제1장_행정학과_행정현상(1)-1 PDF

제1장 행정학과 행정 현상 제1절 행정학의 의의와 성격 1. 행정학의 의의 행정학 = 行政學, 행정(public administration)+과학(science) = 행정 현상을 대상으로 연구하는 학문(science)(행정이론의 집합체) 2. 행정학의 성격 1) 사회과학의 한 분과학문: 행정학은 둘 이상의 인간 집단이 빚어내는...

제1장 행정학과 행정 현상 제1절 행정학의 의의와 성격 1. 행정학의 의의 행정학 = 行政學, 행정(public administration)+과학(science) = 행정 현상을 대상으로 연구하는 학문(science)(행정이론의 집합체) 2. 행정학의 성격 1) 사회과학의 한 분과학문: 행정학은 둘 이상의 인간 집단이 빚어내는 사회현상의 하나인 행정 현상을 연구대상으로 하는 사회과학의 한 분과학문으로서, 행정 현상의 복합적 성격과 다면성으로 인 해 종합 학문적(inter-disciplinary), 응용(applied)과학적 성격을 지님. 2) 전문직업적 성격 : 전문직업인으로서의 행정가( 공무원)를 양성하는 것이 주요한 학문적 목표의 일부분을 차지함. 3) 기술성(Art)과 과학성(Science)의 종합: 정책적 문제의 해결을 위한 처방과 치료의 측면인 ‘기술적 특성(art)’과 행정 현상의 여러 변수 간의 관계를 경험적ㆍ실증적으로 검증ㆍ이론화하는 ‘과학적 특성(science)’이 동시에 존재함. 4) 보편성과 특수성의 고려: 행정이론의 적용은 일반 법칙성(nomothetic)이라는 보편성의 문제와 개별체제의 정치, 사회, 문화적 맥락이라는 특수성을 동시에 고려함. 5) 가치판단과 가치중립성의 혼재: 과학으로서의 행정학을 정립하기 위해 몰가치적 객관성(사실 성) 을 강조하기도 하지만, 현실의 행정 문제해결이라는 행정학이 갖는 실천적 성격으로 가치판단 개 입( 가치성)의 불가피성과 규범성을 강조하기도 함. 제2절 행정(현상)의 본질 - 행정이란 무엇인가? 1. 행정의 개념과 특성 1) 개념 정의의 곤란성 행정의 개념은 다의적( 多義的)이고 가변적(可變的) 이어서 개념규정 자체도 강조하는 측면에 따라 서 여러 가지가 있을 수 있다. 즉 행정의 개념은 시대와 공간에 따라 유동성 및 다양성을 띠고 있어, 한마디로 정확하게 규명하거나 단일의 개념을 도출하기 어렵다. D. Waldo, “‘행정을 한 문장으로 정의하려는 것은 지적 마비(知的 痲痺)를 초래할 뿐이다” E. Forsthoff, “행정은 定義(define)할 수 없고, 다만 記述(describe) 할 수 있을 뿐이다” V. Ostrom, “행정학의 정체성의 위기: 행정의 본질과 범주, 방법론의 불확실성 내지 다양성. - 1 -  2) 개념 정의의 다양성 (1) 적용 범위: 넓은 의미(廣義)의 행정과 좁은 의미(狹義)의 행정 넓은 의미(廣義)의 행정( 조직 관리): 조직 일반에 적용되는 인간의 협동을 의미하며, 고도의 합리 성을 수반한 협동적 인간 노력의 한 형태로, 공( 公)과 사(私)를 구분하지 않고, 정부 조직을 포함하 여 대규모 조직에서 보편적으로 나타나는 포괄적인 성격을 의미함(ex: 병원행정, 교회행정, 학교행정 등). 따라서 넓은 의미의 행정의 개념은 행정을 조직 관리와 운영의 예술(art) 혹은 과학(science) 으 로 이해하는 것이다. 좁은 의미(狹義) 의 행정 (정부조직의 활동): 민간부문(private sector, 기업이나 私的 조직 등)과 구분되는 공공 부문(public sector, 정부 관료제 등)을 중심으로 이루어지는 활동을 의미한다. 즉 행 정이란 정부(입법부와 사법부, 행정부를 포함) 의 구조와 공무원의 활동 또는 행위에 초점을 맞추어, 사행정( 私行政, 경영) 과 구분되는 공공행정(公共行政 , 행정)을 지칭한다. 다시 말하면, 정부가 주어진 재량의 범위 내에서 정책을 만들고 집행하는 행위 등 정부가 행하는 공공 목적(공익)의 달성을 위한 제반 노력과 활동들을 의미한다. (2) 행정법학적 개념과 행정학적 개념: 역사적으로 볼 때, 행정의 개념은 서구 근대 민주국가의 등 장과 더불어 주장된 삼권분립 이론을 배경으로 입법･사법과 대립하는 개념으로 성립･발전되어 왔으 나, 미국을 중심으로 하는 현대 행정학자들은 정치와의 관계, 경영과의 관계, 정부의 역할, 행정에 대 한 관점 등을 중심으로 다양한 개념들을 제시하고 있다. 행정법학적 접근은 행정의 규범적 측면(행정 은 법의 집행이어야 한다)을 중시하고, 행정학적 접근은 행정의 현실적 측면(실질적으로 정부가 수행 하는 기능)을 중시. 행정법학적 행정의 개념: ① 삼권분립적 공제설, ② 법 함수설, ③ 국가목적 실현설 등 행정학적 행정의 개념: 미국의 행정학의 발달과정과 밀접한 연관을 가지고, 정치와 경영의 관계 속 에서 정부의 실질적 기능과 역할에 관한 다양한 관점을 중심으로 개념의 다양화를 시도. ① 행정관리설(1880년대-1930년대): 엽관주의(spoils system)의 폐단을 극복하기 위하여 제정된 Pendleton법(국가공무원법) 제정 직후 등장한 행정학 성립 시기의 개념으로 가장 고전적인 행정의 관점이다. 이것은 전통적ㆍ기술적 행정학이나 정치ㆍ행정 이원론의 입장에서 행정을 파악한 개념으로 행정을 공공사무의 관리라는 사회ㆍ기술적 과정 또는 그 기술체계로 파악하고, “수립된 법령이나 이 미 결정된 정책을 합리적으로 관리ㆍ집행하는 것”으로 본다. 그 결과 행정을 정치와 분리하여 경영 과 동일시하였다. 이 학설은 윌슨(W. Wilson), 화이트(L. D. White) 등이 주장하였고, 미국 행정학 발달 초기에 주장된 이론이었다. ② 통치기능설(1930년대-1940년대): 1930년대 세계 경제공황을 계기로 등장한 행정국가 시대의 개념으로 행정은 사회문제를 해결하기 위한 적극적 가치판단 기능을 가져야 한다는 기능적 행정학의 관점이다. 행정관리설에 반대하여 제기된 것으로서 행정은 정책의 집행과 정책 결정 및 준입법적 기 능을 수행한다는 정치ㆍ행정 일원론의 입장이다. 행정의 가치지향성과 처방성을 중시하며 행정의 본 질을 행정과 정치의 밀접한 상호관계에서 찾고 있다. 이 학설은 디목(M. E. Dimock), 애플비(P. H. Appleby) 등이 주장하였고, 행정과 경영의 차이( 공ㆍ사 행정 이원론)를 강조한다. - 2 -  ③ 행정행태설(1950년대-1960년대 ): 행정인의 행태를 중시하는 사회심리학적 행정의 개념으로서, ‘행정을 인간의 집단적 협동행위’로 본다. 행정 속에 정치의 기능이 내포되어 있음은 인정하면서도 행정의 과학적 연구를 위해서는 그 연구의 대상에서 가치판단적인 것은 배제하고 사실판단적인 것만 을 중심으로 해야 한다는 것이다. 이 학설은 1945년 사이몬(H. A. Simon) 에 의해 제기된 것으로 신 정치ㆍ행정 이원론( 신 공ㆍ사 행정일원론)이라고 한다. 그러나 이 학설은 근본적으로 행정학의 과 학성을 증진시키기 위한 연구 방법의 경향 변천에 지나지 않는 것이다. ④ 발전기능설(1960년대) : 1960년대에 접어들면서 개발도상국(신생독립국)의 행정주도적인 고도 성장을 뒷받침하기 위한 발전행정론에서 강조된 입장으로 행정의 기능을 보다 적극적으로 파악하려 는 입장이다. 발전기능설은 행정을“국가발전의 목표설정에 적극 참여하고 발전정책 및 계획의 집행 을 주도해 나가는 것”으로 보고 있다. 또한 공무원을 사회변동의 주체로 파악하고, 행정의 사회변동 의 대응능력 향상에 초점을 두며, 쇄신적 가치의 추구, 행정의 효과성 등을 중시한다. 이 학설은 와 이드너(E. Weidner), 에스만(M. Esman) 등에 의해 주장되었으며, 이 학설은 당면한 각종 문제나 갈등ㆍ도전 등에 대처하여 이를 해결해 나갈 뿐만 아니라 나아가 더욱 적극적으로 발전정책을 추진 하려 한다는 점과 행정의 변동 대응능력을 강조한다는 점에서 통치기능설과는 약간의 차이가 있다. ⑤ 정책화기능설(1970년대): 1960년대 격동기의 미국을 배경으로 등장한 이론으로 행정의 핵심을 “사회문제 해결을 위한 공공정책의 형성 및 집행과정”으로 보고, 행정의 정책지향성 및 가치지향성 을 강조하는 이론이다. 기존의 미국 행정학의 패러다임인 행정행태론에 대한 반발로 등장한 후기 행 태주의나 정책과학, 신행정론의 입장을 나타내고 있다. 대표적인 학자들로는 왈도(D. Waldo)나 샤칸 스키(I. Sharkansky) 등이 있다. ⑥ 신공공관리론(1980년대): 1970년대 말 오일쇼크 이후 정부실패(government failure)를 경험 하면서 정부의 한계를 드러내었고, 따라서 정부의 독점적 통치를 거부하면서 정부실패를 해결하기 위 한 다양한 행정개혁의 대안들이 제시되었다. 신공공관리론은 1980년대 이후 영국과 미국을 중심으로 등장한 이론으로 시장주의와 신관리주의를 결합한 이론이다. 행정의 경영화와 시장화를 중시하며, 전 통적인 관료제 패러다임의 한계를 극복하기 위해 규제 완화, 복지축소, 민영화 등을 통해 작은 정부 를 구현하고자 하는 이론이다. 행정을 시장원리에 입각한 새로운 공공관리, 시장적 거버넌스로 파악 하고 행정 부문에 시장기법 또는 기업경영 기법의 도입에 초점을 두고 있다. ⑦ 뉴거버넌스론(1990년대): 정부의 공공서비스 전달에서 공급과 생산 기능이 구분되고, 신공공관 리론을 기초로 정부 개혁이 진행됨에 따라 공공서비스 전달과정에 민간부문과 비영리부문의 참여가 확대되었다. 따라서 1990년대에 들어서서는“다양한 사회구성원 주체들 간의 신뢰와 협조를 근간으 로 하는 네트워크 공동체에 의한 행정”이 등장하게 되었다. 즉, 정부ㆍ준정부ㆍ비정부ㆍ비영리ㆍ자 원봉사조직 등 다양한 사회세력에 의한 참여적, 협력적 공공활동, 공동생산 등으로 정의되는 행정개 념이 나타나게 되었다. ⑧ 신공공서비스론(2000년대): 신공공서비스론은 행정에서의 공익과 시민정신의 역할을 중시하여, 시민에게 적극적으로 봉사하는 정부의 역할을 강조하고, 시티즌십, 사회공동체에 의한 공공담론 등 포스트 모더니티(post-modernity)의 행정 가치를 강조하고 있다. - 3 -  3) 행정의 개념적 특성 위와 같이 행정의 개념은 행정현상의 다양성･복잡성과 문화적･환경적 제약성, 그리고 행정현상을 이해하려는 다양한 관점들 때문에 아직도 단일의 행정개념을 도출하는 데에는 합의를 보지 못하고 있다. 그러나 가장 일반적 의미에서의 행정의 개념은 “공익 목적을 달성하기 위한 공공문제의 해결 및 공공서비스의 생산 및 분배와 관련된 정부의 제반활동과 상호작용” 이라고 정의할 수 있으며, 여 기에는 다음과 같은 개념적 특성을 지니고 있다. 첫째, 행정은 규범적으로 공공성과 공익성을 지향한다. 이는 행정의 목적과 관련되는 것으로 경영 의 사익 추구와 구별되는 공익성(public interest) 또는 공공욕구의 충족과 문제해결을 강조한다. 둘째, 행정은 수단적으로 합리성을 추구한다. 합리성이란 목표와 수단의 적합성을 의미하는 것으로 서, 합리적 행동이란 주어진 공공의 목표를 달성하기 위해 기회비용을 최소화시키면서 목표를 달성할 수 있는 적정 수단을 정확히 선택하는 계산된 행동이다. 셋째, 행정은 정치권력을 바탕으로 한 공공정책의 형성 및 구체화의 과정이다. 이는 행정에는 정치 로서의 권력성과 경영으로서의 관리성이 모두 내포되어 있음을 의미하는 것으로, 현대 행정이 정치와 불가분의 관계를 맺고 있음을 의미한다. 넷째, 행정은 공공서비스(공공재)의 생산 및 분배와 관련된 모든 활동을 의미한다. 공공재1)로서의 행정의 특징은 소비의 측면과 공급의 측면으로 구분해 볼 수 있는데, 소비의 측면에서는 공공재로서 의 행정이 비경합성(non-rivalry)2)과 비배제성(non-exclusiveness)3), 그리고 내생적 선호4)를 지 닌다는 점이고, 공급의 측면에서는 비시장성, 무형성, 비경쟁성(독점성), 비축적성 등의 특징을 지닌 다는 점이다. 다섯째, 최근의 행정의 개념은 공공서비스의 생산 및 배분을 정부가 독점하지 않음을 강조한다. 이 는 거버넌스(governance) 로서의 행정을 의미하는 것으로, 거버넌스 개념에서는 정부의 일과 민간 의 일을 엄격하게 구분하지 않고, 공공(public)이라는 개념을 통해 양자를 모두 포함하려고 한다. 따 라서 최근의 행정은 공공문제의 해결을 위해 정부 외 민간조직들과의 협력 및 연결 네트워크를 강조 하고 있다. 1) E. S. Savas의 소비의 특성에 따른 재화의 구분 경합성(rivalry)의 여부 구 분 비경합성(경합성이 약함) 경합성(경합성이 강함) 배제성의 여부 비배제성 공공재(집합재) 공유재(공동소유재) (exclusiveness) 배제성 요금재(유료재) 민간재(사적재⋅시장재) 2) 비경합적(非競合的, non-rivalry) 소비성이란, 특정 소비자의 소비가 다른 사람의 소비에 영향을 주지 않는 것으로서, 많은 사람이 동일한 재화를 동시에 소비하여 동일한 이익을 얻을 수 있으므로 사회 전체적으로 보아 가급적이면 많은 소비자가 소비하는 것이 전체의 효용합계를 증가시키므로 능률적이다는 것. 다시 말하면 특정인의 소비가 타인의 소비를 방해(감소) 하지 않음을 의미하며, 공동소비성, 등량소비성(편익은 다름), 비분할성을 지닌다. 이러한 상황에서는 가격을 매기는 것이 바람직하지 않음. 3) 비배제성(非排除性, non-exclusiveness)이란 국방, 치안 서비스와 같이 한번 제공이 되면, 일정한 범위 내에 있는 사람들 은 이를 누구나 소비할 수 있으며, 특정한 사람을 소비로부터 배제시킬 수 없는 성격을 말한다. 따라서 무료로 이용하는 무임승차자(free-rider)가 발생한다. 다시 말해서 비용을 부담하지 않는다고 하여 소비(이용)를 못하게 할 수 없는 현상으 로서, 가격을 매기는 것이 기술적으로 어려움(수익자부담주의를 적용할 수 없게 되어 무임승차 현상이 발생함). 4) 시장에서처럼 개인의 선호에 따라 서비스를 자유롭게 선택할 수 없는 현상. - 4 -  제3절 행정학의 주요 분야(연구대상과 범위) 1. 정책학(정책과정) 행정학은 국민의 삶의 질을 높이기 위한 정책의 형성과 결정 그리고 집행에 관한 예술 혹은 과학 이다. 정부는 입법부가 법률로 제정한 정책을 집행할 뿐만 아니라 의회와의 협력 속에 직접 정책을 만들고 집행한다. 물론 법률이 허용하는 범위 내에서 스스로 정책을 만들기도 한다. 정부는 정책으로 말한다. 정책은 정부가 추구하는 가치와 실현하고자 하는 비전을 현실에 드러내는 것이다. 사회문제 가 정부가 해결해야 할 공식의제(public agenda) 로 채택되면 정책이 형성된다. 형성된 정책은 정부 의 정책 수단을 통해 집행되는데, 최종 집행 후에는 다양한 평가 등을 통해 환류(feedback)하게 된 다. 이와 같은 모든 과정은 국민의 삶과 직결되므로 매우 중요하게 관리되어야 한다. 정책의제 채택 과 정책결정, 그리고 정책집행과 평가 등의 정책과정에 대한 이해는 정부가 추구하는 가치와 목표를 실현하기 위한 수단으로서 행정 현상을 이해하기 위한 필수적인 이유라고 할 수 있을 것이다. 2. 조직관리 행정학은 조직 관리의 예술 혹은 과학이다. 행정현상에 있어서의 조직은 공과 사를 막론하고 불가 분의 필요충분조건이라고 할 수 있다. 다시 말해서 조직이 있는 곳에서는 반드시 행정현상이 존재하 기 마련이고, 행정현상은 조직의 존재 없이 발생하지 않는 즉, 조직과 행정은 동전의 앞뒷면과 같은 관계라고 할 수 있다. 따라서 행정학은 정부 또는 행정기관이라고 하는 행정조직에 대한 이해와 설명 은 물론 행정조직의 관리에 관한 이론들을 연구해야 할 중요성이 매우 크다고 할 수 있다. 행정조직 에 대한 이해는 크게 조직의 목표와 구조, 조직을 영위하여 활동하고 있는 조직구성원들의 행동과 태 도 및 조직의 목표를 효율적으로 달성하기 위한 조직 관리의 기법, 그리고 조직과 환경과의 관계 등 에 대한 내용들이 조직관리 분야의 핵심과제가 되고 있다. 3. 인사행정(인적자원의 동원과 관리) 행정학은 공무원을 임용하고 능력을 발전시키는 인사관리의 예술 혹은 과학이다. 조직은 둘 이상의 인간들이 일정한 목표를 달성하기 위하여 결사된 집합체로서 조직과 인사는 밀접한 관련이 있다. 따 라서 조직을 구성하고 있는 구성원으로서의 인적자원을 적절하게 동원하고 효율적으로 관리하는 일 은 행정의 성패에 중요한 관건이라고 할 수 있다. 행정은 인간의 집단적 협동 노력의 형태로 이루어 지기 때문에, 유능한 인재를 채용하여 적재적소에 배치하고, 단순히 유능한 인재를 채용하는 것에 그 치지 않고 채용한 공무원의 경력을 관리하고 능력을 발전시키며, 동기부여 및 사기관리를 통해 정부 조직의 목적 달성을 유도해내는 한편 적절한 유인과 통제를 통해 국가의 전반적 발전에 기여하는 인 재로 육성하는 것이 무엇보다 중요한 일이라고 할 수 있다. - 5 - 4. 재무행정(물적 자원의 동원과 관리) 한편 행정학은 조직을 구성하고 있는 인간들이 무엇을 할 것인지를 결정하는 행위로만 끝나는 것 이 아니라 목표를 달성하기 위해서 필요한 각종 다양한 물적, 재정적 자원을 효율적으로 동원하고 배 분하는 등의 관리를 하는 예술 또는 과학이라고 할 수 있다. 따라서 행정학은 정부의 활동에 소요되 는 재정( 세입과 세출)을 효율적으로 관리하는 다양한 기법과 제도적 노력 및 연구를 매우 중요한 과 제의 하나로 삼고 있다. 정부의 재정은 예산이라는 형태로 표현되는데, 따라서 재무행정은 세입(국민 들의 세금)과 세출을 포함한 예산과정을 중심으로 논의된다. 예산과정은 일반적으로 행정부의 예산편 성과 국회의 예산심의를 비롯하여 예산의 집행과 회계검사 및 결산의 과정으로 구성되고 있다. 국가 의 예산은 국민의 삶과 국가발전과 직결된다는 점에서 지속적인 연구와 발전이 필수적이다. 5. 행정의 환류(행정책임과 통제, 개혁) 행정은 공익의 증진이라는 정부의 목표를 달성하기 위하여 각종 공공문제의 해결 및 공공서비스의 생산과 배분과 관련된 정부의 다양한 활동노력과 상호작용이라고 이해할 때, 행정학의 또 다른 분야 의 하나는 이러한 목표달성을 위한 노력과 활동들이 소기의 목적을 달성해야 할 책임을 다했는지를 평가하고, 책임을 확보할 수 있도록 통제하는 한편, 잘못된 부분이 있다면 이를 시정조치하고 개혁하 는 과정이 매우 중요한 과제가 되고 있다. 6. 분야별 행정 정부의 행정은 급변하는 행정수요에 부응하여, 다양한 목적과 기능을 수행하는 활동들로 구성되어 있다. 따라서 행정학은 이와 같은 다양한 목적과 기능을 수행하는 다양한 분야에서 이루어지는 행정 현상에 대한 이해와 설명 또한 필요하기 때문에, 이를 연구의 대상과 범위로 하는 내용도 포함하고 있다. 예를 들면 국가의 행정은 물론 지방자치와 지방정부를 대상으로 하는 지방행정 및 도시행정, 안보행정, 경찰 및 소방행정, 교육행정, 문화행정, 외교행정 등 다양한 분야별로 특수성을 띄고 있는 행정현상의 이해 또한 행정학의 범주에 포함되고 있다. 7. 기타 이 밖에도 행정학은 모든 학문들이 공통적으로 포함하고 있는 서론적인 내용( 학문의 의의와 성격, 학문의 역사 및 발전과정, 윤리와 철학(가치와 이념 및 윤리 등)과 행정환경의 변화에 따른 행정수요 에 부응하여 지식정보화사회의 행정 및 전자정부의 구축, 공공서비스의 공급, 행정개혁과 정부혁신, 그리고 결론적인 내용( 행정의 미래 등)의 분야도 연구의 범주에 포함시키고 있다. 이는 모두 효과적 인 정부 운영의 필수적인 활동이라고 할 수 있는 바, 첫째부터 다섯째까지의 전통적인 행정학 분야와 함께 최근에 더욱 그 중요성이 부각되고 있다. 더 나은 정부(better government)에 대한 우리의 갈 망이 증가하기 때문이다. - 6 -  제4절 정부와 행정 1. 정부의 개념과 구조 (1) 넓은 의미의 정부 국가의 통치기구 및 권력구조를 의미함. 일반적으로 권력 집중형 전제주의와 권력 분립형 입헌주의 로 구분됨. 입헌주의는 대통령제와 의원내각제 등으로 나뉘며, 우리나라는 입헌주의 하에서 입법부, 사법부, 행정부의 삼권분립의 대통령중심제 구조를 형성하고 있음. 헌법재판소 입법부 행정부 사법부 국회 정부 법원 선거관리위원회 상임위원회 대법원 특별위원회 고등법원 19부 5처 19청 국회사무처 지방법원 2원 4실 7위원회 국회도서관 특허법원 국회예산정책처 가정법원 (좁은 의미의 정부) 행정법원 (2) 좁은 의미의 정부 입법부와 사법부를 제외한 행정부를 지칭함. 현재 우리나라 행정부는 19부 5처 19청 2원 4실 7위 원회의 정부기구로 구성되어 있음. ① 헌법기관: 설립의 근거가 헌법에 규정된 것을 말함. 기관의 영속성이 보장되는 장점이 있음. 예: 대통령, 국무총리, 감사원과 국무회의, 국가안전보장회의, 민주평화통일자문회의 등 ② 비헌법기관: 정부조직법 또는 개별법에 규정된 것을 말함. 법률의 제·개정에 의해 기구 개 편이 이루어지므로 개편이 용이한 장점이 있음. 예:1. 대통령 직속기관: 대통령비서실, 대통령경호실, 국가안보실, 국가정보원, 방송통신위원회 등 2. 국무총리 직속기관: 국무조정실, 국무총리비서실, 인사혁신처, 법제처, 국가보훈처, 식품의약 품안전처, 공정거래위원회, 금융위원회, 국민권익위원회, 원자력안전위원회 등 - 7 - - 8 - (3) 중앙정부와 지방정부 정부는 관할 범위에 따라 중앙정부와 지방정부로 구분된다. 중앙정부와 지방정부의 관계는 정책결 정권의 분산정도에 따라 중앙집권적 형태와 지방분권적 형태로 나뉜다. 우리나라는 1991년 지방의회 가 구성되고, 1995년 지방자치단체의 장을 주민이 직접 선출함으로써 지방자치제가 시행되었다. 우리나라 지방정부의 계층구조는 광역자치단체와 기초자치단체의 2층제로 되어 있다. 광역자치단 체에는 특별시‧광역시와 특별자치시‧도, 그리고 제주특별자치도가 있으며, 기초자치단체에는 시‧군‧자치 구가 있다. 또한 지방자치단체는 집행기관( 지방자치단체의 장)과 의결기관( 지방의회) 으로 구성되어 있으며, 권력분립주의 원칙에 입각하여 기관대립형을 택하고 있다. 광역자치도‧시 특별시 광역시 특별자치시 도 특별자치도5) (17) (1) (6) (1) (6) (3) 기초자치단체 자치구 자치구 군 시 군 (226) (25) (44) (5) (75) (82) 2. 공공서비스의 공급주체 공공서비스의 독점적 공급자로 여겨졌던 전통적인 정부의 역할이 변화하면서 공공서비스의 공급주 체는 정부부문 외에도 준정부 부문, 민간부문에서도 담당하게 됨. 구분 정부 민간 1섹터 3섹터 비영리 정부부문 (QUANGO) 3섹터 2섹터 영리 (QUAGO) 민간부문 (1) 제1섹터(정부부문): 정부에 의해 비영리 활동을 수행하는 영역으로서 정부부처와 정부부처형 태의 공기업인 정부기업이 있음. 정부부처 형태의 공기업은 구체적으로 정부기업예산법의 적용 대상 인 우편, 우체국예금, 양곡관리, 조달사업, 책임운영기관 등을 말함. (2) 제2섹터(민간영리부문 ): 이윤추구 목적의 기업으로 정부기능의 민간위탁 등에 의해 공공 서비스 생산 활동에 참여함. (3) 제3섹터 (민간비영리부문 & 준정부부문): 일반적으로 제3섹터는 민간부문이 비영리활동을 수행 하거나(QUANGO), 공공기관이 영리활동을 수행하는 영역(QUAGO)을 의미함, 최근 전통적인 공적 영역과 민간영역의 경계가 완화됨에 따라 이러한 제3섹터가 확대되는 경향이 나타나고 있음. ① 준정부조직(QUAGO: Quasi-Governmental Org): 공공기관이 영리활동을 수행하는 영역으로 정부의 파생적인 형태. 계약국가, 그림자국가(shadow state), 감추어진 공공영역, 공유된 정부 (shared government)라고도 함.6)7) 5) 특별자치도는 2006년 7월 1일 제주특별자치도가 제일 처음 설치되었고, 2023년 6월 11일에 강원특별자치도가 설치되었 으며, 2014년 1월 18일에 전북특별자치도가 출범할 예정이다. - 9 -  ② 준비정부조직(QUANGO: Quasi-Non Governmental Org): 민간부문이 비영리 활동을 수행하 는 영역을 말함. 준비정부조직은 정부와 공동생산(co-production) 의 기능을 수행하면서도 정부로부 터는 독립성을 갖고 운영되는 조직으로 정부의 업무를 보조하는 등의 정부 보완적 역할을 담당하기 도 함. ③ 우리나라 섹터(sector)의 구분: 우리나라의 준정부부문은 2007년부터 발효된 ｢공공기관의 운영에 관한 법률｣에 의한 공공기관이 이에 해당되며, 민간의 비영리부문은 시민단체와 공익법인이 대표적임. 공공부문 민간부문 정부부문 준정부부문 : 공공기관 비영리부문 영리부문 정부부처 정부기업 준정부기관 공기업 시민단체,법인 시민 기업 참여연대 국민연금 한국철도 민간위탁 우편사업 한국소비자원 한국전력공사 함께하는 시민 기획재정부 공단 공사 기업 국립중앙 한국연구재단 한국공항공사 행동 자원봉사자 외교부 등 예금보험 한국마사회 민자유치 극장 등 등 등 사회복지 공동 공사 등 등 참여기업 모금회 등 제1섹터 제3섹터 제2섹터 3. 행정의 기능(공적 사무) (1) 국가가 하는 일과 지방이 하는 일 국가가 하는 일 지방이 하는 일 1. 외교, 국방, 사법(司法), 국세 등 국가의 존립 에 필요한 사무 2. 물가정책, 금융정책, 수출입정책 등 전국적으 로 통일적 처리를 요하는 사무 3. 농산물·임산물·축산물·수산물 및 양곡의 수급 조절과 수출입 등 전국적 규모의 사무 1. 지방자치단체의 구역, 조직, 행정관리 등에 4. 국가종합경제개발계획, 국가하천, 국유림, 국 관한 사무 토종합개발계획, 지정항만, 고속국도·일반국 2. 주민의 복지 증진에 관한 사무 도, 국립공원 등 전국적 규모나 이와 비슷한 3. 농림상공업 ᆞ 등 산업 진흥에 관한 사무 규모의 사무 4. 지역 개발과 주민의 생활환경시설의 설치관리 ᆞ 5. 근로 기준, 측량 단위 등 전국적으로 기준을 에 관한 사무 통일하고 조정해야 할 필요가 있는 사무 5. 교육･ᆞ체육･ᆞ문화ᆞ･예술의 진흥에 관한 사무 6. 우편, 철도 등 전국적 규모나 이와 비슷한 6. 지역민방위 및 지방소방에 관한 사무 규모의 사무 7. 고도의 기술을 요하는 검사·시험·연구, 항공 관리, 기상행정, 원자력개발 등 지방자치단체 의 기술과 재정 능력으로 감당하기 어려운 사무 6) 정부의 소유·지배권이 민간으로 일부 양도된 경우(민영화되는 과정에서의 공기업), 정부와 민간의 혼합영역으로 양자가 사 업가적 파트너로서 공동으로 출자하여 운영되는 결사체(민관공동출자사업)인 경우에도 제3섹터로 볼 수 있음. 7) 준정부조직의 유용성 및 한계: 유용성: ① 권력적 행정에서 간접적·비권력적 지원행정으로의 전환, ② 조직의 자율성과 신 축성 유지가 가능해짐으로써 관료제의 경직성 극복, ③ 민간부문의 전문성을 공적 영역에 활용 가능함. 한계: ① 정부팽창 의 은폐수단 및 정부책임의 회피수단으로 활용될 수 있음. ② 관료의 잠재적 이해관계에 따라 관료의 퇴직 후 자리보장의 수단이 됨. ③ 공적 부문의 사적 이용이 정당화될 수 있음. - 10 -  (2) 지출을 통해 본 행정이 하는 일 4. 행정의 담당자(공무원) (1) 국가공무원과 지방공무원 국가공무원은 국가 사무를 수행하고, 그들에 대한 보수를 국가(국비)에서 지급하며, 임용권자는 대 통령이나 소속 장관이 됨. 지방공무원은 지방자치단체에 의해 임명되거나 또는 선거에 의해 지방자치 단체에 취임하여 지방 사무를 수행하는 공무원을 말하며, 그들의 보수는 지방비에서 지급되는 것이 원칙이다. 임용권자는 일반적으로 지방자치단체의 장이 됨. 국가공무원법과 지방공무원법이 따로 제 정되어 있다. - 11 -  (2) 경력직 공무원과 특수경력직 공무원 우리나라의 공무원 분류체계는 실적주의와 직업공무원제의 적용 정도에 따라‘경력직 공무원’과 ‘특수경력직 공무원’으로 구분됨. ① 경력직 공무원: 실적과 자격에 따라 임용되고, 그 신분이 보장되며 평생(정년)토록 (임기제8)는 근무기간 동안) 공무원으로 근무할 것이 예정되는 공무원. ㉮ 일반직 공무원: 기술·연구 또는 행정 일반에 대한 업무를 담당하는 공무원 ㉠ 행정·기술직 ※ 고위공무원, 3급~9급( 입법부, 사법부, 지방자치단체는 1급~9급으로 구분) ㉡ 우정직 ※ 우정1급~우정9급 ㉢ 연구·지도직 ※ 연구관~연구사/지도관-지도사(5급 이상에 상당하는 공무원은 연구관, 지도관) ㉣ 전문경력관 9) ※ 직위군: 가군- 나군- 다군(직무의 특성과 난이도, 숙련도 등에 따라 구분) ㉯ 특정직 공무원 ㉠ 검사: 범죄를 수사하고 공소를 제기하며 재판을 집행하는 사법관 ※ 검찰총장~검사 ㉡ 외무공무원: 대외적으로 국가 이익을 보호·신장하고 외국과의 우호·경제·문화 관계를 증진하 며 재외 국민을 보호하는 임무를 맡은 공무원. ※ 고위외무공무원, 14등급 ~ 1등급 ㉢ 경찰공무원: 국민의 생명 ·신체 ·재산을 보호하고 범죄예방과 수사, 피의자 체포, 공안 유지를 담당하는 공무원. ※ 치안총감-치안정감-치안감-경무관- 총경- 경정-경감-경위-경사-경장- 순경 ㉣ 소방공무원: 화재의 예방 ·경제·진압 및 국민의 생명·신체·재산을 보호하는데 종사하는 공 무원. ※ 소방총감- 소방정감- 소방감-소방준감-소방정-소방령-소방경-소방위- 소방장-소방교-소 방사 ㉤ 교육공무원: 국립·공립의 교육기관 및 교육행정기관에 근무하는 교원 및 교육 전문직원. ※ 유치원,초·중·고등학교: 교장(원장)-교감(원감)-수석교사-교사 ※ 대학: 교수-부교수- 조교수-조교 ※ 교육전문직원: 장학관- 장학사/교육연구관-교육연구사 ② 특수경력직 공무원: 실적주의와 직업공무원제의 적용을 받지 않음. 국가공무원법에 규정된 보수 와 복무규율은 적용받음. 특수경력직 공무원들은 계급 구분이 없음. ㉮ 정무직 공무원 : 선거 또는 국회의 동의에 의하여 임용되는 공무원, 고도의 정책결정 업무를 담 당하거나 이를 보조하는 공무원으로서 법령에서 정무직으로 지정하는 공무원. ※ 국무총리, 국무위원, 대통령비서실장, 국가안보실장, 국무조정실장, 처의 처장, 각부의 차관, 청장(경찰청장은 특정직), 감 사원장·감사위원 및 사무총장 등 ㉯ 별정직 공무원 : 비서관·비서 등 보좌업무 등을 수행하거나 특정한 업무 수행을 위하여 법령에 서 별정직으로 지정하는 공무원. ※ 별정직 고위공무원, 3~ 9급 상당( 비서관·비서, 장관정책 보좌 관, 국가정보원 기획조정실장 등) 8) 임기제공무원: 전문지식·기술 등이 요구되는 업무를 담당하게 하기 위해 일정기간을 정하여 근무하도록 임용한 공무원. 9) 전문경력관: 특수 분야의 경우, 한 직위에서 장기 근무토록 임용하는 공무원. 소속 장관은 해당 기관의 일반직 공무원 직 위 중 전문성이 요구되는 특수한 직무분야로서 순환보직이 곤란한 직위에 대해 전문경력직위로 지정할 수 있음. - 12 - - 13 -  제5절 행정의 환경 1. 행정환경의 변동(행정의 미래 수요) (1) 포스트 코로나 시대 세계보건기구(WHO) 는 2020년 1월31일, 국제적 공중보건 비상사태를 선포하고, 2월 28일부로 코 로나19의 전 세계 위험도를‘매우 높음’으로 격상했으며, 3월 11일 코로나 19가 범유행 전염병(펜 데믹)임을 선언함. 이러한 펜데믹(pandemic)은 국민뿐만 아니라 정치, 경제, 사회 문화 등 모든 영 역에 영향을 미쳤다. 즉, 비대면(untact)시대, 상시적인 마스크 사용, 원격 및 재택근무 등의 현상이 모든 사회 영역에서 나타나고 있는데, 포스트코로나 시대의 정부의 역할은 어떠해야 할 것인가? 기존 의 정부- 시장의 역할 가지고는 문제해결 능력이 부족한 상황에서 포스트코로나 시대에 맞는 정부- 시장의 역할과 더불어 지속 가능한 발전을 위한 방안 모색이 중요한 과제로 등장. (2) 기후변화 : 지속 가능한 발전 자연적 요인과 인위적 요인으로 이루어지는 지구온난화로 인한 기후변화 현상.‘기후변화에 관한 정부 간 패널(IPCC) 은 2014년 펴낸 공식 보고서를 통해“20세기 중반 이후 기후변화를 일으킨 가 장 중요한 요소는 인간 활동일 가능성이 95% 이상으로 거의 확실(extremely likely) 하다”고 진단. 환경문제가 심각해지자 자연을 희생시키면서 이룩한 경제 성장이 과연 바람직한 것인가? 혹은 이런 형태의 발전이 지속적으로 가능할 수 있을 것인가에 대한 질문이 등장하게 되었고, 이러한 문제제기 는 환경주의(environmentalism)의 형태로 나타났다. 이러한 기후변화에 대응해 할 수 있는 일은 감 축행위와 적응행위 두 가지다. 전자는 온실 기체(대규모 벌목과 화석연료 소비에서 발생하는 이산화 탄소, 가축 분뇨에서 나오는 메탄가스 등)를 줄이는 노력이고, 후자는 변화하는 기후에 맞춰 살아가 는 노력이다. 경제학에서 거론하는 탄소세와 배출권 거래제, 우리나라의‘2050 탄소중립위원회’설 치 등은 이러한 기후변화에 대응하는 행정적 노력들이라고 할 수 있다. (3) 저출산 및 고령화시대 출산율 감소와 평균수명의 증가로 인한 급속한 인구 구조의 고령화가 노동생산성의 악화 초래. 65 세 이상 노인 인구수의 증가는 2010년 536만 명에서 2026년에는 2배인 1,022만명, 그리고 2040 년에는 3배인 1,540만 명으로 증가할 것으로 예상. 우리나라는 저출산ㆍ고령화가 미치는 부정적인 파급효과를 인식해 2005년에 ｢저출산ㆍ고령사회기본법｣을 제정해 국가 차원에서 다양한 대처 방안 을 강구. (4) 미래의 혁명 : 4차 산업혁명 인공지능(AI), 사물인터넷(IoT), 빅데이터(big data), 로봇(robot) 등의 용어로 대표되는‘4차 산 업혁명’의 등장은 앞으로 행정조직의 이념과 구조를 더욱 다양화시킬 것으로 전망. 1차 산업혁명의 시작은 18세기말 영국에서 증기기관 발명으로 급속한 공업화와 도시 인구의 폭발적 증가에 있었다. 행정조직의 이념이나 구조는 종전과 별로 다르지 않았다. 2차 산업혁명의 시작은 19세기말 전기가 발명되고 미국과 유럽 선진국에서 대기업이 출현함으로써 중공업이 발달했다. 이때 현대 행정학의 등 - 14 - 장으로 행정조직의 이념이나 구조에도 변화가 일어나기 시작했다. 3차 산업혁명은 미국 등 정보기술 (IT) 선진국에서 컴퓨터, 인터넷의 등장으로 산업의 디지털화와 공유 경제가 확산되기 시작했고, 행 정조직의 이념과 구조가 다양화 됐다. 2016년부터 4차 산업혁명이라는 용어를 일부 국가에서 사용 하기 시작했고 주요 IT 선진국에서 AI, IoT 등으로 초(超)연결사회가 도래했다. 앞으로 행정조직의 이념과 구조가 3차 산업혁명 때와는 크게 달라질 것으로 전망되며 각국은 이와 관련해 선제적으로 대응 노력을 경주하게 될 것이다. 2. 행정환경의 구성요소: 행정과 정치, 경영, 경제 및 법률, 시민사회와의 관계 1) 정치와 행정 정치와 행정은 절연될 수 없다. 행정은 정치적 환경 하에서 이루어지고, 정치적 영향을 받으며, 또 한 정치적 지지를 얻어야 하고 정치적 기능도 수행하고 있다. 행정은 정책의 단순한 집행을 넘어 정 책형성에 커다란 영향력을 행사하고 있고, 의회의 정치적 기능을 상당부분 대행하고 있다. 따라서 정 치와 행정은 양분관계가 아니라 연속적 관계이고, 행정학 성립 이후의 가장 기본적인 문제였으며, 정 치와 행정의 관계 변천사가 곧 근대 행정학의 발달 역사라고 할 수 있다. (1) 규범적 관점에서의 정치와 행정의 기능적 관계 ① 전통적으로 민주주의 정치체제에서 정치는 국민들의 의사를 수렴하여 가치배분을 결정하는 ‘가치 개입적 행위’이며, 행정은 수렴된 의사를 반영한 정책을 실행에 옮기는‘가치 중립적 행위’ 로 간주되어 왔다. ② 행정을 개념 정의하는데 있어서 이처럼 규범적 관점에서 정치와 행정을 명백히 구분하는 입장 을‘정치행정이원론’이라고 하며, 정치와 행정의 현실적 불가분의 관계를 강조하고 행정의 정치적 기능으로서‘정책형성기능’을 중시하는 입장을‘정치행정일원론’이라고 함. (2) 정치행정이원론과 정치행정일원론 ① 정치행정 이원론: 정치와 행정을 그 본질이 서로 다른 활동이라고 보고 양자를 명백히 구분하는 입장. 입법부( 정치)에서 정책을 결정하면, 행정은 이를 효율적으로 집행하는 전문적 관리기술(인력과 물자를 관리하는 내부적 관리행위) 로 인식. ㉠ 행정에 있어서의 가치판단 및 정책결정기능의 배제, ㉡ 정치와 행정을 엄격히 분리하고, 행정의 독립성과 자율성을 강조,10) ㉢ 행정의 관리적 성격을 중 시하며 행정집행의 과정에서 기업의 능률정신을 강조. ② 정치행정 일원론: 행정을 정치와 불가분의 관계에 있다고 보고, 행정의 정치적 기능으로서‘정 책형성기능’을 중시하는 입장. ㉠ 행정에 있어서의 가치판단 및 정책결정기능의 중시, ㉡ 행정에서 의 정치성, 공공성 등 가치 판단적 기능의 강조, ㉢ 행정의 적극적 기능과 행정입법의 확대를 지지. (3) 정치행정이원론과 일원론의 역사적 전개: 변증법적 진화의 흐름 ① 정치행정 이원론: 행정관리설(처방적･기술(技術)적 행정학) 10) 행정학의 창시자인 W. Wilson은 1887년 “행정의 연구(The Study of Administration)”라는 논문에서 행정의 분야는 사무 의 분야이며, 행정은 정치의 고유영역 밖에 존재하고, 행정 문제는 정치문제가 아니다. 라고 주장. - 15 -  ㉠ 성립배경: 19세기 후반 미국에서 행정공무원의 정치적 임용을 강조하는 엽관주의의 폐해(부패 와 행정의 비능률)를 극복하고 행정의 능률성을 확보하고자 하는 시도에서 출발함. 엽관주의로 인해 발생하는 부패한 당파정치의 과도한 행정개입을 개혁하고자 정치와 행정의 분리를 강조하는 진보주 의 행정개혁 운동이 전개되었고, 이 과정에서 이원론의 논리는 이후 실적주의 인사제도의 도입과 민 간 기업에서의 과학적 관리기법을 공공부문에 도입하는 이론적 기반이 됨. 정치학으로부터 분리된 독 자적인 학문으로써 행정학의 정체성을 확보하고자 시도됨. ㉡ 특징: 독자적인 학문으로서 행정학의 성립 및 발전에 기여, 실적주의 확립(1883년 펜들톤법)에 이론적 정당성 제공. 행정의 전문성 및 능률성 확보에 공헌( 기계적 능률성) ② 정치행정 일원론: 통치기능설(기능적 행정학) ㉠ 성립배경: 1930년대 경제대공황에 대응하는 과정에서의 뉴딜(New Deal)정책과 제2차 세계대 전을 거치면서 위기관리 하에서의 신속한 정책결정의 필요성 등으로 행정의 재량권, 자원배분권, 준 입법권, 준사법권이 증대되면서 제기됨. 미국의 당시 국내외적 현실 정치의 상황이 정치와 행정의 완 전한 분리가 불가능하다는 문제의 인식에서 출발함. ㉡ 특징: 정치와 행정의 불가분의 관계를 인식하고, 행정의 정책형성기능을 강조함. ③ 정치행정 신이원론: 행정행태설 ㉠ 성립배경: 1940년대에 들어 사이먼(H.A. Simon) 등의 학자들에 의해 행정연구의 과학화를 위 한 시도에서 행정행태설이 대두됨. ㉡ 특징: 사회현상도 자연과학과 같이 과학적 연구가 가능하다는 전제 하에 자연과학에서의 연구방 법인 논리실증주의를 사회과학의 연구에 도입하여 가치(value)와 사실(facts)을 구분하고, 연구대상 을‘사실’에 국한시킴. 사회과학에서‘사실(fact)’은 객관적으로 관찰되는 인간의 외면적‘행태 (behavior)’로 전제하고, 개별행위자들의 행태를 검증함으로써 사회현상을 설명하고자 시도함. 가장 대표적 연구로서 사이먼(Simon)의 ｢행정행태론(The Administrative Behavior) ｣은 행정의 본질을 ‘조직 내에서의 합리적 의사결정’으로 인식하고, 행태주의적 접근방법을 통해 의사결정 과정을 연 구함. 행정이 경영과 본질적으로 차이가 없다는 견해로서 행정관리설과 유사하지만, 행정연구의 엄밀 한 과학성을 강조했다는 점, 행정은 사실 중심적이고, 정치는 가치 중심적이라는 입장에서 기존의 정 치행정 이원론(행정관리설)과는 구별됨. ④ 정치행정 신일원론: 발전행정론, 신행정론 ㉠ 발전행정론: 제2차 세계대전 이후 낙후된 개발도상국(신생독립국가)의 행정을 근대화시키려는 노력에서 등장. 신생국이 조속한 국가발전을 이룩하기 위해서는 정치보다는 오히려 행정이 직접 발전 목표를 설정‧집행하고 사회변동을 적극 유도하기 위해 다양한 정책을 수립하는 등 정부가 고도의 자 율성을 가지고 선도적인 역할을 담당해야 한다는 행정우위론의 입장이 대두됨. 1960년대 개발도상국 의 시급한 국가발전사업 추진을 위해 행정조직의 주도적 역할을 강조(효과성을 중시). 우리나라를 비 롯한 일부 제3세계 국가들에서 행정부 주도의 빠른 경제성장을 유도하는 이론적 배경이 됨. ㉡ 신행정론: 1960년대 후반 미국사회의 혼란을 극복하기 위해 논의가 시작됨. 1960년대 미국 내 사회적 혼란의 극복을 위해 행정의‘정책결정 기능’을 적극적으로 요청하면서, 그 판단기준으로서 - 16 - 사회적 약자를 비롯한 다양한 사회세력의 실질적 참여와 형평성의 가치를 강조함. 행정이 사회문제를 실천적(action)으로 해결하고 사회적 적실성(social relevance)을 갖추기 위해서는 가치중립적인 행 태론을 탈피하고 가치를 적극적으로 다루어야 한다고 주장(가치지향주의, 정책지향주의). ⑤ 탈정치화: 신공공관리론 ㉠ 성립배경: 1970년대 석유파동과 스태그플래이션(stagflation)을 겪으면서 정부실패에 대한 논 의가 본격화되고, 1980년대 신자유주의의 논리가 확산됨으로써 이를 기반으로 정부기능의 축소와 행 정에의 시장원리 및 기업운영 원리의 도입이 시도됨. ㉡ 특징: 행정의 경영화･시장화를 중시한 신공공관리론은 민간 경영기법을 공공부문에 도입하는 것 을 강조하므로 정치행정이원론에 가깝다고 볼 수 있음(생산성의 가치를 강조). ⑥ 재정치화: 뉴거버넌스론, 신공공서비스론 ㉠ 뉴거버넌스론: 신공공관리론에 따른 정부개혁의 진행에 따라 공적 영역에 민간부문과 시민사회 의 참여가 확대되었음. 이에 따라 공공부문의 효율성 제고를 위해 다양한 주체들 간의 협력적 네트워 크의 관리에 대한 관심이 대두됨. 신공공관리론은 행정의 경영화에 의한 정치행정이원론의 성격이 강 하지만, 뉴거버넌스는 참여적․협력적 공공 활동을 강조하는 행정의 정치성(정치행정일원론) 을 중요시 함( 신뢰와 협력의 가치를 강조). ㉡ 신공공서비스론: 신공공서비스론은 시민적 담론과 공익에 기반을 두고 거기에 충실하게 통합된 행정을 행정개혁의 목표상태로 하여 이를 처방하는 규범적 모형임. 거버넌스에 관한 시민중심적, 사 회공동체중심적, 서비스중심적 접근방법임. 신공공서비스론은 공공부문의 일방적 축소를 반대하며, 행정은 방향잡기가 아니라 시민에 대한 적극적인 봉사와 서비스임을 강조함. 즉, 공익을 추구하려는 시민의 적극적 역할과 의욕을 존중하며, 시민에게 힘을 실어주고, 시민에게 봉사하는 정부의 역할을 강조함. 2) 행정(public administration)과 경영(private administration) (1) 행정(공공행정, 公共行政)과 경영( 사행정, 私行政) 의 의의 ① 공행정: 국가나 공공기관 등이 공익이나 공적 목표를 달성하기 위하여 행하는 행정, 즉 좁은 의 미의 행정을 의미함. ② 사행정: 공행정과 대비되는 사기업이나 민간단체가 영리( 사익) 추구를 위하여 행하는 행정, 즉, 경영(business administration)을 의미함. (2) 행정과 경영의 유사점과 차이점 행정과 경영의 관계는 양자 간의 유사성을 강조하는 입장(공･사행정 일원론)과 차이점을 강조하는 입장(공･사행정 이원론)이 대립함. ① 유사점: 공사행정 일원론(정치행정 이원론)-‘Administration is Administration’ ㉠ 공사행정일원론은 행정과 경영의 유사성을 강조하며, 행정을 관리 기술적 과정으로 인식하고 행 정의 과학화를 추구하는 입장. ㉡ 행정이 정치와는 다른 경영(관리) 적 성격을 강조하는 정치행정이원 론에서의 시각임. ㉢ 유사점: ⓐ 협동행위: 양자 모두 구성원의 협동 행위를 필요로 하는 인적 집합 - 17 - 체라는 점에서 유사하다. ⓑ 관리기술( 관리성): 행정과 경영은 목표달성을 위해 인적‧물적 자원을 효 율적으로 동원하고 활용하는 관리기술(기획, 조직, 인사, 예산, 권한위임, 통제 등)이라는 측면에서 큰 차이가 없음. ⓒ 목표달성의 수단: 목표의 성격은 다르지만 목표를 달성하기 위한 수단적 성격을 지니는 점에서는 유사하다. ⓓ 의사결정 행위: 능률적･합리적 기준에 따라 여러 대안 중 최적 대안을 선택ㆍ결정하는 과정. ⓔ 관료제적 성격: 정부와 기업 모두 계층제ㆍ전문화(분업)와 비정의성 (impersonality) 등을 특징으로 하는 관료제적 성격(순기능과 역기능)을 갖는 대규모 조직이라는 점 에서 유사하다. ② 차이점: 공사행정 이원론(정치행정 일원론) ㉠ 공사행정이원론은 행정의 정치성과 권력성을 중시하여, 행정과 경영의 차이를 강조하는 입장. ㉡ 정치행정일원론에서의 시각임. ㉢ 차이점: ⓐ 주체: 행정의 주체는 정부 또는 공공단체이나 경영은 민간기업체임. ⓑ 목표: 행정은 공익을 최고의 가치로 삼고 질서유지ㆍ공공봉사 등 추상적ㆍ무형적ㆍ다원적 목표를 추구하는데 반하 여, 경영은 이윤(이익)의 극대화라는 유형적ㆍ구체적ㆍ일원적 목적 추구, ⓒ 정치적 성격: 행정은 정 책결정과정에 있어서 정당ㆍ이익단체ㆍ의회ㆍ국민 등의 통제와 감독ㆍ비판을 직접적으로 받는 등 정 치적 성격을 강하게 내포하는데 반하여, 경영은 그것이 행정만큼 강하지 못함. 따라서 정치와 불가분 의 관계를 지니는 행정은 정치적 중립을 요구하나 경영은 정치로부터 자유롭다. ⓓ 권력수단: 행정은 권력성이 강하여 특정행위 확보나 이행을 위한 강제적 수단이나 강제적 권력(강제집행, 규제정책 등) 을 지니는데 반하여, 경영은 그렇지 못하며 공리적(功利的)ㆍ경제적 권력이 주된 통제수단. ⓔ 능률 의 척도: 능률이란 투입 대 산출의 비율을 의미하는 것으로 행정은 명백한 공적 산출의 단위가 없어 기계적 능률 측정이 곤란하고 성과를 계량화할 수 없는 경우가 많으나(사회적 능률), 경영은 기계적 능률을 추구하므로 그것이 용이, 즉, 능률의 척도가 다르다. ⓕ 법적 제한: 행정은 공공성 때문에 그 행위와 책임이 법률에 상세히 규정되어 있어 엄격한 법적 책임과 규제의 대상이 되며 타율성과 기속 성이 강하나(법정주의), 경영은 운영상의 재량성과 자율성이 높음. ⓖ 평등원칙: 모든 국민은 법 앞 에 평등하다. 즉, 공공재는 누구에게나 평등하게 서비스가 제공되므로 비배제성 및 무임승차성이 작 용되나, 경영은 고객 간 차별 대우가 용인되고 있음. ⓗ 독점성: 행정은 독점성을 지니고 있어 경쟁 성이 없거나 극히 제한되어 있으나, 경영은 경쟁성이 심함. ⓘ 활동범위: 행정은 그 영향력이나 활동 의 범위가 전국적이나, 경영은 경제 분야 또는 특정지역에 국한. ⓙ 공개성: 행정의 활동은 국민의 알권리 충족을 위하여 공개되어야 하지만, 경영은 공개의무가 없고 상대적으로 비밀에 속하는 업무‧ 활동이 많음. ⓚ 신분보장: 공무원의 신분은 법률로 보장되며 임용ㆍ배치･승진 등에 있어 인사권자의 재량이 적으나, 경영은 신분보장이 엄격하지 못하다. ⓛ 공공성ㆍ윤리성ㆍ책임성: 행정은 기업에 비 하여 공공성, 윤리성, 책임성이 높음. ⓜ 정책결정 속도: 행정은 결재단계의 다단계화로 정책결정속도 가 더디나, 경영은 의사결정 속도가 빠름. ⓝ 서비스의 질: 행정은 경쟁체제의 결여로 서비스의 질 향상을 기대하기 어려우나, 경영은 경쟁적 생산체제로 인하여 서비스의 질이 높아짐. ⓞ 봉사와 규제 의 이중성: 경영은 고객에게 서비스를 제공함으로써 봉사하나, 행정은 봉사와 규제를 동시에 수행. - 18 -  ③ 행정과 경영의 구별 상대성: 최근 경영의 거대화, 기업의 사회적 책임, 행정의 경영화, 기업형 행정 등으로 행정과 경영 간의 뚜렷한 차이가 없어지고 그 차이가 점차 상대화(약화)되고 있는 것이 일반적인 현상이다. 모든 조직은 어느 정도의 공공성을 띠고 있으며, 정도의 차이만 있을 뿐이다(B. Bozeman). 따라서 구태여 공적 조직과 사적 조직을 구별할 필요가 없으며, 단지 차이가 있다면 어 떤 조직은 공공성을 더욱 많이 띠고, 다른 조직은 적게 띠고 있다는 것이다. 오늘날 많은 사기업들은 보조금이나 규제를 통해 정부에 의존성을 띠고 있으며, 정부조직 역시 시장경제에 점점 의존성을 증 가시키고 있는 것이 현실이다. 3) 행정과 경제: 시장과 정부 (1) 자원배분의 두 기제(mechanism): 시장 (market) vs 정부(hierarchy) 자본주의 체제 하에서 자원배분 기능을 담당하는 제도적 장치인‘시장’과‘정부’는 상호 대체적 관계인 것으로 인식되어 왔다. 즉 시장 아니면 정부라는 이분법적 사고가 지배해왔다. ① 시장(가격기제, price mechanism): ㉠ 시장은 경제주체들 간의 가격을 매개로 한 수요공급의 법칙에 따라 외부적 거래의 흐름을 조정하는 자원배분장치. ㉡ 시장은 완전경쟁의 조건을 충족시킬 경우, 가격이라는‘보이지 않는 손(invisible hand)’에 의한 조정을 통해 효율적 자원배분을 달성할 수 있음을 전제함. ② 정부(계층제, hierarchy): ㉠ 정부는 계층제적 관리방식(공권력을 바탕으로 한 인위적 배분)을 통해 자원의 흐름을 조정ㆍ통제하는 제도적 장치. ㉡ 정부의 자원배분과정에의 개입은 ⓐ 공적 공급 또는 정부의 직접 공급, ⓑ 보조금 등 금전적 수단을 통해 유인 구조를 바꾸는 공적 유도, ⓒ 법적 권위를 통한 정부규제 등이 활용 됨. ③ 정부와 시장의 관계 변화: 19세기 입법국가(시장실패, 1930년대 경제대공황) → 20세기 행정 국가(정부실패, 1970년대 스태그플래이션(stagflation)) → 20세기 후반 신행정국가(정부+시장의 협력, 1990년대의 뉴거버넌스(new governance)) (2) 시장실패와 정부의 대응 ① 시장실패: ⓐ 시장실패란 시장에 의한 자원배분이 효율성과 형평성을 담보하지 못하는 상태를 의미함. ⓑ‘죄수의 딜레마’,‘공유지의 비극’등의 사례와 같이 개별주체의 합리적 선택이 사회 전 체의 합리성을 보장하지 못하므로 발생함. ② 시장실패의 구체적 원인: 19세기 입법국가 시대에는 행정의 기능이 단순히 집행 기능에 머물렀 다. 그러나 행정의 기능과 규모는 1929년의 대공황이라는 경제적 재난으로 일대 변화가 있었다. 즉, 대공황을 극복하기 위해 케인즈(John M. Keynes)의 이론을 바탕으로 시장(민간경제)에 대한 행정 의 적극적 역할을 강조하게 되었다. 이에 미국의 제32대 대통령인 루스벨트(Franklin D. Roosevelt) 대통령은 뉴딜(New Deal)정책을 통해 경제의 전반적인 회복을 추진함으로써 시장실패(market failure)를 만회하고자 했다. 시장실패를 야기하는 요인은 공공재, 외부 효과, 자연독점, 불완전 경쟁, 정보비대칭성, 분배의 불평등 등이 있다. ⓐ 공공재는 소비의 경합성과 배제성이 없는 재화를 말한다. 여기서 배제성이란 특정한 재화나 서 - 19 - 비스의 구입자 만이 소비로 인한 편익을 배타적으로 누릴 수 있는 특성을 말하는데, 대부분의 사적 재화는 배제성을 가지고 있어 요금을 지불하지 않는 사람이 요금을 지불한 사람과 마찬가지로 무상 으로 소비하는 것이 불가능하므로 수요와 공급이 일치할 수 있다. 그러나 공공재는 비배제성을 가지 고 있어 무임승차(free ride)가 가능해 수요와 공급이 일치하지 못함으로써 자원의 효율적인 배분이 일어나지 못한다(소방, 치안, 국방, 방역 등은 배제성이 없는 서비스의 대표적인 예이다). ⓑ 외부효과는 한 경제주체의 행동이 비의도적으로 대가의 교환 없이 다른 주체에게 이득(외부경 제) 이나 손해(외부불경제) 를 가져다주는 것을 의미(예: 외부경제: 교육, 외부불경제: 환경오염, 공해 등). 이러한 외부경제의 경우 정부의 개입 없이는 과소 공급이 되므로 정부는 보조금의 지급 또는 기 술개발 지원 등을 통해 내부화시켜야 하며, 반대로 외부불경제의 경우 과다 공급이 되므로 부담금을 부과해 비용부담자가 비용을 스스로 부담하도록 한다. 즉 사회적 비용을 내부화하기 위한 공적 규제 가 필요하다. ⓒ 자연독점: 규모의 경제가 적용되는 산업( 비용체감산업)의 경우 대규모 기업은 대량생산체제에 의해 평균 비용이 감소하고 평균 수익은 증가함으로써 경쟁력이 없는 소규모 회사는 도산할 수밖에 없어 결국 자연독점이 발생한다. 이러한 경우 정부는 직접 경영(공기업) 을 하거나 가격 규제를 통해 정부개입을 하게 된다. ⓓ 불완전 경쟁(독과점) 이다. 완전경쟁시장(다수의 공급자와 다수의 수요자의 존재)이 독과점 체제 로 변모할 경우 소수의 기업이 시장가격을 좌우한다. 즉, 가격 담합을 함으로써 자유로운 경쟁을 저 해하고 시장 기능을 교란한다. 이러한 경우 정부는 정부규제( 독과점 금지 관련 시책)를 통해 이 문제 를 해결하려고 한다. ⓔ 정보 비대칭성(불완전성)으로 소비자(주인)와 생산자( 대리인) 간의 정보 비대칭성을 의미한다. 즉, 어떤 생산물의 교환 관계에서 생산자와 소비자 간에는 정보가 비대칭적으로 존재하고, 이러한 정 보 비대칭성의 상황에서 생산자(대리인) 이 자신의 이익만을 추구함으로써 대리 손실( 역선택과 도덕 적 해이)의 문제가 발생한다. 이러한 경우 정부는 정보공개 지원 등 공적 유인 제도를 활용하거나 정 보공개 관련 강제 법규 제정이나 처벌 규정 마련 등 공적 규제도 가능하다. ⓕ 이외에도 시장 기구가 갖는 본질적인 한계로서 분배의 불평등을 들 수 있다. 시장에서는 능률성 을 중시하지만, 소득분배의 평등성은 보장할 수 없는 것을 의미한다. 따라서 정부는 사회ㆍ경제적 약 자를 위한 사회보장정책 등을 통해 이를 개선하려고 한다. (3) 정부실패와 정부 대응 ① 정부실패란 시장실패를 줄이기 위한 정부의 개입이 의도한 결과를 나타내지 못하거나, 오히려 기존의 상태를 더욱 악화시키는 현상을 의미함. ② 1980년대 이전까지만 하더라도 시장실패를 교정하기 위해 개입하는 정부는 오류가 없음을 전 제하고 정부의 기능이 논의되었지만, 1980년대 이후부터 정부에 대한 신뢰가 크게 줄어들면서 정부 부문이 오히려 새로운 비효율과 불공정성을 창출할 수 있다는 인식이 확산 됨. ③ 정부실패의 일반적 요인: 스미스(Adam Smith) 의 자유방임경제 원리가 제대로 작동하지 않아 시장의 실패로 이어지자 정부는 독과점 규제를 비롯한 각종 경제적 규제와 개입을 하게 되지만 이러 - 20 - 한 정부의 개입이 곧 시장의 비효율성과 불평등을 교정하지는 않는다. 정부의 개입 또한 의도한 결과 가 나타나지 못하거나 상황을 더욱 악화시키는 현상이 나타나기도 한다. 정부가 시장에 개입하는 것 은 시장실패가 발생하지 않도록 시장 기능을 보완ㆍ교정하기 위함이다. 그러나 공공 부문에의 투자는 민간부문에 투자할 수 있는 가용 자원의 감소를 가져오며, 이는 결과적으로 시장의 가격 구조를 변경 시켜 소비자와 기업 모두의 경제적 선택행위를 왜곡시킨다. 즉, 정부의 개입으로 인한 이득보다 손실 이 더 클 수 있는데, 이를 정부실패(government failure)라고 한다. 이러한 정부실패의 원인으로는 첫째, 사적 목표의 설정(내부성의 존재)으로 내부 목표와 사회 목표 의 괴리가 발생하기 때문이다. 즉, 사회적(공익적) 목표보다는 관료 자신의 개인적 이익이나 소속기 관의 이익을 우선적으로 고려함으로써 사회 전체의 목표와 조직 내부 목표의 괴리가 발생한다는 것 이다. 예를 들어 예산의 극대화, 정보의 획득과 통제에 의한 권력 확대의 추구, 고객의 이익보다는 관료 이익의 추구, 법규나 절차 등 수단에 집착하는 것을 들 수 있다. 이러한 정부실패에 대한 대응 으로 정부는 신자유주의에 기초한 시장기능의 복원이라는 기본방향 아래 민영화나 민간 위탁 방식 같은 대응을 취하게 된다. 둘째, X 비효율성 및 비용 체증이다. 전자는 조직 내부의 생산이나 서비스 제공의 효율화를 위한 유인(incentives)이 작용하지 않는 경우 발생한다. 예를 들어 자연독점인 경우 기술개발 등의 노력을 하지 않음으로써 기업 내의 경영자원을 능률적으로 사용할 유인을 잃게 되고, 결국 경쟁력을 상실함으로써 자원 낭비가 일어난다. 후자는 비용과 수익(산출)의 절연(수혜자와 비용 부담자의 분리) 으로 생산 자체의 총량을 늘리는 것에만 관심을 가짐으로써 과잉 생산 또는 가외적 비용이 발생한다. 따라서 정부는 이러한 경우에 대응하여 민영화나 민간 위탁, 보조금 등 정부지원의 삭감 또는 폐지, 규제 완화 등을 추진한다. 셋째, 파생적 외부효과로, 시장 개입을 치유하기 정부의 정책이 도리어 잠재적이고 비의도적으로 확산 효과나 부작용을 발생시킨다. 예를 들면 경기회복정책 이 경기과잉을 초래한다거나 주택 안정화 정책이 부동산 투기를 조장하는 것과 같은 것이다. 이러한 경우 정부는 정부 지원의 삭감 또는 폐지를 고려할 수 있다. 넷째, 권력의 편재(권력과 특혜에 따른 분배적 불평등)이다. 권력과 특혜의 남용에 의한 것으로 공공서비스의 제공 과정에서 특정 집단에 대 해 권력을 부여하고 상대적으로 다른 집단으로부터는 박탈하는 것을 의미한다. 이러한 경우 포획 현 상이나 지대 추구가 발생하는데, 포획 현상은 규제 주체가 규제 객체에 포섭되어 그들의 요구나 주장 에 동조 및 호응하는 것을 의미하며, 지대 추구는 정부의 시장 개입으로 인해 시장에서 독점지대가 발생하고 이로 인해 이익집단들은 기술개발보다는 정부의 로비에 더 신경을 씀으로써 자금의 낭비와 사회적 손실이 발생한다. 따라서 정부는 민영화나 민간위탁 또는 규제 완화의 대응을 하게 된다. (4) 신행정국가ㆍ네트워크 거버넌스 ① 네트워크 거버넌스의 등장 배경 ⓐ 정부실패를 교정하기 위해 정부의 역할을 다시 시장에 이양하는 것은 또 다른 시장실패를 유발 할 수 있음. ⓑ 이러한 문제를 해결하기 위해 최근 시장실패와 정부실패를 함께 교정하는 새로운 제도로서‘네 트워크 거버넌스’가 제시되고 있음. ② 네트워크 거버넌스에서의 정부의 역할 - 21 -  ⓐ 네트워크 거버넌스에서는 정부와 시장이 상호협력하고 신뢰하는 존재로 인식, ⓑ 네트워크는 현재 공동생산, 공공ㆍ민간부문 간 협력체제 등의 형태로 활용되고 있음. ⓒ 네트워크 거버넌스의 등장으로 정부의 역할도 공공서비스의 생산ㆍ공급자에서 네트워크 조정자 로 변모해 가고 있음. 4) 행정(public administration)과 법률(law) (1) 법치행정(法治行政)의 원리: 행정의 적법성, 즉 법치행정의 원리는 다음의 세 가지 요소로 구 성된다. ① 법규창조의 법칙: 국민의 권리와 의무를 규율하고 구속하는 법규범은 국민의 대의기관인 의회에 서만 제정을 하며, 법규제정권은 의회의 전속 권한이라는 원칙 ② 법률 유보의 원칙: 행정은 법률에 근거하여 이루어져야 한다는 원칙으로 적극적 의미의 합법성 ③ 법률 우위의 원칙: 모든 법규는 행정에 우선하고, 행정은 법규에 위반되어서는 안 된다는 원칙 으로 소극적 의미의 합법성. (2) 행정과 법의 관계 ① 법이 행정에 미치는 영향 ⓐ 행정의 합법적 권위의 원천: 각종 법규는 행정에 합리적‧법적 권위를 부여하는 원천이다. ⓑ 행정에 대한 수권 및 정당화: 헌법은 행정의 법적 정당성을 제공하는 원천으로서 정부를 수립하 고 정부와 공무원에게 권한을 부여하는 원천이다. ⓒ 행정의 근거와 한계 설정: 법은 행정작용의 근거와 한계를 이루는 동시에 행정활동의 기준이다 ⓓ 행정과정과 절차에 대한 통제: 법률에 의한 행정의 원리를 통해 국민의 자유와 권리를 보장할 수 있다. ⓔ 행정의 책임성 확보: 적법절차 및 행정절차에 대한 통제(행정절차법), 행정행위에 대한 사법적 심시를 통한 권리구제(행정구제법) 등은 행정의 책임성 확보를 위한 장치이다. ⓕ 정책 및 행정관리를 위한 도구: 법은 정부의 정책형성 및 집행을 위한 수단인 동시에 법 자체가 정책형성의 산물이기도 하다. ⓖ 행정의 예측 가능성과 안정성 보장: 법률에 의한 행정은 행정의 자의적인 권력행사로부터 국민 을 보호함과 아울러 행정작용의 예측 가능성 및 안정성을 보장하는 기능을 수행한다. ② 행정이 법에 미치는 영향 ⓐ 법 집행으로서의 행정: 행정의 가장 전통적인 기능 중의 하나로 행정은 법을 통해 표현된 정책 을 구체화ㆍ현실화 한다. ⓑ 행정의 법 형성 기능: 행정은 환류과정을 통해 정책결정 및 입법에 영향을 미칠 수 있을 뿐 아 니라 나아가 위임입법 등 입법의 정부 주도 경향이 두드러지고 있다. ⓒ 행정의 준사법적 기능: 합의제 행정기관에 의한 준사법적 심판기능이 수행되기도 하며, 행정쟁 송에서 행정기관이 이를 직접 심리ㆍ재결하는 행정심판이 이루어지기도 한다. - 22 -  5) 정부와 시민사회 (1) 시민사회 국가 또는 정부가 전문화된 통치기구라는 의미를 지니고 있는데 반해, 시민사회는 국가와 분리되어 시민들이 자율적 영역을 형성하는 곳이다. 시민사회는 시민들이 공동으로 추구하는 공공선을 실현하 기 위해, 국가기구에 영향력을 행사하는 역할을 하기 때문에 민주주의 체제를 운영하는 데 중요한 요 소가 된다. ① 시민사회의 개념: ㉠ 시민과 국가의 관계를 매개하는 집단들의 집합체를 지칭하는 개념, ㉡ 시 민사회는 국가로부터, 그리고 민간의 기업이나 가족, 개인으로부터 상대적인 독자성을 유지하면서 공 익 또는 집단적 이익의 보호ㆍ증진을 위해 집단행동을 하는 자발적ㆍ매개적 집단들의 집합체를 의미. ② 시민사회의 변천 ㉠ 19세기 근대 시민사회의 등장: 유럽에서 자본주의 발달과 더불어 부르주아세력이 부상하면서 국가의 공적 권위에 대항하는 순수한 자율성의 영역으로 시민사회가 등장함. ㉡ 20세기 행정 국가화 현상과 시민사회의 쇠퇴: 정부의 역할이 강화되면서 근대적인 의미의 시민 사회는 행정과 상호작용의 영역에서 영향력의 상당부분을 상실하게 됨. ㉢ 1970년대 이후 현대적 의미의 시민사회: ⓐ 정부실패 이후 제3의 대안으로써의 시민사회가 부 각됨. ⓑ 신자유주의 행정개혁 및 참여 민주주의의 확산과 함께 현대적 의미의 시민사회가 부활함. ⓒ 현대의 시민사회는 공공서비스의 생산, 민주적 가치의 재생산, 인간소외 극복 등 없어서는 안 될 네트워크 거버넌스(network governance) 의 주요 구성요소로 기능함. ③ 시민참여 ㉠ 시민참여의 의의: 일반시민이 행정과정에 영향을 미치려는 행동을 말함. 시민참여는 정부의 정 책결정과 집행재량에 영향을 미치고, 행정의 일탈행동을 감시하는 것뿐만 아니라 행정을 지지ㆍ지원 하는 목적도 추구할 수 있음. ㉡ 시민참여의 정당화 근거(필요성) 와 저해요인(한계): ⓐ 필요성: 대의민주주의 제도의 국민대표 기능을 보완, 사회구성원들의 시민의식과 공동체의식 향상, 행정에 대한 국민 소외감 해소와 행정에 대한 이해 증진, 정부 활동에 대한 시민의 동의를 확대하고, 시민의 승복과 수용을 촉진, 공직자들의 일탈행동을 감시ㆍ통제할 수 있음, 행정문제 해결을 위해 시민이 가치 있는 정보를 제공할 수 있음, 행정의 분권화 촉진과 분산적ㆍ분립적 행정활동의 통합 촉진. ⓑ 저해요인( 한계): 시민의 미숙한 능 력과 의식수준, 국민 대표 기능적 제도들의 가치 손상과 전문적 정부활동의 교란 가능성, 시민단체의 대표성 결여와 시민대표들의 할거주의와 편파적 관심, 시민참여에 대해 과잉방어적인 공직자의 저항, 갈등과 권력투쟁의 증폭, 행정활동의 지연과 비용 증가(시간 소비적 의사결정 행태의 증가), 비밀주 의, 권위주의 등의 관료적 병폐는 정당한 시민참여를 방해, 정부와 시민사회의 상호 불신. (2) 비정부조직(NGO, NPO) 의 의의와 특징 ① NGO(Non-Government Organization)의 의의: 시민의 자발적 참여에 의해 결성되는 민간단 체이며, 공익 추구를 목적으로 비영리활동을 하는 단체 ② NGO의 특징 - 23 -  ㉠ 제3영역의 조직: 정부나 시장과는 구별되는 제3영역(The Third Sector) 에서 활동하는 조직. ㉡ 자발적 조직: 시민의 자발성(voluntarism)에 기초한 조직 ㉢ 비영리조직: 구성원들을 위해 이윤획득과 배분을 추구하지 않으며 공익을 추구하는 조직(편익 의 비 배분성, 이타성) ㉣ 자치조직: 결성과 운영에 관한 결정을 자율적으로 할 수 있는 내부장치를 보유한 조직 ㉤ 지속적 조직: 어느 정도 지속적 조직, 일회적이나 임시적 조직은 NGO가 아님. ㉥ 집행 분야에서 주로 활동: 주로 결정 부문보다는 집행 부분에서 활발히 활동함. (3) NGO의 역할과 한계: 오늘날 NGO의 증가는 세계적인 추세이며, 우리나라에서도 NGO가 급속 히 팽창되고 그 역할이 커지고 있다. 그러나 NGO의 역할이 커진 만큼 그에 대한 비판도 커지고 있 다. ① NGO의 기여: ⓐ 공공서비스 공급, ⓑ 정부와 시장에 대한 견제(감시)와 지원, ⓒ 시민의 참여 통로, ⓓ 사회적 분쟁의 중재자, ⓔ 이타주의와 같은 이념 전파의 매체, ⓕ 민주시민교육에 기여 ② NGO의 한계: ⓐ 시민의 참여 부진(명망가 중심의 시민운동), ⓑ 시민단체의 정부나 기업에의 높은 의존성(자율성과 독자성 훼손), ⓒ 조직과 활동의 중앙 집중화, ⓓ 행태적 병리현상의 발생(주 도권, 관료화, 사익 추구, 일탈행위 등) - 24 -