L'acte administratiu: Concepte i classes

L'acte administratiu: Concepte i classes

• La matèria d'estudi sorgeix de la integració de la legislació bàsica estatal reflectida en la Llei 39/2015, d'1 d'octubre (LPAC), i la legislació catalana regida per la Llei 26/2010, del 3 d'agost.

Concepte d'acte administratiu

• És una declaració de voluntat, desig, coneixement o judici emès per l'Administració pública en exercici de la seva potestat.
• Aquesta declaració pot ser de voluntat, desig, coneixement o judici, respecte a la naturalesa de la seva activitat.
• Aquesta declaració incideix en situacions jurídiques subjectives dels ciutadans, tot i que també hi ha actes interns que no afecten els ciutadans.
• La declaració ha de provenir de l'Administració, excloent les d'altres òrgans o poders públics.
• La potestat administrativa s'ha d'exercir en el marc de la potestat administrativa, excloent actes jurídics privats de l'Administració i els reglaments.

Classes d'actes administratius segons els efectes jurídics

• Actes negocis jurídics: Deriven de la declaració de voluntat (admissió, concessió, autorització i dispensa).
• Actes que augmenten els drets subjectius o interessos dels destinataris inclouen:
  • Concessions: L'Administració transfereix un dret propi a un subjecte.
  • Autoritzacions: L'Administració concedeix un dret concret a un ciutadà.
  • Aprovacions: L'Administració dóna eficàcia o exigibilitat a actes ja perfeccionats.
  • Admissions: L'Administració inclou un subjecte en una institució o organització.
  • Dispenses: L'Administració allibera un ciutadà del compliment d'un deure existent.
• Actes que restringeixen drets subjectius o interessos legítims inclouen:
  • Ordres: L'Administració imposa un deure de conducta (positiu o negatiu), l'incompliment del qual pot resultar en una sanció.
  • Sancions: L'Administració imposa una sanció per una infracció administrativa.
  • Actes expropiatoris: L'Administració transfereix la propietat a un tercer o a una altra administració.
• Actes no negocis jurídics: Els seus efectes es deriven de la llei mateixa, no de la declaració de voluntat (comprovacions, certificats, inscripcions, resolucions de consulta).

Classes d'actes administratius segons els subjectes que intervinguin

• Actes simples: Intervé un sol òrgan en l'emissió de la resolució final (ministre, conseller, alcalde).
• Actes complexos: Intervenen dos o més òrgans administratius en l'emissió de la resolució final, un acte sotmès a autorització.
• Actes unilaterals: Els seus efectes es despleguen independentment de l'acceptació del destinatari, es pot donar el cas de les sancions administratives.
• Actes plurilaterals: Tenen efectes per a ambdues parts i depenen de l'acceptació del destinatari, com un contracte administratiu.

Classes d'actes administratius segons la naturalesa de les potestats

• Actes reglats: Tots els elements estan fixats per la llei, com l'atorgament d'una llicència d'obres si es compleixen els requisits.
• Actes discrecionals: No tots els elements estan fixats legalment, donant a l'Administració llibertat d'elecció (avaluació a un procés de selecció).

Classes d'actes administratius segons el moment o la fase en què s'adopten

• Actes de tràmit: Impulsen, desenvolupen i preparen expedients i decisions (mesures provisionals, informes, dictàmens, propostes).
• Actes definitius: Posen fi al procediment, decidint el fons de l'assumpte (resolució de sobreseïment, imposició d'una sanció).
• Actes provisionals: Resoluen un acte administratiu però reserven correccions posteriors per part de l'Administració (publicació de la llista provisional d'admesos a una oposició).

Actes administratius i règim d'impugnació

• Actes que esgoten la via administrativa, també anomenats "actes que causen estat" o "actes que exhaureixen la via administrativa" es pot usar el recurs potestatiu de reposició.
• Actes que no esgoten la via administrativa poden ser impugnats davant l'òrgan superior jeràrquic mitjançant el recurs administratiu d'alçada.
• Els actes definitius o de tràmit que esgoten la via administrativa poden ser impugnats directament en via contenciosa administrativa.
• Les resolucions dels recursos d'alçada, les resolucions dels procediments de l'article 112.2, les resolucions d'òrgans sense superior jeràrquic (llevat que la llei digui el contrari), els acords de finalització de procediment, la resolució administrativa de responsabilitat patrimonial, els procediments sancionadors i les resolucions establertes legalment o reglamentàriament posen fi a la via administrativa.
• En l'àmbit estatal, els actes i resolucions dels membres i òrgans del govern i els emanats dels ministres i secretaris d'Estat en l'exercici de les seves competències posen fi a la via administrativa.
• També la finalitzen els emanats dels òrgans directius amb nivell de director general o superior en matèria de personal, i els emanats dels màxims òrgans de direcció unipersonals o col·legiats d'organismes públics estatals.
• A Catalunya, la Llei 26/2010 (LLRJPAL) estableix que els actes del president o presidenta de la Generalitat, el govern, consellers, conseller primer i vicepresident, els secretaris generals, directors generals i els òrgans directius dels organismes dependents de l'Administració de la Generalitat en matèria de personal hi posen punt final administrativament.
• Així com qualsevol altre òrgan que actuï per delegació d'un òrgan que sí posa fi a la via administrativa i els òrgans que no tenen superior jeràrquic o si una norma ho estableix.

Altres aspectes d'actes que exhaureixen la via administrativa

• Exhaureixen la via administrativa la resolució d'un recurs d'alçada, la resolució dels procediments de reclamació o la finalització del procediment.
• Un acte que no pot ser impugnat ni en via administrativa ni contenciosa administrativa es qualifica d'acte ferm.
• Un acte pot ser impugnat mitjançant tots els recursos legals o perquè s'han deixat transcórrer els terminis.
• Els actes reproductors i confirmatoris no admeten recurs contenciós administratiu si són reproducció d'altres definitius i ferms o confirmatoris no recorreguts en temps i forma (article 28 de la LJCA).

Elements de l'acte administratiu

• L'element subjectiu resideix en l'òrgan de l'Administració, exercit per funcionaris, empleats públics o personal laboral.
• La capacitat de l'òrgan (competència) és el conjunt d'atribucions que li corresponen per raó del territori, la matèria o el grau.
• La capacitat del titular de l'òrgan (persona física) requereix voluntat sense vicis i estar legalment adscrit a l'òrgan, sense motius d'abstenció o recusació (articles 28 i 29 de la Llei 40/2015, LRJSP).
• No hi ha capacitat si s'exerceix la funció sense títol suficient, si l'acte de nomenament està viciat (encara que serà vàlid fins que s'anul·li) o si l'acte es dicta abans que el nomenament produeixi efectes legals.

Elements objectius

• L'element objectiu (contingut) ampli és el conjunt d'elements de l'acte, el fons de l'assumpte.
• L'element objectiu estricte és la declaració de coneixement, voluntat o judici equivalent a l'efecte pràctic per l'òrgan administratiu.
• El contingut de l'acte ha de ser possible, lícit, determinat i idoni per als fins que persegueix i ajustar-se a la legalitat vigent de l'art. 34 de la LPAC.

Element causal i teleològic

• L'element causal és el motiu que provoca l'emissió de l'acte.
• L'element teleològic és la finalitat d'interès públic que persegueix l'Administració.
• La inadequació entre el fi i els mòbils particulars dóna lloc a desviació de poder (art. 48 de la LPAC).

Motivació i forma

• La motivació consisteix en l'exteriorització de les raons que porten a l'Administració a dictar un acte.
• En general, els actes administratius no han de ser motivats.
• En Dret espanyol, si s'exterioritzen de forma escrita, n'hi haurà prou amb la decisió.
• La motivació dels actes pot ser exigida en casos d'afectació en drets subjectius, per procediments de revisió, separació a criteri seguit, acords de suspensió, actuacions d'urgència, negatives de proves, terminació de procediment per impossibilitat, propostes de sanció o en potestats discrecionals..

Forma i eficàcia de l'acte administratiu

• La forma és la manifestació o exteriorització dels actes administratius, preferentment per escrit.
• Excepcionalment, es pot emprar la forma verbal.
• Els actes s'han d'adaptar a les matrius predeterminades en l'ordenament jurídic.
• No hi ha llibertat de forma per l'administració.
• L'article 39.1 de la LPAC estableix que els actes són eficaços des de la data en què es dictin, presumint-se vàlids i admetent prova en contrari (iuris tantum).
• Cal distingir entre validesa (des que es dicta) i executivitat (que pot demorar-se).

Invalidesa, nul·litat i convalidació dels actes administratius

• Es distingeix entre actes invàlids (viciats) i actes ineficaços (que non produeixen efectes).
• La invalidesa pot ser per nul·litat o anul·labilitat, afectant l'existència mateixa de l'acte.
• Els vicis que determinen la invalidessa són la nul·litat absoluta, l'anul·labilitat o la irregularitat de l'acte.

Actes nuls de ple dret

• L'article 47 de la LPAC enumera els actes nuls de ple dret.
• Aquests actes lesionen drets i llibertats susceptibles d'empara constitucional, ser dictats per un òrgan manifestament incompetent, tenen un contingut impossible, són constitutius d'infracció penal, prescindeixen del procediment legal o són contraris a l'ordenament jurídic quan no es tenen els requisits essencials per adquirir drets.
• També són nul·les les resolucions que vulneren una disposició reglamentària (article 37.2 de la Llei 39/2015).

Actes anul·lables

• Segons l'article 48 de la LPAC, els actes anul·lables són aquells que incorren en qualsevol infracció de l'ordenament jurídic o deviación de poder.
• El defecte de forma només determina l'anul·labilitat si l'acte no té els requisits formals indispensables o causa indefensió.
• La desviació de poder es defineix a l'article 70.2 de la LJCA com l'exercici de potestats administratives per a finalitats diferents de les fixades en l'ordenament jurídic.

Diferències entre nul·litat i anul·labilitat

• Els actes nuls manquen d'efectes des del principi i per sempre, però pot ser necessària una sentència que declari la nul·litat.
• Els efectes de la declaració de nul·litat es produeixen des de la data que és va dictar l'acte.
• L'acte nul no es pot convalidar.
• La nul·litat es pot al·legar en qualsevol moment perquè és per protegir l'interès públic.
• Els actes anul·lables produeixen efectes fins que no són anul·lats.
• La sentència anul·latòria té caràcter constitutiu.
• En els actes anul·lables l'Anul·lació produeix efectes des de la data en què s'efectua la declaració anul·labilitat.
• Els actes anul·lables poden ser convalidats.
• El particular només pot al·legar anul·labilitat dins dels terminis establerts, mentre que l'Administració ha de declarar prèviament anul·labilitat mitjançant el procés de lesivitat.

Altres aspectes de la invalidesa

• Els actes nuls o anul·lables que contenen elements d'un altre acte diferent tenen els efectes d'aquest (art. 50 de la Llei 39/2015).
• L'òrgan que declari la nul·litat ha de disposar la conservació d'aquells actes i tràmits el contingut dels quals s'hagués mantingut igual (art. 51 de la Llei 39/2015).
• Segons l'art. 73 de la Llei 29/1998, les sentències que anul·len un precepte d'una disposició general no afecten les sentències ni els actes administratius ferms que l'hagin aplicat, llevat que l'anul·lació impliqui l'exclusió o reducció de sancions no executades.

Convalidació d'actes

• La convalidació és la verificació d'un fet jurídic o d'una declaració administrativa per la qual l'acte anul·lable adquireix validesa (art. 52 de la LPAC).
• L'acte de convalidació té efecte des de la seva data (excepte retroactivitat), convalidar si el vici és de incompetència no determinant de anul·litat i si el vici consisteix en la manca de una autorització.
• Les declaracions administratives convaliden els actes anul·lables i adopten la forma de ratificació, confirmació o reparació.