Principes budgétaires français

Le principe de spécialité budgétaire, aussi appelé principe de spécialisation des crédits, concerne la manière dont les crédits de l'État sont répartis et affectés dans la Loi de Finances Initiale (LFI).

Le programme est l'unité de base de spécialisation des crédits dans la LFI. Il s'agit d'une affectation précise de l'argent public pour un objectif spécifique.

La spécialisation des crédits signifie qu'ils sont affectés à un programme précis au sein de la LFI, définissant leur destination et leur utilisation par le gouvernement.

Le gouvernement est tenu de respecter la répartition des crédits par programme imposée par la LFI lorsqu'il exécute les dépenses. Cette obligation garantit un contrôle plus strict des dépenses publiques.

Une mission regroupe plusieurs programmes et représente une grande politique de l'État. Elle est rattachée à un ou plusieurs ministères, et chaque mission fait l'objet d'un vote par le Parlement.

La fongibilité asymétrique signifie qu'un crédit peut être utilisé dans un titre différent au sein du même programme, mais pas entre des programmes différents. Cette flexibilité permet une gestion plus efficace des ressources.

Les crédits sont répartis en 7 titres, qui sont toujours identiques pour chaque programme, permettant une meilleure organisation et compréhension des allocations.

La procédure d'élaboration et d'adoption du budget comprend deux phases : administrative et parlementaire.

Phase qui consiste à élaborer le projet de loi de finances (PLFI) et à le déposer devant l'Assemblée nationale.

Phase qui consiste à examiner, discuter et voter le PLFI devant l'Assemblée nationale et le Sénat.

Le Premier ministre (PM) fixe la stratégie budgétaire et fait d'éventuels arbitrages.

Le ministre des finances joue un rôle prépondérant dans l'élaboration du budget.

La Direction du budget, rattachée au ministère des finances, assiste le ministre dans l'élaboration du budget.

Les autres ministres jouent un rôle dans la préparation du budget de leur propre département ministériel.

Le projet de loi de finances (PLFI) est déposé devant l'Assemblée nationale le premier mardi d'octobre au plus tard.

L'Assemblée nationale dispose de 40 jours maximum pour examiner, discuter et voter le PLFI.

Le Sénat dispose de 20 jours maximum pour examiner, discuter et voter le PLFI.

Si l'Assemblée nationale et le Sénat ne s'accordent pas sur le PLFI, une commission mixte paritaire est réunie.

Le gouvernement peut engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale sur le vote du PLFI.

La commission des finances de l'Assemblée nationale examine le PLFI et peut le modifier.

Le PLFI est examiné en séance publique devant l'Assemblée nationale et le Sénat.

Le Conseil Constitutionnel vérifie la constitutionnalité de la loi de finances (LFI) adoptée par le Parlement.

Une période de 1 mois qui permet aux communes de poursuivre l'exécution de leur budget local après le 31 décembre.

Modification du budget en cours d'exercice, possible pendant 1 an. Permet d'ajuster les prévisions et les autorisations initiales.

Permet aux départements et régions de reporter les crédits non utilisés d'une année à l'autre.

Le budget d'une collectivité territoriale doit être contenu dans un seul document unique. Il doit prévoir toutes les recettes et dépenses de la collectivité.

Un budget local peut être accompagné de budgets annexes pour gérer des activités spécifiques.

Les recettes et les dépenses sont comptabilisées dans leur intégralité, sans aucune contraction. Il n'y a pas d'affectation des recettes à des dépenses spécifiques.

Les recettes fiscales affectées sont des exceptions au principe d'universalité. Exemples : taxe de séjour.

Les crédits budgétaires sont répartis en chapitres et articles, ce qui définit la manière dont l'argent doit être dépensé.

Une dotation spéciale dans le budget local pour financer des dépenses urgentes et imprévues.

Le budget doit prévoir des recettes suffisantes pour couvrir les dépenses.

Évaluation précise des recettes et dépenses pour s'assurer de l'équilibre du budget.

Le principe d'annualité s'applique aux lois de financement de la sécurité sociale (LFSS). Elles sont votées chaque année.

La LFSS regroupe l'ensemble des recettes et dépenses des régimes obligatoires de base.

Il existe de nombreux budgets autonomes qui ne sont pas couverts par les LFSS.

La LOLFSS 2005 a intégré le principe de sincérité dans la législation, qui garantit la transparence des finances sociales.

Le pouvoir règlementaire (ministères concernés) peut modifier la répartition initiale des crédits prévue par la Loi de Finances (LF) en cours d'exercice.

Les transferts de crédits se font entre programmes de ministères distincts, tandis que les virements de crédits se font entre programmes d'un même ministère.

Des crédits non spécialisés par programmes, destinés à financer des dépenses urgentes non prévues initialement.

Permet de modifier à la hausse les prévisions de dépenses de la LFI en cours d'exercice, sans passer par une LFFG ou une LR.

Décret d'avance édicté par le Premier Ministre, pour ouvrir des crédits en cours d'exercice, sans modifier l'équilibre financier de la LF.

Un décret d'avance pris par le Président de la République, permettant des ouvertures de crédits susceptibles de modifier l'équilibre financier de la LF.

Le principe de sincérité budgétaire implique que la Loi de Finances présente un tableau transparent et réaliste des prévisions de recettes et de dépenses.

Le Conseil Constitutionnel distingue deux types de lois de finances en termes de sincérité : les lois de prévisions (LFI, LFR, LF en urgence) et les lois de résultats (LR).

Le principe de sincérité budgétaire a un caractère abstrait, et sa mise en pratique par le Conseil Constitutionnel est subjective.

Le principe de sincérité budgétaire incite les gouvernements à être plus prudents dans leurs estimations, même si sa violation n'a jamais conduit à l'invalidation d'une Loi de Finances.

La LOLF (Loi organique relative aux lois de finances) a introduit le principe de sincérité budgétaire, qui est désormais inscrit dans la Constitution.

La LOLF 2001 a imposé la répartition des crédits par programmes, contraignant les gouvernements à suivre cette allocation.

La répartition des crédits entre les titres est indicative, ne constituant qu'une suggestion non contraignante pour les gouvernements.

Les crédits de personnel ne peuvent pas être augmentés en cours d'exercice par des crédits d'autres titres.

La fongibilité asymétrique est une contrainte qui limite l'utilisation des crédits de personnel.

L'emprunt ne peut être utilisé que pour financer des acquisitions de biens durables et nouveaux, comme des bâtiments ou des équipements. Il ne peut pas être utilisé pour combler un manque de ressources pour le fonctionnement régulier de l'organisme.

La dette publique représente l'ensemble des emprunts contractés par l'État. La charge de la dette correspond aux intérêts annuels à payer sur ces emprunts.

Les cotisations sociales représentent la principale source de financement des organismes de protection sociale. Elles sont prélevées sur les salaires et les revenus des travailleurs.

La CSG (Contribution Sociale Généralisée) est un impôt créé au début des années 1990 qui représente les 2/3 de la fiscalité affectée à la protection sociale. Elle est prélevée sur tous les revenus, y compris les salaires et les retraites.

La CRDS (Contribution au Remboursement de la Dette Sociale) est un impôt créé en 1996 qui sert à rembourser la dette sociale. Elle est prélevée sur tous les revenus, y compris les aides sociales.

Les dépenses de fonctionnement sont les dépenses nécessaires au bon fonctionnement des services publics, comme les salaires des employés, les fournitures de bureau et l'entretien des bâtiments.

Les dépenses d'intervention sont des dépenses publiques qui visent à soutenir des secteurs économiques ou sociaux spécifiques, comme l'agriculture, la recherche ou l'éducation.

Les dépenses d'investissement sont les dépenses consacrées à l'acquisition de biens durables et nouveaux, comme des équipements, des bâtiments ou des infrastructures.

La classification économique des dépenses publiques permet de distinguer les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'intervention et les dépenses d'investissement.

Les dépenses de l'État représentent l'ensemble des dépenses engagées par les administrations centrales. Elles comprennent les dépenses de fonctionnement, les dépenses d'intervention et les dépenses d'investissement.

La ventilation par destination des dépenses publiques permet de répartir les crédits par missions et programmes. Cela permet de suivre l'utilisation des fonds pour des objectifs spécifiques.

La ventilation par nature des dépenses publiques permet de répartir les crédits par titres au sein de chaque programme. Cela permet d'identifier les différents types de dépenses dans un programme.

Le déficit budgétaire se produit lorsque les dépenses publiques dépassent les recettes publiques. La loi de finances rectificative (LFR) permet de réajuster le budget en cas de déséquilibre.

Les collectivités territoriales (CT) ont la possibilité de contracter des emprunts pour financer des investissements. Les dépenses d'investissement représentent les dépenses engagées pour modifier la valeur du patrimoine de la CT.

Les dépenses obligatoires des CT sont celles qui sont nécessaires à l'acquittement des dettes exigibles ou qui sont fixées par la loi. Elles doivent être inscrites au budget local et mandatées par l'exécutif local.

Le principe d'équilibre budgétaire, initialement non applicable à l'État mais aux collectivités territoriales (CT) et leurs établissements publics, a été introduit par la LOLF de 2001. Il implique la limitation des déficits et de l'endettement public, en particulier pour l'État.

L'équilibre budgétaire tel qu'il était compris en 1959 différait de la compréhension actuelle. En 1959, l'équilibre était économique, ce qui permettait à l'État d'être occasionally en situation de déficit.

L'exigence d'équilibre budgétaire imposée par la LOLF 2001 ne s'applique qu'aux prévisions budgétaires, et non à l'exécution budgétaire, laissant la possibilité d'écarts entre les deux.

L'équilibre budgétaire n'est pas une règle contraignante, mais plutôt un objectif pour l'État. La LFI (Loi de finances initiale) est régulièrement présentée en déficit depuis 1975, malgré l'objectif d'équilibre.

En 2008, l'article 34 de la Constitution a été amendé pour inclure l'équilibre budgétaire parmi les objectifs des finances publiques (FP). Cette consécration concerne les orientations pluriannuelles, avec la création des lois de programmation des finances publiques (LPFP).

Les lois de programmation des finances publiques (LPFP), bien qu'incluant l'objectif d'équilibre budgétaire, ne sont pas contraignantes et ne contiennent pas de dispositions normatives.

La règle d'or budgétaire, introduite en 2012 via le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance dans l'UE (TSCG), limite le déficit structurel public à 0,5 % du PIB. En France, cette règle est mise en œuvre par les LPFP.

Le Haut Conseil des Finances Publiques (HCFP), un organisme indépendant rattaché à la Cour des comptes, est chargé de veiller à la cohérence entre la trajectoire du retour à l'équilibre des finances publiques et les engagements européens.

Le HCFP émet des avis sur les projets de texte en matière financière, tels que les projets de loi de finances (PLF) et les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS).

Le HCFP rend également un avis sur les hypothèses macro-économiques, notamment les prévisions de croissance, utilisées par le Gouvernement pour préparer ses projets de textes financiers.

Le HCFP veille au respect de la règle d'or budgétaire et s'assure que les textes législatifs s'insèrent dans le cadre fixé par la LPFP en vigueur.

Le mécanisme automatique de correction, activé par le HCFP en cas d'écart important entre la trajectoire budgétaire et la règle d'or, oblige le Gouvernement à expliquer ces écarts et à prévoir des mesures correctrices.

Le principe d'annualité budgétaire s'applique aux budgets locaux, bien que la règle de l'antériorité ne s'applique pas de manière rigoureuse. Les CT adoptent leur budget primitif chaque année, une fois les informations nécessaires issues de la LFI disponibles.

L'autorisation budgétaire donnée par l'assemblée délibérante des CT est valable un an. Les CT doivent donc se doter d'un nouveau budget primitif chaque année.

L'exécution budgétaire des CT se déroule du 1er janvier au 31 décembre. Les crédits budgétaires sont valables pour un an.

Le principe d'universalité, qui concerne les impôts, est généralement absent en matière de finances sociales, l'affectation étant la règle. Des impôts spécifiques, tels que le CSG et la CRDS, financent la protection sociale.

Le principe de spécialité, qui lie les crédits à un usage particulier, n'est pas applicable en matière de finances sociales car les Lois de Financement de la Sécurité Sociale (LFSS) définissent des objectifs de dépenses et non des autorisations de dépense (crédits).

Les recettes publiques sont les sommes perçues par l'ensemble des administrations publiques, regroupant les prélèvements obligatoires et d'autres recettes.

Les prélèvements obligatoires sont les sommes versées par les personnes physiques ou morales aux administrations publiques pour financer leurs dépenses, et se décomposent en impôts et cotisations sociales.

L'impôt est un prélèvement financier qui permet de financer les dépenses de l'État, collectivités territoriales et divers organismes, par voie d'autorité et sans contrepartie directe. Il est voté annuellement et sa base d'imposition, son taux et sa méthode de recouvrement sont définis par le législateur.

Les cotisations sociales sont des prélèvements qui financent les organismes de protection sociale. Versées par les salariés, travailleurs indépendants et employeurs, elles ouvrent droit à des prestations et avantages gérés par le régime d'affiliation.

Les recettes fiscales représentent plus de 90% des ressources de l'État. Les quatre recettes fiscales principales sont la TVA, l'IRPP, l'IS et la TICPE.

La TVA (Taxe sur la Valeur Ajoutée) est la première ressource fiscale de l'État, perçue sur le prix des produits et services à un taux de 31%.

L'IRPP (Impôt sur le Revenu des Personnes Physiques), qui s'applique à l'ensemble des revenus des personnes physiques, est calculé à partir des revenus du foyer fiscal et prélevé à la source.

L'IS (Impôt sur les Sociétés) est un impôt de 19% qui s'applique à certaines entreprises, sociétés et personnes morales.

La TICPE (Taxes Intérieures de Consommation sur les Produits Énergétiques) est perçue sur les produits pétroliers comme les carburants et le fioul. Cet impôt est partagé entre l'État, les régions et les départements.

Les recettes non fiscales de l'État proviennent de diverses sources comme les dividendes et contributions de ses participations dans des entreprises, les produits de ses domaines publics et privés, et les amendes.

Le CGCT (Code Général des Collectivités Territoriales) définit les ressources propres des collectivités territoriales (CT), qui doivent constituer une part importante de leur financement.

La péréquation est un mécanisme visant à réduire les écarts de richesse entre les collectivités territoriales en redistribuant les ressources. Il existe deux formes: la péréquation horizontale entre CT et la péréquation verticale de l'État vers les CT.

L'élaboration du PLFI, ou projet de loi de finances initiale, est la phase administrative qui précède l'examen du budget par le Parlement. Elle s'étend de juillet à septembre et implique la préparation des documents budgétaires par le gouvernement.

La phase parlementaire du PLFI est le moment où le Parlement examine, discute et vote le projet de loi de finances. Cette phase commence le 1er octobre et se termine au printemps suivant.

Les parlementaires peuvent proposer des modifications au PLFI, mais celles-ci sont encadrés par la Constitution et la LOLF. Certaines modifications sont autorisées, d'autres sont interdites.

La création ou l'augmentation d'une recette est une modification du PLFI autorisée par les parlementaires. Elle permet d'augmenter les revenus de l'État.

La réduction ou la suppression d'une dépense est une modification du PLFI autorisée par les parlementaires. Elle permet de réduire les dépenses de l'État.

La réduction d'une recette compensée par l'augmentation d'une autre recette est une modification du PLFI autorisée par les parlementaires. Elle permet d'équilibrer les recettes de l'État.

L'augmentation des crédits d'un programme compensée par la diminution des crédits d'un autre programme, sous réserve de l'identité du montant des crédits de la mission, est une modification du PLFI autorisée par les parlementaires.

La création d'une mission est une modification du PLFI interdite par les parlementaires. Elle relève du domaine du gouvernement.

Les amendements ne respectant pas les principes de la LOLF sont interdits. Ils ne doivent pas altérer l'équilibre budgétaire ni aller à l'encontre des priorités de l'État.

Les amendements introduisant dans la LFI des « cavaliers budgétaires » sont interdits. Ces amendements visent à imposer au gouvernement des conditions préalables à l'exécution du budget, ce qui va à l'encontre du principe de séparation des pouvoirs.

La phase administrative de la LFSSI consiste à préparer le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette phase s'étend de d'avril au 1er mardi d'octobre.

La phase parlementaire de la LFSSI est le moment où le Parlement examine, discute et vote le projet de loi de financement de la sécurité sociale. Cette phase se termine en même temps que celle du PLFI.

L’élaboration du budget primitif local relève de la compétence de l’exécutif local, qui doit le soumettre à l’assemblée délibérante avant le 15 avril de l’exercice auquel il s’applique.

L’adoption du budget primitif local relève de la compétence de l’assemblée délibérante locale, qui doit le voter à la majorité absolue des suffrages donnés.

Les membres de l’assemblée délibérante locale peuvent proposer des modifications au budget primitif, avec plus de liberté que pour les PLF et PLFSS.

La Cour des comptes est une juridiction financière qui exerce à la fois une activité juridictionnelle et administrative. Elle est notamment chargée de contrôler la gestion des fonds publics.

La Cour d'appel financière est une juridiction créée en 2022. Elle est compétente pour connaître des appels des décisions rendues par la Chambre du contentieux de la Cour des comptes.

Les Chambres régionales des comptes (CRC) sont des juridictions financières qui contrôlent la gestion des finances publiques locales. Elles ne sont plus compétentes en matière juridictionnelle.

La Chambre du contentieux de la Cour des comptes est la juridiction de première instance qui juge la responsabilité financière des gestionnaires publics.

Le régime de responsabilité financière des gestionnaires publics est réglementé par une ordonnance de 2022. Ce régime s'applique aux ordonnateurs et aux comptables publics.

Les gestionnaires publics peuvent être sanctionnés s'ils commettent des infractions financières. Ces infractions peuvent être génériques, spécifiques ou formelles.

Les sanctions pour les infractions financières sont graduées. Elles peuvent aller d'une amende à une suspension ou à une interdiction d'exercer.

La Cour des comptes a une mission d'assistance auprès des pouvoirs publics. Elle produit des rapports d'audit et d'analyse sur l'exécution du budget.

Le contrôle de gestion des fonds publics consiste à analyser la gestion des ordonnateurs et à formuler des observations et des recommandations.

Les CRC exercent un contrôle spécifique sur les finances des collectivités locales. Ce contrôle porte sur l'adoption et l'exécution du budget local.

Le Parlement exerce un contrôle sur l'exécution de la loi de finances. Il dispose de plusieurs moyens pour cela, notamment les questions écrites et orales, les commissions d'enquête et les commissions des finances.

La loi de règlement est un document qui contient des informations sur l'exécution du budget de l'année écoulée. Le Parlement l'examine et le vote.

Le contrôle de constitutionnalité de la loi de règlement est un processus par lequel le Conseil Constitutionnel vérifie la conformité de la loi avec la Constitution.

Le contrôle de l'exécution du budget local est réalisé par les organes délibérants des collectivités locales. Ils peuvent contrôler l'adoption et l'exécution du budget.

Les ordonnateurs principaux sont responsables de l'exécution du budget pour l'État et ses subdivisions (communes, départements, etc.). Ils donnent les ordres de paiement et engagent les dépenses.

Les ordonnateurs secondaires assistent les ordonnateurs principaux dans la gestion du budget de l'État. Ils sont des agents publics avec des responsabilités spécifiques.

Les comptables publics (CP) sont des agents de la DGFIP chargés de gérer les fonds publics, de tenir les comptes et de contrôler les dépenses.

Les comptables publics sont habilités à manipuler les deniers publics, tandis que les comptables de fait agissent comme des CP sans autorisation, ce qui constitue une infraction.

Les comptables publics sont responsables de la tenue des comptes de l'État et des collectivités territoriales, de la gestion des fonds publics et de l'exercice de contrôles sur les actions des ordonnateurs.

Le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables publics garantit qu'une seule personne ne peut exercer les deux fonctions et que les comptables sont indépendants des ordonnateurs.

Il existe des exceptions au principe de séparation, comme les régies d'avances et de recettes, qui permettent de simplifier la gestion des dépenses et des recettes.

La violation du principe de séparation est considérée comme une gestion de fait, ce qui peut entraîner des sanctions.

La phase gouvernementale de l'exécution des dépenses publiques commence par la répartition des crédits aux ministres par un décret de répartition.

La procédure d'exécution des dépenses publiques se compose de 4 étapes : engagement, liquidation, ordonnancement et paiement, qui sont répartis en 2 phases : administrative et comptable.

L'engagement de la dépense est la première étape de la phase administrative, où l'ordonnateur décide d'engager des dépenses, par exemple en signant un marché public.

La liquidation de la dépense consiste à vérifier la réalité de la dette et à déterminer le montant exact de la dépense par l'ordonnateur.

L'ordonnancement de la dépense est l'étape où l'ordonnateur donne l'ordre de payer la dépense au comptable public.

Le comptable public procède aux contrôles nécessaires avant de payer la dépense, et informe l'ordonnateur en cas d'irrégularités.

La procédure d'exécution des recettes publiques suit également deux phases : administrative et comptable, et implique des étapes similaires à celles des dépenses.

Le Conseil Constitutionnel, un organisme indépendant, a le pouvoir de vérifier si une loi de finances (LF) ou une loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) est conforme à la Constitution française. Ce contrôle garantit la cohérence et la validité de la politique budgétaire.

Le contrôle de constitutionnalité des lois de finances et de la sécurité sociale est exercé entre l'adoption par le Parlement et la promulgation par le Président de la République. Ce délai est crucial pour que le Conseil Constitutionnel puisse intervenir avant que la loi ne devienne effective.

Différents acteurs peuvent saisir le Conseil Constitutionnel pour un contrôle de constitutionnalité : le Président de la République, le Premier ministre, le président du Sénat, le président de l'Assemblée Nationale, 60 députés ou 60 sénateurs. Ce large éventail d'acteurs permet de garantir l'indépendance et la vigilance du contrôle.

Le Conseil Constitutionnel examine avec minutie la loi de finances (LF) ou la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS) pour s'assurer qu'elle ne viole aucune règle constitutionnelle. Ce contrôle s'étend aux principes budgétaires et à la procédure d'élaboration des lois.

Le Conseil Constitutionnel peut rendre trois décisions : déclarer la loi totalement conforme à la Constitution, déclarer la loi conforme en partie ou déclarer la loi totalement non conforme à la Constitution. La promulgation par le Président dépend de la décision du Conseil.

Les budgets locaux des collectivités territoriales (CT) font l'objet d'un contrôle de légalité et d'un contrôle budgétaire. Ce double contrôle garantit la cohérence et la bonne gestion financière des CT.

Le préfet est chargé de vérifier la conformité du budget local à la législation en vigueur. Il s'assure que les règles d'élaboration et d'adoption du budget ont été respectées.

Le préfet peut saisir le tribunal administratif (TA) si le budget local ne respecte pas les exigences légales. Le TA peut alors annuler la délibération d'adoption du budget et obliger la CT à adopter un nouveau budget conforme à la loi.

Le préfet peut déclencher un contrôle budgétaire par la chambre régionale des comptes (CRC). Ce contrôle intervient en cas de non-respect des règles budgétaires, comme l'absence d'adoption du budget dans les délais ou le non-respect de l'équilibre réel.

L'exécution d'un budget public, qu'il soit national ou local, consiste à mettre en pratique les décisions budgétaires. Il s'agit de réaliser les opérations de dépenses et de recettes autorisées par la loi de finances initiale (LFI) ou le budget primitif.

Le décret de 2012, connu sous le nom de décret GBCP ou RGBCP, définit les règles et les acteurs impliqués dans l'exécution des budgets publics. Ce décret est un guide essentiel pour assurer la bonne gestion des finances publiques.

L'exécution du budget nécessite la collaboration de deux catégories d'acteurs : les ordonnateurs, qui prennent les décisions juridiques, et les comptables publics, qui s'occupent des aspects matériels de la gestion des fonds.

Les ordonnateurs sont responsables de la décision d'engager des dépenses et des recettes. Ils sont aussi chargés, au niveau local, d'élaborer le compte administratif de la collectivité territoriale.

Les comptables publics assurent la partie matérielle de l'exécution du budget. Ils gèrent les fonds publics, effectuent les paiements et assurent la tenue des comptes.

Le compte administratif, qui rend compte de l'utilisation des fonds publics par une collectivité territoriale, est en passe d'être remplacé par le compte financier unique. L'objectif est de simplifier la gestion et la transparence des comptes publics.