Tema 35: El sector público económico PDF

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Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. Temario común. Tema 35 El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. La unidad de mercado. GUIÓN-RESUMEN 1. El sector público económico. 2. Dimensión económica y social. 3. Mecanismos de regulación. 4. La Unidad de Mercado. OL0622 1  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. 1. EL SECTOR PÚBLICO ECONÓMICO El sector público constituye una pieza clave en las modernas economías desarrolladas. La creación de un marco institucional que delimita las actuaciones de los agentes económicos, la distribución de recursos por medio de procesos políticos y sin quedar a expensas del libre mercado, en realidad más bien oligopólico, o la simple actuación en el terreno empresarial a través de compañías públicas, conforman las tres vías de intervención de las autoridades públicas en la economía contemporánea. El sector público ha sufrido una serie de importantes transformaciones al amparo de diversas corrientes de pensamiento económico que han influido en su conformación. Creció de forma intensa durante los tres decenios posteriores a la Segunda Guerra Mundial, especialmente en Europa occidental, con el fin de atender a la reconstrucción tras la contienda, recobrar la dinámica de acumulación ante un sector privado muy debilitado y descapitalizado, atender a unas demandas y reivindicaciones sociales crecientes, actuar como respuesta ante el bloque soviético... Esta necesidad de impulsar la demanda agregada y el recuerdo todavía vivo de los estragos de la Gran Depresión de 1929 propiciaban el dominio de los postulados con inspiración keynesiana. Este predominio se vio debilitado ante la crisis de los años setenta y más aún con la llamada “contrarrevolución conservadora”. La llamada TINA (acrónimo de There Is No Alternative, no hay alternativa), con las victorias electorales de Margaret Thatcher en Reino Unido o Ronald Reagan en Estados Unidos, supusieron un brusco giro en lo que sería la concepción del sector público en la economía. En España el proceso de expansión fue más tardío y rápido. Se ha experimentado una evolución significativa desde la concepción clásica del Estado liberal, donde la intervención del Estado era mínima, a un Estado intervencionista que participa en múltiples actividades económicas y sociales. Desde la producción y suministro de bienes y servicios de cualquier naturaleza que benefician a la colectividad, la distribución de agua, gas, electricidad, realización de prestaciones personales como son las pensiones, hasta la promoción de desarrollo regional, autonómico o local. La intervención puede ser de forma directa, mediante prestación de servicios e intervención directa en el mercado (ejemplos, límite al precio de la luz) o indirecta, mediante incentivos al sector privado. El cumplimiento de tales metas necesita de un objetivo final bien marcado, mientras que la financiación de dicho gasto se realiza mediante ingresos OL0622 2  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. públicos donde la actividad financiera, claramente recaudadora es una actividad instrumental para la consecución de objetivos de las funciones del sector público. Al mismo tiempo, esa capacidad recaudadora puede servir también para reorientar la dinámica económica al encarecer o abaratar (según se quiera desanimar o incentivar) unas determinadas actividades. Por ejemplo, impuestos sobre las industrias generadores de grandes emisiones de gases contaminantes, subvenciones o exenciones fiscales para la compra de coches eléctricos, ayudas fiscales a la inversión en nuevas tecnologías, etc. En todos estos casos no se trata solo de una cuestión recaudatoria sino también de política económica. En suma, la actividad del Estado y los objetivos de la política fiscal y económica queda materializada en los Presupuestos Generales que elabora el Gobierno. 1.1. Concepto de Sector Público Podemos definir el Sector Público como un conjunto de unidades económicas controladas por los poderes públicos, y dicho control supone el ejercicio de una influencia determinante sobre las decisiones. El sector público se compone de Administraciones Públicas (Estado, Comunidades Autónomas, Entidades Locales, Seguridad Social y Universidades entre otras) y de empresas públicas, ambas financiadas y controladas por el sector público. Las primeras se presentan como unidades administrativas, encaminadas a la producción de servicios no destinados a la venta o por los que no se recibe una contraprestación económica (servicios sanitarios) y a la realización de operaciones de distribución de la renta, mientras las segundas producen bienes y servicios destinados a la venta aunque pueda ser mediante precios inferiores al coste de ese bien o servicio público. De acuerdo con la Ley 47/2003, General Presupuestaria, el sector público del Estado español está formado por: a) La Administración General del Estado. b) El sector público institucional estatal integrado por: - Los organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración General del Estado, los cuales se clasifican en: 1.° Organismos autónomos. 2.° Entidades Públicas Empresariales. 3.º Agencias Estatales. - Las autoridades administrativas independientes. OL0622 3  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. - Las sociedades mercantiles estatales. - Los consorcios adscritos a la Administración General del Estado. - Las fundaciones del sector público adscritas a la Administración General del Estado. - Los fondos sin personalidad jurídica. - Las universidades públicas no transferidas. - Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la gestión de la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados. – Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de la Administración General del Estado. Añadir que en el Estado español coexisten junto al Estado, las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales por lo que también formarían parte del sector público, las 17 Comunidades Autónomas y su sector público institucional y las Entidades Locales (provincias y Ayuntamientos) y su sector público institucional, en su caso. Íntimamente ligado al sector público se encuentra el concepto de bienes públicos. Los bienes públicos son bienes o servicios que benefician a todos los miembros de la sociedad y, a menudo, se proporcionan de forma gratuita a través de impuestos públicos. Un bien público tiene dos características clave: no es excluyente ni rival. No excluible significa que es costoso o imposible para un usuario excluir a otros del uso del bien. Los bienes públicos también se refieren a bienes más básicos, como el acceso a aire limpio y agua potable. OL0622 4  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. La regulación del mercado obedece a que el libre funcionamiento del mercado no siempre conduce a resultados óptimos en la asignación de recursos. Igualmente el mercado falla cuando se originan rendimientos crecientes de escala, generando la aparición de monopolios que suministran bienes con un precio superior al óptimo. Los mercados en todo caso tienden a la concentración de capitales, con la creación de oligopolios y cárteles donde varias empresas acuerdan la fijación de precios. De igual forma, la información es imperfecta y asimétrica en su acceso, por lo que el mercado se muestra incapaz de proporcionar un suministro eficiente de bienes. Con la intervención pública en el mercado se pretende mejorar la asignación de recursos y orientar la economía hacia los objetivos marcados. 1.2. El desarrollo del sector público en la Historia El papel del Estado no ha sido siempre el mismo como tampoco su dimensión y naturaleza. El gran cambio en la concepción de lo que es gasto público parte de la Revolución francesa, así como la Revolución americana que supone la independencia de Estados Unidos. La caída del Antiguo Régimen supone un cambio histórico trascendental al pasar la población de ser súbditos a convertirse en ciudadanos. Por tanto, el gasto público realmente podríamos decir que nace ahí pues previo a esto, en esencia se trata de la propiedad de un monarca. Las obras públicas y gastos del reino son en buena medida los dispendios que decide el rey con respecto a sus propiedades y para sus súbditos. La ciudadanía genera, sin embargo, derechos. el cambio fundamental que subyace es esa nueva concepción de dedicación presupuestaria para poner en práctica derechos de ciudadanía: educación, sanidad... Durante el mercantilismo (siglos XVI, XVII y primera mitad del XVIII) su papel fue determinante para consolidar los primeros Estados modernos y su intervención en la actividad económica se concentró en: La reglamentación de los cambios monetarios internacionales. El freno a las importaciones y el fomento de las exportaciones. La regulación de los tipos de interés y los salarios. La ordenación de las actividades mediante la concesión de monopolios. OL0622 5  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. La obra de Adam Smith “Una investigación sobre la naturaleza y causas de la riqueza de las naciones” supuso una dura crítica del mercantilismo y la representación del auge del liberalismo. En la historia del pensamiento económico, la Riqueza de las Naciones es una obra revolucionaria: asesta un golpe letal a las teorías premodernas, el mercantilismo y la fisiocracia, y vale a su autor el título (raramente discutido) de «padre de la economía política», desarrolla teorías económicas sobre la división del trabajo, el mercado, la moneda, la naturaleza de la riqueza, el precio de las mercancías en trabajo, los salarios, los beneficios y la acumulación del capital y desarrolla la idea de un orden natural. Este «sistema de libertad natural», como lo llama Smith, es el resultado del libre ejercicio del interés individual que beneficia exitosamente — sin proponérselo— al bien común en la solución de problemas y satisfacción de necesidades por medio de la libre empresa, de la libre competencia y del libre comercio. El liberalismo surge con la Ilustración, en el siglo XVIII como doctrina política social y económica. En lo social defiende la libertad individual, la igualdad ante la ley y la limitación de los poderes del Estado. En lo económico propugna la iniciativa privada y el libre mercado. El posicionamiento de los liberales parte de que el Estado debía limitar sus funciones a aquéllas que garantizarán la libre iniciativa del mercado, según Smith: justicia, educación y defensa. El mercado funcionaba con un orden natural que garantizaba la armonía entre los distintos agentes económicos, si bien el Estado tenía que proteger la competencia, la propiedad privada y la libertad de creación de empresas. En los países orientales, en 1917, bajo la influencia de Karl Marx la Revolución Rusa rompía la concepción de un mercado encaminado a la asignación de recursos y aparece un modelo de socialismo de Estado, donde éste se convierte en agente económico fundamental y prácticamente único en la toma de decisiones. Lenin fue el gobernante que intentó desarrollar el pensamiento de Marx en la práctica. Los llamados gobiernos revolucionarios socialistas tomaron el poder en una variedad de países a lo largo del siglo xx, llevando a la formación de Estados como la Unión Soviética en 1922 y la República Popular China en 1949, que establecen una economía sujeta a una planificación centralizada del Gobierno que decidirá la producción y asignación de recursos. La crisis de 1929 y las consecuencias económicas posteriores propiciadas por la inacción política a la espera de la autorregulación de los mercados, junto con las dos guerras mundiales, pusieron de manifiesto la incapacidad de las economías capitalistas para mantener un adecuado nivel de empleo y producción. El economista británico John Maynard Keynes, concibió una teoría general del OL0622 6  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. empleo, basada en un Estado capitalista que debe contribuir a la estabilización de la economía. Unos postulados también apuntados por el economista polaco Michal Kalecki. Tras la Segunda Guerra Mundial el keynesianismo influyó en las políticas económicas de los diferentes Estados, aumentando el peso del sector público en los distintos sectores. Pero más que influencia se trataba de necesidad, ante un sector privado muy débil tras la guerra y descapitalizado. De igual modo, las ideas de Keynes (y de Kalecki) ya habían comenzado a implementarse en diversos países como respuesta ante los estragos tras la Gran Depresión y el fracaso de las políticas de austeridad que reavivaron la crisis de 1929 a mediados de los años treinta. El proceso de estabilización partía del instrumento de la política fiscal, que trataba de aumentar el gasto público en la fase depresiva, garantizando a las economías una demanda efectiva suficiente para mantener el empleo. La crisis de los años setenta puso en cuestión este planteamiento económico y los continuadores de los economistas clásicos como Milton Friedman y la escuela de Chicago, entre otros, volvieron, con la ayuda de amplios sectores de la clase política, a imponer criterios económicos liberales, en los que se defiende un adelgazamiento del sector público. Con ello llegamos al neoliberalismo como una «teoría política y económica que tiende a reducir al mínimo la intervención del Estado». También ha sido definido como «una forma de liberalismo que apoya la libertad económica y el libre mercado», cuyos «pilares básicos incluyen la privatización y la desregulación». En su sentido más usual, se refiere a una serie de teorías y propuestas económicas que comenzaron a tomar auge en la década de 1970, cuestionando al keynesianismo dominante hasta entonces, para volverse en los años siguientes predominantes en el mundo occidental 1.3. El Estado en las economías actuales El análisis económico suele descansar en la máxima del ajuste automático de los mercados. En 1776 Adam Smith explicó la importancia de los factores institucionales como condicionantes de la actuación de los individuos. Dos siglos más tarde, el premio Nóbel Ronald Coase, considerado el fundador del Análisis Económico del Derecho y de la nueva economía institucional, parte de la teoría de que cualquier sistema de asignación de precios tiene un coste y que es posible hacer un análisis económico de las reglas, las formas de organización y los métodos de pago. OL0622 7  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. Coase denomina costes de transacción a los precios que los agentes económicos han de pagar por hacer que funcionen los mercados. Estos costes garantizan que los bienes, servicios o factores productivos sean intercambiados por dinero. Coase parte del reconocimiento del derecho de la propiedad y de la existencia de unas reglas de funcionamiento aceptadas por el entorno social, que garantiza el cumplimiento o sanciona el incumplimiento. La intervención del Estado supone entonces un abaratamiento de los costes de transacción y facilita el funcionamiento del mercado. La configuración y mantenimiento de un marco institucional no solo se realiza a través de la actuación como legislador y árbitro para el sector privado, sino que participa activamente en el mercado. Las vías de participación del Estado son diversas: en ocasiones con regulaciones muy concretas sobre precios, cantidades y los tipos de productos a intercambiar; la fijación del salario mínimo interprofesional; la determinación de las tarifas eléctricas o las normas de calidad que han de cumplir los alimentos, entre otros ejemplos. La intervención a veces se realiza mediante su participación como un agente económico más, acudiendo a los mercados de fondos prestables o emprende actividades empresariales en concurrencia con el sector privado. Así, se puede citar como ejemplo del primer supuesto la financiación del déficit vía emisión de deuda pública o, como ejemplo del segundo, la gestión de empresas en sectores estratégicos como el transporte, la sanidad, la minería o el sistema financiero. La intervención también se manifiesta a través de la modificación de la distribución de la renta, mediante el incremento de los tipos en los impuestos directos progresivos y sistemas de transferencia de renta, como las pensiones. Este sistema trata de paliar los fallos del mercado, reducir las perturbaciones cíclicas de la economía y por último se modificar la distribución de la renta mediante una política de gasto público que realice transferencias en efectivo o en especie, con sistemas impositivos progresivos. OL0622 8  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. Como se infiere del párrafo anterior el sector público dispone de dos instrumentos genéricos mediante los que se manifiesta el principio de autoridad o capacidad de coacción: las regulaciones y la hacienda pública. En desuso pero conviene mencionarlo, se utiliza otro instrumento como es el de la empresa pública. La intervención del Estado no está exenta de fallos. En primer lugar, porque la racionalidad objetiva queda distorsionada y puede actuarse sin tener en consideración los costes de producción. Además, la intervención del Estado se encuentra con una demanda que no existe libremente formada y no se conocen con precisión el volumen o cantidades ofertadas. Al no guiarse por criterios de costes, y una responsabilidad sobre las decisiones vaporosas, sin una buena regulación y control se puede dar lugar a abusos y políticas de dilapidación de recursos públicos. En conclusión, la creación de organizaciones colectivas como el Estado, que definen y garantizan un marco institucional en el que los individuos y las empresas actúan, abaratan los costes de transacción que estas han de soportar, hasta hacer posible el funcionamiento y la extensión de los mercados. En consecuencia, la primera tarea del Estado en una economía es la configuración y mantenimiento de un marco institucional. En segundo lugar modificar la distribución de la renta y en tercer lugar, reducir las perturbaciones cíclicas de la economía. Sin embargo, contemplando con cierta distancia el conjunto tan ambicioso de funciones que se atribuye al Estado a finales del S.XX, no cabe sorprenderse de que a dicha construcción se le hayan planteado múltiples problemas. La autoridad no siempre está en condiciones de obtener los mejores resultados. Se pueden mencionar 2 factores, entre otros por los que puede fallar el Gobierno: uno, el ámbito de lo público resulta propicio para que grupos de presión, electores y políticos defiendan intereses parciales que eliminen esa objetividad ideal, dos, la gestión de cantidades enormes de recursos públicos plantea problemas de ineficacia y falta de competencia. Las Administraciones Públicas actúan a través del criterio de autoridad y no de mercado por lo que su financiación viene de los Presupuestos a través del sistema tributario, lo que conlleva un porcentaje de gasto público por persona y año cuya evolución se manifiesta a continuación: G. Público Gasto Educación G. Salud (%G. Pú- Gasto Defensa Gasto público Gasto público Per Fecha (M.€) (%Gto Pub) blico Total) (%Gto Pub) (%PIB) Capita OL0622 9  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. G. Público Gasto Educación G. Salud (%G. Pú- Gasto Defensa Gasto público Gasto público Per Fecha (M.€) (%Gto Pub) blico Total) (%Gto Pub) (%PIB) Capita 2021 610.864,0 50,60% 12.878 € 2020 580.771,0 1,91% 51,90% 12.253 € 2019 526.652,0 2,15% 42,30% 11.127 € 2018 503.364,0 10,03% 2,23% 41,80% 10.724 € 2017 480.265,0 10,21% 15,28% 2,20% 41,30% 10.293 € 2016 473.208,0 9,96% 15,11% 1,91% 42,50% 10.171 € 2015 474.881,0 9,77% 14,84% 2,12% 44,00% 10.226 € 2014 468.113,0 9,54% 14,16% 2,04% 45,30% 10.078 € 2013 473.465,0 9,49% 14,06% 2,03% 46,40% 9.989 € 1.4. Posicionamiento doctrinal sobre la intervención del Estado en la Economía Se puede partir de la existencia de diversos planteamientos entre los que se pueden enunciar los siguientes: 1.4.1. Neoliberales o monetaristas (y otras corrientes como neoclásicos, escuela austriaca...) El monetarismo es la rama o vertiente del pensamiento económico que se ocupa de los efectos del dinero sobre la economía en general. Estas tendencias OL0622 10  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. neoclásicas, suelen agruparse bajo el término de “neoliberalismo´´: proclaman una intervención mínima del Estado en la economía por su carácter distorsionador en la eficiente asignación de recursos. Hay que dejar actuar libremente a las fuerzas de mercado como mejor manera de emplear los recursos productivos. Solo entonces se dará una situación de equilibrio y pleno empleo de los recursos. La participación del Estado debe limitarse a labores básicas. Algunas corrientes neoclásicas defienden que el Estado ni siquiera tenga el monopolio en la emisión de dinero y defienden la no existencia de un banco central. El excesivo gasto público impide el ahorro y éste la inversión. 1.4.2. Keynesianos (y otras corrientes como institucionalistas, postkeynesianos...) La economía no tiende libremente al empleo pleno de los recursos productivos de los países. El Estado, debe intervenir para estabilizar la economía mediante políticas fiscales y monetarias. La expansión del gasto público ha de determinarse por las necesidades sociales, mientras que los tipos de interés pueden ser regulados para controlar la inversión y la demanda. 1.5. Las funciones del Sector Público en la Economía La intervención del Estado en la economía se realiza a través del sector público mediante alguna de las siguientes funciones: De regulación o jurídico-económica: donde se ejercita al fijar las reglas del juego o marco económico general, al que deben someterse los agentes económicos, mediante leyes o disposiciones que regulan la propiedad privada, la equidad en los contratos, las obligaciones de los empresarios y trabajadores, la contaminación, la libre competencia... Una excesiva regulación económica puede ser un inconveniente para garantizar el crecimiento sostenido en la economía. De asignación: se ejecuta influyendo en la asignación de los recursos o factores de producción para aumentar la eficiencia económica. Para esto produce bienes públicos (defensa, justicia, sanidad…) produce a veces bienes de consumo intermedios, promueve inversiones en zonas deprimidas; considerando incluso que en ocasiones el sector público OL0622 11  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. influye negativamente en la asignación de recursos si produce bienes a un coste excesivo o si asigna mal las inversiones. Estabilizadora: se ejecuta favoreciendo la estabilidad económica, influyendo en la producción o renta, mediante el aumento o disminución de los ingresos y gastos y favoreciendo o no la expansión monetaria. También ayuda a mitigar oscilaciones en oferta y demanda. Un ejemplo al respecto puede ser la producción agrícola, donde de un año a otro la cosecha puede verse muy alterada. Es necesario constatar que antes de que el Estado de bienestar se instaurara tras la II Guerra Mundial, ya había habido indicios históricos de que el Estado empezaba a intervenir en la economía y, además intentaba regular la desigualdad del mercado. A finales del siglo XIX, el canciller alemán Bismarck ya hizo uso de los instrumentos estatales para configurar un sistema obligatorio de seguros por enfermedad, desempleo y jubilación. El trabajador empieza a pagar una cuota al Estado para tener un fondo que le ayudará en caso de accidente, enfermedad o despido. El mecanismo tenía severas limitaciones, como el hecho de que solo cubriese a un grupo específico de la clase trabajadora que pudiera hacer frente a las cuotas de esa póliza, pero Ese Estado asegurador supuso un paso en cuanto a plantear la necesidad de proteger al trabajador. Se cambia la concepción de la pobreza y se buscan mecanismos para frenar la expansión de la miseria. Se toma concepción del riesgo que supone trabajar. 1.6. La política fiscal y el presupuesto del Estado Un presupuesto es la previsión de gastos e ingresos para un determinado período de tiempo, por lo general un año. El presupuesto del Estado es una previsión para cubrir los gastos necesarios con los que llevar a cabo las políticas sociales, económicas, diplomáticas, de defensa, etc. de la Administración. El presupuesto del Estado es, la expresión numérica de un programa político. Según Newmark es “el resumen sistemático realizado, para períodos regulares, de las previsiones de gastos del Estado que, en principio, tiene carácter obligatorio y de las estimaciones de ingresos para cubrirlos”. El presupuesto tiene carácter de ley. Los ingresos son necesariamente estimativos, y los gastos no pueden ser sobrepasados. El ciclo presupuesto comienza con la presentación, por el gobierno de turno, del anteproyecto de Ley en las Cámaras legislativas. Su aprobación por el Parlamento permite la ejecución por el gobierno de las partidas aprobadas durante ese año. La ejecución presupuestaria, esto es, su puesta en práctica tiene dos tipos OL0622 12  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. de controles. Uno interno, o administrativo, a través de la Oficina Presupuestaria, y otro externo, a través del Tribunal de Cuentas. 1.7. El gasto público El gasto público se puede definir como conjunto de obligaciones contraídas por las distintas Administraciones Públicas como consecuencia de su actividad como agentes económicos. Tenemos dos tipos de criterios de clasificación. El criterio económico, nos permite saber cómo se gasta y distingue entre: Gastos corrientes, que son los relacionados con el mantenimiento básico del papel del Estado: retribuciones al personal, compra de bienes y servicios, gastos financieros... Gastos de inversión, son los que permiten ampliar el capital productivo del país. El criterio funcional nos permite conocer las prioridades otorgadas por el Estado al gasto público, y se distingue entre: Ingresos ordinarios, que se obtienen de manera regular a lo largo del ejercicio fiscal. Ingresos extraordinarios, que se materializa a través de la deuda pública y venta de patrimonio público. 1.8. El déficit público El déficit público se define como aquel presupuesto en el que los ingresos son inferiores a los gastos, en contra del superávit público. Los déficits pueden ser coyunturales o estructurales. Los primeros se originan en las fases recesivas del ciclo, donde los gastos superan a los ingresos ya que las transferencias del Estado a los agentes económicos son mayores que las que recibe de ellos. El déficit estructural es el que persiste cuando hay una decidida política económica que aumenta los gastos frente a los ingresos. El déficit ante la posibilidad de que el gasto supere a los ingresos, tiene varias alternativas como son: Financiarse mediante la emisión de dinero, es decir aumentar la oferta monetaria, lo que tiene el riesgo de generar mayor inflación. OL0622 13  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. La concesión de créditos al sector público. Puede suceder que ello entre en competencia y desplace crédito del sector privado. El otro riesgo es de aumentar la inflación, pues este incremento del crédito no deja de ser a su vez aumentar la oferta monetaria. Esta vía está cerrada para la mayor parte de los Estados hoy día porque la banca está por lo general privatizada, las leyes de la competencia no permiten al Estado acudir en condiciones distintas a las de mercado y el Banco Central no tiene permitido generalmente acudir como banco de Estado. Emisión de deuda. Se emiten títulos (bonos, obligaciones, letras del Tesoro) mediante subasta en el mercado de deuda correspondiente. Estos títulos luego pueden comercializarse a su vez en los mercados secundarios. El precio de la deuda en tales mercados servirá a su vez de indicativo para fijar los márgenes a los que se oferta la deuda en la subasta siguiente. 2. DIMENSIÓN ECONÓMICA Y SOCIAL 2.1 Dimensión social Constituye éste uno de los temas más polémicos de la economía pública, lo que no es sorprendente dado el elevado nivel que, de hecho, la actividad pública ha alcanzado en el último medio siglo. En realidad la dimensión del sector público es un tema de elección social que, en democracia, depende de la voluntad de los electores que revalidan con su voto los diferentes programas políticos y del límite tolerable de los ingresos públicos necesarios para su financiación (especialmente la presión fiscal). Dos riesgos básicos acechan a lo que cabría calificar como una dimensión razonable de la economía pública: el despilfarro y la presencia de comportamientos expansivos en la realización de las funciones públicas. Contra el despilfarro solo cabe aplicar a cada proyecto de gasto público dosis crecientes de análisis económico que permita avanzar en la difícil valoración de la productividad de los recursos utilizados por el sector público, al margen del mercado, y mejorar la eficiencia productiva aplicando técnicas de análisis costebeneficios o coste-eficacia. En cuanto a los comportamientos sociales expansivos de los actores del proceso de generación de la actividad pública: los ciudadanos en tanto que votantes y, como tales, demandantes de servicios y actividades públicas; los representantes OL0622 14  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. políticos que ofrecen políticas públicas en un intento de atraer el voto ciudadano que les permita lograr el poder o mantenerse en él y, los funcionarios — burócratas— que son en última instancia los ejecutores de las políticas públicas, que tienen intereses propios y que en colaboración con los grupos de interés, tratan de beneficiarse de las actividades públicas. Un segundo gran debate permanentemente abierto es si en el ejercicio de su actividad y, particularmente en la prestación de servicios públicos que el mercado no presta por su naturaleza de oferta conjunta e inaplicabilidad del principio de exclusión, el sector público debe limitar su papel de proveer a la sociedad de tales servicios financiando a las empresas privadas para su producción o, por el contrario, debe asumir la propia actividad productiva de forma directa. La experiencia acumulada a lo largo de la historia, parece estar a favor de la idea de que el sector público no es por lo general, buen empresario. En todo caso, en este debate mucho depende de la naturaleza del servicio. Existen actividades, como las relativas al material bélico, estratégico, la justicia o el mundo del aseguramiento frente a contingencias sociales, en que la presencia pública es, por definición, indispensable. En otros, como la sanidad y la educación, puede plantearse la idea de una producción privada—que de hecho, existe— con una provisión pública que haya llegar tales servicios a los destinatarios que socialmente se decida —no con estrictas normas de demanda de mercado— mediante la correspondiente financiación pública. El riesgo es la amenaza que algunos creen ver en la erosión de derechos que, a la larga, la gestión privada pueda generar. 2.2. Dimensión económica. No existe un indicador único para medir la dimensión económica del sector público. El Estado interviene en la economía a través de una multiplicidad de canales e instrumentos que difícilmente pueden sintetizarse en un solo dato. No obstante, la ratio de lo que representa el gasto público respecto al PIB es utilizada comúnmente como indicador más representativo del tamaño relativo del sector público. En España, dicha ratio se situó ligeramente por encima del 41% en el año 2018. ¿Puede considerarse una cifra adecuada, o, por el contrario, demasiado reducida, o tal vez excesivamente elevada? Hay quienes no necesitan mucha reflexión para responder este tipo de preguntas: algunas personas consideran que el tamaño del sector público debe ser lo más reducido posible, el mínimo imprescindible para que la economía OL0622 15  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. pueda operar libremente; otras, en cambio, se decantan por un sector público que acapare el mayor número de intervenciones, apostando por su expansión como receta para resolver todos los problemas sociales. Sin embargo, para aproximarse a esta cuestión tan importante, hay formas distintas a seguir simplemente los dictados de preferencias exclusivamente ideológicas. Así, de entrada ha de constatarse que hay funciones que debe desempeñar el Estado por razones puramente técnicas. Además de encargarse de establecer un marco legal para que pueda desenvolverse la actividad económica, hay una serie de bienes y servicios absolutamente necesarios que, por su carácter colectivo puro (los llamados, no muy certeramente, 'bienes públicos'), no son atendidos adecuadamente por la iniciativa privada. De igual manera, hay una serie de actuaciones individuales que tienen consecuencias, positivas o negativas, sobre el resto de la sociedad que el mercado es incapaz de valorar. La intervención estatal es precisa para extenderlas o restringirlas, respectivamente. Los ámbitos de la regulación básica y de la asignación de bienes y servicios reclaman, pues, la implicación directa del sector público. En función de la estructura adoptada y de la eficiencia, unos mismos niveles de dotación pública requerirán distintos importes de gasto. Por lo que concierne a la vertiente de la distribución de la renta y la riqueza, la intervención del Estado no responde ya a premisas técnicas sino a los criterios subjetivos de justicia que se desee aplicar. Ahora bien, la consecución de objetivos de equidad está sujeta a las restricciones que se derivan de la respuesta de los factores productivos a los programas impositivos y de gasto público. Existe plena libertad para establecer metas redistributivas, pero hay limitaciones a la hora de llevarlas a la práctica en una sociedad libre. Una vez adoptadas las decisiones relevantes (áreas de intervención, objetivos, y recursos dedicados), parece pertinente tratar de dilucidar en qué medida la actuación económica del sector público es eficiente. Para ello hace falta responder dos preguntas: I) ¿se alcanza, con los recursos utilizados, el mayor nivel de producción posible?; y II) ¿es posible mantener el nivel de producción actual utilizando menos recursos? De los estudios que han aplicado esta metodología se desprende que, en comparación con las mejores prácticas (frontera de posibilidades de producción), en España, como en otros países, hay un considerable margen de mejora en los dos sentidos. Es decir, gastando lo mismo podríamos ampliar el nivel y/o la calidad de los servicios, o bien, podríamos mantener los actuales ahorrando dinero. OL0622 16  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. Otro enfoque que ha centrado la atención de numerosos estudios es investigar qué tipo de relación existe entre la magnitud relativa del gasto público y la tasa de crecimiento económico. La mayoría de los estudios respalda la existencia de una curva con forma de 'U' invertida. Así, hasta una determinada dimensión, un mayor gasto público tiende a incrementar el ritmo de crecimiento económico, pero, a partir de la cota máxima de la curva, la ampliación del gasto público lleva a un peor comportamiento en términos de crecimiento económico. Asimismo, se concluye que la mayoría de los países se encuentra actualmente en la parte descendente de la curva, es decir, el nivel de gasto público excede del óptimo. Dicho óptimo no es el mismo para todos los países, pero llama la atención que, en general, se sitúa en cotas bastante inferiores a los registros observados en la realidad. ¿Cómo posiciones opuestas como la de Adam Smith (posición liberal), y, en el segundo, por John Maynard Keynes (posición intervencionista), admitirían o no el intervencionismo del sector público?: el primero, identificado comúnmente como el paladín del liberalismo económico, justificó la intervención del Estado para el suministro de una serie de servicios y de infraestructuras, además de preocuparse por la igualdad efectiva de los individuos. A su vez, el segundo, el icono del intervencionismo del sector público en la economía, consideraba que el gasto público no debía superar el umbral del 25%-30% del PIB. 3. MECANISMOS DE REGULACIÓN En un contexto de globalización y de procesos de liberalización de la economía como el que nos ha tocado vivir —lo que algunos denominan «nueva economía»—, no es de extrañar que los efectos de esas tendencias hayan influido de forma sustancial en nuestro Derecho. En este sentido, uno de los aspectos jurídicos más sobresalientes es un marcado cambio en cuanto a los criterios y a los procedimientos de actuación tradicionalmente adoptados por el Estado. La amplia reordenación de la economía iniciada en la última década del siglo XX ha traído consigo, en efecto, nuevas formas de intervención, más de ordenación que de gestión pública, que en buena medida son consecuencia de la despublificación de las más importantes actividades serviciales reservadas al OL0622 17  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. Estado. En este marco, que, por cierto, han propiciado las exigencias del Derecho comunitario, la «regulación económica» ha adquirido el mayor protagonismo. 3.1. Orígenes. La economía española que hereda la democracia en 1978 tras una dictadura de 40 años se caracteriza por una Hacienda muy deficitaria y un fuerte proceso de intervencionismo Al contrario, la doctrina seguida en materia fiscal era la heredada desde el siglo XIX con una política presupuestaria de corte clásico, con un escaso volumen de gasto público y escasos ingresos. Por tanto, se tendía a un equilibrio presupuestario, entendido como la igualación de ingresos y gastos.. No sería hasta la reforma fiscal de Enrique Fuentes Quintana, propiciada a partir de los Pactos de la Moncloa de 1977 donde se logra una importante transformación del sistema tributario que trae, entre otros, la introducción del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el IRPF. Una reforma fiscal que aunque relevante en su día, se ha evidenciado insuficiente con la crisis iniciada en 2007, y donde la presión fiscal en España, al igual que el resto de economías “periféricas” de la eurozona (Portugal, Irlanda y Grecia) tienen la relación de ingresos públicos/PIB más baja del área. Hoy día, más de las dos terceras partes de las normas españolas de contenido económico tienen su origen en directivas o decisiones europeas y, en la regulación básica, aquélla que configura el marco institucional, fueron especialmente estrictos los condicionamientos establecidos sobre las relaciones comerciales con el exterior y sobre los mercados de factores productivos, capital y trabajo. La integración económica europea y el papel del mercado que exige mayor transparencia, ha supuesto la adopción de un criterio de evaluación basado en la idoneidad de la regulación de los mercados. Para intervenir en la economía española los poderes públicos utilizan dos instrumentos principales; destacando las regulaciones y la Hacienda Pública como instrumentos principales y las empresas públicas como instrumento secundario. Las empresas públicas, creadas en su origen para alcanzar, desde la participación en los mercados objetivos estratégicos para el Estado como la energía, el transporte, las comunicaciones o la defensa) el fomento del desarrollo nacional o de zonas atrasadas o bien facilitar la recaudación de los ingresos, como sucede en los monopolios fiscales. En España tuvieron dos momentos de expansión: de una parte los años de autarquía, con la creación del Instituto Nacional de Industria, y los tiempos de la crisis y la transición política en la década de los años setenta. A partir de 1980, OL0622 18  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. junto con lo que se consideraba una necesidad de flexibilizar y adelgazar el sector público (el INI por ejemplo se había convertido desde los años sesenta una entidad encargada de rescatar empresas privadas ruinosas y nacionalizarlas sin evitar su inviabilidad económica en muchos casos). Las pérdidas acumuladas dieron lugar a importantes procesos de privatización tanto en los años ochenta como posteriormente en los noventa. Primero en el ámbito industrial y posteriormente en empresas estratégicas como la banca pública, telefonía o energía. A partir de 1986, la descripción desde la integración en Europa cambia, pues hay que contar con las instituciones de la entonces aún Comunidad Económica Europea como una parte de los poderes públicos que pueden intervenir en la economía española, tanto en el sector de las regulaciones como en el hacendístico Entre los elementos positivos en los cambios regulatorios de los últimos años en España, cabe significar la mayor transparencia y menor discrecionalidad de la Administración, la simplificación de los procedimientos administrativos, la creación de instituciones de regulación sectorial (Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de la Energía y la Comisión del Mercado de Telecomunicaciones. En 2010 se crearon tres nuevas agencias, Servicio postal, Industria audiovisual y Transporte ferroviario) El 7 de octubre de 2013 entró en funcionamiento la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) como organismo encargado de garantiza la libre competencia y regulador de todos los mercados y sectores productivos de la economía española para proteger a los consumidores. Su origen hay que buscarlo en el Tribunal de Defensa de la Competencia, organismo que estuvo muy vinculado al Gobierno. En 1992 se independiza y adapta su estructura a la que existía en Europa, convirtiéndose en uno de los organismos con mayor prestigio de la UE. La Comisión es un organismo público con personalidad jurídica propia. Es independiente del Gobierno y está sometido al control parlamentario. La CNMC absorbe a las otras Comisiones que se integran en la nueva estructura reguladora. 3.2. La creación de mercados regulados. En los sectores económicos antiguamente declarados servicios públicos —o, siendo más exactos, servicios públicos de carácter económico—, la apertura a la competencia no ha dado lugar a mercados «libres», sino a mercados regulados. En efecto, tras los procesos de privatización y liberalización a los que hemos OL0622 19  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. venido asistiendo en la última década, sectores tales como el gasista, el eléctrico, el petrolero, los transportes, los postales o las telecomunicaciones han quedado sometidos a una más o menos estricta regulación pública. Por lo tanto, la despublificación de las más importantes actividades serviciales reservadas al Estado no ha determinado, ni mucho menos, la supresión de cualquier forma de intervención administrativa. Se constatan, eso sí, nuevos criterios y procedimientos de actuación que se corresponden más con la ordenación que con la gestión pública. El cambio señalado caracteriza la situación resultante del fenómeno liberalizador. La Administración ha dejado de realizar su actividad prestacional en tales sectores y opta, como contrapartida, por una función de ordenación de las actividades que entrañan y que son ahora privadas. Así lo exigen la importancia social de las mismas, la asimetría de posiciones entre empresas y usuarios, las limitaciones técnicas o la dificultad de crear mercados abiertos y transparentes. De aquí se deduce que la trascendencia social de las actividades serviciales justifica, por lo tanto, que su evolución y correcto desarrollo no pueda resultar indiferente a los poderes públicos; de ahí su necesidad de control. En primer término, los sectores económicos que se corresponden con los viejos servicios públicos, por su propia condición o esencia, tienen en común ciertos rasgos típicos que los distinguen y los hacen especiales en relación con los «demás» mercados. En el mercado del gas, en el de las telecomunicaciones o en el de la electricidad —por poner algún ejemplo— siguen presentes muy numerosos y característicos intereses públicos de los que la Administración no puede desentenderse: necesidad de garantizar el suministro, de paliar las características posiciones de dominio, de velar por los derechos de los ciudadanos y de los propios operadores, de atender a la gestión de la red, etc. Y es que en el fondo, aun cuando la liberalización y la privatización hayan impregnado la realidad social y económica, «subyace» la configuración tradicional de esos sectores como servicios públicos. Dicho esto ha de quedar claro, no obstante, que las actividades a las que se ha venido haciendo referencia no pueden ser calificadas de servicios públicos en sentido estricto. Es cierto que constituyen mercados singulares o específicos, como he dicho, dada su innegable impronta pública. Pero aun así, y pese a todas las reservas que se han venido haciendo, no puede sostenerse que estemos en rigor ante servicios públicos. Fórmulas de regulación OL0622 20  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. El panorama hacendístico muy poco desarrollado junto con un fuerte intervencionismo, fueron los legados preconstitucionales. El escaso desarrollo de la Hacienda Pública, se vio compensando con una fuerte regulación. Esto incluía el control sobre un sistema financiero subdesarrollado, dominado por los bancos, y al que se recurría para una financiación ventajosa al Estado. Los Pactos de la Moncloa y la Constitución de 1978 fueron dos importantes impulsos liberalizadores. La integración de España en la Europa comunitaria el 1 de enero de 1986 favoreció un proceso de desregulación, y en la actualidad las dos terceras partes de las normas españolas de contenido económico tienen su origen en directivas o decisiones europeas. Los cambios regulatorios de los últimos años en España han mostrado una simplificación de los procedimientos administrativos, la creación de instituciones de regulación sectorial (Comisión Nacional del Mercado de Valores, Comisión Nacional de la Energía y Comisión del Mercado de Telecomunicaciones pero al mismo tiempo hay que destacar la escasa calidad de muchas normas que han generado inseguridad jurídica. 3.1. Los sectores económicos regulados en España. Los Sectores regulados en España configuran, sin lugar a duda, una importante disciplina dentro del Derecho Administrativo Especial. Podemos definirlos, como aquellas áreas de actividad económica en las que convive el ejercicio de la actividad en libre mercado o libre competencia con el cumplimiento de exigencias o requisitos legales que no imperan en los mercados completamente liberalizados. Función La función regulatoria constituye una nueva modalidad de intervención administrativa consistente en una actividad de supervisión y control prolongado sobre determinados sectores económicos que se consideran estratégicos o, al menos, de gran importancia para la sociedad y que por ello requieren asegurar la garantía de unos niveles o estándares mínimos de accesibilidad, calidad y precio en beneficio de los ciudadanos. Propósito De tal forma, los fines básicos que se persiguen con la regulación económica son: OL0622 21  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. - Lograr el buen funcionamiento del mercado, garantizando la libertad de empresa y la libre competencia en el marco de la economía social de mercado (artículos 38 y 40.1 CE). - La defensa de los derechos e intereses de los consumidores y usuarios (artículo 51 CE). - La defensa y protección del medio ambiente (artículo 45 CE). ¿Cuáles son los sectores regulados? Éstos coinciden con los antiguos monopolios estatales desaparecidos ya en nuestro entorno jurídico y económico por exigencia de la Unión Europea. En concreto, nos referimos a los siguientes mercados: Sector energético: Este sector encuadra el sector eléctrico, el sector del gas natural, el sector del petróleo y el sector de la energía (principalmente en lo referente a las renovables). Sector de las comunicaciones: Este sector incluye el sector de las telecomunicaciones, el sector audiovisual y el sector postal. Sector de los transportes: Este sector abarca el sector del transporte aéreo, el sector ferroviario, el sector de transporte marítimo y el sector del transporte por carretera. Sector financiero: Este sector delimita el sector bancario, el mercado de valores y el sector asegurador. Otros sectores regulados: El sector de la asistencia sanitaria, el sector del juego, el sector agro-alimentario, el sector del agua, el sector de la gestión de residuos y el sector del comercio minorista y el consumo. ¿Cuáles son los principales organismos competentes para su regulación? Aquí encontramos dentro de los más relevantes: La Comisión Nacional de los Mercados y de la Competencia–CNMC– (antiguo Tribunal de Defensa de la Competencia), cuyas competencias abarcan: las comunicaciones electrónicas y la comunicación audiovisual, los mercados de la electricidad y de gas natural, el sector postal, las tarifas aeroportuarias y determinados aspectos del sector ferroviario. OL0622 22  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. El Banco de España, la Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) y la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones (DGSFP), controlan y supervisan el sistema financiero español. La Agencia Española de Medicamentos y Productos Sanitarios (AEMPS) en lo referente al sector farmacéutico. La Dirección General de Ordenación del Juego que, bajo la dependencia de la Secretaria General de Consumo y Juego, ejerce las funciones de regulación, autorización, supervisión, control y, en su caso, sanción de las actividades de juego de ámbito estatal. Examinada la cuestión desde una perspectiva más amplia, es obvio que aun cuando la liberalización y la privatización hayan impregnado la vigente ordenación jurídico-administrativa de la realidad económica, tanto los fines como las tradicionales técnicas del Estado del Bienestar —por ejemplo, el servicio público— mantienen su sustantividad. Consecuentemente, cabe sostener que la retirada del Estado en lo relativo a la gestión directa de las prestaciones sociales básicas se compensa, en lo fundamental, con la persistencia de una Administración que asume crecientes funciones de supervisión y ordenación. Por otra parte, la adopción de nuevas modalidades interventoras no tiene por qué ser menos adecuada que la tradicional actuación administrativa. La defensa a ultranza de cualquier forma de intervención pública, o, dicho de otro modo, pretender que tenga validez permanente, es una cuestión polémica. Dicho en otros términos: en ningún caso pueden desvincularse los modelos de organización y las técnicas interventoras de las circunstancias sociales, políticas, culturales o económicas de cada momento. 4. LA UNIDAD DE MERCADO. La unidad de mercado constituye un principio económico esencial para el funcionamiento competitivo de la economía española. El principio de unidad de mercado tiene su reflejo en el artículo 139 de la Constitución que expresamente impide adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulación y establecimiento de las personas y la libre circulación de bienes en todo el territorio español. OL0622 23  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. 4.1.- La unidad de mercado y la UE. El mercado interior de la Unión Europea (UE) comporta un auténtico mercado único en el que circulan libremente los bienes, los servicios, el capital y las personas, y dentro del cual los ciudadanos europeos pueden vivir, trabajar, estudiar o hacer negocios con libertad. Dentro de estas cuatro libertades sobre las que se asienta el mercado interior, la libertad para el libre acceso y el libre ejercicio en la prestación de servicios juega un papel crucial, en tanto se trata de un sector que supone el 70% del PIB y del empleo de la UE. Es por ello, que la Comisión Europea y los Estados Miembros han venido dedicando crecientes esfuerzos en la mejora y perfeccionamiento del mercado interior de servicios. La UE es una unión aduanera: sus 27 países miembros forman un territorio único a efectos aduaneros. 1.- No se pagan derechos de aduana por las mercancías que circulan entre Estados miembros de la UE. 2. Los Estados miembros de la UE aplican un arancel aduanero común a las mercancías importadas de fuera de la UE 3. Las mercancías legalmente importadas pueden circular por todo el territorio de la UE sin tener que pasar otros controles aduaneros. 4. Las empresas de dentro y fuera de la UE se benefician de un mercado para sus productos de más de 400 millones de consumidores acceso más fácil a una amplia gama de proveedores y consumidores costes unitarios más bajos mayores oportunidades comerciales. El territorio aduanero de la Unión incluye los territorios de los siguientes Estados miembros: Bélgica OL0622 24  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. Bulgaria Croacia la República Checa Dinamarca, excepto las Islas Feroe y Groenlandia Alemania, excepto la isla de Helgoland y el territorio de Büsingen Estonia Irlanda Grecia España, excepto Ceuta y Melilla Francia, excepto Nueva Caledonia, San Pedro y Miquelón, Wallis y Futuna, Polinesia Francesa y Territorios Australes y Antárticos Franceses, pero incluidos los departamentos de ultramar de Guadalupe, Guayana Francesa, Martinica, Mayotte y las Islas de la Reunión Italia, excepto los municipios de Livigno y Campione d’Italia, así como las aguas nacionales del lago de Lugano comprendidas entre la orilla y la frontera política de la zona situada entre Ponte Tresa y Porto Ceresio Chipre (hasta que se solucione el problema de Chipre, queda en suspenso la aplicación del acervo comunitario en las zonas donde el Gobierno de la República de Chipre no ejerce el control efectivo) Letonia Lituania OL0622 25  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. Luxemburgo Hungría Malta los Países Bajos en Europa Austria Polonia Portugal Rumanía Eslovenia la República Eslovaca Finlandia Suecia. El territorio del Principado de Mónaco, incluidas sus aguas territoriales, sus aguas marítimas interiores y su espacio aéreo, situado fuera del territorio de los Estados miembros, también se considerará parte del territorio aduanero de la Comunidad. 4.2. La Unidad de Mercado y la prestación de servicios en el mercado único. La Directiva 2006/123/ce del Parlamento europeo y del Consejo, OL0622 26  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (directiva de servicios), sobre la que se ha vertebrado la acción comunitaria para la prevención y eliminación de trabas injustificadas o desproporcionadas. Uno de los principios que fundamentan el ordenamiento de la Unión Europea es la libertad de establecimiento de los ciudadanos europeos, libertad que es indispensable para hacer efectivo el principio estructural de libre competencia. En efecto, los artículos 49 y 56 TFUE prohíben las restricciones a la apertura de agencias o sucursales, o al establecimiento de actividades económicas, y proclaman la libertad de prestación de servicios de los nacionales de un Estado miembro en el territorio de los otros estados. Inicialmente, los anteriores principios de libre competencia y libertad de establecimiento se formulan por oposición a las discriminaciones entre nacionales de estados diferentes. La libertad de establecimiento no impone necesariamente el desarme general de las administraciones públicas con respecto a los controles y a las autorizaciones, sino sencillamente el trato igualitario a los nacionales de los diversos estados; esto es, la proscripción de las restricciones discriminatorias. En definitiva, se trata de respetar la libre competencia, y este principio, junto con la libertad de establecimiento, quedan garantizados si el régimen de controles y restricciones se aplica de forma igual a todos los competidores en un mercado económico determinado; o sea, si se evitan las desventajas competitivas. Por otra parte, el principio de libre competencia no impone tampoco la necesaria apertura de todos los mercados a la libertad de empresa y a la iniciativa privada. El Tratado parte, en este sentido, la neutralidad de la Unión Europea en relación a los servicios públicos de los estados miembros y el respeto a las consecuencias que su establecimiento comporta, en el sentido de limitar la libertad de empresa o, sencillamente, cerrar un sector económico a la iniciativa privada. A pesar que de la libre prestación circulación de servicios se recoge ya de forma expresa en los Tratados originarios de la UE, los desarrollos legislativos mediante derecho derivado han ido robusteciendo dicha OL0622 27  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. libertad. Es en esta línea en la que destaca como hito la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios), sobre la que se ha vertebrado la acción comunitaria para la prevención y eliminación de trabas injustificadas o desproporcionadas. Se dota así a la UE de una herramienta fundamental para la consecución de un mercado interior de servicios más eficiente e integrado, que permita un crecimiento del PIB y del empleo sostenido, sobre el que se pueda asentar la garantía del bienestar ciudadano. El ejercicio de transposición de la Directiva de Servicios finalizó formalmente el 28 de diciembre de 2009, sin embargo, el cambio de cultura regulatoria que esta ha supuesto requiere de un esfuerzo continuado por parte de las administraciones nacionales y comunitarias de cara a garantizar que las normas vigentes y futuras se adaptan correctamente al nuevo marco. Es por ello, que en estos años se han articulado numerosas iniciativas, tanto en forma de análisis y estudios como de nuevas propuestas normativas, que buscan mejorar de forma continuada el mercado interior de servicios. La Directiva de servicios impone los siguientes efectos generales: 1.– La eliminación de autorizaciones y otros filtros previos a las actividades de los particulares, como la imposición de garantías, la obligación de registro previo de la actividad, la necesidad de esperar una confirmación de recepción de la comunicación previa, etc. Las autorizaciones solo son posibles cuando queden justificadas indispensablemente por razones imperiosas de interés general. La limitación del número de autorizaciones solo es posible en casos de escasez de recursos naturales o capacidad técnica. La adjudicación de estas autorizaciones queda referida estrictamente a un procedimiento que asegure la libre competencia, la transparencia y la imparcialidad, y no tiene por qué tener una duración excesiva. La regla general es el silencio positivo. OL0622 28  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. 2.– La clarificación y simplificación de los procedimientos, con el fin de eliminar retrasos, costes y restricciones. Esta obligación comporta, en primer lugar, la eliminación de trámites que no sean indispensables, o su aligeramiento, y, en segundo lugar, la determinación clara de los requerimientos necesarios para cada procedimiento relativo a la instalación o prestación de servicios. Estos requerimientos tienen que estar plenamente justificados en razones de interés general. Por otra parte, no se puede exigir el cumplimiento de requerimientos ya acreditados en otros países miembros. Otra imposición referida a los procedimientos es la tramitación por medios electrónicos. 3.– Ventanilla única. La Directiva impone un único interlocutor para realizar todos los procedimientos y trámites, aunque este mandato no tiene que afectar a la distribución de competencias. Con arreglo a los Tratados, se considerarán como servicios las prestaciones realizadas normalmente a cambio de una remuneración: “a) actividades de carácter industrial; “b) actividades de carácter mercantil; “c) actividades artesanales; “d) actividades propias de las profesiones liberales. Desde enero de 2017, la UE se encuentra inmersa en una ambiciosa agenda de profundización del mercado interior que, tomando como base la Directiva de Servicios, integra numerosas medidas que abarcan desde el OL0622 29  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. comercio on-line hasta la prestación de servicios en actividades complejas como son las nuevas economías colaborativas. En esta línea, España ha venido jugando un papel activo y colaborando con un enfoque ambicioso, en el que se ha buscado reforzar la acción comunitaria con medidas dentro del ámbito nacional, todo ello en aras de profundizar en los principios de buena regulación económica, mediante el refuerzo de la consistencia en el análisis, de la transparencia de las administraciones y del rol que juegan operadores económicos y consumidores, como protagonistas últimos del avance del mercado interior. 4.3. - La Unidad de Mercado en España. La fragmentación del mercado dificulta la competencia efectiva e impide aprovechar las economías de escala, lo que desincentiva la inversión y, en definitiva, reduce la productividad, la competitividad, el crecimiento económico y el empleo, con el importante coste económico que supone en términos de prosperidad y bienestar de los ciudadanos. Para luchar contra la fragmentación del mercado, la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, establece principios y normas básicas que garantizan la unidad de mercado y la mejora de la regulación, para crear el entorno más favorable a la competencia y a la inversión y constituye el Consejo para la Unidad de Mercado como órgano de cooperación administrativa para el seguimiento de la aplicación del contenido de esta Ley.. Desarrollo del principio de unidad de mercado. OL0622 30  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. En realidad, el principio de unidad de marcado no está literalmente formulado en la Constitución, sin embargo si puede extraerse de la norma fundamental de acuerdo con el tenor de determinadas regulaciones positivas, así: -La atribución exclusiva al Estado, en su práctica totalidad, de todas aquellas competencias que hacen referencia a las cuestiones esenciales del sistema económico (régimen aduanero, comercio exterior, sistema monetario, pesas y medidas, hacienda y deuda del Estado, etc.). -La atribución exclusiva al Estado de las competencias necesarias para establecer unas bases uniformes en sectores importantes (ordenación del crédito, banca y seguros, planificación general de la actividad económica, investigación científica y técnica, minería, energía, etc.). Con relación a la no intervención en la actividad económica a nivel nacional (sujeción a licencias y autorizaciones en el ejercicio de la actividad económica), la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, viene a establecer el marco de estos títulos habilitantes en su capítulo IV “garantías al libre establecimiento y circulación”, regulando la instrumentación del principio de necesidad (necesidad de motivar en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general) y proporcionalidad de las autoridades competentes (cualquier límite o requisito deberá ser proporcionado a la razón imperiosa de interés general invocada, y habrá de ser tal que no exista otro medio menos restrictivo o distorsionador para la actividad económica). La propia Ley 20/2013, califica la autorización como el medio de intervención que más limita el acceso a una actividad económica y su ejercicio, generalizando el uso de la declaración responsable y la comunicación previa como medios que pueden intervenir en el ejercicio de la actividad económica. En este sentido la Ley señala que el acceso a las actividades económicas y su ejercicio será libre en todo el territorio nacional y sólo podrá limitarse conforme a lo establecido en la Ley y a lo dispuesto en la normativa de la Unión Europea o en tratados y convenios internacionales. OL0622 31  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. La Ley de Unidad de Mercado tiene por objeto establecer las disposiciones necesarias para hacer efectivo el principio de unidad de mercado en el territorio nacional. En particular, tiene por objeto garantizar la integridad del orden económico y facilitar el aprovechamiento de economías de escala y alcance del mercado mediante el libre acceso, ejercicio y la expansión de las actividades económicas en todo el territorio nacional garantizando su adecuada supervisión, de conformidad con los principios contenidos en el artículo 139 de la Constitución. La unidad de mercado se fundamenta en la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos, en la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio español, sin que ninguna autoridad pueda obstaculizarla directa o indirectamente, y en la igualdad de las condiciones básicas de ejercicio de la actividad económica. Principios de la unidad de mercado. Principios de garantía de la libertad de establecimiento y la libertad de circulación que proclama la Ley. Principio de no discriminación. Todos los operadores económicos tendrán los mismos derechos en todo el territorio nacional y con respecto a todas las autoridades competentes, sin discriminación alguna por razón del lugar de residencia o establecimiento. Ninguna disposición de carácter general, actuación administrativa o norma de calidad que se refiera al acceso o al ejercicio de actividades económicas podrá contener condiciones ni requisitos que tengan como efecto directo o indirecto la discriminación por razón de establecimiento o residencia del operador económico. Principio de cooperación y confianza mutua. Con el fin de garantizar la aplicación uniforme de los principios de Unidad de Mercado y la supervisión adecuada de los operadores económicos, las autoridades competentes cooperarán en el marco de los instrumentos OL0622 32  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. establecidos la Ley. Las autoridades competentes, en sus relaciones, actuarán de acuerdo con el principio de confianza mutua, respetando el ejercicio legítimo por otras autoridades de sus competencias, reconociendo sus actuaciones y ponderando en el ejercicio de competencias propias la totalidad de intereses públicos implicados y el respeto a la libre circulación y establecimiento de los operadores económicos y a la libre circulación de bienes y servicios por todo el territorio nacional. Principio de necesidad y proporcionalidad de las actuaciones de las autoridades competentes. Las autoridades competentes que en el ejercicio de sus respectivas competencias establezcan límites al acceso a una actividad económica o su ejercicio o exijan el cumplimiento de requisitos para el desarrollo de una actividad, motivarán su necesidad en la salvaguarda de alguna razón imperiosa de interés general de entre las establecidas en la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. Principio de eficacia de las actuaciones de las autoridades competentes en todo el territorio nacional. Los actos, disposiciones y medios de intervención de las autoridades competentes relacionados con el libre acceso y ejercicio de la actividad económica tendrán eficacia en todo el territorio nacional, Principio de simplificación de cargas. La intervención de las distintas autoridades competentes garantizará que no genera un exceso de regulación o duplicidades y que la concurrencia de varias autoridades en un procedimiento no implica mayores cargas administrativas para el operador que las que se generarían con la intervención de una única autoridad. Principio de transparencia. OL0622 33  Temario común. Tema 35: El sector público económico. Dimensión económica y social. Mecanismos de regulación. Todas las autoridades competentes actuarán con transparencia para la correcta aplicación de esta Ley y la detección temprana de obstáculos a la unidad de mercado. Consejo para la Unidad de Mercado. Este organismo estatal, es el órgano de cooperación administrativa para el seguimiento de la aplicación del contenido de la Ley.. El Consejo para la Unidad de Mercado estará presidido por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas y contará con la presencia del Secretario de Estado de Administraciones Públicas, el Secretario de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, el Subsecretario de Presidencia, los Consejeros de las Comunidades Autónomas competentes por razón de la materia y representantes de la Administración local. OL0622 34