Tema 17. Formes de gestió dels serveis públics a les entitats locals: gestió directa, gestió indirecta.

Formes de gestió de serveis locals

• Un ens local pot establir un servei o ser titular d'un servei en funcionament sense que això determini la fórmula de gestió.
• L'ens local pot prestar el servei directament o de manera indirecta a través d'un ens privat seleccionat per la legislació de contractes del sector públic.
• Quan un ens local vol establir un nou servei o modificar-ne un d'existent, ha de decidir quina forma de gestió és més adequada per a l'interès públic.
• Segons la Llei 7/1985, els serveis públics locals es poden gestionar de manera directa o indirecta.
• La gestió directa es realitza per la mateixa entitat local, mentre que la gestió indirecta es fa a través de contractes del sector públic o amb la creació de societats mixtes.

Gestió directa de serveis públics

• La responsabilitat de l'exercici de la competència municipal recau en mans públiques.
• L'ens local assumeix els riscos associats a l'activitat i exerceix les funcions de direcció, programació, supervisió, operació i control de la prestació.
• Sovint es crea un ens diferenciat amb personalitat jurídica per prestar un o més serveis públics.
• L'ús d'ens personificats per part de les entitats locals va ser comú, però ha disminuït per la crisi econòmica.
• A la província de Barcelona, el 30 de juny de 2021, hi havia 215 ens dependents d'un municipi, principalment societats mercantils i organismes autònoms.
• La gestió directa pot realitzar-se per la mateixa organització de l'ens local o mitjançant una organització especial sense personalitat jurídica pròpia.

Gestió directa per l'organització indiferenciada de l'ens local

• L'ens local assumeix i centralitza el servei i els riscos de la seva gestió.
• Exerceix de forma exclusiva les funcions de direcció i gestió.
• Els mitjans personals i materials s'integren en el pressupost de l'ens local.
• La gestió econòmica està subjecta a la funció d'intervenció i control intern financer.
• La direcció superior correspon alcaldia o al membre de la corporació en qui delegui.

Gestió directa per mitjà d'una organització especial

• L'organització especial disposa d'un consell d'administració i una gerència (o altres òrgans complementaris).
• Exerceix funcions desconcentrades.
• L'acord que estableix la gestió directa mitjançant una organització especial ha d'incloure els aspectes orgànics i de funcionament.
• El Consell d'Administració és nomenat pel Ple, amb representació de les persones usuàries, i la seva presidència correspon a un membre de l'ens local.
• El Consell d'Administració exerceix el govern i la direcció superior del servei, seguint les directrius del Ple corporatiu, els actes del consell d'administració poden ser impugnats mitjançant el recurs ordinari davant l'òrgan corresponent de l'ens local, llevat que l'acord de creació disposi un altre règim.
• La gerència és designada pel President de l'ens local a proposta del consell d'administració, les funcions de la gerència les regula la legislació sobre el personal al servei dels ens locals, així com les normes reguladores del servei.
• El personal adscrit a l'organització especial és el de l'ens local, i manté la relació de dependència amb la corporació.
• Els béns adscrits no constitueixen patrimoni propi, i els que s'adquireixen s'incorporen al patrimoni de l'ens local.
• L'organització especial ha de comptar amb una secció pròpia en el pressupost i una comptabilitat especial.
• El Consell d'Administració ha de retre anualment una memòria i un compte de la gestió.
• La funció interventora, de control financer i d'eficàcia s'exerceix d'acord amb la legislació d'hisendes locals.

Gestió directa mitjançant ens diferenciats amb personalitat jurídica pròpia

• La LRBRL preveu tres opcions: organismes autònoms, entitats públiques empresarials locals i societats mercantils de propietat íntegrament local.
• Els organismes autònoms es regeixen pel dret administratiu i realitzen activitats de foment, prestació o gestió de serveis públics.
• Són entitats de dret públic amb personalitat jurídica pròpia i autonomia en la gestió.
• Depenen d'una administració local que controla la seva direcció estratègica i resultats.
• El seu personal pot ser funcionari o laboral.
• Tenen un patrimoni propi i apliquen el règim pressupostari, economicofinancer, de comptabilitat i de control establert per la llei.
• Les entitats públiques empresarials locals (EPEL) es regeixen pel dret privat, amb excepcions.
• A la denominació ha de figurar la indicació "entitat pública empresarial local" o EPEL.
• La seva creació, modificació, refosa i supressió correspon al Ple, que aprova els estatuts.
• Han de comptar amb un consell d'administració amb un secretari funcionari.
• El seu personal es regeix pel dret laboral, amb excepcions per als funcionaris públics.
• Estan sotmeses a controls específics sobre despeses de personal i gestió de recursos humans.
• El seu patrimoni s'inventaria anualment, i la contractació es regeix per la legislació de contractes de les administracions públiques.
• El règim pressupostari, economicofinancer, de comptabilitat, d'intervenció i de control financer és el de la Llei general pressupostària.
• Estan sotmeses a un control d'eficàcia per part de l'entitat local.
• La creació de societats mercantils de propietat local és una altra forma de gestió directa.
• Aquestes societats s'han de regir pel Text refós de la Llei de societats de capital i a la Llei 40/2015, d'1 d'octubre, de règim jurídic del sector públic.
• En la denominació haurà de constar la indicació "societat mercantil local" o SML.
• Es regeixen per l'ordenament jurídic privat, amb excepcions en matèria pressupostària, comptable, de personal, de control economicofinancer i de contractació.
• No poden exercir facultats que impliquin l'exercici de l'autoritat pública
• Apliquen el règim pressupostari, economicofinancer, de comptabilitat i de control establert per la Llei general pressupostària.
• Elaboren un pressupost d'explotació i un pressupost de capital que s'integren en els pressupostos de l'Administració, a més d'un programa d'actuació plurianual amb un pla d'actuació anual.
• Han de formular i retre els seus comptes d'acord amb els principis i normes de comptabilitat recollits en el Codi de Comerç i el Pla General de Comptabildad.
• El personal es regeix pel dret laboral.
• Els estatuts determinen la forma de designació i el funcionament de la junta general i del consell d'administració.
• No es poden prestar per mitjà de gestió indirecta els serveis públics que impliquin exercici d'autoritat.

Gestió indirecta de serveis públics

• A més de les modalitats anteriors, hi ha els contractes de serveis que comporten prestacions directes a la ciutadania, regulats a l'article 312 de la Llei 9/2017.
• La gestió indirecta contractual es deriva del contracte de concessió de serveis, que implica una transferència del risc operacional a un concessionari.
• El contracte de gestio de serveis públics va desaparèixer a la nova llei.
• El contracte de concessió de serveis és aquell en què un poder adjudicador encomana a una persona la gestió d'un servei a canvi del dret a explotar-lo o a percebre un preu.
• El dret d'explotació implica la transferència del risc operacional al concessionari.
• L'Administració pot gestionar indirectament serveis econòmicament explotables per particulars.
• No es poden prestar per concessió els serveis que impliquin exercici de l'autoritat pública.
• El contracte ha de determinar l'abast de les prestacions i regular el caràcter jurídic, econòmic i administratiu.
• Si la concessió sobrepassa els cinc anys, la seva durada màxima depèn del temps raonable perquè el concessionari recuperi les inversions.
• La durada màxima dels contractes de concessió de serveis és de 40 anys si comprèn l'execució d'obres i l'explotació de servei, 20 anys si no està relacionat amb la prestació de serveix sanitaris, i 10 anys si l'objecte consisteix en la prestació de serveis sanitaris sempre que ni hagi execució d'obres.
• El concessionari ha d'organitzar i prestar el servei segons les condicions del contracte.
• L'Administració conserva els poders de policia per assegurar el bon funcionament dels serveis.
• Finalitzat el termini, el servei ha de revertir a l'Administració.
• Els béns afectes a la concessió que hagin de revertir l'Administració no poden ser objecte d'embargament.
• La subcontractació només pot recaure sobre prestacions accessòries.
• Addicionalment, les concessions de serveis es poden adjudicar directament a una societat d'economia mixta en la qual concorri majoritàriament capital públic amb capital privat, sempre que l'elecció del soci privat estigui feta conforme a la Llei de Contractes.
• També existeix la gestió indirecta de serveis a través de formes no contractuals, com el finançament de serveis o la concessió de llicències.
• També són considerats un vehicle per la gestió indirecta de serveis els contractes establerts d'acord amb l'article 312 de la LCSP.
• Aquests contractes requereixen que el règim jurídic del servei estigui establert prèviament.

Risc i benefici

• L'element diferenciador clau entre gestió directa i indirecta és qui assumeix el risc de l'explotació i del servei (risc operacional) i té dret als beneficis.
• En la gestió directa, tant el risc com els beneficis recauen en l'ens local.
• En la gestió indirecta, un agent privat assumeix la part principal del risc a canvi d'una retribució econòmica.
• La gestió indirecta implica que un agent privat participa en la direcció i gestió del servei, respectant un marge d'autonomia de l'empresa.
• En la gestió directa, la coordinació, la decisió sobre les inversions i la relació directa amb la ciutadania recauen sobre l'ens local.
• La gestió directa sense ens mercantil implica que la inversió ha de ser finançada per l'ens local, cosa que pot tenir un impacte en les finances locals.
• En les concessions, l'empresa concessionària assumeix la inversió inicial i el seu finançament.

Altres consideracions

• Les administracions públiques no es poden deduir l'IVA suportat en l'adquisició de béns, cosa que penalitza les formes de gestió no empresarial.
• En canvi, les societats mercantils locals tenen una bonificació en l'impost sobre societats.
• La gestió directa requereix que l'ens local tingui l'estructura tècnica, administrativa i material necessària.
• La gestió indirecta suposa que aquesta estructura és aportada pel concessionari.
• En el preu de les concessions s'inclou un concepte que agrupa despeses de caràcter general, que poden ser un estalvi en la gestió directa si l'ens local disposa dels recursos.
• Hi ha un debat sobre la productivitat dels recursos humans en el sector públic i privat, que cal analitzar en cada cas concret.
• L'administració pública no ha d'ignorar que la competitivitat de les empreses en les licitacions es pot fonamentar en estrènyer les condicions retributives del personal, cosa que pot afectar la qualitat del servei i el sistema econòmic.