Qué Son Las Políticas Sociales? PDF

¿Qué son las políticas sociales? Esbozos de respuestas Angélica De Sena1 Rebeca Cena2 Introducción En las sociedades contemporáneas las políticas sociales han adquiri...

¿Qué son las políticas sociales? Esbozos de respuestas Angélica De Sena1 Rebeca Cena2 Introducción En las sociedades contemporáneas las políticas sociales han adquirido un pro- tagonismo preponderante. En primer lugar porque los países, al menos latinoa- mericanos, no solamente destinan cada vez mayores porcentajes de su PBI hacia ellas, sino porque también se han extendido y proliferado la cantidad de desti- natarios y destinatarias bajo su cobertura. En segundo lugar, en el campo de las Ciencias Sociales, el abordaje de éstas se ha dado desde diferentes perspectivas. Ello ha implicado una serie de conceptualizaciones diversas que, como es de espe- rarse, han habilitado unas y no otras interpretaciones de las implicancias de éstas en los procesos de estructuración social y en la subjetividad de las y los actores. En este trabajo proponemos recuperar, de manera no exhaustiva, algunas de las perspectivas a través de las cuales pueden abordarse las políticas sociales. Conceptualizar la noción de políticas sociales implica, al menos, el desafío de poder problematizar qué lugar ocupan en las sociedades actuales en términos de estructuración social, qué rol e influencia poseen en la definición y configuración de la cuestión social, qué bienes y servicios ponen en circulación, desde qué es- feras de la estructura social y hacia cuales, qué implican en términos normativos, qué impacto producen en términos de reproducción o disminución de las des- igualdades existentes, en qué medida se vinculan con otras políticas públicas, por qué son exclusivamente intervenciones estatales; entre otros interrogantes que podrían hacer a su abordaje. 1 Doctora en Ciencias Sociales (UBA), Magister en Metodología de la Investigación Científica (UNLa), Licenciada en Sociología (UBA). Docente en la UNMdP; UBA; USAL investigadora CIES. Mail de contacto [email protected] 2 Doctoranda en Ciencias Sociales (UBA), con beca de CONICET. Profesora UNMdP. Integrante del CIES. Mail de contacto [email protected] 19 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción Todas estas aristas a tener en cuenta en la problematización del concepto ex- presan la complejidad de las mismas, puesto que si, por un lado, ayudan a la producción y reproducción de las y los sujetos bajo su cobertura, por otro lado, resultan fuertemente funcionales con los requerimientos de los regímenes de acu- mulación. Con ello queremos decir que si bien permiten en alguna medida la producción y reproducción de las condiciones de vida de algunos sectores pobla- cionales, por otra parte impactan directamente en la producción y reproducción del orden imperante. Entonces, detrás de las políticas sociales existe una doble disputa: teórico-conceptual y socio-política. De este modo, se encuentran perspectivas encontradas, en primer lugar, res- pecto a lo que generalmente en un determinado momento histórico se entiende por política social, lo que lleva a profundas disputas teóricas y de abordajes que las expresan. En segundo lugar, algunas conceptualizaciones y prácticas se asumen como estrictamente técnicas y neutrales en su labor, sin advertir que detrás de ellas se encuentran posiciones que conllevan ideas acerca de modelos de sociedad deseables. El presente capítulo pretende problematizar y reflexionar sobre la noción de políticas sociales desde la multiplicidad de miradas y enfoques, aclarando que sólo como estrategia expositiva y analítica son expuestos separadamente, aunque en conjunto hacen a la complejidad de “lo social” en tanto fenómeno de las socieda- des contemporáneas latinoamericanas. Hacia una delimitación de lo social en las políticas sociales En Ciencias Sociales utilizamos, para el abordaje de los fenómenos que nos proponemos analizar, conceptos que forman parte de aquellos conocimientos que utilizamos para desempeñarnos en, lo que podríamos decir, el conocimiento práctico de la vida cotidiana. Así, la delimitación conceptual es un primer paso fundamental para comenzar a circunscribir y construir nuestro lente de análisis. El concepto de lo social, en las políticas sociales, se solapa desde el sentido común construido. Se presenta como la adjetivación de lo bueno a cualquier acción rea- lizada por personas individuales o por instituciones, de manera que la política económica es mala, la política social es buena, la economía a secas es mala, la economía social es buena (Seiffer y Villanova, 2010). En segundo lugar, se encuentran algunas discusiones ya desde el ámbito académi- co, respecto a qué políticas no son sociales, qué particularidad expresan éstas, en qué se diferencian de otras políticas como, por ejemplo, las laborales o las económicas. 20  ¿Qué son las políticas sociales? Una distinción significativa se encuentra entre las políticas sociales y las eco- nómicas, ya que éstas refieren a las diversas acciones emprendidas desde el Es- tado —o, mejor dicho, desde el nivel gubernamental— con el objeto de situar la acción del sector privado o público en relación con la actividad económica, y bajo el supuesto del crecimiento económico (Lindenboim –Danani 20023). En cambio, entre las políticas sociales y las laborales la distinción, en sentido general, es parcial “ya que estas últimas, al regular directamente los ingresos del capital y el trabajo, se desenvuelven principalmente en la esfera de la distribución primaria” (Danani, 2004: 11). La definición vertida de políticas sociales da cuenta de una amplitud que obli- ga a buscar lo específico de la misma, para lo cual Danani (2009) propone que sea por su objeto: “el primer vector de diferenciación entre tipos de política es el del objeto sobre el cual ellas actúan directamente (…) lo que es destinatario de la acción u operación del sujeto” (Danani, 2009: 29). Sojo (1990) parte de considerar que la política económica y la social son di- mensiones del desarrollo y afirma que la distribución primaria del ingreso o el empleo son dimensiones propias de la política económica pero con grandes efec- tos sociales, por ello las mismas determinan las políticas sociales. En un sentido similar Garretón afirma que: Si la finalidad de la política económica es dirigir la economía hacia la satis- facción de necesidades materiales de los individuos (…) la política social tiene por finalidad la producción de las condiciones que aseguran la exis- tencia de la sociedad como tal. Ello significa un cierto nivel de igualdad entre sus miembros, una calidad de vida definida de acuerdo a la diversidad cultural de quienes la forman y la existencia y desarrollo de actores y redes sociales que le den sustento a la ciudadanía (1999: 42). Estas tensiones y torsiones entre las políticas sociales, económicas y laborales se expresan en la definición misma de la cuestión social, como fenómeno que explicita las tensiones existentes entre un orden político —que pregona igualdad formal— y un orden económico —donde las llamadas leyes del modo de produc- ción suponen la desigualdad estructural. Desde esta perspectiva, políticas sociales, económicas y laborales —entre otras— se imbrican y retroalimentan dando lugar a regímenes específicos, aunque cada una conserva su especificidad, en este caso, 3 Citado en nota al pie Danani (2004). 21 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción en relación con su objeto —aunque sea analíticamente escindido. Dichas tensio- nes definen y conforman un universo sobre el cual intervenir desde los diseños e implementación de cada política, y un campo de estudio, formación e investiga- ción. Este proceso se entiende en el contexto de la extraordinaria transformación socio-política e institucional de las sociedades capitalistas, que se desató desde mediados de la década del ‘70 y de la cual el “Estado de Bienestar” es una parte fundamental, pero no la única política social. El problema del cual la política social se ocupa, es el de la reproducción social en sociedades tensionadas por la libertad e igualdad formal de los individuos y por las condiciones “reales” de vida impuestas por la mercantilización de la fuerza de trabajo. Dichas condiciones permanentemente recrean la dependencia y la subordinación de las personas bajo variadas formas. Durante los años '80 se configuró el ámbito de acción de la política social como subsidiario en materia de pobreza, consolidando el reemplazo de la concep- ción de la universalidad por el de focalización, y dejando de lado la atención a las causas y ubicándose en los síntomas4; en la década siguiente se legitima esta ten- dencia (Sojo, 2007). De este modo se abre la posibilidad de definir a las políticas sociales como una combinación entre lo público y lo privado, en donde el Estado se ocupa de “combatir”5 la pobreza y el individuo se encuentra solo y responsable en el mercado y con el consiguiente menosprecio al principio de solidaridad del financiamiento. “De allí la analogía que se puede establecer con las propuestas reduccionistas de focalización propugnadas a partir del decenio de 1980, las que desde el tema de la pobreza planteaban un paradigma semejante en materia de política social” (Sojo, 2003: 134). De este modo, durante la década del ’80 se fueron instalando con mayor énfasis las propuestas a favor de “focalizar” o “enfocar” el gasto social en las poblaciones pobres, ello en contraposición a la “universalidad”; generando la disyuntiva políticas universales o focalizadas. La decisión significa un cambio en la concepción y conlle- va al menos elementos económicos y políticos que determinarán la configuración y consolidación de una determinada estructura social (Adelantado y Pérez 2006). 4 La utilización del síntoma, como metáfora de abordaje de la pobreza, alude a la expresión externa y perceptible de una problemática (en el caso de la medicina un padecimiento o enfermedad). El tratamiento del síntoma no significa el tratamiento del padecimiento. 5 Scribano (2008) plantea que en los distintos modos de etiquetar la pobreza el sujeto siempre es observado desde afuera como carente o incompleto y establece tres metáforas usadas en la representación e intervención de la pobreza: a) la militar cuyas acciones refieren a combatir; b) la enfermedad cuyas acciones refieren a extirpar y mitigar y c) como fenómeno natural que se debe alcanzar o cubrir. 22  ¿Qué son las políticas sociales? Si se considera que la pobreza es un elemento que acompaña la concentración de la riqueza, la falta de destrezas, de capital físico y de activos complementa- rios en un sector de la población; entonces se debe actuar sobre el empleo, la distribución del ingreso y el Estado debe reasignar la inversión pública con el objeto de permitir que los “pobres” accedan a los activos. Ello significa políticas de redistribución de los activos, en mercado de factores, impuestos a las rentas personales y a la riqueza, provisión de bienes de consumo público, mercado de mercancías e intervención en el desarrollo tecnológico. Respecto a los servicios públicos, los pobres deben obtener mejor participación y no ser discriminados en la formulación de las políticas, tener acceso a los servicios para de ese modo también aumentar su productividad. De esta manera, la universalidad en esencia plantea que el Estado debe garantizar de manera efectiva los derechos básicos, dis- tribuyendo los recursos disponibles entre todos los ciudadanos, sin perjuicio de que recupere, por la vía tributaria directa, fondos provenientes de quienes tienen mayores ingresos. En cambio la focalización proviene esencialmente de los organismos multi- laterales de crédito, preponderantemente del Banco Mundial, quien argumenta que para reducir la pobreza es necesario el diseño de programas bien focalizados (Sojo 1990, 2003, 2007, Vargas s/f ). El Banco Mundial (1988:13, citado en Sojo 1990) propone centrarse en los sectores vulnerables, generalizando la focalización del gasto público6. Para ello cada país debe a) contribuir a solucionar la crisis fiscal del Estado mediante políticas sociales, b) concentrar el gasto público social en los grupos más vulnerables de la población mediante políticas de “focalización”, c) restringir la acción del Estado en materia de política social, d) abandono de las políticas universales, y e) privatización relativa de la política social. El Banco Mundial plantea que la universalidad genera desigualdades y propone en ocasiones privatizar los servicios, o bien modificar los arance- les de los servicios públicos, diferenciándolos para favorecer a los grupos considerados prioritarios. La propuesta generalmente va asociada con una restricción de la acción del Estado dirigida a grupos considerados priori- tarios y con la preferencia por un sistema privado que preste servicio a los 6 Es menester considerar que esta posición sigue en pie para los organismos multilaterales de crédito, como ejemplo se puede citar el caso de los Programas de Transferencias Condicionados considerados de carácter focalizado con el objeto de maximizar su impacto con el objeto de maximizar el impacto de los limitados recursos de la asistencia social sobre el alivio de la pobreza y el desarrollo del capital humano (Paes-Sousa, Regalia y Stampini, 2013). 23 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción sectores con capacidad de pago, e incluso a los grupos vulnerables. (Sojo, 1990: 189). Para esta posición, en un mundo con recursos escasos, focalizar surge como la alternativa más atractiva de concentrar los beneficios en los segmentos de la población que “más lo necesitan”. La idea central refiere a la selectividad del gasto social considerando que la concentración de los recursos aumenta la eficiencia de las transferencias destinadas a combatir la pobreza. La focalización también refie- re a los activos en tanto determinantes del ingreso, su definición es en tanto grupo objetivo con particulares características y/o atributos y homogéneo internamente respecto al efecto que un conjunto dado de instrumentos de política puede tener sobre él. De este modo el concepto no se concentra en las causas sino en los sínto- mas de la pobreza. El argumento de eficiencia es, entonces, contundente para los críticos de las políticas universales. Se trata de la expresión de una sociedad que reconoce a los menos aventajados y se preocupa por la equidad. Esta mirada permite producir una fuerte reestructuración y redefinición en el ámbito de los derechos sociales mediante desarrollos normativos de carácter remer- cantilizador. Ello tiende a aniquilar las políticas universales instalando las focaliza- das en grupos, franjas sociales y segmentos excluidos de los mercados de trabajo, que sustituyen derechos sociales y económicos por medidas de apoyo asistencialista. De este modo, la empresarialización y provisión privada de servicios de bienestar se integraron en el circuito económico de forma que muchos derechos sociales se están tornando mercancías (Adelantado y Pérez 2006). Evidenciándose un cambio de significados, los activos físicos ahora son marginales y el capital humano se lo plantea como umbral mínimo de satisfacción de necesidades. Entre las críticas a las políticas focalizadas encontramos autores que sostienen que: a) se da un aumento tecnocrático, de costos administrativos y de informa- ción; b) la necesaria definición y redefinición de la línea de la pobreza, junto con la posibilidad de generar nuevos focos, a partir de población intermedia (no necesariamente pobre de acuerdo a definiciones estadísticas) no atendida; c) aten- tan contra las metas de equidad al atender a una población puntual, ya que las poblaciones requieren de atención en múltiples situaciones (educación, salud, alimentación, etc.) entonces obstaculiza la maduración de la inversión social; c) la selectividad es imperfecta porque la información sobre los beneficiarios elegible nunca es absoluta; d) generan una cierta privatización de las prestaciones sociales y preponderan una filosofía asistencial. Así la asistencia social se constituye como don, algo que se da en las condiciones que establecen un “dador”, que es quien 24  ¿Qué son las políticas sociales? decide qué, cuándo y cómo, invitando a los definidos como pobres a aceptar limitando sus derechos.; e) se posiciona al destinatario como el “beneficiario”, generando un cambio cultural (Garretón, 1999) y ubicando a este sujeto en el lugar de “carente” y “necesitado de un beneficio”; f ) fragmentan las comunidades y erosionan los lazos sociales ya que se establece diferencia entre quienes perciben/ acceden y quienes no a determinado programa o plan social; y g) dificultan el desarrollo de las democracias porque facilitan el clientelismo político (Adelantado y Pérez, 2006). Sojo afirma que los diversos criterios de selectividad deben poder “determinar si con las políticas sociales que se adopten se pretende erradicar la pobreza o que prevalezca un tipo de pobreza combatiendo el que lo excede” (1990: 197). Durante la década de los años ‘90 la política social en América Latina y en Ar- gentina sufrió una transformación en sus tres modos de operar: laboral, de segu- ridad social y asistencial. Respecto al primero, el Estado deja de lado su papel de tutela y regulador de las relaciones contractuales7, en cuanto a la política de segu- ridad social apeló a la privatización de los seguros de accidentes de trabajo y gran parte del sistema previsional. Y, en el terreno específico de la política asistencial —referida a las transferencias monetarias y/o de bienes a sectores de la sociedad imposibilitados de satisfacer sus necesidades a través del mercado de trabajo—, se asistió a un doble proceso de descentralización y focalización. De este modo, en las últimas tres décadas del siglo pasado se redefinen las fun- ciones estatales y se consolida una nueva perspectiva de la política social basada en la reducción presupuestaria, un retorno a la vieja descentralización administrativa, la focalización de los programas asistenciales en contraposición a la universalidad planteada por el Estado de Bienestar, y una apelación constante a la sociedad civil (Halperin Weisburd et al, 2008). Así los resultados de dichas políticas provoca- ron desequilibrios y se profundizó la pobreza en América Latina, principalmente como consecuencia de la aplicación de las políticas del ajuste fiscal, sumado a las debilidades institucionales que el programa de reforma del Estado implementó y la sostenida aplicación de programas focalizados (Abramovich y Pautassi, 2009). Ya en el nuevo siglo comienza a circular fuertemente la idea de políticas so- ciales inclusivas8 (Arroyo, 2006a; 2006b., Clemente 2005, 2006, MDS, 2005, 7 Debido a una combinación de desregulación general del sistema, de desarrollo de nuevas formas flexibles de contratación y de intervenciones de emergencia en forma de políticas activas de empleo, entre otras cosas. 8 Se destaca que el director general de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Juan Somavía, instó al impulso en Latinoamérica de políticas sociales inclusivas, más allá de la complacencia que puedan arrojar los datos macroeconómicos. 15/12/2010. http://www.primicias.com.do. 25 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción 2010, entre otros), ensombreciendo la discusión sobre la universalidad o focaliza- ción9. Es decir, el desplazamiento hacia la tematización de “lo inclusivo” incluye la intención de mantener “lo focalizado” (desde ahí llamado masivo) en un cam- po borroso a las disputas teórico-metodológico. Rozenwurcel, y Vázquez afirman que: En 1996 se creó el primer programa masivo de transferencia de ingresos: el Plan Trabajar. Su objetivo era dar empleo a personas desocupadas no cubiertas por el seguro por desempleo. El programa proveía una suma no remunerativa de AR$ 200 por el lapso de seis meses. También se creó en 2000 el Plan de Emergencia Laboral, concentrado en un grupo de provincias, con el objetivo de capacitar y dar empleo a trabajadores con problemas de empleabilidad (2008: 253). Abramovich y Pautassi (2009) reflexionan al respecto considerando que las políticas sociales continúan definiéndose según los organismos de asistencia cre- diticia ligados al mercado en tanto dimensión institucional, tal es el caso de los programas de transferencias condicionadas de ingresos. Estos generan cierta con- fusión respecto al concepto de focalización dada la masividad en la cobertura. De este modo, se advierte que entre los significados más fuertes que se pro- ducen, se halla el ingreso “masivo” de una cohorte de beneficiarios a programas sociales. Así, emerge una nueva denominación “lo masivo” como “para muchos”, ocluyendo que no es para todos, evidenciando que deja a una parte de la pobla- ción total excluida, habilitando la persistencia de criterios rectores para la “ele- gibilidad” del sujeto. El nuevo concepto aleja la discusión de la focalización o universalidad (De Sena, 2011). Lo político en las políticas sociales Desde una perspectiva del aspecto político de las políticas sociales, puede con- siderárselas como un proceso que se inicia cuando se detecta la existencia de un “problema” que merece su atención y se emprenden una serie de acciones con el fin de eliminarlo o mitigarlo (Tamayo Saez, 1997). Dichas políticas públi- 9 Cabe decir que por caso los Programas de Transferencias de ingresos (Oportunidades de México, Bolsa Familia de Brasil, por ejemplo) surgen en los años de recuperación económica, son masivos y focalizados (Abramovich y Pautassi, 2009). 26  ¿Qué son las políticas sociales? cas, en general, que comprenden a las sociales, económicas, laborales, sanitarias, educativas, etc., formuladas por los distintos poderes gubernamentales, siempre responden a un proyecto político determinado, en el marco de un sistema polí- tico-administrativo que responden al régimen de acumulación vigente. Es decir, el Estado manifiesta su capacidad de intervención en las políticas públicas que desarrolla. Por lo tanto, las mismas refuerzan necesariamente el poder político de algún grupo en detrimento de otro, en tanto generan procesos internos al Estado, que se entrecruza complejamente con las fases sociales relativas al surgimiento, tratamiento y resolución de la “cuestión” que la política pública intenta resolver (Oszlak, O. y O´Donnell, 1976). El accionar del Estado se relaciona no sólo con su acción momentánea sino, también, con los efectos dinámicos de largo plazo, como por ejemplo el impac- to que una determinada medida posee en los internacionalmente llamados capi- tal físico y humano. Es posible establecer que “los objetivos e instrumentos de la política social remiten a un acuerdo acerca del bienestar socialmente deseable y de los medios óptimos para alcanzarlo, que puede cristalizar en la formulación de derechos sociales” (Sojo, 2007: 127). Lo dicho hasta aquí permite caracte- rizar a las políticas sociales como un “conjunto de concepciones ideológicas que se plasman en diseños normativos e institucionales que buscan limitar las consecuencias sociales producidas por el libre juego de las fuerzas del mercado; concepciones que, al mismo tiempo, son útiles para construir legitimidad polí- tica” (Ramacciotti, 2010: 193). Es decir que las políticas sociales son “políticas” por tanto conllevan un conjunto de acciones, omisiones e intereses de múltiples actores que expresan necesidades políticas, económicas y sociales de un momento dado, en una construcción históri- ca y cultural que determina un terreno en el que convoca a las alianzas y las luchas dando paso a definiciones sobre la naturaleza de las intervenciones sociales como la consecuente inclusión de determinados núcleos poblacionales y la marginación de otros (Ramacciotti, 2010). Podemos agregar que, tanto las acciones como las omi- siones de cada política social, construyen sentidos y conforman sujetos individuales y sociales al mismo tiempo que se consolida un imaginario colectivo. Asimismo, es posible determinar tres centros de interés de las políticas sociales: el bienestar, el impacto que producen y la institucionalización, organización e implementación, de modo que están involucrados en ellas múltiples actores con intereses y recursos diferentes tanto públicos como no públicos (Adelantado, 2009). Claramente las inclusiones y exclusiones son formas de focalización de las políticas sociales. Por tanto, todo análisis de las políticas públicas debe tomar en 27 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción consideración los procesos que las generan y las estructuras de poder donde se fundamentan y desarrollan, el modelo de sociedad que suponen y recrean, junto con los sectores sociales favorecidos y los no favorecidos. De este modo es posible observar que frente a la supuesta incapacidad del sistema para asegurar la reproducción de cada una de las personas, es necesario reparar esa falla y para ello se requiere de la aplicación de políticas sociales con diversos grados de “complejidad” que acompañen y potencien dicho sistema. De esta manera, las políticas sociales resultan eficaces para menguar la lucha de clases y para disminuir los costes laborales a cargo de los empleadores (Halperín Weis- burd, et al. 2008), al mismo tiempo que se financian con la plusvalía arrancada a otras fracciones de la sociedad, es decir, a los sectores más vulnerables. Por ende, la razón de ser de las políticas sociales consiste en asegurarse que “la mayoría de la población acepte esta dominación del capital” (Gough, Ian, 200310). Por ello es menester enfatizar el importante rol que juegan las ideas y los valores en la producción y reproducción de las aludidas políticas y mantener una mirada atenta sobre las ideologías subyacentes a las definiciones de las problemáticas y las propuestas de solución. Según Fleury (1999), existe una contradicción en el concepto mismo de po- lítica social, derivada de la fusión misma de los conceptos de política y sociedad. Establece que lo político refiere al poder ejercido desde el Estado en la imposición coercitiva de valores. Lo social, por su parte, alude a la sociedad como esfera de interacción de actores que se movilizan voluntariamente a partir de intereses diversos. “En ese sentido, el término política social denota, etimológicamente, la contradicción de la separación entre Estado y sociedad, creando una esfera nueva, lo social, imposible de convivir con la concepción política liberal, que sólo con- sidera las esferas del Estado y del mercado” (1999: 5). En este sentido, la escisión entre la esfera política y la sociedad, da lugar al surgimiento de lo social como esfera clave en los procesos de estructuración social de las sociedades modernas. Como veremos a continuación, el surgimiento de la cuestión social marca por primera vez el lugar de lo social en las sociedades contemporáneas. 10 Citado en Halperin Weisburd, et al, 2008 28  ¿Qué son las políticas sociales? La Cuestión Social y el comienzo del lugar de lo social como responsabilidad Estatal La cuestión social comienza a problematizarse en esos términos en el siglo XIX dando cuenta del riesgo de destrucción de la sociedad liberal, debido a las nuevas tensiones generadas por la industrialización. De este modo emerge lo social vinculado a los procesos de modernización y como sistema de regulación (diferente al mercado) instituido para hacer el intento de llenar la brecha entre lo político y lo económico, constituyéndose un núcleo en el que se intersectan sociedad-mercado-Estado. Así la cuestión social queda vinculada a las condi- ciones de vida de las personas, al rol de los distintos actores sociales y a una multiplicidad de sujetos considerados excluidos (Castel, 1997; Suriano; 2000, Grassi, 2000). Grassi (2000) afirma que hay dos elementos que hacen a la cuestión social en el capitalismo y que interpelan la legitimidad del Estado moderno democrático. Ellos son: la cuestión de la pobreza —en tanto refiere a las condiciones de repro- ducción de la vida, es decir, a las limitaciones en el acceso a bienes y servicios y en la participación e integración socio-cultural— y la cuestión del trabajo —entendido como capacidad humana que, organizada por el mercado, viabiliza y legitima el acceso a los recursos, la protección y la seguridad de los sujetos y las condiciones de su participación en la vida socio-cultural. La autora analiza una parte del periodo argentino denominado neoliberal —entre los años 1990- 2000— en el que la cuestión de la pobreza fue constituida y abordada como problema social —admitiendo la posibilidad de acciones de asistencia estatal o de beneficencia privada— y los problemas de la esfera del trabajo vinculados con la ilegalidad en las contrataciones, el desempleo, la crisis de los sistemas de protec- ción social y el nivel de los salarios. Estos últimos fueron tratados estrictamente como un problema económico (del mercado), es decir, reducidos a una relación entre oferta y demanda, tanto en términos cuantitativos (puestos de trabajo en relación a las personas activas), como cualitativos (cualificaciones requeridas por los puestos respecto de la oferta disponible), y de costos de este factor para la competitividad de la producción. En esta dirección es necesario enfatizar que, “la profundización de la pobreza y la indigencia por la aplicación de las políticas heterodoxas de cuño neoliberal implicó no sólo la transformación de la lógica de funcionamiento del Estado en materia económica sino, y particularmente, en las dimensiones política y social”11 (Pautassi, 2010: 28). 11 Es importante recordar aquí la continuidad y persistencia de las recetas del así denominado Consenso 29 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción Las vinculaciones entre las políticas económicas y las sociales, desde una pers- pectiva de la cuestión social, se expresan en el seno mismo del Estado: La noción de Estado Moderno constituye a éste en el referente del sta- tus de ciudadanía que corresponde al individuo y lo erige en el sujeto de derechos y deberes que él mismo entraña […] supone un principio de igualdad de ciudadanos libres, partícipes de una comunidad política (la Nación) que delimita quiénes gozan de tal condición o cuáles son los requisitos para acogerse a ella […] a la vez, la definición de Estado Capitalista erige a éste en superestructura de dominación de una socie- dad dividida en clases irreconciliables en la medida en que el capitalis- mo como modo de producción (ya no sólo el intercambio mercantil) supone la desposesión de los productores, libres, entonces, en los dos sentidos a los que se refiere Marx: de la dependencia servil, y de toda posesión. […] el Estado que conocemos sostiene –simultáneamente- la libertad y la igualdad, y la dependencia y la desigualdad. En tanto que la contradicción es constitutiva, empuja los problemas que la ciencia política designa como problemas de legitimidad, al tener que hacer compatibles la igualdad formal a partir de la desigualdad estructural que la constituye en sociedad capitalista. Tales problemas, planteados en el seno de la sociedad, se plasman en arreglos transitorios y en for- mas de Estado, según sean las condiciones de la lucha social. (Grassi, 2003: 14-15). Desde esta perspectiva el rol estatal en el abordaje de la cuestión social no es presentado como neutral, ni “supraclasista”, ni una homogénea expresión de los intereses capitalistas netos. Se ubica en la particular intersección de ser un Estado que por su propia constitución alberga una [¿]contradicción[?] constitutiva al sostener la acumulación capitalista atendiendo simultáneamente a los requeri- mientos de los sectores populares. Expresa las tensiones producto de un “divorcio” entre un orden jurídico-polí- tico basado en el reconocimiento de los derechos del ciudadano —igualdad for- mal— y un orden económico que supone como principio la desposesión original —desigualdad estructural. Un orden con estas características o debería encontrar un medio eficaz de superación de esa contradicción y de sus manifestaciones (el de Washington que apuntalaba la profundización aludida. 30  ¿Qué son las políticas sociales? desempleo, la vulnerabilidad social, el pauperismo) o prepararse para una con- moción social: Este hiato entre la organización política y el sistema económico permi- tió señalar, por primera vez con claridad, el lugar de lo ‘social’: debía desplegarse en el espacio intermedio, restaurar o establecer vínculos que no obedecían a una lógica estrictamente económica ni a una juris- dicción estrictamente política. Lo ‘social’ consiste en sistemas de regu- lación que no son los del mercado, instituidos para tratar de llenar esta brecha. (Castel: 2001: 20). En este contexto, las políticas sociales se posicionan como dispositivos para responder a la cuestión social. Ésta constituye la expresión de ese enigma que intenta resolver toda sociedad que se pretende como una totalidad, que se inte- rroga, preocupa y actúa intentando responder acerca del lugar de quienes ocupan el lugar de los “desocializados”12 del régimen de acumulación. La cuestión social, viene así a posicionar el lugar de lo social y, con ello, de las políticas sociales al constituirse como: “una aporía fundamental en la cual una sociedad experimenta el enigma de su cohesión y trata de conjugar el riesgo de su fractura. Es un desafío que interroga, pone de nuevo en cuestión la capa- cidad de una sociedad (lo que en términos políticos se denomina una nación) para existir como un conjunto vinculado por relaciones de interdependencia” (Castel, 2001: 20). La política social, en este contexto, ocupa un lugar ambiguo y contradictorio como materialización de una respuesta gubernamental a corto plazo a las reivin- dicaciones populares, como una estrategia de largo plazo para el sostenimiento de la acumulación, expresando el lugar mismo de lo social en ese “divorcio” del Estado Moderno. La política social en el régimen de acumulación Como mencionamos anteriormente, el término social se conforma de cier- ta benevolencia y hasta condescendencia ocluyendo sus funciones y otorgando una especie de amnesia de su génesis, dado que automáticamente es asociado a lo “bueno”. Por ello, no es posible iniciar análisis alguno sin considerar el 12 Se hace referencia a falta de un soporte en la inscripción de la estructura social. 31 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción modelo de acumulación vigente. En el sistema capitalista, el trabajo directo queda en manos del obrero doblemente libre, porque conserva la autonomía de su voluntad como poseedor de la única mercancía que tiene para vender —su propia fuerza de trabajo— y, al mismo tiempo, es un individuo libre en cuanto se encuentra separado de los medios necesarios para poner esa fuerza de trabajo en acción por su cuenta (Iñigo Carrera, 2008). Es decir, cada una de las personas, al tener que vender su fuerza de trabajo en el mercado, puede que no encuentre comprador y por eso se vea forzado al desempleo y a la precarización sin poder asegurar su reproducción. Cabe aclarar que asegurar la reproducción del otrora obrero no implica únicamente la reposición de todas las condiciones necesarias para que pueda continuar trabajando, sino que, además, debe tener la capacidad de asegurar el sustento de su familia y particularmente de sus hi- jos, de modo de garantizar al capital trabajadores en las generaciones futuras. Dicha garantía consiste en la reproducción de la fuerza de trabajo de la que se hace cargo la mujer13, dentro y fuera del hogar14 (Geldstein, 1994; Halperin Weisburd, et al 2009). Ahora bien, el capital debe asegurarse, además, que la fuerza de trabajo que no emplea hoy permanezca disponible en caso de que sea requerida en un futuro. De este modo, es el Estado, como representante inmediato del capital total de la sociedad, el que lo garantiza a través de las políticas públicas en general y las sociales en particular, que sirven, entre otras medidas, para asegurar la reproducción obrera si ésta peligra debido a las dificultades de su provisión vía mercado laboral15. Desde una perspectiva marxista, el Estado, como forma necesaria del capital, es el explotador de la clase obrera como tal, pues es el garante de que la misma produzca plusvalía en condiciones normales (Iñigo Carrera, 2008), asegurando los máximos posibles de “homogenei- dad” entre integración social e integración sistémica (sensu Giddens). Por ello, en las sociedades capitalistas el problema de la integración social se ubica en el centro de las discusiones respecto al orden social (Grassi, 2006; Castel, 1997, entre otros). Para conservar el dominio sobre los instrumentos del Estado, la clase domi- nante, en consecuencia, debe realizar concesiones que no se vinculan a su interés económico inmediato —p.e. las políticas sociales—. Dichas concesiones no afec- tan, evidentemente, lo esencial del modo de producción. 13 Aspecto significativo de problematizar que retomaremos brevemente más adelante en el presente capítulo. 14 Sobre efecto de desfamiliarización ver Esping-Andersen, G. (2000). 15 Actuando el Estado como reproductor de la discriminación de género, avalando esta división y ajustando por delegación a las mujeres los costos de la reproducción social. 32  ¿Qué son las políticas sociales? El grupo dominante está coordinado en concreto con los intereses generales de los grupos subordinados, y la vida del Estado se concibe como un proceso continuo de formación y reemplazo de equilibrios inestables (en el plano jurídi- co) entre los intereses del grupo fundamental y los de los grupos subordinados; equilibrios en los que prevalecen los intereses del grupo dominante, pero sólo hasta cierto punto, es decir, deteniéndose ante los intereses económicos restringi- damente corporativos (Gramsci citado en Harvey, 2007: 295). De allí que una de las funciones nodales sea organizar y propiciar ciertos beneficios y garantías al trabajo —y a la falta o deficiencia del mismo en el caso de las políticas sociales— recibiendo a cambio la fidelidad de las clases subordinadas. En este punto este tipo de políticas de doble filo —puesto que apoyan simultáneamente la ideología dominante y proporcionan beneficios materiales— ideológicamente instauran al mercado como medio legítimo de satisfacción de las necesidades sociales y económicamente proporcionan ciertos criterios mínimos y básicos de subsistencia. Desde esta perspectiva, las rela- ciones Estado-lucha de clases se vuelve un tanto ambigua, resultando un error considerar al primero sólo como una enorme conspiración para la explotación de los trabajadores16. El Estado constituye, al mismo tiempo, una relación o un proceso de ejercicio del poder a través de ciertos acuerdos institucionales. Ello no significa que se ma- terialice en un gobierno, sino en todas las sendas que permiten ejercer el poder, una expresión de ello lo constituyen las políticas sociales. Dichas políticas no constituyen, entonces, procesos estáticos, ni producto de una “voluntad” homogénea estatal. Se posicionan como entramados de de- cisiones y abordajes gubernamentales producto de la puja de intereses al “in- terior” del propio Estado y “externamente” por capitalistas —con el objeto de garantizar sucesivamente altos grados de acumulación y extracción de plusva- lía—, trabajadores y desempleados —por hacer efectivas sus demandas respecto a mejores condiciones laborales y de vida—, organismos multilaterales de cré- dito —a través de la financiación a determinados programas direccionados que delimitan no sólo la cantidad de recursos invertidos, sino también los paráme- tros de aplicación, los requisitos de acceso y permanencia17— y organizaciones 16 Además, como señala Gramsci (1971:182), “Las relaciones internacionales se entremezclan con estas relaciones internas de los Estados-nación, creando combinaciones nuevas, únicas e históricamente concretas” (Harvey, 2007: 296). 17 “Pero a la vez está habiendo una redistribución del poder estatal remanente. Organismos internacionales multilaterales, agencias de ayuda de gobiernos centrales y algunas ONGs internacionales 33 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción de la sociedad civil —que pujan por establecer determinados problemas como sociales. Al dirigirse directamente a las condiciones y reproducción de vida de diferen- tes sectores de la sociedad, constituye, por un lado, una determinada gestión de la desigualdad y de la exclusión al determinar los parámetros de reconocimien- to/legitimación/institucionalización de la pobreza, y, por otro, un intento por moldear y producir las condiciones de reproducción de esos mismos sectores. Al mismo tiempo, al ser parte del régimen de acumulación —a través del modo de regulación social y político— que contiene procesos que generan desigualdad, ex- clusión y expulsión social, establece mecanismos determinados que ponen límites a esos procesos. En las últimas décadas en América Latina y en Argentina y como consecuencias de las distintas crisis económicas más los distintos ajustes, como parte de la matriz e impacto del neoliberalismo en tanto patrón ideológico y pragmático de un mo- delo de exclusión, comenzaron a hacerse notar con más fuerza las políticas sociales destinadas a “suturar”/ “crear” las situaciones asociadas al desempleo y caída de los ingresos causados por las denominadas perturbaciones macroeconómicas, de este modo se evidencia como la cuestión del trabajo se funde con la social18. Enfoque de Derechos y políticas sociales En los últimos años, íntimamente vinculado al problema de las políticas so- ciales, se instaló en los debates académicos y políticos la problemática vinculada con el “enfoque de derechos humanos”, tanto en términos de análisis e imple- mentación de políticas públicas y en vinculación con los modelos de desarrollo, como en relación con las esferas de exigibilidad de los derechos. Este enfoque considera que el marco conceptual que brindan los derechos humanos como de- rechos legitimados por la comunidad internacional, ofrece un sistema coherente de principios y pautas aplicables en las políticas de desarrollo y al mismo tiempo precisa las obligaciones de los Estados en materia de cumplimiento de derechos económicos, sociales y culturales. están asumiendo un papel extraordinariamente activo en relación con las políticas gubernamentales de los países en desarrollo. Es usual que desde esos organismos se ‘sugieran’ lineamientos que, al ser puestos como condición para asignar recursos o incluso para mantener relaciones normales (comercio libre), funcionan de hecho como imposiciones” (Coraggio, 1996: 123). 18 Entre la vasta bibliografía que describe y analiza las consecuencias del modelo neoliberal en Argentina y América Latina CFR Lo Vuolo, R.; Barbeito, A., Pautassi, L. y Rodríguez, C. (1999) 34  ¿Qué son las políticas sociales? Este enfoque (Pautassi, 2010a, 2010b; Abramovich, 2004, 2006; CEPAL, 2006), ofrece una serie de principios que permiten operacionalizar aquellas medi- das vinculadas a pactos y tratados de derechos humanos ratificados por los Esta- dos. Principios que no sólo poseen el objeto de guiar el diseño, implementación y evaluación de políticas públicas, sino que, fundamentalmente, constituyen un medio de interlocución básico con los Estados. Cabe destacar que este enfoque no significa prescripción en materia de políticas sociales estableciendo rígidamente la manera en que cada uno de los países deben llevarlas adelante, sino que propone una serie de estándares que todo Estado, sobre todo aquellos que hayan ratificado voluntariamente los tratados y pactos de derechos humanos, deben respetar. El enfoque de derechos, también llamado “protección como garantía ciudadana” (Cecchini y Martínez, 2011), ha cobrado desde la década del noventa protago- nismo en la región. El impacto se ha dado en el campo académico de la mano de la producción científica en la materia; ha impactado en las esferas estatales de producción de políticas sociales al implicar y comprometer, el menos, una dis- cursividad acorde con el enfoque de derechos; y en los organismos de asistencia crediticia internacional como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo. A partir de allí, se abre un espectro variado de relaciones entre derechos y polí- ticas, sistemas de evaluación bajo estándares de derecho; accountability (horizon- tal y vertical) y diversas esferas de responsabilidad a nivel de los Estados y a nivel internacional. Este abordaje marca un punto de inflexión en la dinámica de los procesos sociales de las últimas décadas, particularmente respecto de las políticas sociales focalizadas19 promovidas por los organismos internacionales de asistencia crediticia y adoptados por los distintos gobiernos, por ello aspira a lograr una mayor institucionalidad de los sistemas de políticas sociales luego de los défi- cit heredados como consecuencia de la aplicación sostenida de ajuste estructural (Abramovich y Pautassi, 2009). El enfoque de derechos consiste en un corpus de principios y estándares que se definen de acuerdo con las normas de los pactos y tratados de derechos humanos, pero también a partir de la interpretación que rea- lizan comités de los pactos y otras instancias del sistema internacional y regional de derechos humanos con el propósito de impactar en políticas que tiendan a garantizar la calidad de los procesos democráticos a través 19 En puntos siguientes abordaremos esta temática. 35 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción del fortalecimiento de los principales mecanismos internos de protección de derechos, la administración de justicia y las instancias de participación política y control horizontal. (Pautassi, 2010a: 33). Precisamente se constituye en un conjunto sistemático y estructurado de es- tándares, principios y reglas de derechos humanos con el objeto de dar efectividad a los compromisos internacionales voluntariamente asumidos por los Estados. Este enfoque se encuentra conformado por un aspecto metodológico, uno teórico y uno operacional (Pautassi, 201020). El corpus teórico-metodológico es producto de los estándares internacionales derivados de los tratados del sistema universal de derechos humanos, del sistema interamericano de derechos humanos, de los relatores especiales, de los comités y el campo doctrinal y académico. Los aportes realizados en las diferentes instancias tienen por objeto ofrecer el contenido de cada uno de los compromisos en materia de derechos humanos. Operativamente el enfoque de derechos responde a la toma de decisiones que se dan al interior de cada uno de los Estados. En este sentido el enfoque de derechos no constituye una postura prescriptiva que establezca rígidamente la manera en que cada uno de los países pueden llevar adelante una política pública, sino que propone una serie de estándares que todo Estado, sobre todo aquellos que hayan ratificado voluntariamente los tratados y pactos de derechos humanos, deben respetar. Pero una primera premisa debe quedar clara: el enfoque de derechos no define cómo debe realizarse el desarrollo, sino que hace especial mención a que la definición de la dinámica está a cargo del Estado y los acto- res locales (sociales, políticos y la ciudadanía en general). Es decir, sólo indica qué elementos, principios, estándares y obligaciones deben estar presentes para garantizar que un proceso de desarrollo esté acorde con los principios de derechos humanos y con las obligaciones jurídicas que le competen a los Estados por haber suscrito los tratados internacionales (Abramovich y Pautassi, 2006: 2). Desde esta perspectiva, la propuesta se posiciona como un conjunto de prin- cipios y estándares con la capacidad de guiar u orientar la implementación de políticas públicas. Constituye, en definitiva, “un modo de mirar la política públi- 20 La política pública con perspectiva de derechos humanos. [Video disponible en: http://www.youtube. com/watch?v=XVKVuVRnoc4] 36  ¿Qué son las políticas sociales? ca desde los sistemas de reglas estructurados, tomando en cuenta su componente teórico-metodológico” (Pautassi, 2010b) fijado por un conjunto de actores que han contribuido a la determinación de su contenido. La provisión del bienestar a través de las políticas sociales Las políticas sociales desde esta perspectiva, no constituyen solamente un ele- mento que permiten paliar las desigualdades existentes sino que, además, opera como una intervención con la capacidad de gestionar dichas desigualdades, asig- nando a cada una de las esferas un determinado rol en la asignación, distribución y garantía de satisfactores. El bienestar de las y los agentes puede estar garantizado en función de, en términos de Adelantado et. al. (2000), cuatro esferas que re- sultan centrales para la estructura social: relacional, estatal, doméstico familiar y mercantil. “Así pues, la política social moviliza recursos de unos sectores a otros mediante un conjunto de procedimientos que construyen y modulan las desigualdades sociales, al asignar a cada sector determinada responsabilidad en el suministro de recursos de bienestar” (Adelantado et. al., 2000: 20). Esta perspectiva se ha preocupado por esclarecer las relaciones en términos de producción y reproducción del orden imperante entre las diferentes esferas. Cuenta con exponentes como Esping-Andersen (1993) desde la construcción de los Esta- dos del Bienestar Europeos, Adelantado et. al. (2000) recuperando el lugar de la política social respecto a la estructura social, y Martínez Franzoni (2005, 2008) desde Latinoamérica con una concepción que recupera la perspectiva del género. Estos autores comparten un linaje conceptual, dialogan y muchas veces ofre- cen perspectivas diferentes principalmente en términos de implicancias (por ejemplo de las políticas sociales respecto al género o a la recursividad de la es- tructura social). Un supuesto común es que las políticas sociales son la manera en que el Estado puede, con acciones u omisiones, asignar a las diferentes esferas de la estructura social la responsabilidad de garantizar el acceso a satisfactores para determinadas necesidades reconocidas políticamente (Esping-Andersen 1993, 2000; Adelantado et. al., 1998, 2000; Martínez Franzoni, 2008). Los Regímenes de Bienestar, simplificadamente, constituyen organizaciones sociales con el entramado institucional para configurar una determinada estruc- turación social21 y una determinada configuración de orden social. En materia de 21 “El conjunto de los modos en que las prácticas de grupos e individuos están organizadas (instituciones) y relacionadas entre sí (procesos sociales), de manera que se crean unos ejes de desigualdad 37 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción políticas sociales, ello se manifiesta en la capacidad de estratificar y mercantilizar, familiarizar, estatalizar o comunitarizar (en un sentido reducido) la provisión de satisfactores. Las políticas sociales establecen la naturaleza de la relación entre la esfera mercantil, la doméstico-familiar y de parentesco, estatal y relacional. Éstas no sólo abordan los problemas de estratificación, sino que también tienden a modelarlos y generarlos. El impacto en términos de estructuración social de las intervenciones sobre la cuestión social son diversos: puede producir, acentuar, reproducir o eliminar las desigualdades sociales (Adelantado et. al., 2000; Esping- Andersen 1993). En las sociedades actuales, las y los agentes poseen una serie de necesidades sociales que requieren ser realizadas para garantizar la producción y reproducción ampliada de la vida, a través de diversos canales22. Éstas pueden ser realizadas a través del mercado, del Estado, por la familia o por parte de las organizaciones de la sociedad civil, de las redes de “cercanía”. En términos de Adelantado et. al. (2000) en el sector mercantil, estatal, informal y voluntario respectivamente23. El mercado ha demostrado históricamente que nunca ha sido suficiente para garan- tizar la realización de las necesidades humanas. La producción y reproducción de la vida de los agentes ha quedado supeditada entonces a las redes establecidas entre mercado, la presencia estatal, las redes de contención familiar y de cercanía, o la intervención de organizaciones de la sociedad civil. que configuran la identidad de esos individuos y grupos, así como los cursos posibles de la acción social (individual y colectiva). Dicho de otro modo, la estructura social sería la configuración de instituciones, reglas y recursos que atribuye condiciones de vida desiguales a las personas en un momento y un lugar determinados […] y es un sistema de posiciones preexistente a los individuos [agentes] y con una cierta estabilidad en el tiempo, pero abierto a su reestructuración permanente en base a la acción colectiva de los mismos (aspecto procesual de la estructura)” (Adelantado et. al., 2000: 6). 22 Se supone que la realización de las necesidades permite acceder a ciertas libertades básicas en términos de Amartya Sen (1985). La buena vida de las personas se encuentra en directa relación con la capacidad de éstas en desenvolverse en el contexto en que le toca estar. Poseer una capacidad implica la libertad de elegir entre diferentes maneras de vivir, el acceso a determinados bienes resulta un aspecto clave en la posibilidad de elección (Pautassi, 2010b). 23 “El sector mercantil del bienestar social se refiere a la provisión que realizan las empresas privadas en educación, salud, vivienda, etc. El sector estatal hace referencia al suministro de bienes, servicios y transferencias que realiza el Estado. El sector informal se entiende normalmente como aquel que provee recursos de bienestar por parte de los familiares (principalmente las mujeres), amigos y vecinos, constituyendo ‘redes de ayuda’ basadas en cierto intercambio recíproco. El sector voluntario (también conocido como ‘tercer sector’, ‘sector no lucrativo’ o ‘altruismo organizado’) se distingue del informal por su mayor grado de organización y se refiere a los recursos de bienestar que suministran las ONG, fundaciones religiosas de asistencia social como Cáritas, la ONCE, u organizaciones voluntarias como Cruz Roja” (Adelantado et. al., 2000: 20). 38  ¿Qué son las políticas sociales? De todas esas esferas de asignación y designación de satisfactores, el Estado se ha posicionado como el actor colectivo con la capacidad de incidir pública- mente en el grado de realización de las necesidades de todos y todas. “El Estado es, ‘grosso modo’, el conjunto de organizaciones que pueden actuar a partir del monopolio legal de la coerción, es decir, por su capacidad de establecer vínculos no voluntarios (Weber, 1948)” (Adelantado et. al., 2000: 10). Al mismo tiem- po, posee la capacidad de organizar la distribución y provisión del bienestar. En este punto, se vuelve significativo problematizar el rol que las políticas sociales le han otorgado a las familias, particularmente a las mujeres, en la provisión del bienestar. Los ya conocidos Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos, otorgan generalmente a la figura materna la titularidad de la políti- ca, comprometiéndolas a determinadas actividades de producción y reproduc- ción del hogar, fuertemente vinculadas al cuidado. “La consecuencia de este fenómeno no es sólo que los Programas de Transferencias Condicionadas no favorecen la redistribución del cuidado, sino que fortalecen su actual orden” (Pautassi, 2009: 7). En este sentido, la esfera de provisión de algún aspecto del bienestar es significativa de ser problematizada, ya que constituye un aspecto nodal a tener en cuenta, aspecto que se encontró invisibilizado por mucho tiempo en la producción académica sobre la temática y, al mismo tiempo, fue aplaudido como síntoma de éxito por los organismos multilaterales de crédito. Actualmente, evaluar una política social implica incluir un balance acerca de reforzamiento de determinados roles sociales impuestos y asociados a lo mascu- lino y a lo femenino, principalmente de las cargas de trabajo reproductivo que enfrentan las mujeres. Políticas Sociales y Cuerpos/Emociones: reflexiones preliminares Luego del recorrido expuesto hemos visto que las políticas sociales constituyen formas de intervención de los Estados modernos latinoamericanos, que por su particular lugar en los procesos de estructuración social resultan altamente am- biguas; expresan, definen e instituyen la cuestión social; poseen un fuerte poten- cial normativo, no solamente al normatizar y normalizar lo que en un momento determinado constituye una problemática social y quiénes la concretizarán, sino también cuáles potencialmente son susceptibles de ser posicionados como de- rechos reconocidos gubernamentalmente. Entonces, dichas políticas expresan intervenciones estatales que por acción u omisión dan cuenta del mediano resul- tado de la lucha de clases, al establecer los límites de la desposesión constitutiva 39 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción del capitalismo. Por último, pone en circulación una serie de satisfactores desde unas esferas hacia otras de la estructura social, configurando así las redes de res- ponsables y responsabilizaciones del bienestar. En este sentido, las políticas sociales hacen sociedad en un doble sentido. Como se mencionó anteriormente, en primer lugar, al impactar directamente en las condiciones de producción y reproducción de vida de las y los actores. En segundo lugar, al transmitir —con su mera existencia o su análisis desde las Ciencias Sociales— modelos de sociedad deseables. En palabras de Danani, las políticas sociales hacen sociedad ya que son: (…) aquellas específicas intervenciones sociales del Estado que se orien- tan (en el sentido de que producen y moldean) directamente a las condi- ciones de vida y de reproducción de la vida de distintos sectores y grupos sociales, y que lo hacen operando especialmente en el momento de la distribución secundaria del ingreso. En este último aspecto, ello significa que lo que las distingue es que ese proceso de configuración no obra en el circuito de la distribución del ingreso directamente derivada del proceso de producción, por la vía de la retribución a los factores (distribución pri- maria), sino por mecanismos de redistribución que se le superponen (o, antes bien, sólo analíticamente distinguibles de aquélla, pero tampoco idénticos) (2004: 11). La sociología del cuerpo/emociones abona esta perspectiva, al brindar los ele- mentos necesarios para analizar el impacto que, en términos de estructuración de las sensibilidades, poseen. Como anteriormente lo hemos mencionado, las políticas sociales poseen determinadas concepciones acerca de la problemática que están abordando y de las soluciones acordes, en términos teóricos, metodo- lógicos y epistémicos. Desde esta perspectiva producen y reproducen procesos que exceden lo meramente material, implicando determinados impactos en la conformación de las subjetividades de las y los actores, conformando y consoli- dando sensibilidades sociales. Un punto de partida interesante para dilucidar las conexiones entre sociología del cuerpo/emociones y políticas sociales24 lo constituye el concepto de Imagen Mundo: 24 Al respecto ver Scribano y Cena (2014). 40  ¿Qué son las políticas sociales? Las imágenes del mundo implican los supuestos por los cuales las re- des conceptuales definirán las características de uno u otro habitante del mundo social. Dichas representaciones operan, es decir, actúan, gracias a las pautas relacionales que provee la visión de lo otro […] Esta pintu- ra implica, en tanto dibujo de los elementos del mundo social, que las imágenes disponen de bosquejos previos desde donde se extraerán los modos de nominación de los elementos del mundo y los rasgos estético- cognitivos que permitirán a la visión de lo otro actuar en tanto portadora de la diferencia. Pero además, la aludida pintura termina por definir las relaciones entre dibujante y dibujo, entre los elementos, las represen- taciones sobre ellos, el horizonte por el cual se perciben y el perceptor (Scribano, 2002: 102). La potencialidad del concepto radica en que permite comenzar a dilucidar los presupuestos que hacen viable la visibilidad de determinados aspectos del mundo social y no otros, revisar las estructuras teóricas sobre: “la política”, “lo social”, “la pobreza”, “la riqueza”, “la carencia”, “el mercado”, entre otras. Ello supone producir y reproducir determinadas estructuras de valor y de subjetividades al condicionar, qué es lo que se espera de un/a destinatario/a de un determinado programa social25. De allí que las imágenes mundo no solo afecten el diseño e implementación de las políticas sociales, sino que también impacten en los es- quemas perceptuales de los agentes destinatarios de las mismas, al implicar un conjunto de nociones y acciones —a través de las contraprestaciones— asociadas a la situación problemática: las soluciones acordes, los responsables y los respon- sabilizados. Desde este punto de vista, habilitan unas y no otras prácticas sociales, afectando la capacidad de acción de los sujetos, a través de la afectación de los esquemas perceptuales de clasificación y división del mundo que habilitarán unos y no otros comportamientos. Las políticas sociales, al normatizar y normalizar determinadas problemáticas —y soluciones— del mundo social habilitan, deshabilitan y regulan las emocio- nes en cada momento de la vida. Aquí el lugar del análisis de los cuerpos/emo- ciones comienza a dilucidarse al permitir analizar la medida en que el abordaje de la cuestión social materializado en las políticas sociales no solamente promue- ve o restringe determinadas emociones, sino también las implicancias sociales 25 Por ejemplo en el caso de los Programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos, qué se espera de las mujeres que poseen niños, niñas o adolescentes a cargo. 41 Las políticas hechas cuerpo y lo social devenido emoción de tal afectación —cómo vivenciar las condiciones de carencias, cuáles serán las “competencias emocionales” idóneas para revertirlas, etc. (Luna Zamora, 2007; Hochschaild 1990). El Estado en el diseño e implementación de las políticas sociales establece cla- sificaciones y categorizaciones sociales, que como en una correa de transmisión, consolida ideas y valoraciones. El fuerte valor concreto y simbólico de dichas po- líticas consagran el vínculo entre los y las agentes y el Estado. Entonces si los y las agentes sociales conocen el mundo a través de sus cuerpos, las impresiones de los objetos, los fenómenos, los procesos y la relación con otros, estructuran las per- cepciones que éstos acumulan y reproducen (Scribano y De Sena, 2013). Desde esta posición, las políticas sociales configuran vivencialidades. “La vivencialidad es una manera de expresar los sentidos que adquiere el estar-en-cuerpo con otros como resultado del ‘experienciar’ la dialéctica entre cuerpo individuo, social y subjetivo, por un lado; y las lógicas de apropiación de las energías corporales y sociales” (Scribano, 2010: 174). Las políticas de las emociones resultan permeadas por las imágenes del mundo que supone cada política social y las sensibilidades que crean y recrean. Entonces, las políticas sociales al crear sociabilidades construyen vivencialidades y sensibilidades imbrincadas en el supuesto teórico de que su diseño se hace cuerpo, conformándose una dialéctica entre práctica estatal y prácticas sociales (Scribano y Cena, 2014). Una de las perspectivas de la sociología del cuerpo/emociones implica que las formas en que se experiencian los cuerpos/emociones, no constituyen estados internos, individuales y aislables. Por el contrario, constituyen el resultado de la interacción con otros en determinados contextos. Son el resultado de un cuerpo/ emoción situado socialmente: relacional en términos intersubjetivos y estructu- rales. Desde aquí entonces se evidencian las claras conexiones entre políticas so- ciales, políticas de los cuerpos/emociones, imágenes del mundo, sociabilidades, vivencialidades y sensibilidades. Breves conclusiones El recorrido realizado en el presente capítulo, a través de algunos vértices por donde puede problematizarse el concepto de políticas sociales, permite no sola- mente captar su complejidad sino y principalmente: a) abrir un sinnúmero de líneas de análisis a partir de las cuales diseñar, implementar y evaluar políticas sociales, b) mostrar las potencialidades de análisis que ofrecen las políticas sociales en tanto fenómeno social, esto es, las teorías sociales más diversas pueden ofrecer 42  ¿Qué son las políticas sociales? definiciones y posturas acerca de las mismas y c) repensar qué estructuras sociales performan y forman y los contextos de regulación impuestos por el régimen social de acumulación y el régimen político de gobierno. Adquirir y posicionarse desde una definición de política social no solamente implica una decisión teórica, sino fundamentalmente política al suponer y pujar por modelos de sociedad deseables. No solamente por el impacto que los estudios sociales tengan sobre los procesos de conformación de las sociedades, sino tam- bién porque el análisis que realicemos de las políticas sociales posee serias signifi- caciones prácticas al implicar impactos directos en las condiciones de producción y reproducción de la vida de las poblaciones. Preguntarse por la(s) definiciones de las políticas sociales obliga a considerar y revisar qué es lo social, qué es lo político en cada contexto social, histórico, económico, cultural, etc. y quién es el Estado, su normativa, intereses y responsabilidades. Entendiendo que en esta trama se conforman las condiciones de producción y reproducción de la vida de las personas individuales y sociales; entonces, ello sig- nifica que el análisis de las políticas sociales remite indefectiblemente al modelo de acumulación vigente en cada sociedad y ello permite comprender que las im- plementadas desde hace ya décadas, resultan formulas favorables a la regulación de las aspiraciones y conflictos sociales (Halperin Weisburd et al 2008). Pero tam- bién, es menester observar que dicha regulación avanza sobre los cuerpos, emo- ciones y acciones de cada una de las personas que conforman los grupos sociales en cada ciudad, ello conforma y consolida modos de vida, de hacer y percibir, que organizan el sentir de las poblaciones (Halperin Weisburd et al 2011). Los agentes sociales conocen el mundo a través de sus cuerpos, de modo que las políticas de los cuerpos y las emociones se hallan inscriptas y elaboradas en determinados contextos geopolíticos y geoculturales. Dichos contextos pueden caracterizarse desde dos de sus artistas más importantes: el régimen social de acu- mulación que Hace referencia a un conjunto de instituciones económicas, sociales, cultu- rales y jurídicas a través del cual se realiza el proceso de producción, distri- bución y acumulación (reproducción) de bienes y valores materiales de una sociedad. Y, el régimen político en el cual se desarrollen [que] puede ser comprendido, como el conjunto de instituciones y procesos, gubernamen- tales y no gubernamentales, desempeñados por actores sociales dotados de una cierta capacidad de poder, a través del cual se constituye y ejerce la dominación política de la sociedad (Scribano y De Sena, 2013:3-4). 43