residuos y prever las dificultades que se encontrarán en los procesos (especialmente es un parámetro muy importante para la toma de decisiones en lo que se refiere a proyección y diseño de los sistemas de recolección y disposición final). Su cuantía varía entre las distintas localidades de acuerdo a una serie de factores que influyen en su determinación, tales como desarrollo económico, nivel de ingreso, sectores de actividad predominantes, patrones de consumo, cantidad de población de la localidad, grado de urbanización y densidad poblacional, entre otros. 23 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... La evaluación regional (Martínez Arce et al, 2010) estimó que la generación per cápita de residuos sólidos domiciliarios (RSD) en ALC llega a 0,63 kg/hab/día, mientras que la de residuos sólidos urbanos (RSU) asciende a 0,93 kg/hab/día. Los indicadores per cápita obtenidos para la región implican una generación urbana diaria aproximada de 295.000 ton de RSD y 436.000 de RSU. Para observar los indicadores de generación de RSD y RSU obtenidos para los distintos países de ALC intervinientes en el estudio (véase el cuadro 1). Cuadro 1 Generación per cápita de RSD y RSU en América Latina y el Caribe (Kg/hab/día) Micro Pequeño Mediano Grande Mega País País RSD RSU RSD RSU RSD RSU RSD RSU RSD RSU RSD RSU Argentina 0,66 0,92 0,68 1,06 0,8 1,02 0,78 1,41.... 0,77 1,15 Belice - - - - - - - -.... - - Bolivia (Estado Plurinacional 0,27 0,29 0,4 0,43 0,45 0,48 0,51 0,55.... 0,46 0,49 de) Brasil 0,49 0,87 0,54 0,86 0,66 0,85 0,78 1,31 0,91 1 0,67 1 Chile 0,75 1,28 0,76 1,43 0,8 1,21 0,86 1,12.... 0,79 1,25 Colombia 0,41 0,48 0,4 0,55 0,56 0,57 0,59 0,66 0,73 0,82 0,54 0,62 Costa Rica - 1,21 - 0,75 - 0,89 - 1,2.... - 0,88 Ecuador 0,41 0,54 0,45 0,66 0,59 0,68 0,73 0,85.... 0,62 0,71 El Salvador 0,3 0,48 0,42 0,64 0,58 0,94 0,58 1,74.... 0,5 0,89 Guatemala 0,36 - 0,42 0,5 0,52 0,62 0,5 0,62.... 0,48 0,61 Guyana - - - - - - - -... - - Honduras 0,27 - 0,37 - 0,67 - 0,94 -... 0,61 - Jamaica 0,6 - 0,64 - 0,83 - 0,95 -.... 0,71 - México 0,32 0,53 0,47 0,78 0,49 0,83 0,75 1,1 0,65 1,34 0,58 0,94 Nicaragua - - 0,7 - 0,57 - 1 -.... 0,73 - Panamá 0,46 0,54 0,57 1,11 0,59 0,96 0,5 1,6.... 0,55 1,22 Paraguay 0,63 0,72 0,63 0,86 0,72 1,02 0,83 1,28.... 0,69 0,94 Perú 0,33 0,53 0,41 0,63 0,51 0,67 0,48 0,85 0,43 0,81 0,47 0,75 República - - 0,9 1 0,75 1,01 0,9 1,2.... 0,85 1,1 Dominicana Uruguay 0,72 0,85 0,67 1,07 0,46 0,81 0,88 1,22.... 0,75 1,03 Venezuela (República - 0,5 0,77 0,78 0,51 0,75 0,82 1,08.... 0,65 0,86 Bolivariana de) ALC 0,45 0,75 0,53 0,8 0,61 0,84 0,74 1,14 0,73 1,01 0,63 0,93 Fuente: OPS/OMS-AIDIS-BID, 2010 [En línea] 5.000.000 habitantes. - Información no disponible... Sin población de ese tamaño. RSD: residuos Sólidos Domiciliarios; RSU: residuos Sólidos Urbanos o Municipales. Así mismo, los valores de RSU estimados en América Latina y el Caribe (ALC) son inferiores a las cifras de generación per cápita de RSU de varios países desarrollados de Europa y de Estados Unidos, como se muestra en el Cuadro 2. Los indicadores de generación de RSD y RSU de los distintos países presentan valores que oscilan entre los estimados para Bolivia (0,46 Kg/hab/día y 0,49 Kg/hab/día respectivamente) y los presentados por Chile (0,79 kg/hab/día y 1,25 kg/hab/día para RSD y RSU respectivamente). En general, las tasas de generación calculadas guardan relación directa con indicadores de actividad, tamaño poblacional y desarrollo de los distintos países. 24 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Cuadro 2 Generación de RSU per cápita de países de Europa, Estados Unidos y América Latina y el Caribe Países/Región Kg/hab/día Estados Unidos 2,008 Suiza 1,95 Alemania 1,59 España 1,59 Reino Unido 1,56 Italia 1,51 Francia 1,48 Suecia 1,42 América Latina y el Caribe 0,93 Fuente: OPS/OMS-AIDIS-BID, 2010, e información en línea de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD) [En línea] 5.000.000. Para alcanzar una cobertura total de recolección en la región es necesario ampliar el servicio en las áreas urbanas precarias, en las ciudades con poca capacidad financiera y en los países más rezagados. Para ello, hay que partir del análisis de las condiciones locales y considerar esquemas innovadores de pequeña escala donde sea necesario. Esto involucra ajustes en los equipamientos de recolección (por ejemplo, camiones de menor tamaño o mecanismos no motorizados y manuales para áreas de difícil acceso), plantas de transferencia descentralizadas y sistemas asociativos basados en el reconocimiento e integración de quienes ya están desarrollando esta actividad en los territorios sin tener un reconocimiento oficial (ONU-HABITAT, 2012). En lo que respecta a la disposición final en la región (véase el Cuadro 4), los residuos generados por un 54,4% de la población urbana son depositados en un relleno sanitario, la técnica más sostenible, en los ámbitos ambiental y sanitario; los desechos de un 18,5% de los ciudadanos terminan en vertederos controlados, una opción que, sin ser ideal, evita los botaderos clandestinos. Los vertederos a cielo abierto reciben los residuos del 23,3% de la población, lo que deriva en enormes riesgos sanitarios e impactos ambientales. Además, en algunos países todavía se practica la quema a cielo abierto (2%) y otras formas 25 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... de disposición final (1,8%), donde los residuos son desechados directamente a los cuerpos de agua o usados como alimentos para los animales, entre otros. Cuadro 4 Países de América Latina y el Caribea: formas de disposición final por tamaño de población, disposición por población (En porcentajes) Formas de disposición Micro Pequeño Mediano Grande Mega Grupo Relleno sanitario 33,4 34,4 49,3 73,7 78,3 54,4 Vertedero controlado 7,0 10,4 25,6 18,7 21,7 18,5 b Vertedero a cielo abierto 51,3 46,5 22,2 6,3 23,3 b Quema a cielo abierto 3,6 7,1 0,8 0,0 2,0 b Otras formas (cuerpos de agua, 4,7 1,5 2,1 1,3 1,8 alimento de animales, etc.) Fuente: OPS/OMS-AIDIS-BID, 2010. a Argentina, Belice, Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y República Bolivariana de Venezuela. b Sin población de ese tamaño cantidad de habitantes: Micro: ≤ 15.000 Pequeño: 15.001-50.000 Mediano: 50.001-300.000 Grande: 300.001-5.000.000 Mega: > 5.000.000. Las cifras mostradas, aunque alentadoras (debido a que la utilización de rellenos sanitarios se ha incrementado gracias a la política ambiental y a las normativas que exigen los países de la región), a su vez reflejan el importante déficit de infraestructura y la falta de control en la disposición. Todavía en muchas ciudades de América Latina y el Caribe, la disposición de residuos sólidos se ha realizado usando los vertederos no controlados y a cielo abierto, donde, estos métodos no son los más adecuados, ya que no solo han contaminado al medio ambiente, sino que han ocasionado serios impactos ecológicos, paisajísticos y a las poblaciones aledañas. Cambios en los marcos institucionales, legales y financieros tienen un impacto directo en la mejora de la disposición final. En El Salvador, por ejemplo, el gran avance en disposición en rellenos sanitarios obedeció a una combinación de instrumentos legales y medidas de estricto cumplimiento, incluido el desarrollo de mancomunidades para la regionalización de la infraestructura. La cooperación entre municipalidades es fundamental si se consideran las economías de escala, los patrones de expansión urbana y las tendencias a la conurbación (ONU-HABITAT, 2012). 2. Reciclaje y aprovechamiento Los países de América Latina y el Caribe aún no han superado la visión tradicional de recolectar, transportar y disponer los residuos en el exterior del casco urbano. Muy pocos países tienen plantas formales para la segregación y reciclado de los residuos. El reciclaje formal representa poco más del 2% de los residuos municipales (OPS, 2005 y Martínez Arce et al, 2010). La actividad está estrechamente ligada a la informalidad y la inseguridad sanitaria, y está basada fundamentalmente en el valor económico de materiales que ya tienen demanda en el mercado (papel, cartón, latas y vidrio) (ONU- HABITAT, 2012). Según estimaciones de la Organización Panamericana de la Salud (OPS), aproximadamente 400.000 habitantes de la región trabajan en el sector informal de los residuos, en su gran mayoría, población que vive en extrema pobreza. En algunos países, se observan iniciativas de inclusión del sector informal, como el caso de Santiago de Surco (Perú) (véase el Recuadro 1). También existen proyectos de asociación público-privada para la recuperación y reciclaje, como es el caso de Cuenca (Ecuador) (véase el recuadro 2). A pesar de estas experiencias, hacen falta más iniciativas que tengan en cuenta la necesidad de incluir a los actores informales y el potencial económico de la actividad. 26 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Recuadro 1 Buenas prácticas para la inclusión social, el caso de Santiago de Surco, Perú En el 1996, la administración distrital adoptó un conjunto de acciones para mejorar el servicio de recolección de los residuos: se pasó a la gestión directa de todos los componentes del servicio, incluso aquellos que hasta ese momento habían sido encomendados a terceros. El servicio incrementó sus niveles de eficiencia y la participación de los vecinos aumentó sensiblemente. En el año 2000, el mismo año en que hubo la entrada en vigor de la Ley General de residuos Sólidos, y se lanzó una vasta campaña de sensibilización de los vecinos, denominada “En Surco la Basura Sirve”, que apuntaba a fomentar una más grande sensibilidad y un más profundo interés hacia el tema de la cantidad de residuos generada en el distrito y hacia la necesidad de adoptar una posición de mayor responsabilidad. Paralelamente a la campaña de sensibilización, se inició también el “Programa de Segregación en Origen”, a través del cual, a lado del tradicional servicio de recolección de la basura, en el distrito se empezó a realizar la separación entre residuos reciclables y no reciclables. A partir de una voluntad política, fruto también del nuevo marco legal y de la nueva visión que se iba afirmando en aquellos años, en Santiago de Surco se ha puesto en marcha un proceso, todavía en curso, que a través de innovaciones de tipo técnico, organizativo, comunicacional y social, ha llevado a un nuevo sistema de gestión integrada de los residuos sólidos urbanos. Este nuevo sistema, tiene un impacto también en términos de inclusión de las capas más marginadas de la población y de construcción de la ciudadanía activa. El impacto del programa concerniente a la inclusión social es más modesto del que se presenta para otros aspectos de la vida ciudadana. Esto se debe, sobre todo, a las características del distrito que es de clase medio-alta, en el cual los problemas de marginalidad social son relativamente limitados. Por ejemplo, en Santiago de Surco el fenómeno de los captadores informales de residuos reciclables no se advierte mucho y la mayoría de los informales llegan de otros distritos del área metropolitana de Lima. La política de la administración es de formalizar, reprimir y erradicar este fenómeno, para evitar problemas con las actividades del servicio de recolección, para evitar que los vecinos tengan problemas y más simplemente para aplicar la Ley. La idea es que la informalidad conlleve, por un lado, la falta de control sobre lo que se recicla o se reutiliza, por ejemplo, vendiéndolo por la calle; por el otro, no se reciclan ciertos objetos que se podrían recuperar. Sin embargo, existe una pequeña cuota de trabajadores informales que sí se logró legalizar. En la planta piloto de EMUSSSA (Empresa Municipal Santiago de Surco S.A) trabajan 20 personas por turno y hay una rotación continua del personal. Alrededor de la mitad de estos trabajadores fueron en su momento recolectores informales, que se ha incorporado al sistema y han podido mejorar mucho sus condiciones de trabajo. Por un lado, estos trabajadores han aumentado la seguridad laboral y ya no están a contacto con materiales contaminantes. Por otro lado, los trabajadores ganan un salario regular y bastante mayor del que se gana trabajando por la calle (los trabajadores informales llegan a ganar 2.5 dólares al día, a la vez que en la planta el salario básico es de 250 dólares por mes). Por estas razones, los antiguos informales entendieron que es mejor trabajar oficialmente. Además, este aspecto es otro elemento que contribuyó al proceso de acercamiento de las familias de menores recursos, de donde llegan los trabajadores informales, al programa. Como en otros servicios municipales, también en la planta piloto de separación se realizan intentos de inserción laboral de personas con discapacidad mental. Otro aspecto importante es la formación. Todos los jóvenes que están colaborando en el programa de segregación en origen como capacitadores ambientales atendieron a cursos de formación y pudieron aumentar sus competencias profesionales. Un elemento fundamental es la producción del tectán, que se obtiene a partir del tratamiento del Tetra Pack. La materia prima que se obtiene es utilizada para la fabricación de muebles para las escuelas públicas y los comedores populares, es decir servicios utilizados por los estratos de menores recursos. Fuente: Conato, D. y Apollo, S., (2010), “La gestión integrada de los residuos sólidos municipales. Dos modelos latinoamericanos”, Centro Studi di Politica Internazionale (CeSPI), Ayuntamiento de Arezzo, Italia, julio. 27 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... Recuadro 2 Las corporaciones de recicladores en Cuenca, el caso de Cuenca, Ecuador Cuenca es la tercera ciudad del Ecuador por número de habitantes después de Guayaquil y Quito. A mediados de los años noventa, la Municipalidad de Cuenca empezó a actuar para establecer un sistema de gestión de la basura más eficiente y transparente. La creación de la Empresa Municipal de Aseo de Cuenca (EMAC) a final del año 1998 representó una novedad en el ámbito de las políticas para la gestión integrada de los residuos: con esta decisión la municipalidad delegó muchas funciones a una empresa autónoma de propiedad municipal. Los servicios de barrido y limpieza de las calles, la recolección, el transporte y el tratamiento de la basura, el manejo de escombros, la producción de compost y humus y, últimamente, el mantenimiento y recuperación de las áreas verdes y el manejo de la fauna silvestre, son responsabilidad de EMAC. La operación comunitaria y de microempresas es una de las formas de participación privada en la gestión de los residuos. El manejo de los residuos es operado por miembros de la comunidad, a través de organizaciones, cooperativas o microempresas con la coordinación o no del gobierno local (Acurio et al, 1998). La Asociación de Recicladores Urbanos de Cuenca (ARUC) y la Asociación de Recicladores de El Valle (AREV), son dos organizaciones comunitarias de derecho privado, basadas en principios de servicio a la comunidad. Ambas entidades tienen como finalidad el mejoramiento de las condiciones de vida y trabajo de sus socios. Las dos corporaciones, que están constituidas por familias que se dedican a la recolección y venta de materiales reciclables colaboran, junto con los recicladores independientes, con la EMAC en el sistema de reciclaje de Cuenca. A marzo de 2010 las corporaciones ARUC y AREV cuentan con total de 67 socios. Nacida en el año 1998 con el apoyo de varias instituciones nacionales e internacionales — Municipalidad de Cuenca, Instituto Nacional del Niño y de la Familia , CARE Internacional, Grupo Ecológico Pachamama— la ARUC, es una organización integrada por mujeres que se ocupan de recolectar los materiales reciclables en diferentes áreas de la ciudad de Cuenca. La misión de ARUC es: “mejorar la calidad de vida de las familias de los recicladores, a través del compromiso y participación activa en el fortalecimiento de sus capacidades y la generación de trabajo; con igualdad de oportunidades para todos sus socios”. La corporación ARUC forma parte de la Red Nacional de Recicladores del Ecuador RENAREC entidad que agrupa muchas organizaciones de recicladores del país. En el momento en que la Municipalidad de Cuenca empezó a depositar los desechos en el basurero de El Valle, muchas familias del sector vieron en la basura una posible fuente de trabajo para responder a algunas de sus necesidades y aumentar los ingresos. Fue así que en el año 1986 nació la Asociación de Minadoras de El Valle, la cual con la ayuda de la municipalidad y de otras instituciones se llamaría después AREV. La misión de la corporación es de ofrecer iguales oportunidades y servicios que permiten el desarrollo personal y el mejoramiento de la calidad de vida de sus familias, a través de la generación de proyectos productivos. Para el caso del aprovechamiento de residuos a través del compostaje, es posible decir que pese a que la materia orgánica representa un alto porcentaje de los residuos sólidos en la región, las prácticas de compostaje no se encuentran proporcionalmente desarrolladas. En general, la falta de guías para la aplicación de tecnologías apropiadas para la región y la falta de estándares de calidad para el producto final conspiran contra su progreso (OPS/OMS-AIDIS-BID, 2010). A pesar de esta situación, es alentador mostrar experiencias como la de la Dirección de Gestión Ambiental (DIGA) en la comuna de La Pintana, en el sur de Santiago de Chile. Cabe destacar que a través de los programas de compostaje y lombricultura, ellos reducen 30 ton/día de las 150 ton/día generadas en la comuna (20%). Este programa de compostaje está inserto dentro de la gestión integrada de residuos que parte de la recolección selectiva y donde la educación de la comunidad, el reciclado, la recuperación de energía y el compostaje poseen roles protagónicos (véase el anexo 2). 3. Marco institucional, prestación del servicio y sostenibilidad financiera9 Desde el año 2000, la región ha logrado avances considerables en políticas y normativas relativas a la gestión de los residuos sólidos. En numerosos países, se han adoptado leyes o planes nacionales sobre residuos sólidos que incluyen criterios de sostenibilidad financiera y ambiental. Sin embargo, la 9 Apartado en base a ONU-HABITAT, 2012. 28 Manuales de la CEPAL N° 2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios... planificación y los sistemas de control todavía muestran debilidades y el cumplimiento de la normativa tropieza frecuentemente con la escasez de recursos (Martínez Arce et al, 2010). La gestión de los RSU está normalmente a cargo de los municipios —la principal excepción es el Caribe, donde es una responsabilidad nacional—, pero diversas entidades en distintos niveles de gobierno tienen competencias relacionadas con el sector. La falta de claridad en las responsabilidades de ministerios y otras instituciones es frecuente y se traduce en perspectivas y prioridades divergentes. El “Informe de la Evaluación Regional del Manejo de residuos Sólidos Urbanos en ALC” (Martínez Arce et al, 2010) llevada a cabo en 2010 mostró que solo el 19,8% de los municipios contaba con un plan de gestión de residuos sólidos (véase el Cuadro 5). Las carencias más fuertes se observaron en los municipios con menos de 15.000 habitantes. Un problema adicional es que la existencia de un plan no siempre significa una mejora notable del sector si el municipio no tiene suficiente capacidad para implementar lo establecido. Cuadro 5 a Países de América Latina y el Caribe : municipios con planes de manejo de residuos sólidos por tamaño de población Micro Pequeño Mediano Grande Mega Grupo Porcentajes (%) 13,8 18,5 43,5 51,9 25 19,8 Fuente: OPS/OMS-AIDIS-BID, 2010. a Argentina, Belice, Estado Plurinacional de Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y República Bolivariana de Venezuela. Cantidad de habitantes: Micro: ≤ 15.000 Pequeño: 15.001-50.000 Mediano: 50.001-300.000 Grande: 300.001-5.000.000 Mega: > 5.000.000. Las formas para la prestación del servicio en las ciudades de la región son variadas y suelen depender de la actividad. En general, el barrido de las calles, la recolección y transporte de desechos, que no requieren una alta especialización, son realizadas por los municipios, mientras que la disposición y aprovechamiento, que exigen maquinaria y tecnologías modernas, tienden a estar a cargo de empresas privadas. Pocos países disponen de información sistemática que posibilite un análisis financiero del
