Spanish Labor Market & Reforms (2022 CIHUM) PDF

CAPÍTULO XLV EL MERCADO DE TRABAJO Y LAS POLÍTICAS DE REGULACIÓN LABORAL EN ESPAÑA. UNA APROXIMACIÓN CRÍTICA A LOS CAMBIOS NORMATIVOS EN LAS RELACIONES LABORALES EN EL PERIODO 1977-2022 JOSÉ MANUEL CORRALES AZNAR Universidad Europea de Madrid 1. INTRODUCCIÓN: LAS POLÍTICAS DE REGULACIÓN Y LAS REF...

CAPÍTULO XLV EL MERCADO DE TRABAJO Y LAS POLÍTICAS DE REGULACIÓN LABORAL EN ESPAÑA. UNA APROXIMACIÓN CRÍTICA A LOS CAMBIOS NORMATIVOS EN LAS RELACIONES LABORALES EN EL PERIODO 1977-2022 JOSÉ MANUEL CORRALES AZNAR Universidad Europea de Madrid 1. INTRODUCCIÓN: LAS POLÍTICAS DE REGULACIÓN Y LAS REFORMAS LABORALES El Derecho del Trabajo ha sido un instrumento para humanizar las condiciones laborales y supone en la práctica un pacto de hecho para mitigar las desigualdades y conflictos sociales y laborales. En la evolución del conflicto capital-trabajo, el grado de tensión social de una población se puede medir estudiando las condiciones de empleo y las formas de la contratación laboral, como síntomas de la cohesión económica y social (Corrales Aznar, 2017; 2022). El mercado de trabajo no funciona exactamente igual que los demás mercados convencionales; sus respectivas ofertas y demanda no son ajenas a los condicionantes sociales, políticos y culturales, de los agentes que intervienen, sean patronales, sindicatos y poderes públicos. El mercado de trabajo no funciona en competencia perfecta, ya que, quienes ofertan empleo (los trabajadores) y los que lo demandan (los empresarios) no participan en condiciones simétricas (Gutiérrez Vegara, 2017, p. 20). ‒ 1069 ‒ En este contexto de mercado laboral asimétrico se analiza el papel central de las reformas laborales en la creación de puestos de trabajo, el emprendimiento y la mejora de la economía. Las políticas laborales surgen cuando el mercado de trabajo no crea empleos suficientes y de calidad, y hacen referencia a las reformas laborales que consisten básicamente en acordar normas en forma de leyes, decretos u otras disposiciones, o apoyar la negociación de los actores sociales (Miguélez, 2015). En este estudio se trata de verificar en qué medida los 56 cambios normativos específicos y las 21 reformas laborales de calado, impulsadas, desde 1977 hasta la actualidad, han contribuido a mejorar o precarizar el mercado de trabajo español. Los cambios normativos por si solas no pueden ofrecer una salida fácil a los desequilibrios del mercado de trabajo y a las crisis económicas cíclicas, y las sucesivas modificaciones que se han realizado en las regulaciones laborales tampoco suponen una condición exclusiva, única y determinante para el crecimiento de la economía. Se puede concluir que las sucesivas reformas laborales más significativas que han intentado reducir la instalada precariedad laboral en el mercado de trabajo no han obtenido éxito en esa tarea (Conde Ruiz y Lahera Forteza, 2021). Las reformas laborales están dirigidas fundamentalmente a suplir los fallos del mercado de trabajo y a paliar ciertas situaciones de desigualdad ligadas al funcionamiento de éste, debiendo ser estudiadas en el contexto más amplio de la política económica y la estructura productiva de un territorio (Rivero Ceballos, 2012). Las modificaciones del marco normativo laboral se ligan a conceptos estrechamente vinculados entre sí, como son las políticas laborales, políticas de ocupación, políticas de mercado de trabajo, políticas de regulación laboral o políticas activas de empleo. Todos estos términos análogos han servido en las últimas décadas como herramientas de actuación pública para contrarrestar los efectos causados por el desempleo y la crisis (Corrales Aznar, 2017, p. 29). Las políticas laborales surgen cuando el mercado de trabajo no cumple con el objetivo de crear puestos de trabajo suficientes y de calidad, vinculadas a las políticas macroeconómicas, y su análisis exige un examen ‒ 1070 ‒ detallado y previo de los actores, los recursos y el marco normativo e institucional en el que tienen lugar sus interacciones (Miguélez et al., 2015). La pandemia del COVID ha acrecentado la desigualdad en el mercado de trabajo, con un aumento moderado (atenuado gracias a los ERTEs) del desempleo, y un incremento de la precariedad en sus diversas variantes (alta temporalidad, bajos salarios, jornadas laborales, parcialidad, brecha de género y digital). Ante la depresión socioeconómica provocada por la pandemia, se precisan políticas públicas potentes que reduzcan la incertidumbre, gestionando de forma ágil y adecuada el fondo de reconstrucción Next Generation e implementando el pilar europeo de derechos sociales. La última reforma laboral plasmada en el Real Decreto Ley 32/2021 intenta reorientar de forma integral las políticas de regulación laboral realizadas hasta la fecha, intentando impulsar la negociación colectiva, y afrontando el grave problema de la temporalidad que sufre España desde hace cuatro décadas, y que ha provocado efectos negativos en su economía y en la sociedad. 2. HIPÓTESIS DE TRABAJO Y METODOLOGÍA La hipótesis central del trabajo sostiene que el paradigma que sustenta todas y cada una de las reformas laborales efectuadas en España desde 1970 hasta 2021, están basadas en el principio que correlaciona un incremento de la desregulación con un mayor potencial de creación de empleo, lo que ha generado notables consecuencias y repercusiones negativas en términos de precariedad y vulnerabilidad social (Gutiérrez Vegara, 2017, p. 30). Las hipótesis de trabajo (Corrales Aznar, 2022) de las que partimos en este estudio son: ‒ Las políticas de regulación laboral en las últimas décadas han sido poco ambiciosas y han desempeñado un limitado papel en el impulso de la actividad económica general. ‒ 1071 ‒ ‒ Se han orientado fundamentalmente a la flexibilidad de las relaciones laborales, en un mercado de trabajo precarizado, con desequilibrios entre oferta y demanda de trabajo y con abundante población en paro. ‒ Las distintas modificaciones normativas han carecido de un proyecto coherente, no han sido suficientemente evaluadas, adolecen de cierto carácter rutinario y repetitivo, y carecen de herramientas adecuadas de análisis de la realidad territorial. El trabajo de investigación realizado engloba tres grandes grupos de tareas: la revisión bibliográfica y el análisis en profundidad de las fuentes documentales; el análisis de las diversas fuentes estadísticas utilizadas y el diseño, realización, estudio e interpretación de la información primaria obtenida principalmente a través de la realización de 56 entrevistas abiertas semiestructuradas a expertos de las políticas de empleo. Las políticas de empleo deben ser estudiadas en el contexto más amplio de la política económica y la estructura productiva y serán más exitosas si actúan conjuntamente con el resto de las intervenciones públicas, ya que pueden jugar un buen papel de reequilibrio cuando la economía no cumplen las expectativas de los ciudadanos, y por ello es importante realizar un seguimiento a través de diagnósticos y evaluaciones (Miguélez et al., 2015, p. 11). El estudio del mercado laboral cobra mayor interés cuando obtenemos y comparamos datos cuantitativos en secuencias temporales, ya que no se basa únicamente en fotografías puntuales, sino en relaciones evolutivas que, una vez comparadas con otros datos de carácter cualitativo, nos dará una información de mayor utilidad y aplicabilidad. La realización de 56 entrevistas en profundidad desde 2016 hasta 2022, nos permite realizar una aproximación a las políticas públicas de empleo y recoger información de primera mano de responsables, expertos y técnicos de diversas instituciones y de aquellas personas que conocen, investigan o gestionan estas políticas, considerando que sus resultados aportan a la investigación un valor añadido, aunque la representatividad de la muestra sea limitada. Se ha realizado una representación gráfica ‒ 1072 ‒ de las diferentes cuestiones planteadas y factores analizados, siguiendo una secuencia de carácter lógico. La selección de perfiles de los entrevistados ha estado marcada por criterios de representatividad, el tipo de organización y el ámbito de actuación en la que desarrollan su actividad. En ese sentido, se han realizado entrevistas a gestores públicos en ámbitos de empleo, investigadores, profesores de Universidad, representantes de los agentes sociales, representantes de entidades asociativas y privadas y técnicos de empleo y de las agencias de empleo y desarrollo local. El análisis realizado permite esbozar conclusiones y recomendaciones para la mejora de la gestión del mercado de trabajo, evaluando diversos aspectos y pudiendo discernir las debilidades, amenazas, fortalezas, y oportunidades del sistema territorial de empleo (Corrales Aznar, 2017, pp. 44-56). 3. UNA HISTORIA INTERMINABLE: LOS CAMBIOS CONTINUOS EN EL MARCO NORMATIVO LABORAL El dialogo social y los acuerdos de concertación social se desarrollaron sobre todo a partir de la Segunda Guerra Mundial en los países democráticos de Europa. Consistían básicamente en acuerdos negociados en dos ámbitos diferenciados pero complementarios. Así los sindicatos y las patronales concertaban las retribuciones salariales y las condiciones de trabajo para el medio plazo de tal forma que establecían dos certidumbres reciprocas: los empresarios contaban con la evolución cierta de sus costes laborales durante un periodo suficientemente amplio como para proyectar sus inversiones y los trabajadores obtenían a cambio subidas salariales acordes con los incrementos de la productividad, la mejora de su poder adquisitivo y de compra, y avances en otras condiciones de trabajo como la jornada laboral, vacaciones retribuidas, salud laboral etc. De otra parte, los poderes públicos internalizaban el esfuerzo compartido por los agentes sociales y lo complementaban con los derechos sociales (seguro de paro, prestaciones sociales ante diversas contingen- ‒ 1073 ‒ cias, pensiones de jubilación etc.), que se convirtieron en auténticos derechos de ciudadanía, como ha ocurrido con la universalización del derecho a la salud o a la educación (Gutiérrez Vegara, 2017, p. 21). El proceso de reformas laborales continuadas que se viene desarrollando desde finales de los años setenta, tras la transformación del régimen político español, arranca con un hito importante, los Pactos de la Moncloa, que constituyen una primera experiencia de concertación entre las fuerzas sociales y políticas. El proceso de creación de un nuevo marco de relaciones laborales, con el Estatuto de los Trabajadores del año 1980, rompe con el sistema normativo fuertemente paternalista, vigente durante los 40 años del régimen franquista, y se abordan cambios legales hacia una mayor flexibilidad (Santos Ruesga et al., 2014). El principal antecedente de las reformas laborales en España es la introducción de los contratos temporales en 1984, como instrumento de política activa de empleo y de reducción de los costes implícitos en el despido. Durante el periodo comprendido entre 1994-2012 se producen sucesivas regulaciones del mercado de trabajo que han tenido como respuesta innumerables conflictos y huelgas generales. En este sentido hay que recordar que históricamente los cambios legales en las relaciones laborales operados a espaldas de la voluntad de los agentes sociales han estado abocados al fracaso, máxime cuando afectan a materias reconocidas constitucionalmente como propias de los interlocutores sociales, como es la negociación colectiva. Desde determinados enfoques teóricos y analíticos, se interpreta de forma reiterada que la rigidez que caracteriza el mercado del trabajo, es una rémora importante para la reducción de las tasas del paro. Por tanto, se promueven reformas para impulsar una mayor flexibilidad, con el fin de obtener una mejor respuesta en términos de generación de empleo. Este diagnóstico, muestra limitaciones importantes por ser reduccionista en cuanto a la interpretación del funcionamiento del mercado del trabajo, y en la forma de abordar una necesaria mejora de la productividad (Santos Ruesga, 2014, p. 338). ‒ 1074 ‒ Las reformas laborales que se han desarrollado en los últimos cuarenta años en España han socavado progresivamente el principio de estabilidad en el empleo, impulsando una desregulación del mercado de trabajo, que otorgaba progresivamente más poder al empresario, incrementando su capacidad de gestionar unilateralmente la vida del contrato de trabajo. Por el contrario, las regulaciones laborales en el entorno europeo siempre han pretendido compatibilizar los respectivos modelos nacionales de relaciones laborales y de Estado del bienestar con la necesidad de hacer frente a la mejora de la productividad, la competitividad, el déficit público o el envejecimiento de la población (Corrales Aznar, 2022). En la tabla siguiente se relacionan las 21 reformas laborales y los cambios normativos más significativos que se han emprendido en el periodo democrático, desde 1977 hasta la actualidad. TABLA 1. Principales reformas del marco normativo laboral en España en la etapa democrática (1977-2022). Norma Fecha Modificaciones introducidas RDL/1977 4/3/1977 Relaciones de trabajo. Ley 8/1980 14/3/1980 Estatuto de los Trabajadores. Ley 14/1983 29/6/1983 Reducción de la jornada laboral máxima. Ley 32/1984 2/8/1984 Flexibilización de la contratación temporal; fomento de la contratación temporal con subvenciones. Ley 22/1992 3/8/1992 Reforma de la prestación por desempleo, reduciendo prestaciones para ahorrar gasto en subsidio. Ley 10/1994 19/5/1994 Medidas urgentes de fomento de la ocupación. Ley 11/1994 19/5/1994 Flexibilidad de las relaciones laborales individuales (entrada, internay de salida), potenciación de la negociación colectiva y mejora de sus contenidos. ‒ 1075 ‒ Ley 14/1994 1/6/1994 Supresión del monopolio del INEM en materia de contratación y creación de empresas de trabajo temporal (ETT). Ley 31/1995 8/11/1995 Ley de prevención de riesgos laborales. Ley 63/1997 26/12/1997 Medidas para el fomento de la contratación indefinida (procede delAcuerdo sobre Estabilidad en el Empleo). RDL 15/1998 27/11/1998 Nueva regulación del contrato a tiempo parcial (Acuerdo sobre elTrabajo a Tiempo Parcial). Ley 12/2001 9/7/2001 Medidas urgentes contra las excesivas tasas de temporalidad y modificación de la regulación de la contratación a tiempo parcial. RDL 5/2002 24/5/2002 Reforma protección por desempleo (denominado «decretazo»). Ley 32/2002 5/7/2002 Igualdad de género. Ley Orgánica 3/2007 22/3/2007 Regula la igualdad efectiva de mujeres y hombres y establecemecanismos para su logro. RDL 5/2006 9/6/2006 Acuerdo para la mejora del Crecimiento y el Empleo: promoción de la contratación indefinida y mejorar la utilización de la contratación temporal. RDL 2/2009 6/3/2009 Medidas extraordinarias para el mantenimiento y fomento delempleo y la protección de las personas desempleadas. Ley 35/2010 17/9/2010 Abre camino al abaratamiento del despido. RD 7/2011 10/6/2011 Medidas urgentes para la reforma de la negociación colectiva. RDL 3/2012 11/2/2012 Abarata despido, acaba con la ultraactividad de los convenios,facilita el descuelgue de los convenios. RDL 32/2021 28/12/2021 Medidas para reducir la temporalidad, la precariedad laboral, la regulación de la subcontratación e impulsar la negociación colectiva Fuente: Elaboración propia a partir de Economía del Trabajo y Política Laboral (Santos Ruesga et al., 2014, pp. 337-338). ‒ 1076 ‒ El mercado de trabajo es el que más se ha reformado en los últimos cuarenta años, con múltiples cambios normativos de diferente alcance e intensidad. Podemos contabilizar 52 modificaciones desde la aprobación del Estatuto de los Trabajadores en 1980 hasta la reforma de febrero de 2012 (Gutiérrez Vegara, 2017) y 56 cambios normativos desde 1977 hasta la reforma laboral de 2022. Los costes laborales reales no sólo no han crecido, sino que han seguido una tendencia descendente, por lo que los salarios no han sido precisamente los más beneficiados por la gran etapa de expansiva de la economía española, así la inflación en España ha estado más alentada por los beneficios que por los salarios. Tan sólo cinco países en Europa disponen de grados de protección laboral más laxos y baratos, así desde que comenzó la crisis en 2008 hasta el segundo semestre de 2014 (según el Servicio Público de Empleo, SEPE) fueron despedidos 5.087.242 trabajadores fijos y siete de cada diez lo fueron por decisión empresarial sin causa justificada, dadas las facilidades introducidas en las reformas laborales de 2010 y 2012. España es una economía en permanente dependencia del exterior y en los períodos de recalentamiento de la economía, la aplicación de planes de ajuste sobre salarios, empleos y transferencias sociales, conducen bruscamente a una depresión mayor de la demanda, que a su vez se traduce en notables y drásticas reestructuraciones a la baja del aparato productivo. En el intervalo 1997-2000 hubo cinco acuerdos sociales que fueron el único ensayo de flexibilidad positiva, con una combinación de adaptación continua de la fuerza de trabajo a los cambios en los procesos productivos con estabilidad en el empleo, pero que lamentablemente no dispusieron del tiempo suficiente para cambiar la inercia del mercado laboral durante los dos decenios previos. La recomposición de la tasa de beneficio, mediante menores costes laborales, no produce mayor competitividad. Así diseñadas las reformas laborales sucesivas no ha estimulado la creación de nuevos empleos sino su transformación, hacia mayores dosis de precariedad laboral. ‒ 1077 ‒ Sigue pendiente la reforma que nunca se hizo, la de la estructura productiva del país construida sobre proyectos industriales de futuro, que sincronizase con un buen desarrollo del capital humano a través de la educación y la formación (Gutiérrez Vegara, 2017, pp. 264-277). Aunque también hay que reconocer que al tiempo que se negociaban acuerdos que significaban desde moderación salarial y flexibilidad laboral, también se ha ido avanzando en acuerdos que afectaban al salario diferido o salario indirecto, como pueden ser las prestaciones complementarias por desempleo y las pensiones no contributivas. El proceso de reformas no obstante ha estado centrado en una parte de la relación laboral que es el contrato de trabajo, en la denominada flexibilidad externa, o fase inicial de la relación laboral y esto se refleja en un fuerte crecimiento de la tasa de temporalidad (porcentaje de trabajadores asalariados que tienen contrato por tiempo definido sobre el total de asalariados). Estamos ante una singularidad especial del tejido productivo, referida a la estructura sectorial de la economía española, que demanda más flexibilidad laboral que otras estructuras productivas (Santos Ruesga et al., 2014, pp. 239-253). 4. EFECTOS DE LAS REFORMAS LABORALES EN EL MERCADO DE TRABAJO: PRECARIEDAD LABORAL Y TEMPORALIDAD Hay que tener en cuenta el característico e histórico comportamiento pendular del mercado de trabajo español, que a los primeros síntomas de recesión destruye bruscamente más empleos que otros países industrializados europeos aun registrando menores contracciones del PIB y los genera también en mayor cantidad en las fases expansivas (Gutiérrez Vegara, 2017, p. 26). La modificación singular de la legislación laboral que fue aprobada en 2012, a través de un Decreto Ley no acordado, supuso una profundización en la desregulación laboral, incrementando de forma significativa la temporalidad y sin abordar los problemas de una economía que se posiciona en la estructura económica mundial, con un marcado perfil subalterno a nivel tecnológico y productivo. ‒ 1078 ‒ Los efectos de las reformas laborales en general no han logrado generar empleo estable, ni frenar las altas tasas de paro, aunque si reducir de forma significativa la cobertura por desempleo. Además, ha empeorado progresivamente la calidad de trabajo, precarizando las condiciones laborales, y produciendo una devaluación salarial, con la consiguiente pérdida de rentas familiares. Con la crisis de 2008, la reducción salarial no mejoró la competitividad, pero tuvo efectos negativos sobre la demanda interna, ya que el factor más relevante en su composición es el consumo de los hogares. La pérdida del empleo, la reducción de los salarios, la congelación de las pensiones, el cambio en las expectativas del consumo, el aumento del ahorro y la restricción del crédito son los factores determinantes que precipitaron la caída del consumo de las familias y la inversión de las empresas. El dialogo social se ha visto debilitado con su descentralización y ha disminuido la cobertura de la negociación, aunque fueron los países europeos en los que el dialogo social es más fuerte, los que han superado la crisis de manera más satisfactoria. Según el Informe de evaluación del impacto de la reforma laboral del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (2016), el aumento del peso de la negociación colectiva a nivel de empresa y una menor incidencia de los convenios de ámbito provincial, ha incidido en la congelación o incrementos leves de los salarios negociados y la flexibilización de las condiciones de trabajo, jornadas y funciones. Así la negociación en el ámbito de la empresa, no sólo se utilizó para mejorar o cubrir vacíos de los convenios de ámbito superior, sino también para empeorar algunas de las condiciones reconocidas en los ámbitos superiores. Así después del cambio normativo, el 87% de los convenios no mejoran lo pactado en la legislación laboral. ‒ 1079 ‒ 4.1. EL IMPACTO DE LA PANDEMIA EN EL MERCADO DE TRABAJO La reciente pandemia del COVID-19 ha provocado la peor crisis económica mundial desde la Segunda Guerra Mundial y Europa ha sido el área más afectada, por sufrir las restricciones más severas y por el mayor peso de sus exportaciones. En España, además sumamos un grave impacto sobre el turismo y el sector servicios, que registraron varios trimestres de ingresos reducidos. Fuera de la Unión Europea, no se hubiera podido pagar los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTEs) y miles de empresas y millones de trabajadores habrían perdido su actividad y empleo. Por tanto, es de agradecer que la reacción europea haya sido muy diferente a la crisis de 2008, y que la UE haya aprobado un vigoroso plan de reconstrucción que aumenta el presupuesto comunitario en 800.000 millones de euros, y que será clave para compensar la debilidad de la inversión de empresas y familias. A pesar de los prejuicios ideológicos, pocos se atreven a cuestionar la necesidad de las prestaciones por desempleo, la articulación de los ERTEs para graduar la demanda de trabajo con la demanda de los servicios y las ayudas públicas para que las empresas puedan acceder al crédito. Así las medidas propuestas hace décadas por Keynes son hoy el paradigma en la Europa postcovid. La pandemia no obstante ha acrecentado los desequilibrios y la desigualdad en el mercado de trabajo, con un aumento moderado (atenuado gracias a los ERTEs) del desempleo, y un incremento de la precariedad en sus diversas variantes (alta temporalidad, bajos salarios, jornadas laborales, parcialidad, brecha de género y digital). 5. LA REFORMA LABORAL DEL RDL 32/2021 La reforma laboral del RDL 32/2021, de 28 de diciembre, fue convalidada el 3 de febrero de 2022 en una controvertida y polémica votación en el Congreso de los Diputados. El RDL 32/2021 ha abordado las cuestiones relativas a la negociación colectiva, ha intentado afrontar el grave problema de la temporalidad que sufre nuestro país desde hace cuatro ‒ 1080 ‒ décadas, que ha provocado efectos negativos en la economía, y ha reforzado el mecanismo de ERTE como respuesta estructural de flexibilidad interna empresarial en las crisis. Las nuevas regulaciones laborales más importantes (Corrales Aznar, 2022; Sempere, 2022) plasmadas en el Real Decreto Ley 32/2021, de 28 de diciembre, son: 1. Impulsar la negociación colectiva, promoviendo la ultraactividad y la prevalencia de los convenios colectivos, configurando dinámicas empresariales y productivas eficientes: adaptación de condiciones laborales, seguridad, pacificación, reserva de la competencia empresarial orientada más a la calidad y menos a la exclusiva reducción de costes. La norma cambia las reglas de convenios en dos aspectos decisivos. En primer lugar, establece la prioridad del convenio de sector sobre el de empresa en materia de salario y jornada, evitando la extendida práctica en las compañías multiservicios de rebajar las condiciones laborales de sus empleados respecto a la media del sector. Además, dispone que los convenios caducados sigan en vigor hasta que sean remplazados por otro, a través de la llamada cláusula de ultractividad. Las nuevas reglas de prevalencia favorecen a los empleados que tienen sus condiciones reguladas por convenio de empresa, porque a partir de ahora sólo podrá mejorar sus condiciones salariales respecto a las del sector, no empeorarlas. Esta prevalencia puede beneficiar a 921.429 trabajadores en 4.384 convenios de empresa, según la Estadística de Convenios Colectivos del Ministerio de Trabajo y Economía Social. 2. Regulación de la subcontratación, mediante la equiparación de condiciones laborales para las personas trabajadoras subcontratadas. Introduce una importante limitación a las normas de subcontratación vigentes hasta ahora, determinando que el convenio de referencia para las empresas contratistas y subcontratistas será el del sector de la actividad desarrollada en la contrata o subcontrata. De nuevo, se trata de evitar que las empresas jueguen con las distintas figuras jurídicas para pagar menos a sus trabajadores ‒ 1081 ‒ subcontratados, una práctica generalizada en actividades como la limpieza o la seguridad, aunque la subcontratación tiene un alcance importantísimo en muchos más sectores, desde la construcción al de las tecnologías de la información. 3. Se promueve el reforzamiento y la generalización del contrato indefinido (específicamente en la construcción y en los servicios), determinando la configuración de un sistema eficiente de lucha contra la precariedad como elemento fundamental para lograr una economía competitiva. El texto prevé la desaparición del contrato por obra o servicio, replantea las fórmulas de temporalidad para dejarlas en tres posibilidades (sustitución, circunstancias de la producción y ocasional), exige una causalidad más firme de la contratación eventual, limita la duración de estos contratos y endurece las sanciones por irregularidades. 4. Para reducir la temporalidad se simplifican los tipos de contratos, devolviendo al contrato temporal la causalidad que se corresponde con su duración limitada. Abordar el problema de la temporalidad afecta a 4.401.300 trabajadores temporales que había en España con la entrada en vigor de la nueva legislación laboral. En este ámbito el Real Decreto-Ley establece un periodo transitorio de tres meses para dar tiempo a las empresas a adaptarse a la nueva regulación. El objetivo de todas estas medidas es reducir la tasa de temporalidad, que actualmente está en un 26%, el doble de la que registran los países de nuestro entorno. La norma dispone que en enero de 2025 habrá que hacer una evaluación y si no se ha avanzado en la reducción de la tasa de temporalidad, se plantearán medidas adicionales para lograrlo. 5. En la modalidad del contrato fijo discontinuo, la norma persigue la estabilidad, la transparencia y la previsibilidad del contrato a través de una mejora de la información sobre la jornada y los períodos de actividad, otorgando un papel fundamental a la negociación colectiva. ‒ 1082 ‒ 6. Los contratos formativos y los contratos para la obtención de práctica profesional intentan proporcionar un marco idóneo para la incorporación de las personas jóvenes al mercado laboral, ya se trate de contratos en alternancia con los estudios o contratos para la obtención de una práctica profesional. 7. Se refuerza los Expedientes de Regulación Temporal de Empleo (ERTEs) y se crea el mecanismo RED, proporcionando a las empresas mecanismos internos que le permitan ajustarse ante las situaciones de crisis, transformaciones de modelo productivo o para adaptarse a los cambios cíclicos de la demanda. La reformulación de los ERTEs, que se utilizaban poco, pero que, con la crisis del COVID, han logrado proteger a más de tres millones y medio de trabajadores simultáneamente, reduciendo o suspendiendo su jornada a cambio de una prestación pública, y manteniendo su empleo. Aunque las cifras de afectados por Ertes en marzo de 2022 son ya reducidas, la normativa prevé fórmulas de protección especiales por si golpea una nueva crisis generalizada en la economía. 8. Introduce mejoras en las administraciones públicas, reduciéndola su tasa de temporalidad, que alcanza a casi un treinta por ciento de los empleados públicos. 9. Impulso de la Inspección de Trabajo, y de los mecanismos de control y en el régimen sancionador contra los abusos laborales y el fraude en la contratación. 10. Modificaciones en la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, Ley General de Seguridad Social, Ley de Empresas de Trabajo Temporal (ETTs) y Ley de Empleo, con la finalidad de reducir la precariedad. Estas medidas deben ser evaluadas de forma rigurosa a lo largo de los próximos años, teniendo muy en cuenta sus impactos reales. Sin poder anticipar los resultados finales de estos cambios normativos (que dependerán mucho de la evolución económica y del contexto internacional), los primeros efectos de la reforma laboral ya se han podido percibir en el primer mes de ejecución. ‒ 1083 ‒ Sólo el tiempo dirá cómo afecta verdaderamente la nueva norma al empleo, a los resultados de las empresas y a la economía española, pero lo acordado en este Real Decreto-Ley de 54 páginas modifica muchos aspectos de la legislación laboral que rigen las condiciones de trabajo de millones de personas. El Real Decreto Ley 32/2021, en una primera visión, ha logrado impulsar de forma significativa la contratación indefinida, con la firma de 238.672 contratos en el mes de enero de 2022, el 15% del total de la contratación. Esta cifra se sitúa muy por encima del 9,1% de media de contratos indefinidos durante la vigencia de la reforma laboral anterior (2012-2020). Estamos por tanto ante el mejor mes de enero en la firma de nuevos contratos indefinidos desde 1997. El desempleo en el año 2021 se ha reducido en 841.275 personas, marcando un récord histórico, con una caída del 21,22%, y con una tasa de paro del 13,33%, la más baja desde 2008. El desempleo femenino se ha reducido en 431.912 mujeres y entre los jóvenes hubo 137.648 personas paradas menos en el último año. El paro ha disminuido en todos los sectores de actividad y en todas las comunidades autónomas respecto a enero de 2021. En el mes de diciembre de 2021 se abonaron nóminas ERTE por valor de 82 millones de euros, siendo el importe mínimo desde el inicio de la pandemia. De febrero de 2021 a febrero de 2022 el paro se había reducido en 897.105 personas, la mayor caída de la serie histórica. En el mes de febrero de 2022 se firmaron 316.841 contratos de carácter indefinido, la mayor cifra de la serie histórica, un 139,2% mayor que en febrero de 2021 y se firmaron 94.311 contratos por obra o servicio menos que en el mismo mes del año anterior. El paro femenino cae en 464.132 mujeres (-20,1%) respecto a febrero de 2021. Entre los menores de 25 años, el paro ha bajado un 38,5% interanual hasta un total de 225.480 personas, la cifra más baja en un mes de febrero. Es decir, los primeros resultados son elocuentes, así la reforma laboral en los dos primeros meses de funcionamiento reduce de forma apreciable la temporalidad, la precariedad y el paro. Si la crispación política, ‒ 1084 ‒ la pandemia, la dinámica inflacionista y las crisis internacionales (guerra de Ucrania y otros conflictos) lo permiten, hay motivos para ser moderadamente optimistas en los próximos años. 6. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES A partir de los resultados del análisis realizado, a continuación, se sintetizan las principales conclusiones y recomendaciones relativas a las políticas de regulación laboral y de empleo (Corrales Aznar, 2017, pp. 549-575): 1. Las políticas de regulación laboral desplegadas por las administraciones públicas en las últimas décadas han sido poco activas y han desempeñado un limitado papel en el impulso de la actividad económica general y en la generación de tejido productivo duradero. Las políticas de empleo surgen cuando el mercado de trabajo no cumple con el objetivo de crear empleos suficientes y de calidad, haciendo referencia esencialmente a cuatro tipos de intervenciones públicas como son acordar normas (en forma de leyes, decretos, disposiciones) o apoyar la negociación de los actores sociales; dedicar recursos que inciden en la creación o mejora del empleo; las políticas pasivas de empleo que consisten básicamente en garantizar una renta apoyando económicamente a quienes han perdido el empleo y las políticas activas de empleo que pretenden mejorar las posibilidades de encontrar empleo por parte de aquellos que lo han perdido o están en riesgo de perderlo, anticipándose a este riesgo, tratando de mejorar la empleabilidad de los desempleados y facilitar así su reincorporación al mercado laboral. 2. Así mismo, las políticas públicas de empleo promovidas en la etapa democrática por las diferentes administraciones han carecido de un proyecto concreto, coherente y continuado a lo largo del tiempo. ‒ 1085 ‒ Las políticas laborales se caracterizan por estar orientadas desde el ámbito europeo, reguladas a nivel estatal y autonómico y aplicadas localmente por un amplio conjunto de operadores públicos y privados. Se produce una confusión competencial, debido a un régimen administrativo descoordinado, con interferencias y solapamientos. La negociación colectiva es el medio más usual y eficaz para la fijación de los salarios y de la mayoría de las condiciones de trabajo, pero en España existe un limitado papel y débil presencia de las cuestiones relativas el empleo en el dialogo social y la concertación social. 3. Las distintas medidas de regulación laboral no han sido suficientemente evaluadas y adolecen en general de cierto carácter rutinario y repetitivo, careciendo de herramientas adecuadas de análisis de la realidad territorial. Así opina de forma rotunda el 83,3% de los expertos entrevistados. Esta evaluación debe ser de carácter permanente y sistemático, y resulta imprescindible para conocer el grado de cumplimiento de los objetivos planteados, y lograr mejores resultados. Sin embargo, España se encuentra muy retrasada en este campo, en comparación con el resto de los países europeos, siendo su gran punto débil que no se han gestionado como sistema en entornos complejos con actores plurales sino como aplicación burocrática de medidas desconectadas. 4. Los contenidos de las políticas de empleo se concretan a nivel en todo el Estado en los Planes Anuales de Políticas de Empleo que definen veintinueve objetivos estructurales agrupados en torno a los seis grandes ejes de actuación de las políticas de activación que son: Orientación; Formación; Oportunidades de empleo; Igualdad de oportunidades en el acceso al empleo; Emprendimiento y Mejora del marco institucional del Sistema Nacional de Empleo. ‒ 1086 ‒ 5. La génesis y evolución histórica de las políticas de empleo ha ido en paralelo al nacimiento y evolución del Estado de Bienestar. La precariedad socioeconómica, el capitalismo desregulado y el carácter polarizado del desarrollo determinan en la actualidad el sistema de bienestar social. El factor laboral es el principal factor de exclusión social, bien por el masivo desempleo o por el aumento de la pobreza salarial. La precariedad laboral y social se ha intensificado con la crisis (2008-2013) generando un modelo de empleo excluyente, cronificado y con graves vulnerabilidades y la recuperación económica en España (2014-2019) aunque ha supuesto un tímido aumento del empleo, generó un empleo inestable, poco productivo, de mala calidad, con más temporalidad, mayor parcialidad involuntaria, salarios más bajos y una extrema flexibilidad en las relaciones laborales. 6. Los grandes males del mercado de trabajo lo padecen de una forma más intensa las mujeres: paro, temporalidad, precariedad, desigualdad salarial y dificultades tanto para acceder al empleo como para promocionarse, y ocupar puestos de responsabilidad o conciliar la vida laboral, personal y familiar. Las políticas puestas en marcha hasta la fecha han supuesto un avance, pero han sido insuficientes para acortar las diferencias que existen entre el empleo masculino y femenino. Las mujeres, aunque iguales ahora en derecho, siguen siendo desiguales de hecho. Las políticas de igualdad de oportunidades y de conciliación han tenido efectos limitados en la mejora de la calidad del empleo, y aunque están incorporadas desde el punto de vista jurídico-formal, no han sido plenamente eficaces para remover las barreras que obstaculizan la igualdad real. ‒ 1087 ‒ 6.1. RECOMENDACIONES A partir de la investigación realizadas, se pueden apuntar una serie de recomendaciones que se exponen a continuación. En este sentido se trata de orientar y enfocar las políticas regulatorias de las relaciones laborales y de fomento del emprendimiento como herramientas de valorización de los recursos endógenos, con capacidad de incidir positivamente en la calidad de vida y en la cohesión territorial. La inacción siempre será la peor de las políticas, porque mientras determinadas economías se adaptan a los cambios y obtienen ventajas comparativas, los territorios inactivos en sus políticas públicas, se alejan de los requerimientos para la cohesión económica y social. Por eso los datos aportados aconsejan orientar la intervención pública hacia la promoción de una mayor estabilidad en el empleo, y complementando la política de sustitución de rentas con actuaciones formativas, educativas y sociales, en el marco de un nuevo modelo de empleo más cualificado. La siguiente relación de recomendaciones nace de la interpretación y del análisis de la bibliografía utilizada y de los resultados de las entrevistas realizadas, siendo sugeridas, por tanto, en muchos casos por los expertos encuestados: 1. En el debate sobre el papel del Estado en la recuperación del empleo y la economía, se concluye (47,3% de los expertos consultados) que las administraciones deben aumentar la inversión pública y crear empleo público en sectores estratégicos. Con menos respaldo se proponen medidas para que el Estado facilite incentivos y el crédito a las empresas (25,6%) o se defina un marco regulador que favorezca a las empresas por ser las que realmente generan empleo (19,5%). Las razones principales para la creación de empleo a partir del 2014 y que se mantuvieron hasta 2020, se explican porque las empresas necesitan contratar por el aumento del consumo y la demanda y vienen reflejadas en la figura A1. ‒ 1088 ‒ FIGURA A1. Razones más importantes en la creación de empleo. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de las entrevistas realizadas en el periodo 2016-2022. 2. La orientación en las políticas públicas de empleo que se considera más eficaz para la mayoría de los expertos consultados (41,2%) es la política postkeynesiana que defiende incrementar la inversión pública en sectores con capacidad de crear empleo (obra pública, dependencia, medio ambiente, etc.), y que puede generar más volumen de empleo en el corto plazo. Como segunda opción con más respaldo (33,2%) están las denominadas como medidas de apoyo a la empresa, que consisten en facilitar crédito a las PYMES mediante regulación favorable y subvenciones e incentivos al sector privado, mientras que como tercera opción (19,2%) está quienes se inclinan por un cambio estructural y de paradigma mediante incrementos de los costes de despido en los contratos temporales, la reducción del tiempo de trabajo, mejoras en salarios y pensiones y subir el salario mínimo. ‒ 1089 ‒ FIGURA A2. Orientación de las políticas públicas más acertada. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de las entrevistas realizadas en el periodo 2016-2022. 3. La Administración debe tomar iniciativas para mejorar la capacidad de consumo, favoreciendo la negociación sectorial de los convenios para recuperar poder adquisitivo de los salarios (así opina el 41,3% de los expertos consultados). De forma secundaria también se propone subir los salarios (empleados públicos y SMI), pensiones y prestaciones sociales (21,1%) o bajar los impuestos a los asalariados (17,9%). ‒ 1090 ‒ FIGURA A3. Iniciativas de la administración para mejorar la capacidad de consumo. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de las entrevistas realizadas en el periodo 2016-2022. 4. Se debe impulsar el papel del Estado en la recuperación del empleo y la economía. Mayoritariamente por parte de los expertos entrevistados (47,3%) se concluye que las administraciones deben aumentar la inversión pública y crear empleo público en sectores estratégicos e intensivos en mano de obra. Con menos respaldo (25,6%) se proponen medidas para que el Estado facilite incentivos y el crédito a las empresas o se propone definir un marco regulador que favorezca a las empresas que son las que realmente generan empleo (19,5%). ‒ 1091 ‒ FIGURA A4. Papel del Estado en la recuperación del empleo y la economía. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de las entrevistas realizadas en el periodo 2016-2022. 5. Se debe reducir y aliviar el principal efecto de las regulaciones laborales en los últimos años (2010-2020) que ha servido para reducir la calidad del empleo y aumentar la precariedad (39,4%), reducir los costes salariales, flexibilizando la negociación colectiva (29,9%) y facilitar el despido reduciendo su indemnización (20,4%). ‒ 1092 ‒ FIGURA A5. Efecto de las reformas laborales. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de las entrevistas realizadas en el periodo 2016-2022. 6. Es necesario promover una mejor gobernanza democrática de las políticas laborales, reforzando el papel que deben tener los agentes sociales en su diseño, recomendando el consenso social en los posibles cambios de la regulación, y extendiendo y potenciando la negociación colectiva entre empresas y sindicatos y la concertación social (así opina el 48,3% de los expertos consultados). Es recomendable reforzar el control de la Inspección de Trabajo en el cumplimiento de las normas contra el fraude y la economía sumergida (22,4% de los expertos consultados), acompañado también de diferentes medidas para proteger el empleo, mejorando su calidad y frenando la temporalidad y los despidos abusivos (20,7%). ‒ 1093 ‒ FIGURA A6. Papel de los agentes sociales en los cambios de regulación laboral. Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados de las entrevistas realizadas en el periodo 2016-2022. El mercado de trabajo español en la actualidad presenta unas características singulares: altas tasas de paro y de temporalidad, gran sensibilidad a los cambios cíclicos de la economía, una profunda brecha de género y digital, el envejecimiento poblacional, un alto porcentaje de personas sin estudios, una menor productividad total de los factores y el papel preponderante del sistema judicial en el ámbito de los despidos. Ante esta realidad se precisan políticas laborales reguladoras potentes que reduzcan la incertidumbre, y que posibiliten una gestión ágil y adecuada de los fondos europeos Next Generation, implementando los siguientes ejes de actuación: 1. Promover la igualdad de oportunidades en el mercado laboral para reducir la brecha de género. 2. Mejora de la productividad y de las condiciones de trabajo mediante la negociación colectiva: empleo seguro y salarios justos. ‒ 1094 ‒ 3. Atención a la protección e inclusión social en diversos ámbitos: ingreso mínimo vital; sanidad; cuidados de larga duración; vivienda y acceso a los servicios esenciales. 4. Fomentar la educación, incentivando la formación con contratación y el aprendizaje permanente. 5. Impulsar el diálogo social, y la gobernanza democrática de las políticas laborales con la participación activa de los agentes sociales. ‒ 1095 ‒ 7. REFERENCIAS Alujas Ruiz, J. A. (2002). Políticas activas de mercado de trabajo en España 19852000. [Tesis doctoral]. Facultad de Ciencias Económicas y Empresariales. Universidad de Barcelona. Conde Ruiz, J. I. y Lahera Forteza, J. (2021). Contra la Dualidad Laboral. FEDEA, Policy Papers, Julio de 2021, Madrid. Corrales Aznar, J. M. (2017). Análisis de las políticas de empleo en el Área Metropolitana de Tenerife. [Tesis doctoral]. Universidad de la Laguna. Corrales Aznar, J. M. (12 de agosto de 2020). Las políticas públicas de empleo post COVID. Escuela de Gobierno y Transformación Pública SKR, pp. 1-4. https://skrpreparadores.com/las-politicas-publicas-de-empleo-post-covid/ Corrales Aznar, J. M. (5 de febrero de 2022). Una reforma que aspira a combatir la temporalidad y la precariedad. Expansión, pp. 26-27. [en prensa]. Gutiérrez Vegara, A. (2017). Reformas laborales, competitividad y empleo en España (1977-2012). [Tesis doctoral]. Universidad Rey Juan Carlos. Miguélez, F., Alós, R., Carresquer, P., Lope, A., Molina, O., Pastor, A., Recio, A., Rodríguez-Soler, J., Verd, J. M. y Godino, A. (2015). Diagnóstico socio-económico sobre las políticas de empleo en España, 2012-2014. Barcelona: Universitat Autònoma de Barcelona. http://ddd.uab.cat/record/142865 Ruesga, S. M. (Dir.), Lasierra, J. M., Pérez Ortiz, L. y Da Silva, J. (2014). Economía del Trabajo y Política Laboral. Madrid: Ed. Pirámide. Rivero Ceballos, J. 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