Determinantes e Instrumentos de la Política Fiscal y Crisis Financiera Internacional PDF

4 Determinantes e instrumentos de la política fiscal y crisis financiera internacional Determinantes de la política fiscal La política fiscal se refiere a las medidas que toma el Gobierno para incidir, por medio de instrumentos como el gasto público o los impuestos,...

4 Determinantes e instrumentos de la política fiscal y crisis financiera internacional Determinantes de la política fiscal La política fiscal se refiere a las medidas que toma el Gobierno para incidir, por medio de instrumentos como el gasto público o los impuestos, en el comportamiento de la demanda agregada y en la dinámica económica de un país. Frente a los períodos contractivos de la economía, la doctrina keyne- siana centra su análisis en la existencia de una demanda agregada (DA) insu- ficiente, que es responsable de que las empresas produzcan por debajo de su capacidad y generen un aumento en los niveles de desempleo. Esta teoría propone que el Estado asuma un papel dinámico en la economía, a través de una política fiscal expansiva que implique reducir los impuestos y estimular el gasto público. La demanda agregada (DA) se refiere al volumen de producción que los agentes económicos están dispuestos a adquirir en un periodo determinado. Sus componentes son: consumo privado (C), inversión privada (I), gasto público (G) y exportaciones netas (X-M) (Blanco y Aznar, 2001). DA = C + I + G + (X - M) El consumo (C) es uno de los factores más importantes de la demanda agregada, debido a que al medir el consumo de los particulares en bienes y 126 Mauricio García Garzón servicios finales se está contemplando, a su vez, el ingreso disponible (Yd) y la riqueza real (A/P). El ingreso disponible surge de la resta del ingreso nacional (Y) y los impuestos1 (T) «Yd = Y - T»; y la riqueza real corresponde al cociente de riqueza nominal de los sujetos en la economía (A) y el nivel general de precios (P). La inversión (I) es el gasto planeado por las empresas en bienes de capital (maquinaria y equipo). El dinamismo de la inversión es afectado por la expectativa de los empresarios, que, al mismo tiempo, gira alrededor del nivel de la tasa de interés, y esta, alrededor del dinero disponible en circula- ción (oferta monetaria) y algunas variables exógenas. El gasto público (G) se refiere a la compra de bienes y servicios por parte del Estado, lo que involucra desde la compra de lápices, hasta la cons- trucción de puentes y carreteras. Es un componente fundamental de la demanda agregada y se constituye en materia de decisión política por parte de las autoridades fiscales. Las exportaciones netas (X-M) corresponden a la diferencia entre el valor de las exportaciones y el valor de las importaciones; igualmente, están afectadas por los precios internos y externos (TC) de los productos tranzados en el comercio del país con el resto del mundo. Instrumentos de la política fiscal Una vez definidos los determinantes de la política fiscal, se explica a conti- nuación cómo operan sus instrumentos en función de la demanda agregada, el ciclo económico y el presupuesto nacional. Instrumentos de política fiscal en función de la demanda agregada Los instrumentos de política fiscal que se utilizan en función de la demanda agregada actúan de dos maneras: como política fiscal expansiva o como polí- tica fiscal contractiva. 1. Con el término «impuestos» entiéndase de ahora en adelante «impuestos directos».  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 127 y crisis financiera internacional Como política fiscal expansiva Aumento del gasto público (G) y/o disminución de los impuestos (T). Al aumentar el gasto público se incrementa la demanda agregada; incremento que es producto de la mayor inversión del gobierno y la consecuente genera- ción de empleo, así como del efecto multiplicador ocasionado por el mismo gasto. Por su parte, una reducción en los impuestos hace que se incremente el ingreso disponible (Yd), por lo que los individuos tendrían más recursos para consumir y, por ende, la demanda agregada (DA) aumentaría. Como política fiscal contractiva Implica disminución del gasto público (G) y/o aumento de los impuestos (T). Al disminuir el gasto público, producto de la menor inversión del gobierno, se reduce la demanda agregada. Aumentar los impuestos hace que se dismi- nuya el ingreso disponible (Yd), por lo que los individuos tendrían menos recursos para consumir y, por ende, la demanda agregada (DA) se reduciría también. La política fiscal contractiva actuaría en estados económicos infla- cionarios, donde se hace necesario tomar medidas de control fiscal. Instrumentos de política fiscal en función del ciclo económico Los instrumentos de política fiscal en función del ciclo económico actúan según tres preceptos: política fiscal anticíclica o contracíclica, política fiscal procíclica y política fiscal acíclica. Política fiscal anticíclica o contracíclica Cuando las decisiones que toman las autoridades fiscales sobre la política fiscal son contrarias al ciclo económico; por ejemplo, una contracción del ciclo conllevaría a un aumento del gasto público (G) y/o una disminución de los impuestos (T), lo que haría que el ciclo cambiase de rumbo. En caso contrario, una expansión del ciclo con visos inflacionarios traería una dismi- nución del gasto público (G) y/o un aumento de los impuestos (T). 128 Mauricio García Garzón Política fiscal procíclica Cuando las decisiones que toman las autoridades fiscales sobre la política fiscal van en la misma dirección del ciclo económico; por ejemplo, una contracción del ciclo con una disminución del gasto público (G) y/o un aumento de los impuestos (T) llevan al ciclo en la misma dirección. En caso contrario, una expansión del ciclo acompañado de un aumento del gasto público (G) y/o una disminución de los impuestos (T) seguirían direccio- nando el ciclo por el mismo rumbo Política fiscal acíclica Cuando las decisiones que toman las autoridades fiscales sobre la política fiscal son neutras al ciclo económico; es decir cualquiera que sea la aplicación de los instrumentos, estos no influirán en el comportamiento del ciclo y este seguirá registrando la misma tendencia. Es de anotar que la posibilidad de efectuar un gasto contracíclico permite acelerar e intensificar programas que propicien la contratación de mano de obra intensiva. Al respecto, Steiner (2009) afirma: […] en el campo fiscal es deseable contar con la posibilidad de hacer incre- mentos discrecionales en el gasto, particularmente en sectores intensivos de mano de obra, y preferiblemente en el desarrollo de acciones que, además de contrarrestar el ciclo, remuevan restricciones al crecimiento de largo plazo. Un candidato obvio es el gasto en infraestructura [...] como herramienta contracíclica. (p. 12) Instrumentos de política fiscal en función del presupuesto nacional Los instrumentos de política fiscal que están en función del presupuesto nacional son utilizados como medidas discrecionales o como estabilizadores automáticos. Medidas discrecionales Suponen la utilización deliberada de los instrumentos fiscales para afectar la fase del ciclo económico; esta afectación se hace a través de la modificación de los ingresos o los gastos que forman parte del presupuesto de la nación.  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 129 y crisis financiera internacional Las medidas deliberadas conllevan modificaciones presupuestales que requieren un lobby especial ante los organismos legislativos encargados de la aprobación de las leyes presupuestales, lo que, a su vez, puede retardar los efectos o mermar la efectividad de estas medidas. Estabilizadores automáticos Cambios en la política fiscal que afectan la demanda agregada a través de recursos que forman parte de los ingresos o gastos del Estado y que aumentan o disminuyen en función del ciclo económico sin que medie una decisión de las autoridades encargadas del diseño de la política económica. También se puede definir como «cualquier mecanismo del sistema econó- mico que reduce la intensidad de las recesiones y de las expansiones, sin que se produzca ningún cambio deliberado en la política fiscal» (Cuadrado et ál., 2010, p. 329). Ejemplos de estabilizadores automáticos son el sistema tributario o el seguro al desempleo. El presupuesto, por su propia naturaleza, ejerce sobre la economía un efecto de estabilización automática, es decir, mantiene el nivel del gasto público cuando cae el recaudo de los impuestos en una vigencia determi- nada. De manera que las autoridades fiscales, según su real saber y entender, pueden decidir en qué momento actúan y qué tipo de instrumentos aplican en una determinada circunstancia económica. Los multiplicadores «La economía Keynesiana centra su análisis en la existencia de una demanda agregada insuficiente como responsable de que las empresas produzcan por debajo de su capacidad» (Blanco y Aznar, 2001, p. 186), bajo dos premisas: desempleo con deflación; por lo cual propone una mayor participación del Estado, que busque estimular la demanda, en lugar de dejar actuar sola- mente los mecanismos del mercado. De esta manera, cuando se aplica una política fiscal expansiva dado por un aumento del gasto público (G) y/o una disminución de los impuestos directos (T), se ejerce un efecto multiplicador sobre la demanda agregada, el cual se representan a través del multiplicador del gasto público (MG) y el 130 Mauricio García Garzón multiplicador de los impuestos directos (MT), que a su vez dependen de la propensión marginal a consumir (PMC), que corresponde a la parte de una unidad adicional de renta que se destina al consumo. Los multiplicadores se representan de la siguiente manera: Así por ejemplo un aumento de G de $15 billones o una disminución de T en los mismos $15billones, dada una PMC de 0.65, traería el siguiente efecto multiplicador en la demanda agregada: Posteriormente se multiplica el incremento de G por MG arrojando el siguiente resultado: $15 billones por 2.86 = $42.9 billones Posteriormente se multiplica la reducción de T por MT arrojando el siguiente resultado: -$15 billones por -1.86 = $27.9 billones. Como se observa, el efecto multiplicador de gasto público es mayor que el de los impuestos, por cuanto el incremento de G afecta directamente la demanda agregada, mientras que, al disminuir T, el incremento de la demanda pasa por la decisión de los individuos de aumentar el consumo. Modelo IS-LM Una vez explicado el efecto multiplicador, es importante describir la manera conjunta de representar las interacciones entre el sector real y nominal de la economía. Estas se dan a través del modelo IS-LM, el cual se sustenta en las ideas Keynesianas, pero fue desarrollado por John Hicks. En él se analiza la combinación de las tasas de interés y los niveles de ingreso en los cuales el  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 131 y crisis financiera internacional mercado del dinero (LM) y el mercado de bienes (IS) están en equilibrio. Es decir, cuando la cantidad de dinero deseada para fines de liquidez iguala la cantidad de dinero disponible y la combinación de tasas de interés se iguala con los niveles de ingreso, los dos mercados estarían en equilibrio. La interconexión entre el mercado de bienes y el mercado del dinero se presenta porque la tasa de interés también afecta la inversión, que es parte de la demanda agregada. Las tasas de interés más bajas ocasionan que los prés- tamos sean más baratos, y en consecuencia aumenta la inversión; las tasas de interés más altas disminuyen la inversión. Debido a que la inversión es parte de la demanda agregada, cualquier cambio en la inversión tiene un efecto múltiple en el ingreso. Debido a que la inversión es parte de la demanda agregada, cualquier cambio en la inversión tiene un efecto múltiple en el ingreso mediante el multiplicador. (Landreth y Colander, 2006, p. 466) A continuación, en las Figuras 1, 2, 3 y 4 se muestra cómo son afec- tados conjuntamente los mercados real y nominal y se dan cambios en el equilibrio, cuando se aplican acciones de política fiscal y monetaria desarro- lladas en un modelo IS-LM: Figura 1 Modelo IS-LM política fiscal expansiva Nota. La política fiscal expansionista desplaza la curva IS hacia la derecha (IS0 a IS1) aumentando el ingreso (Y0 a Y1) y las tasas de interés (i0 a i1). 132 Mauricio García Garzón Figura 2 Modelo IS-LM política fiscal contractiva Nota. La política fiscal contraccionista desplaza la curva IS hacia la izquierda (IS1 a IS0) disminuyendo el ingreso (Y1 a Y0) y las tasas de interés (i1 a i0) Figura 3 Modelo IS-LM política monetaria contractiva Nota. La política monetaria contraccionista desplaza la curva LM hacia la izquierda (LM1 a LM0) disminuyendo el ingreso (Y1 a Y0) e incrementando las tasas de interés (i0 a i1).  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 133 y crisis financiera internacional Figura 4 Modelo IS-LM política monetaria expansiva Nota. La política monetaria expansionista desplaza la curva LM hacia la derecha (LM0 a LM1) aumentando el ingreso (Y0 a Y1) y disminuyendo las tasas de interés (i1 a i0) Gráficas adaptadas de “Fig. 16.5 Política monetaria y fiscal a y b” por H. Landreth y D. C. Colander, Historia del pensamiento económico, 2006 [Trad. de la 3ª ed. en ingl.], Compañía Editorial Continental, p. 466. Igualmente, se puede presentar un efecto conjunto si el aumento del gasto público se financia con emisión monetaria, tal y como se aprecia en la Figura 5: Si el gobierno decide aumentar el gasto público se produce un despla- zamiento de la curva IS hacia la derecha (IS0 a IS1), pero como la política fiscal se financia con emisión de dinero hace que la curva LM se desplace igualmente hacia la derecha (LM0 a LM1) produciéndose un nuevo punto de equilibrio (Y1, i*). La misma dinámica del modelo implica que la política fiscal no puede funcionar con independencia de la política monetaria, por lo que un efecto expansivo mayor a lo previsto puede afectar los precios deri- vado del incremento de las tasas de interés. 134 Mauricio García Garzón Figura 5 Modelo IS-LM. Efecto conjunto Nota. Como se puede observar en el punto Y0 el nivel del ingreso y la oferta mone- taria son bajos, mientras que la tasa de interés es alta, esto induce a un bajo nivel de inversión que resulta en un bajo nivel de producción; con una tasa de interés óptima (i*) se equilibran los mercados reales y monetarios y la producción alcanza un nivel óptimo. Adaptado de “Figura 12.6. Efectos de un déficit público (polí- tica fiscal expansiva) financiado —en todo o en parte— con creación de dinero.” por Cuadrado et al, 2010, Política económica. Elaboración, objetivos e instrumentos (4ª ed.), McGraw-Hill, p. 343 y “Grafico 2.17 El modelo IS-ML” por Y. Márquez Aldana, 2008, Economía de lo Público II, ESAP, p. 50. La política fiscal en Colombia y la crisis financiera internacional2 En este apartado se identifica el tipo de política fiscal que desarrolló el Gobierno nacional ante la crisis financiera internacional de 2008. En la primera parte se hace una descripción del panorama de la economía a mediados del 2008, señalando las problemáticas de ese momento: desaceleración económica, reva- luación e inflación. Luego se describen las medidas de política fiscal imple- mentadas por el Gobierno nacional, exponiendo los resultados económicos y fiscales obtenidos a partir de la ejecución de aquéllas. 2. Este apartado fue publicado por el autor en Revista de Investigación, con el título «Crisis finan- ciera internacional y política fiscal anticíclica en Colombia» (García, 2012).  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 135 y crisis financiera internacional La economía nacional El 20 de julio de 2008, antes de desatarse la crisis financiera internacional, el presidente Álvaro Uribe Vélez exponía en su discurso de instalación de las sesiones del Congreso de la República las dificultades por la que atravesaba la economía colombiana: Varias dificultades vivimos en la economía: la pérdida de valor del dólar, su impacto en la apreciación de nuestra moneda, el riesgo en las exportaciones, en la producción para consumo interno de bienes y servicios transables internacionalmente y en el empleo; la inflación internacional y domés- tica de combustibles, insumos agropecuarios y alimentos, con incidencia en peligrosas expectativas alcistas; y, el mayor costo a la producción y al consumo derivado de superiores tasas de interés. (Palabras del presidente de la República en la instalación del Congreso, 20 de julio del 2008) En ese momento, se entendió la crisis bajo tres aspectos fundamen- tales: desaceleración económica, revaluación e inflación. Analicemos ahora el comportamiento de estas variables. Crecimiento económico Según los análisis económicos, el comportamiento del PIB estaba situado por debajo del cinco por ciento durante los dos primeros trimestres del año (ver Tabla 6), por lo que se preveía que al final del año 2008 se situaría en niveles del 4.0 al 3.5. Tabla 6 Tasas de crecimiento trimestral PIB 2008 base 2005 AÑO TRIMESTRE VARIACIÓN ANUAL % I 5.2 2008 II 5.7 Nota. Información y datos extraídos de: “Producto Interno Bruto (PIB) Históricos. Base 2005” por DANE (https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/ cuentas-nacionales/cuentas-nacionales-trimestrales/historicos-producto-inter- no-bruto-pib#base-2005). En dominio público. Tabla tomada de “Crisis financiera internacional y la política fiscal anticíclica en Colombia” por M. García, 2012, Revista de Investigación, 5(1), p. 80. © Publicaciones Universidad de América. 136 Mauricio García Garzón Lo anterior contrasta con el comportamiento de la economía en el año 2007, donde se alcanzaron niveles de crecimiento significativos, como se muestra en la Figura 6: Figura 6 Tasas de crecimiento trimestral PIB 2007 base 2005. Nota. El análisis de crecimiento aparece según «los resultados del PIB, las importaciones y los componentes de la demanda (Consumo Final, Formación Bruta de Capital y Exportaciones) efectuados durante cada trimestre, tanto a precios corrientes como a precios constantes del año 2005, por encadenamiento». Información y datos extraídos de: “Producto Interno Bruto (PIB) Históricos. Base 2005” por DANE (https://www.dane.gov.co/index.php/esta- disticas-por-tema/cuentas-nacionales/cuentas-nacionales-trimestrales/historicos-producto-in- terno-bruto-pib#base-2005). En dominio público. Gráfica tomada de “Crisis financiera internacional y la política fiscal anticíclica en Colombia” por M. García, 2012, Revista de Investigación, 5(1), p. 81 © Publicaciones Universidad de América. Este buen nivel de crecimiento de la economía se reflejaba desde el año 2004 como se observa en la Figura 7:  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 137 y crisis financiera internacional Figura 7 Tasas anuales de crecimiento PIB serie 2004-2007 base 2005. Nota. Información y datos extraídos de: “Producto Interno Bruto (PIB) Históricos. Base 2005” por DANE (https://www.dane.gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/cuentas-na- cionales/cuentas-nacionales-trimestrales/historicos-producto-interno-bruto-pib#base-2005). En dominio público. Gráfica tomada de “Crisis financiera internacional y la política fiscal anticíclica en Colombia” por M. García, 2012, Revista de Investigación, 5(1), p. 81. © Publicaciones Universidad de América. Revaluación El fenómeno de la revaluación (ver Tabla 7) afectaba fuertemente al sector exportador, especialmente a los floricultores; por su parte, las medidas adop- tadas por el Gobierno y el Banco de la República no tuvieron los efectos esperados. Para aliviar las presiones revaluacionistas, el Banco de la República acudió al mercado de divisas para comprar dólares en repetidas oportuni- dades, lo que produjo un incremento del nivel de reservas internacionales (se situaron por encima de los 20 000 millones de dólares). 138 Mauricio García Garzón Tabla 7 Variación tasa de cambio 2008 AÑO VALOR US$ VARIACIÓN % 01/01/2008 2014.76 - 20/07/2008 1788.24 -11.24 Nota. Según el Banco de la República, «la Superintendencia Financiera de Colombia es la que calcula y certifica diariamente la Tasa Representativa del Mercado (TRM) con base en las operaciones registradas el día hábil inmediata- mente anterior». Datos extraídos de “Tasa Representativa del Mercado (TRM - Peso por dólar)” por Banco de la República (https://www.banrep.gov.co/es/ estadisticas/trm). En dominio público. Tabla tomada de “Crisis financiera internacional y la política fiscal anticíclica en Colombia” por M. García, 2012, Revista de Investigación, 5(1), p. 81. © Publicaciones Universidad de América. Inflación Frente al comportamiento de la inflación en lo corrido de 2008 (ver Tabla 8), el Banco de la República consideró necesario frenar el exceso de confianza para solicitar y aprobar créditos y llevó las tasas de interés de referencia al 10 %, lo que hizo prevalecer los mecanismos de control de la inflación por encima de las prioridades de crecimiento económico. Ante este panorama, el Gobierno nacional redujo el gasto público para la vigencia 2008 en 1.5 billones de pesos, y de la programación inicial del presupuesto de 2009 se eliminó más de 9 billones de pesos, con lo que pretendía bajar el déficit fiscal y lograr por este medio disminuir los niveles de endeudamiento, para así a aliviar las presiones revaluacionistas (en caso de financiarse en el exterior) o las presiones sobre las tasas de interés (en caso de financiarse internamente). Unos meses después estalló la burbuja especulativa en Estados Unidos (originada por los derivados financieros y el empaquetamiento de las hipo- tecas en la principal economía del mundo), lo que conllevó la caída de los precios de la propiedad raíz y causó un incremento de la cartera morosa y el castigo de los activos del sector financiero. Esto, a su vez, desencadenó un problema de solvencia que paralizó el crédito en este país.  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 139 y crisis financiera internacional Tabla 8 Inflación anualizada 2008 AÑO PORCENTAJE ene/2008 6.00 feb/2008 6.35 mar/2008 5.93 abr/2008 5.73 may/2008 6.39 jun/2008 7.18 jul/2008 7.52 Nota. Según el Banco de la República, «la inflación anual se mide tomando el IPC de un mes y calculando su variación frente al dato del mismo mes del año anterior». Datos extraídos de “Índice de precios al consumidor (IPC)” por Banco de la República (https://www.banrep.gov.co/es/estadis- ticas/indice-precios-consumidor-ipc). En dominio público. Tabla tomada de “Crisis financiera internacional y la política fiscal anticíclica en Colombia” por M. García, 2012, Revista de Investigación, 5(1), p. 82. © Publicaciones Universidad de América. Estos fenómenos dieron origen a la crisis financiera internacional, que afectó a varios países latinoamericanos, incluyendo a Colombia (a pesar de las aseveraciones por parte de funcionarios del Gobierno sobre el «blindaje de la economía»). Las medidas gubernamentales Frente a la crisis de la economía mundial, el Gobierno nacional implementó una serie de medidas que, según las autoridades fiscales, configuraban una estrategia anticíclica. Estas medidas se implementaron inicialmente con el Decreto 1353 de 2009, que creó la Alta Consejería Presidencial para la Política Anticíclica, cuyo propósito fundamental fue servir de soporte y apoyo al Gobierno nacional para hacerle frente a la crisis económica que afrontaba el mundo y mitigar su impacto en nuestro país. Esta consejería fue diseñada para que actuara en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, entidades territoriales y los demás organismos y entidades compe- tentes, para hacer seguimiento y evaluación de la acción de las entidades 140 Mauricio García Garzón estatales que, de acuerdo con su competencia, desarrollaran actividades y acciones que facilitarían la implementación de la política anticíclica. Estas políticas anticíclicas buscaban, con el apoyo del sector privado, sostener el crecimiento económico y proteger el empleo en un marco de cohesión social, confianza inversionista y sostenibilidad fiscal. Infraestructura El plan de choque por 55.3 billones de pesos estaba destinado a financiar obras de infraestructura; de estos recursos, 22.4 billones estaban dirigidos a la inversión pública y 32.9 billones a la inversión privada. Al final de 2009 el porcentaje de ejecución fue del 84 % (ver Tabla 9). Tabla 9 Ejecución en infraestructura 2009 Inversión pública Inversión privada Inversión Total Sector Inversión Avance Inversión Avance Inversión Avance 2009 $bill % 2009 $bill % 2009 $bill % Minas y 13.38 11.34 85 14.59 12.82 88 27,97 24.16 86 energía Vivienda 1.15 1.05 92 10.46 7,33 70 11.60 8.39 72 Transporte 4.64 4.46 96 3.53 3,03 86 8.18 7.49 92 Telecomu- 0.66 0.56 85 3.19 2,81 88 3.85 3.37 88 nicaciones Agua 1.70 1.36 80 1.10 0,96 87 2.80 2.32 83 Cárceles 0.36 0.37 102 N.A N.A N.A 0.36 0.37 102 Distritos 0.33 0.26 78 N.A N.A N.A 0.33 0.26 78 de Riego Educación 0.20 0.16 79 N.A N.A N.A 0.20 0.16 79 TOTAL 22.42 19.56 87 32.87 26.95 82.00 55.29 46.51 84.1 Nota. La ejecución en infraestructura representó el 9.2% del PIB en el año 2009. Tomado de “Informe de seguimiento a la política anti-cíclica. Resultados a 31 de diciembre 2009 [Ayudas en PowerPoint]” por M. Restrepo, 17 de febrero de 2010, Presidencia de la República, Alta Consejería para la Política Anticíclica, No. 5. N.A. = No aplica  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 141 y crisis financiera internacional Cabe mencionar que la iniciativa privada en el campo de la financiación y provisión en infraestructura fue reglamentada mediante Decreto 4533 de 2008. Con este decreto se regularon las iniciativas privadas para la construcción, mantenimiento y operación de obras públicas por el sistema de concesión. El desarrollo de obras en el sector transporte planteado en esta política fiscal contempló: a) programas de construcción del sistema de transporte masivo en diferentes ciudades del país; b) mantenimiento y mejoramiento de la red vial existente y de la estructura que la compone, por medio de la terminación del programa de corredores de mantenimiento integral; c) ejecución del plan de pavimentación y repavimentación de la red vial nacional, y d) construcción, mejoramiento y dotación de obras para la seguridad vial. Red de apoyo social Se destinaron 7.5 billones de pesos para programas de apoyo social, como Familias en Acción, Sena, ICBF, entre otros (ver Tabla 10). Tabla 10 Ejecución en apoyo social 2009 UNIDAD DE NOMBRE META AVANCE % AVANCE MEDIDA Familias en acción Millones de familias 3 2.57 86 SENA-Formación profe- 6.5 7.79 120 sional integral Millones de cupos SENA-Cupos plan 250 mil Miles de cupos 175 130 74 ICBF-Desayunos infantiles Millones de niños 1.3 1.32 102 ICB -Alimentación escolar Millones de niños 3.9 3.92 100 ICBF-Hogares comunitarios Millones de niños 1.2 1.16 100 ICBF-Adulto mayor Millones de adultos 1 0.93 93 Familias Guardabosques Miles de familias 80 52.60 66 Red juntos Millones de familias 1.5 1.04 69 Cajas de compensación- Millones de cupos 1 1.20 120 capacitación Nota. En la tabla se evidencia el porcentaje de avance de varios programas gubernamentales hasta el 31 de diciembre del 2009. Datos relacionados por SIGOB y Asocajas. Tomado de “Informe de seguimiento a la política anti-cíclica. Resultados a 31 de diciembre 2009 [Ayudas en PowerPoint]” por M. Restrepo, 17 de febrero de 2010, Presidencia de la República, Alta Consejería para la Política Anticíclica, No. 6. 142 Mauricio García Garzón Financiación La financiación se dividió en seis programas. No se pudo cuantificar este factor en su totalidad, por cuanto unos programas se encuentran medidos en pesos y otros por el número de créditos o desembolsos (ver Tabla 11). Tabla 11 Ejecución financiación 2009 NOMBRE UNIDAD DE MEDIDA META AVANCE % AVANCE Desembolsos-redes- Miles de millones $ 5000 3772 75 cuento Bancoldex Fondo Nacional de Miles de millones $ 5300 4834 91 Garantías Créditos Finagro Miles de millones $ 3000 4127 105 Desembolsos Número 1.500.000 1.580.739 137 microcrédito Nota. En la tabla se muestra el de avance presupuestal por programa. Tomado de “Informe de seguimiento a la política anti-cíclica. Resultados a 31 de diciembre 2009 [Ayudas en PowerPoint]” por M. Restrepo, 17 de febrero de 2010, Presidencia de la República, Alta Consejería para la Política Anticíclica, No. 8. El sector vivienda recibió recursos para los siguientes programas: cober- tura tasa de interés, mejoramiento de viviendas y ayudas en el pago de inte- reses para vivienda nueva (ver Tabla 12). Tabla 12 Ejecución financiación de vivienda 2009 UNIDAD DE DESEM- APRO- % NOMBRE META TOTAL MEDIDA BOLSOS BADOS AVANCE Cobertura tasa de interés Número de 80.000 37.273 41.038 78.311 98 Recursos créditos FRECH* Continúa tabla...  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 143 y crisis financiera internacional UNIDAD NOMBRE META AVANCE % AVANCE DE MEDIDA Cobertura mejoramiento de viviendas Millones de $ 12.500 2.632 21 Fondo Nacional de Garantía* Nota. Corte hasta el 14 de febrero de 2010 FRECH y hasta el 31 de diciembre de 2009 para la Cobertura Mejoramiento. Tomado de “Informe de seguimiento a la política anti-cíclica. Resultados a 31 de diciembre 2009 [Ayudas en PowerPoint]” por M. Restrepo, 17 de febrero de 2010, Presidencia de la República, Alta Consejería para la Política Anticíclica, No. 9. * Según Restrepo, con respecto al FRECH «se aumentó la meta a 80.000 para toda la vigencia del instrumento. Sin embargo, la meta concerniente al 2009 corresponde a la cobertura de 50.000 créditos». Asimismo, con la idea de impulsar la compra de vivienda nueva, el Gobierno destinó 500 000 millones de pesos para 25 000 créditos, por lo que otorgó ayudas en el pago de intereses durante 7 años de 5 %, 4 % y 3 % (el porcentaje dependía del valor de la vivienda). Con este proyecto se buscaba jalonar 300 000 nuevos empleos a través de la compra de vivienda en todos los estratos. Prefinanciamiento Como medida de prefinanciamiento del déficit de 2009, el Gobierno consi- guió la aprobación a comienzos de ese año de créditos multilaterales por 2 400 millones de dólares. Asimismo, en el caso de necesitar liquidez, logró la aprobación de otro crédito por 1 500 millones de dólares. Finalmente, consi- guió la aprobación con el FMI de una línea de crédito por 10 400 millones de dólares, para, en caso de ser necesario, ser utilizados en el mercado del crédito. Instrumentos monetarios Además de los anteriores instrumentos fiscales, se emplearon medidas de política monetaria por parte del Banco de la República que redujeron paula- tinamente las tasas de interés de intervención del 9.50 % a finales del 2008 al 3 % a comienzos del 2009 (ver Tabla 13). 144 Mauricio García Garzón Tabla 13 Tasa de intervención del Banco de la República FECHA TASA DE INTERES Lunes, 22 de diciembre de 2008 9.50 % Lunes, 02 de febrero de 2009 9.00 % Lunes, 02 de marzo de 2009 8.00 % Martes, 24 de marzo de 2009 7.00 % Lunes, 04 de mayo de 2009 6.00 % Lunes, 01 de junio de 2009 5.00 % Martes, 23 de junio de 2009 4.50 % Lunes, 28 de septiembre de 2009 4.00 % Martes, 24 de noviembre de 2009 3.50 % Lunes, 03 de mayo de 2010 3.00 % Nota. La tabla muestra la actuación de la entidad durante la vigencia del año 2009. La tasa de intervención de política monetaria es «el principal mecanismo de intervención de política monetaria usado por el Banco de la República para afectar la cantidad de dinero que circula en la economía». Datos extraídos de “Tasas de interés de política monetaria” por Banco de la República (https://www. banrep.gov.co/es/estadisticas/tasas-interes-politica-monetaria). En dominio público. Tabla tomada de “Crisis financiera internacional y la política fiscal anti- cíclica en Colombia” por M. García, 2012, Revista de Investigación, 5(1), p. 85. © Publicaciones Universidad de América. Estas medidas de política monetaria buscaban impulsar la confianza en la solicitud y aprobación de crédito y, a su vez, incentivar la demanda interna, lo que permitió un comportamiento aceptable del crédito cuando se difundieron también a las tasas de interés del mercado. Resultados de la política fiscal Según documento del CONFIS (2009), la estrategia adoptada por la política fiscal rindió sus frutos y se ejecutó con efectividad; prueba de ello es el incremento en el 2009 de las obras civiles en un 34 %, lo que llevó a que la demanda pública creciera durante el mismo período en un 10.2 %. A decir de las autoridades, la implementación de estas medidas anticí- clicas permitió el cumplimiento de las metas esperadas en materia de reactiva- ción de la economía, ya que para el cuarto trimestre del 2009 el PIB mostró  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 145 y crisis financiera internacional una recuperación importante (registró un incremento del 3 %) (ver Figura 8) que situó finalmente el crecimiento para el año 2009 en 1.5 %. Hecho que ubicó a Colombia entre los países de la región que resultaron menos afectados por la crisis. Figura 8 Tasas de crecimiento trimestral PIB 2009 base 2005. Nota. El análisis de crecimiento aparece según «los resultados del PIB, las importa- ciones y los componentes de la demanda (Consumo Final, Formación Bruta de Capital y Exportaciones) efectuados durante cada trimestre, tanto a precios corrientes como a precios constantes del año 2005, por encadenamiento» Información y datos extraídos de: “Producto Interno Bruto (PIB) Históricos. Base 2005”, por DANE (https://www.dane. gov.co/index.php/estadisticas-por-tema/cuentas-nacionales/cuentas-nacionales-trimes- trales/historicos-producto-interno-bruto-pib#base-2005). En dominio público. Gráfica tomada de “Crisis financiera internacional y la política fiscal anticíclica en Colombia” por M. García, 2012, Revista de Investigación, 5(1), p. 85. © Publicaciones Universidad de América. El Gobierno sostuvo que, de no haberse presentado estas acciones de política, la economía colombiana hubiera registrado una contracción cercana al 2.5 % (CONFIS, 2009). De allí la importancia de la política anticíclica implementada durante el período. De otro lado, la ANDI (2009) destaca que la solidez de la macroeco- nomía se puso a prueba en este período de crisis: 146 Mauricio García Garzón Cabe resaltar que, a pesar del endurecimiento en los mercados financieros internacionales, el país logró colocar sus títulos y mantuvo un flujo impor- tante de inversión extranjera directa. A lo anterior se suma unos indicadores macroeconómicos en niveles comparables con los parámetros internacio- nales. Es así como el país cuenta con una tasa de interés real de captación ligeramente superior al 1 %, una inflación inferior al 2.5 % y un holgado nivel de reservas internacionales. (p. 2) Respecto al flujo de recursos proveniente de la inversión extranjera, el país en el 2009 mantuvo la confianza inversionista y, pese a los cálculos pesi- mistas, su contracción fue de tan solo de 7.3 % (ver Tabla 14). Tabla 14 Confianza inversionista 2008-2009 UNIDAD DE AVANCE DIC AVANCE DIC VARIACIÓN 2008- NOMBRE MEDIDA 31 /2008 31 /2009 2009 Inversión Millones de extranjera 10.286 9.531 -7.3 % US$ directa Nota. Información y datos extraídos de Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Tabla tomada de “Informe de seguimiento a la política anti-cíclica. Resultados a 31 de diciembre 2009 [Ayudas en PowerPoint]” por M. Restrepo, 17 de febrero de 2010, Presidencia de la República, Alta Consejería para la Política Anticíclica, No. 7. Respecto al mercado laboral, el 2009 se caracterizó por sufrir un dete- rioro asociado a la menor actividad económica, lo que hizo que la tasa de desempleo se situara para el cuarto trimestre en 11.3 %, cuando en el mismo período de la vigencia 2008 era de 10.5 % (Banco de la República, 2010). Es de anotar que implementar políticas expansivas del gasto público en un período de crisis económica con ingresos limitados significa alejarse de las metas de mejoramiento del déficit fiscal y de reducción de la deuda. Miremos las cifras: el déficit fiscal en 2009 para el gobierno nacional central fue de 4.2 % del PIB, lo que evidenció un deterioro en la situación fiscal, por cuanto para el año 2008 este representaba el 2.3 % del PIB (Banco de la República, 2010); por su parte, la deuda pública del SPNF se incrementó en 2.4 puntos porcentuales del PIB en comparación con el 2008 (CONFIS, 2009).  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 147 y crisis financiera internacional Alcances del plan para la recuperación económica Ahora bien, lo que no quedó claro es si los resultados económicos y, por consiguiente, los resultados fiscales fueron consecuencia de las políticas anti- cíclicas del Gobierno. Vale la pena preguntarse si dicha postura anunciada a comienzos de 2009 obedeció a una estrategia anticíclica desarrollada a través de medidas discrecionales, o si, por el contrario, obedeció a la actuación de los estabilizadores automáticos. Analicemos el plan de choque destinado a financiar las obras de infraes- tructura: de los 55.3 billones de pesos del total de la inversión, 22.4 billones corresponden a inversión pública y 32.9 billones a inversión privada. Del componente público, se financió con recursos del presupuesto nacional solo el 26 %, equivalente a $5.8 billones; el restante 74 % se financió con recursos de las empresas del Estado, principalmente con recursos de Ecopetrol (58 %) (Lozano, 2009). De los recursos del presupuesto nacional, el mayor componente de gasto fue el sector transporte con 57 %, correspondiente a los programas de construcción del sistema de transporte masivo iniciados en las vigencias ante- riores (Lozano, 2009), que específicamente se relacionan con la construcción y puesta en marcha de ocho proyectos de sistemas integrados de trans- porte masivo en Bogotá, Soacha, Cali, Pereira, Bucaramanga, Cartagena, Barranquilla y Medellín. En los mismos términos estarían los demás programas del sector transporte que corresponden a planes de expansión iniciados años atrás. Al respecto, esto afirmó el ministro de Transporte de la época: Frente a la crisis de la economía mundial, el Gobierno Nacional, mediante políticas de estabilización, proyecta, entre otras estrategias, la continuidad en la realización de importantes inversiones en infraestructura. De acuerdo con lo anterior, es compromiso y responsabilidad de las diferentes entidades del Sector Transporte lograr la efectividad y calidad de sus procesos para agilizar la contratación y ejecutar las obras que el país necesita. (Gallego, 2009, p. 41). En idénticas circunstancias está el programa de Familias en Acción, que se implementó y se viene aplicando desde años anteriores; mientras que los programas del SENA, ICBF y cajas de compensación son desarrollados con 148 Mauricio García Garzón presupuestos de las propias entidades. No podríamos decir lo mismo de las Familias Guardabosques y Red Juntos, porque el porcentaje de ejecución fue tan solo del 66 % y 69 %, respectivamente. Por el lado de la financiación, el aumento de los desembolsos por redescuento de Bancoldex del año 2008 al año 2009 fue de 1.2 billones de pesos, que corresponden al 0.2 % del PIB, lo que a todas luces es un porcen- taje muy pequeño. Igualmente, la implementación de los demás programas de financiación no obedeció a decisiones deliberadas tomadas en la vigencia, y se podría inferir que en las anteriores medidas no se puede identificar clara- mente su efecto anticíclico. Igual suerte corrieron los programas de mejoramiento de viviendas del Fondo Nacional de Garantías y el impulso a la compra de vivienda nueva, ya que los recursos destinados, 12 500 millones y 500 000 millones de pesos, corresponden solamente al 0.0025 % y 0.1 % del PIB. Así como quedó establecido, los recursos de prefinanciamiento que el gobierno contrató con los organismos multilaterales no se utilizaron, ya que los créditos eran efectivos en caso de necesitarse liquidez o si las condiciones del mercado financiero internacional se complicaban. Finalmente, en relación con el presupuesto de inversión, la apropiación inicial a precios constantes del 2005 creció en un 13 % para el 2009, pero en el 2008 lo había hecho en un 34 %, lo que pone de manifiesto que la inver- sión en nuestro país crece en épocas de bonanza y no precisamente como instrumento anticíclico en épocas de contracción. Igualmente, cabe señalar que las modificaciones realizadas al presu- puesto de inversión en la vigencia 2009 representaron el 3.8 % de la apro- piación inicial, lo que equivale a la suma de 934.000 millones de pesos, constituyendo solamente el 0.2 % del PIB. Este aspecto denota una conti- nuidad en la programación del gasto de inversión para el año analizado. Los aspectos anteriores reflejan una continuidad en las políticas del gasto de inversión y dejan al descubierto la aplicación de los estabilizadores automáticos en lugar de la adopción de medidas discrecionales, como reflejo de la política fiscal desarrollada en Colombia en los tiempos de la crisis finan- ciera internacional.  Capítulo 4. Determinantes e instrumentos de la política fiscal 149 y crisis financiera internacional Mención especial merece la política monetaria del Banco de la República, que marcó una clara tendencia anticíclica al fijar la tasa de interés de intervención en 3.5 % al final del 2009 y en 3 % durante todo el 2010. Las medidas anteriores se facilitaron por los buenos resultados de la infla- ción, que llegó a un nivel histórico del 2 % en diciembre de 2009. Lecciones aprendidas La inversión en infraestructura resulta indispensable para el desarrollo econó- mico y social de un país, al igual que representa un impulso importante para el crecimiento de algunos sectores como el de la construcción, cuyo accionar repercute vigorosamente en la generación de empleo. Puesto que del plan de obras anunciado por el Gobierno para el 2009 como medida anticíclica, correspondiente a $55 billones, solo se financió con recursos del presupuesto nacional la suma de 5.8 billones de pesos y que la mayoría de las obras adelantadas con estos recursos se iniciaron en vigencias anteriores, se podría deducir que estas medidas no constituyen una respuesta de política anticíclica para atenuar el impacto de la crisis financiera internacional. Asimismo, no se puede identificar el efecto anticíclico de las otras medidas adelantadas en el desarrollo de la política económica, como los programas concernientes a la Red de Apoyo Social: Familias en Acción, Guardabosques, Redjuntos y los ejecutados por el SENA, el ICBF y las cajas de compensación, por cuanto se venían desarrollando desde vigencias ante- riores o fueron realizadas a través de presupuestos propios. Igual sucede con la financiación de algunos programas, como desem- bolsos por redescuento con Bancoldex, créditos Finagro, operaciones del Fondo Nacional de Garantías y la financiación de vivienda, que representan porcentajes muy pequeños del PIB en cuanto a recursos nuevos se refiere o simplemente no corresponden a decisiones deliberadas tomadas en la vigencia. De otro lado, los recursos de prefinanciamiento que el gobierno contrató con los organismos multilaterales no se utilizaron y su finalidad fue solamente preventiva. Donde sí se nota una posición anticíclica clara es en la política mone- taria. El Banco de la República actuó con miras a incentivar la demanda 150 Mauricio García Garzón interna impulsando la confianza en la solicitud y aprobación de crédito. Para ello fijó la tasa de interés de intervención en 3.5 % al final del 2009 y en 3 % durante todo el 2010. Así las cosas, la postura anunciada a comienzos del 2009 por las autori- dades fiscales consistió en dejar actuar solamente los estabilizadores automá- ticos, lo que conlleva decir que el gobierno no adoptó medidas discrecionales en el período de la crisis internacional esperando que se recuperara la senda de crecimiento de los años anteriores, dada la solvencia del sector financiero y la buena salud de su economía. Factores que, a nuestro juicio, han permi- tido atenuar los efectos de la crisis financiera internacional en nuestro país. Finalmente, a manera de recomendación, es importante contar con instrumentos que canalicen recursos en los ciclos expansivos a través de fondos de estabilización y ahorro para poder hacer inversiones más agresivas frente a futuros ciclos contractivos.