01 - Técnicas Orçamentárias PDF

Técnicas/Espécies Orçamentárias (Orçamento Programa, Tradicional, Participativo, Base Zero etc) Atualmente, sabe-se que o orçamento público detém grande importância como instrumento de planejamento governamental. Isso só se tornou possível porque sua concepção passou por um processo de evolução ao l...

Técnicas/Espécies Orçamentárias (Orçamento Programa, Tradicional, Participativo, Base Zero etc) Atualmente, sabe-se que o orçamento público detém grande importância como instrumento de planejamento governamental. Isso só se tornou possível porque sua concepção passou por um processo de evolução ao longo do tempo. Ou seja, as técnicas orçamentárias clássicas passaram por um processo de aperfeiçoamento que culminaram naquelas que conhecemos hoje em dia. Dado esse cenário, estudaremos as principais técnicas de orçamento existentes, derivadas de teorias que se difundiram ao redor do mundo. Orçamento Tradicional ou Clássico Orçamento Tradicional: Processo orçamentário em que apenas uma dimensão do orçamento é explicitada, qual seja, o objeto de gasto. Também é conhecido como Orçamento Clássico. (Fonte: Tesouro Nacional) O orçamento tradicional é a técnica clássica de orçamentação que serviu de base para as demais que se sucederam. Quando surgiu esta espécie orçamentária, havia uma grande preocupação com a expansão dos gastos públicos e à manutenção do equilíbrio financeiro. Por isso, costuma-se dizer que o orçamento tradicional tem por função principal o controle político, em que o Poder Legislativo tem por missão controlar as ações do Poder Executivo, principalmente no que refere a tais aspectos. Ao estimar receitas e despesas, o orçamento tradicional desempenha o papel de fazer o controle contábil e financeiro das finanças governamentais, visando às necessidades financeiras das organizações públicas. Isto é, dá-se grande importância ao controle dos custos das ações governamentais (insumos), em detrimento às realizações. Em decorrência de se utilizar o orçamento público como uma peça meramente contábil, há natural ênfase no objeto do gasto, de forma a instrumentalizar o controle das despesas. Segundo o professor Giacomoni[1], são utilizados dois critérios para classificar os gastos com base no orçamento clássico: 1) por unidades administrativas (órgãos responsáveis pelos gastos); e 2) por objeto ou item de despesa (pessoal, material etc.). Sob a técnica do orçamento tradicional, predomina o que chamamos de incrementalismo: a cada ano, a praxe é aproveitar a base do orçamento do ano anterior e fazer apenas alguns ajustes, a depender das necessidades organizacionais. Isto é, as projeções são baseadas no passado, o que eleva o risco de se repetir falhas cometidas nas estimativas para o orçamento seguinte. Bom, não é tão difícil imaginar que a utilização do orçamento público para essas finalidades limita a busca de um instrumento voltado para as realizações. Sob a perspectiva do orçamento tradicional, a administração é mais voltada a si mesma: os gestores não se preocupam em atender as necessidades coletivas, nem planejam os gastos, estando descompromissados com objetivos e metas. Ou seja, é seguro afirmar que as ações governamentais carecem de planejamento sob a metodologia do orçamento clássico. Por isso, muitos autores associam o termo “lei de meios” ao orçamento tradicional, por focar nos meios os quais o Estado utiliza para cumprir seus objetivos, em decorrência da supervalorização do aspecto contábil e da dissociação do planejamento e da busca por resultados. Enfim, todos esses fatores levam a crer que é dado mais ênfase ao aspecto jurídico do orçamento, em detrimento ao econômico. Isto é, sob o modelo tradicional, o orçamento constitui-se apenas em um documento contábil formal que traz a previsão de receitas e fixação de despesas. Orçamento de Desempenho Orçamento de Desempenho: Processo orçamentário que se caracteriza por apresentar duas dimensões do orçamento: o objeto de gasto e um programa de trabalho, contendo as ações desenvolvidas. Toda a ênfase reside no desempenho organizacional, sendo também conhecido como orçamento funcional. (Fonte: Tesouro Nacional) Considerando o aumento da complexidade da máquina pública, as oscilações no desenvolvimento econômico e a crescente demanda pela prestação de serviços públicos de qualidade, ficava cada vez mais evidente que a abordagem tradicional precisava ser aprimorada. O orçamento de desempenho, ou performance budget, é uma evolução significativa da metodologia anterior, a ponto de considerarmos que tal técnica se enquadra na concepção de orçamento moderno. Isso porque o orçamento de desempenho passa a dar importância no desempenho (eficácia) das organizações públicas, e não apenas no objeto do gasto. Em outras palavras, o orçamento de desempenho busca não só o controle da despesa, mas também a entrega de benefícios (produtos) à sociedade. Portanto, para o alcance desse objetivo, incorporou-se a concepção de programa na organização das ações governamentais, por intermédio de programas de trabalho. Por conseguinte, a peça orçamentária deixa de ser somente uma mera ferramenta contábil-financeira e passa a ter relevância como instrumento de gerência ou administração. Cabe observar que o aspecto contábil não é completamente rejeitado pela técnica do orçamento de desempenho. Pelo contrário, ele ainda é presente e importante. Lembre-se que, como estamos estudando a evolução conceitual do orçamento, a espécie mais moderna agrega o que há de melhor da anterior e a aperfeiçoa. Por isso, a questão dos custos empregados para implementação dos programas também é um ponto importante a ser levado a efeito pelo performance budget. Feitas essas considerações, é comum associarmos o orçamento de desempenho a duas dimensões: objeto de gasto e programas de trabalho. Tenha isso em mente. Ressaltamos que, muito embora o orçamento de desempenho já incorpore essa noção de organizar as ações governamentais em programas, ainda apresenta deficiências no que concerne à integração entre as áreas responsáveis pela elaboração do orçamento com as de planejamento. Ou seja, o orçamento de desempenho apresenta desvinculação com o planejamento das ações de governo. Este aspecto só seria aperfeiçoado com o advento do orçamento-programa. Orçamento-Programa Orçamento-Programa: Originalmente, sistema de planejamento, programação e orçamentação, introduzido nos Estados Unidos da América, no final da década de 50, sob a denominação de PPBS (Planning Programning Budgeting System). Principais características: integração, planejamento, orçamento; quantificação de objetivos e fixação de metas; relações insumo-produto; alternativas programáticas; acompanhamento físico-financeiro; avaliação de resultados; e gerência por objetivos. (Fonte: Tesouro Nacional) O orçamento-programa é a técnica orçamentária utilizada atualmente no Brasil. Sua implementação foi inicialmente estimulada pela Lei nº 4.320/64: Lei nº 4.320/64: Art. 2° A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. [...] § 2º Acompanharão a Lei de Orçamento: III - Quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do Governo, em termos de realização de obras e de prestação de serviços. [...] Art. 23. As receitas e despesas de capital serão objeto de um Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital, aprovado por decreto do Poder Executivo, abrangendo, no mínimo um triênio. [...] Art. 25. Os programas constantes do Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital sempre que possível serão correlacionados a metas objetivas em termos de realização de obras e de prestação de serviços. Parágrafo único. Consideram-se metas os resultados que se pretendem obter com a realização de cada programa. Art. 26. A proposta orçamentária conterá o programa anual atualizado dos investimentos, inversões financeiras e transferências previstos no Quadro de Recursos e de Aplicação de Capital. Veja-se que, apesar de existirem passagens no texto legal dispondo sobre a utilização de programas no orçamento, a Lei carecia de disposições trazendo o detalhamento das metodologias a serem empregadas, o que inviabilizou a consolidação de início. Por isso, não podemos ainda afirmar peremptoriamente que a Lei nº 4.320/64 instituiu formalmente o orçamento-programa no Brasil. Outra norma de destaque é o Decreto Lei nº 200/1967, que incentivou a implementação do orçamento-programa: Decreto-Lei nº 200/1967: Art. 7º A ação governamental obedecerá a planejamento que vise a promover o desenvolvimento econômico-social do País e a segurança nacional, norteando-se segundo planos e programas elaborados, na forma do Título III, e compreenderá a elaboração e atualização dos seguintes instrumentos básicos: a) plano geral de governo; b) programas gerais, setoriais e regionais, de duração plurianual; c) orçamento-programa anual; d) programação financeira de desembolso. [...] Art. 16. Em cada ano, será elaborado um orçamento-programa, que pormenorizará a etapa do programa plurianual a ser realizada no exercício seguinte e que servirá de roteiro à execução coordenada do programa anual. Parágrafo único. Na elaboração do orçamento-programa serão considerados, além dos recursos consignados no Orçamento da União, os recursos extra-orçamentários vinculados à execução do programa do Governo. Art. 17. Para ajustar o ritmo de execução do orçamento-programa ao fluxo provável de recursos, o Ministério do Planejamento e Coordenação Geral e o Ministério da Fazenda elaborarão, em conjunto, a programação financeira de desembolso, de modo a assegurar a liberação automática e oportuna dos recursos necessários à execução dos programas anuais de trabalho. Naquela época, infelizmente ainda não existia interligação entre o planejamento e orçamento público, o que impediu a solidificação da técnica no país. Tempos depois, foi dado um passo importante com a publicação da Portaria nº 9/1974, que instituiu a primeira classificação funcional-programática e a estendeu a todos os níveis federativos. Mesmo com o advento deste instituto e com a promulgação da Constituição Federal de 1988 anos depois, ainda não existiam instituições preparadas para aplicar o orçamento-programa no país. A consolidação do orçamento-programa no Brasil só se tornou realidade momentos mais tarde, com a edição do Decreto Federal nº 2.829/1998. A criação do então Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) também ajudou nesse processo, já que se fazia necessária a criação de uma instituição que promovesse ações voltadas à integração das funções de planejamento e orçamento. Com a edição do Plano Plurianual – PPA 2000/2003, elaborado conforme as disposições do Decreto nº 2.829/1998, começamos a observar a aplicação prática dos preceitos do orçamento-programa no Governo Federal. Já a Portaria nº 42/1999, editada pelo MPOG, alterou a antiga classificação funcional-programática, dividindo- a em duas vertentes semelhantes e que são aplicáveis nos dias atuais: a classificação funcional e a classificação programática. Conhecida essa brevíssima noção histórica, e voltando ao nosso raciocínio a respeito da linha de evolução do orçamento, temos que o orçamento-programa incorpora as principais características dos modelos clássico e de desempenho. Ou seja, permite o controle dos gastos e também promove o desempenho organizacional (foco nas realizações e não somente no objeto de gasto). O orçamento-programa ainda agrega dois diferenciais importantes. O primeiro deles é que esta técnica promove a vinculação do instrumento de orçamentação com o planejamento das ações governamentais. Essa vinculação se materializa mediante a elaboração de programas de trabalho, expresso por ações a serem concretizadas, havendo interação entre as áreas responsáveis pelo planejamento e orçamento do governo. O segundo é que o orçamento-programa não é apenas voltado ao alcance do resultado em termos de eficácia, a exemplo seu antecessor (orçamento de desempenho). Pela perspectiva do orçamento-programa, preocupa-se com os impactos das ações governamentais gerados à sociedade (efetividade), e não só com o mero cumprimento de objetivos e metas, que nem sempre atendem às necessidades coletivas. Diferentemente do modelo tradicional, a técnica do orçamento-programa apresenta o critério da classificação funcional e programática para as despesas públicas. Nesse sentido, a literatura ressalta que existem limitações ao instrumento do orçamento-programa, pois com a instituição da classificação programática, surge a seguinte indagação: como avaliar a efetividade do programa? A principal dificuldade seria a adoção de padrões de medição de desempenho, especialmente no que refere à definição dos produtos finais. Quando existem meios de quantificação, atualmente é prática comum a utilização de indicadores para tal finalidade, ou seja, mensuramos se os gastos em determinado programa foram suficientes para gerar benefícios esperados à sociedade e se atingiram as metas estipuladas. De outro modo, podem existir determinadas atividades prestadas pelo governo que são intangíveis, o que implica dizer que os resultados advindos dessas atividades não estão sujeitas a tais medições – ou seja, se o gestor tende a focalizar na quantificação dos produtos finais desse tipo de atividade, a tomada de decisão na alocação dos recursos públicos pode conter equívocos. Essa seria uma das vertentes das limitações do orçamento-programa. A seguir, evidenciaremos um quadro-resumo inspirado nas lições do professor Giacomoni, contendo as principais diferenças entre o orçamento tradicional e o orçamento moderno (aqui entendido o orçamento de desempenho e o orçamentoprograma). Orçamento Base Zero Orçamento Base Zero: Abordagem orçamentária desenvolvida nos Estados Unidos da América, pela Texas Instruments Inc., durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado de Geórgia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais características: análise, revisão e avaliação de todas as despesas propostas e não apenas das solicitações que ultrapassam o nível de gasto já existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo orçamentário. (Fonte: Tesouro Nacional) O Orçamento Base Zero (OBZ) propõe que todos os gastos fixados na peça orçamentária sejam devidamente justificados e criticamente revisados. O OBZ tem entre seus objetivos impedir que as decisões sejam baseadas no incrementalismo, ou seja, evita-se “aproveitar” a base orçamentária do orçamento anterior, de maneira a incorporar somente os ajustes pertinentes que visem atender as necessidades organizacionais para o exercício correspondente. Explicando de outra forma, o conceito de base zero pode ser associado a uma folha de papel em branco: elabora-se o orçamento do zero, analisando e justificando todos os itens e categorizando as atividades em ordem de importância. Em outras palavras, não é porque existem programas em andamento (advindos de orçamentos passados) que estes serão necessariamente continuados – há necessidade de justificar cada despesa a ser realizada, não havendo “direito adquirido” advindo de orçamento anterior. Desse modo, os programas novos possuem as mesmas chances que os programas antigos de serem implementados, a depender da avaliação criteriosa com base em elementos técnicos. O OBZ é mais visto como instrumento voltado à tomada de decisão do que um método de organização do orçamento público. Sendo assim, as ações que compõem um programa governamental são consideradas unidades de decisão, em que os recursos necessários para sua consecução são avaliados em “pacotes de decisão”. Esses pacotes são ordenados conforme as prioridades definidas e subsidiam a tomada de decisão, por meio da avaliação dos elementos significativos de cada ação, que seriam as finalidades, os custos e benefícios, as medidas de desempenho, entre outros. Cada pacote de decisão fica a cargo de um gestor, que se responsabiliza pela justificação, execução e geração de resultados. Observe que o processo de elaboração do OBZ é bastante custoso e lento. Há aqueles que acreditam que tal técnica é até certo ponto fantasiosa: além de existirem programas que são executados por força de lei, o que impediria o corte no orçamento, a própria burocracia estatal prejudica a retirada de “programas históricos” implementados pelo governo (oriundos de interesses políticos), mesmo que ineficientes. Orçamento Participativo O orçamento participativo é um instrumento de efetiva participação da sociedade na alocação dos recursos públicos. Trata-se de um instrumento de complementação da democracia representativa, em que é dado ao cidadão o poder de debater prioridades de alocação de investimentos. Essa técnica é parte do processo de elaboração do orçamento-programa. A sociedade auxilia o governo na gestão orçamentária, conferindo maior legitimidade aos dispêndios públicos. Cabe ressaltar que as discussões levantadas pela sociedade abrangem a destinação de apenas parte dos recursos públicos, e não de sua totalidade. Seria inviável debater todo o orçamento com a comunidade, pois com o aumento de sua participação, o processo ficaria ainda mais moroso e reduziria a flexibilidade para manuseio dos recursos pelo gestor. De todo modo, mesmo em um cenário de aplicação do orçamento participativo, remanesce a força de participação do Poder Legislativo na apreciação do orçamento público. Muito embora a população discuta a destinação dos recursos, é o Poder Legislativo responsável por aprovar tais demandas. Finalmente, é interessante notar que a participação popular na discussão e elaboração do orçamento público é estimulada pela Lei de Responsabilidade Fiscal: Adendo: “Orçamento Impositivo” Muito bem! Agora, vamos abrir um adendo para falar um pouco mais sobre o “orçamento impositivo”, instituído na União por força da Emenda Constitucional - EC nº 86/2015, com as alterações introduzidas pelas ECs nº s 100/2019, 105/2019 e 126/2022. Vamos comentar as principais disposições desta Emenda, senão vejamos: Constituição Federal/1988: Art. 166 [...] [...] § 9º As emendas individuais ao projeto de lei orçamentária serão aprovadas no limite de 2% (dois por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto, observado que a metade desse percentual será destinada a ações e serviços públicos de saúde. § 9º-A Do limite a que se refere o § 9º deste artigo, 1,55% (um inteiro e cinquenta e cinco centésimos por cento) caberá às emendas de Deputados e 0,45% (quarenta e cinco centésimos por cento) às de Senadores. § 10. A execução do montante destinado a ações e serviços públicos de saúde previsto no § 9º, inclusive custeio, será computada para fins do cumprimento do inciso I do § 2º do art. 198, vedada a destinação para pagamento de pessoal ou encargos sociais. § 11. É obrigatória a execução orçamentária e financeira das programações oriundas de emendas individuais, em montante correspondente ao limite a que se refere o § 9º deste artigo, conforme os critérios para a execução equitativa da programação definidos na lei complementar prevista no § 9º do art. 165 desta Constituição, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. Art. 165, § 9: Cabe à lei complementar: [...] III - dispor sobre critérios para a execução equitativa, além de procedimentos que serão adotados quando houver impedimentos legais e técnicos, cumprimento de restos a pagar e limitação das programações de caráter obrigatório, para a realização do disposto nos §§ 11 e 12 do art. 166. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 100, de 2019). EC nº 100/2019 (redação dada pela EC nº 126/2022): Art.166 [...] [...] § 12. A garantia de execução de que trata o § 11 deste artigo aplica-se também às programações incluídas por todas as emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da receita corrente líquida realizada no exercício anterior. [...] § 17. Os restos a pagar provenientes das programações orçamentárias previstas nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser considerados para fins de cumprimento da execução financeira até o limite de 1% (um por cento) da receita corrente líquida do exercício anterior ao do encaminhamento do projeto de lei orçamentária, para as programações das emendas individuais, e até o limite de 0,5% (cinco décimos por cento), para as programações das emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal. [...] § 19. Considera-se equitativa a execução das programações de caráter obrigatório que observe critérios objetivos e imparciais e que atenda de forma igualitária e impessoal às emendas apresentadas, independentemente da autoria, observado o disposto no § 9º-A deste artigo. § 20. As programações de que trata o § 12 deste artigo, quando versarem sobre o início de investimentos com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada, deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento. Para entendermos bem, temos que separar os momentos das etapas de discussão e execução orçamentária. O § 9º faz referência à etapa de discussão do orçamento. Nesse sentido, as Emendas Parlamentares Individuais ao orçamento (EPIs) devem ser aprovadas até o limite de 2% da Receita Corrente Líquida (RCL) do exercício anterior ao encaminhamento do PLOA, sendo que, deste percentual, metade (1% da RCL de referência) será destinado a Ações e Serviços Públicos de Saúde (ASPS). Segundo a EC nº 126/2022, a composição desse percentual segue a seguinte regra: 1,55% caberão às emendas de deputados, e 0,45% às emendas de senadores. No que se refere à etapa de execução do orçamento, a “emenda do orçamento impositivo” é assim denominada devido ao fato de o regime de execução de suas programações ser obrigatório, em montante correspondente a 2% da RCL do exercício anterior, sendo mantida na execução aquela mesma composição percentual de emendas de deputados (1,55%) e senadores (0,45%). Vale ressaltar que a União deverá aplicar, anualmente, ao menos 15% da RCL do exercício financeiro de referência em ASPS, em conformidade com o art. 198, § 2º da CF/88. Desta forma, a execução orçamentária e financeira de EPIs vinculadas ao tema ASPS será computada para fins desse limite geral de 15%, sendo vedada a destinação de EPIs a gastos com pessoal e encargos sociais, que consequentemente não serão consideradas para este efeito. A respeito da RCL, esclareceremos melhor este assunto no capítulo próprio de Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Por momento, basta saber que se trata do somatório das receitas correntes (tributárias, de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes), deduzidos os valores discriminados na própria LRF (por exemplo, as transferências intergovernamentais, em virtude de determinação constitucional ou legal). Sua apuração é feita somando-se as receitas arrecadadas no mês em referência e nos onze anteriores, excluídas as duplicidades. Importante atentar que até agora nossa discussão se restringiu às Emendas Parlamentares Individuais (EPIs), que são aquelas de autoria de cada senador ou deputado. Em 2015, não estavam abrangidas pela EC nº 86/2015, por exemplo, as emendas coletivas, notadamente as apresentadas pelas bancadas estaduais e regionais. Não obstante, tal entendimento foi superado, visto que a EC nº 100/2019 incluiu a possibilidade de Emendas de Bancadas (EPBs) também se tornarem impositivas. O § 12 do art. 166 torna possível a execução obrigatória de emendas de iniciativa de bancada de parlamentares de Estado ou do Distrito Federal, no montante de até 1% (um por cento) da RCL realizada no exercício anterior. Dentro desse cenário, o Congresso Nacional acabou por “enrijecer” ainda mais o Orçamento Público. Diferentemente das Emendas Parlamentares Individuais, que na etapa de discussão têm determinado percentual destinado rigidamente a Ações e Serviços Públicos de Saúde, as Emendas de Bancada não se destinam a nenhuma área específica, incentivando a prática “clientelista” dos parlamentares com seus estados de origem. Muito embora não haja restrição quanto ao tipo de despesa, o § 20 do art. 166 aduz que as Emendas de Bancada de caráter “plurianual”, ou seja, aquelas com duração de mais de 1 (um) exercício financeiro ou cuja execução já tenha sido iniciada deverão ser objeto de emenda pela mesma bancada estadual, a cada exercício, até a conclusão da obra ou do empreendimento. Ademais, é permitido expressamente que despesas executadas a título de restos a pagar sejam computadas para fins de cumprimento da execução financeira, desde que não ultrapassem o limite de 1% da RCL do exercício anterior, no caso das Emendas Individuais, e 0,5% para Emendas de Bancada. Em suma, ficamos agora com dois cenários distintos para cada tipo de emenda: Muito embora tenhamos frisado a questão da vinculação do orçamento, por meio das emendas impositivas, e a terminologia “orçamento impositivo”, vários autores consideram que o orçamento público no Brasil não é impositivo de forma absoluta, sob a justificativa que a emenda não torna obrigatória a execução de toda despesa contida no PLOA, mas de apenas parte das dotações ali consignadas. Todavia, tal conclusão não é unânime e a discussão quanto o caráter autorizativo ou impositivo do orçamento público brasileiro é recorrente, sendo inclusive objeto de questão de prova. Por exemplo, a banca Cebraspe já considerou como correta a afirmação de que o orçamento público é impositivo em relação ao Poder Executivo. Vejamos a questão na íntegra: (Cebraspe/2021/Procurador do Estado de Alagoas) O modelo de orçamento público brasileiro é a) autorizativo ao Poder Executivo. b) impositivo somente no tocante às emendas parlamentares individuais e de bancadas. c) impositivo ao Poder Executivo. d) impositivo somente no tocante às emendas parlamentares individuais. e) impositivo somente no tocante às emendas parlamentares de bancadas. GABARITO: C. Dando continuidade, a execução das programações obrigatórias decorrentes de emendas impositivas deve estar em conformidade com o princípio da impessoalidade e observar critérios objetivos e imparciais, ou seja, não há que se dar prioridade à execução da emenda do parlamentar X, em detrimento do Y (ou da base da situação em detrimento da oposição). É o que a Emenda chama de “execução equitativa da programação”, assunto que será melhor tratado em lei complementar. Emenda Constitucional nº 86/2015 (redação dada pela EC nº 100/2019): Art. 166 [...] [...] § 13. As programações orçamentárias previstas no §§ 11 e 12 deste artigo não serão de execução obrigatória nos casos dos impedimentos de ordem técnica. § 14. Para fins de cumprimento do disposto nos §§ 11 e 12 deste artigo, os órgãos de execução deverão observar, nos termos da lei de diretrizes orçamentárias, cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes. [...] § 18. Se for verificado que a reestimativa da receita e da despesa poderá resultar no não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na lei de diretrizes orçamentárias, os montantes previstos nos §§ 11 e 12 deste artigo poderão ser reduzidos em até a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das demais despesas discricionárias. Vamos lá, pessoal. Esses dispositivos relativizam a obrigatoriedade da execução das programações oriundas de emendas impositivas. A própria EC nº 86/2015 ressalva que “impedimentos de ordem técnica” podem justificar a discricionariedade do correspondente regime de execução. Tá certo, mas o que seriam esses impedimentos de ordem técnica? Impedimentos de ordem técnica são elementos que obstem o curso regular da realização da despesa referente às emendas de execução obrigatória. Podemos citar os seguintes exemplos: 1- Não indicação do beneficiário pelo autor da emenda individual e respectivo valor da emenda no prazo estabelecido; 2- Não apresentação do plano de trabalho no prazo, ou então sua não aprovação; 3- Desistência do proponente; 4- Incompatibilidade do objeto proposto com a finalidade da ação orçamentária, ou com o programa do órgão ou entidade executora; 5Falta de razoabilidade dos valores, incompatibilidade do valor proposto com o cronograma de execução do projeto ou proposta de valor que impeça a conclusão de uma etapa útil do projeto. É de se ressaltar que tal execução obedecerá ao cronograma para análise e verificação de eventuais impedimentos das programações e demais procedimentos necessários à viabilização da execução dos respectivos montantes, nos termos da Lei de Diretrizes Orçamentárias. No que tange ao contingenciamento das despesas oriundas de emendas impositivas, há possibilidade no caso de não cumprimento da meta de resultado fiscal estabelecida na Lei de Diretrizes Orçamentárias. Vejamos a previsão da LRF: Lei de Responsabilidade Fiscal Art. 9º Se verificado, ao final de um bimestre, que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira, segundo os critérios fixados pela lei de diretrizes orçamentárias. § 1º No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial, a recomposição das dotações cujos empenhos foram limitados dar-se-á de forma proporcional às reduções efetivadas. § 2º Não serão objeto de limitação as despesas que constituam obrigações constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do serviço da dívida, e as ressalvadas pela lei de diretrizes orçamentárias. Observe que a LRF impôs a necessidade de uma verificação bimestral do ritmo de realização da receita, acompanhando se a arrecadação está compatível com o cumprimento das metas dos resultados fiscais estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais. Trata-se de medida que busca o equilíbrio das contas públicas. Estudaremos melhor esse assunto no capítulo específico de LRF. Por hora, basta entendermos que o percentual de redução dos recursos destinados a programações de execução impositiva obedecerá a mesma proporção da limitação incidente sobre o conjunto das despesas discricionárias (não obrigatórias). Ainda, cumpre fazermos referência ao § 10 do art. 165 da Constituição Federal de 1988, incluído pela Emenda Constitucional nº 100/2019. Apenas uma leitura atenta do texto legal é suficiente, dado que o cerne desse parágrafo é a preocupação do legislador com a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade, não se restringido a emendas impositivas, mas a execução de todas as programações orçamentárias previstas no orçamento: Emenda Constitucional nº 100/2019: Art. 165 [...] [...] § 10. A administração tem o dever de executar as programações orçamentárias, adotando os meios e as medidas necessários, com o propósito de garantir a efetiva entrega de bens e serviços à sociedade. Finalmente, importa mencionarmos as alterações promovidas pelas Emendas Constitucionais nº 86/15 e 105/19, na parte que trata da autorização da transferência de recursos federais a Estados, DF e Municípios mediante emendas impositivas ao projeto de lei orçamentária: Emenda Constitucional nº 86/15: Art. 166 [...] [...] § 16. Quando a transferência obrigatória da União para a execução da programação prevista nos §§ 11 e 12 deste artigo for destinada a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios, independerá da adimplência do ente federativo destinatário e não integrará a base de cálculo da receita corrente líquida para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal de que trata o caput do art. 169. Emenda Constitucional nº 105/2019: Art. 166-A. As emendas individuais impositivas apresentadas ao projeto de lei orçamentária anual poderão alocar recursos a Estados, ao Distrito Federal e a Municípios por meio de: I - transferência especial; ou II - transferência com finalidade definida. § 1º Os recursos transferidos na forma do caput deste artigo não integrarão a receita do Estado, do Distrito Federal e dos Municípios para fins de repartição e para o cálculo dos limites da despesa com pessoal ativo e inativo, nos termos do § 16 do art. 166, e de endividamento do ente federado, vedada, em qualquer caso, a aplicação dos recursos a que se refere o caput deste artigo no pagamento de: I - despesas com pessoal e encargos sociais relativas a ativos e inativos, e com pensionistas; e II - encargos referentes ao serviço da dívida. Atenção, pessoal! Esses dispositivos dizem respeito ao tratamento das receitas originárias de emendas impositivas ao orçamento federal, quando objeto de transferência da União aos respectivos entes da Federação. Inicialmente, a EC Nº 86/2015 não condicionou essa transferência à adimplência do destinatário (lembrando que tal repasse é obrigatório, conforme apregoa o próprio § 16). Conforme referida Emenda, a receita transferida ao ente não integraria sua RCL, apenas para fins de aplicação dos limites de despesa de pessoal. No entanto, com a publicação da EC nº 105/19, esse entendimento passou a ser mais abrangente, conforme veremos adiante. Vamos lá! Com o advento da EC nº 105/19, temos dois conceitos para a efetivação da descentralização de recursos da União para os demais entes federativos: 1) transferência especial; ou 2) transferência com finalidade definida. Relembrando o conceito exposto no art. 167, VI, da CF/88, transferência diz respeito às realocações de recursos entre as categorias econômicas de despesas dentro de um mesmo órgão e de um mesmo programa de trabalho. No âmbito das emendas impositivas, os recursos são realocados a outro ente federativo, sendo classificadas em especiais e com finalidade definida, pelo teor da EC nº 105/19. Ainda conforme a EC nº 105/19, os recursos transferidos (sejam eles especiais ou com finalidade definida) não integram a receita do ente recebedor para cômputo dos limites de gastos com pessoal e de endividamento, definidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal, constituindo medida que privilegia o equilíbrio fiscal. Portanto, com base na referida emenda, e levando a efeito as orientações técnicas contidas no Manual de Demonstrativos Fiscais da STN, passamos então a expurgar, do montante da RCL dos Estados, DF e Municípios, as transferências obrigatórias da União aos respectivos entes relativas às emendas impositivas ao projeto de lei orçamentária, para fins de aplicação dos limites de pessoal e endividamento (no caso deste último, notadamente, os limites de dívida consolidada líquida, de operações de crédito e de garantias e contragarantias de valores). A seguir, veremos exemplos práticos sobre como se dá esse cálculo. RCL Ajustada - Exemplos Práticos Vamos contextualizar um pouco melhor esse assunto, explicando por meio de exemplos práticos o cálculo da RCL ajustada para fins de limite de pessoal e também para limites de endividamento. Muito bem! Consoante a CF/88 (art. 166, § 16; e art. 166-A, § 1º) e a metodologia definida no Manual de Demonstrativos Fiscais da Secretaria do Tesouro Nacional – MDF/STN, as transferências da União aos Estados, DF e Municípios decorrentes de emendas parlamentares individuais e de bancada devem ser excluídas da RCL, dependendo da espécie de limite a que estamos nos referindo. Se estamos apurando o limite das despesas com pessoal, deve-se deduzir da RCL o efeito das transferências federais relativas às emendas individuais e de bancada. Para os limites de endividamento, deve-se expurgar o efeito das emendas individuais, somente. Sinteticamente, deve-se deduzir da RCL: Limites de endividamento ► deduz-se o efeito das emendas individuais Limite de pessoal ► deduz-se o efeito das emendas individuais e de bancada Vamos lá, pessoal: Exemplo 1 – Cálculo da RCL Ajustada para fins do limite percentual da Dívida Consolidada Líquida (DCL) Suponha que a RCL do Estado Alfa calculada em dezembro/X0 seja de R$ 20 bilhões, e admita que a União tenha transferido à Alfa o montante de R$ 300 milhões relativos às emendas parlamentares individuais em X0. Considere, também, que o Estado Alfa tenha apurado o montante de R$ 2 bilhões a título de Dívida Consolidada Líquida ao final do 3º quadrimestre/X0, conforme apurado no correspondente Relatório de Gestão Fiscal – RGF do Estado Alfa. Pois bem! Neste exemplo, vamos levantar a RCL Ajustada para fins de aplicação de um limite de endividamento previsto na LRF (no caso, o percentual da Dívida Consolidada Líquida sobre a RCL). Sendo assim, o Estado Alfa terá que excluir os R$ 300 milhões (transferências relativas às emendas individuais) para o cálculo da RCL Ajustada, senão vejamos: 1) Receita Corrente Líquida: RCL = 20.000 2) Cálculo da RCL Ajustada para fins de percentual do limite de Dívida Consolidada Líquida: RCL = 20.000 (-) Transferências da União EPIs = (300) (=) RCL Ajustada = 19.700 3) Apuração do percentual da Dívida Consolidada Líquida (DCL) em relação à RCL Ajustada: DCL = 2.000 % da DCL sobre a RCL Ajustada = 2.000 / 19.700 = 10,15% Exemplo 2 – Cálculo da RCL Ajustada para fins do limite percentual da despesa com pessoal Voltando ao exemplo anterior, suponha que, além dos R$ 300 milhões transferidos ao Estado Alfa relativos às emendas individuais, a União tenha também transferido R$ 400 milhões relativos às emendas de bancada. Considere, também, que o montante apurado da despesa com pessoal foi de R$ 9 bilhões ao final do 3º quadrimestre/X0, conforme apurado no respectivo Relatório de Gestão Fiscal – RGF do Estado Alfa. Assim, o Estado Alfa terá que excluir R$ 700 milhões (transferências relativas às emendas individuais e de bancada) para cálculo da RCL Ajustada: 1) Receita Corrente Líquida: RCL = 20.000 2) Cálculo da RCL Ajustada para fins de percentual do limite de despesa com pessoal: RCL = 20.000 (-) Transferências da União EPIs = (300) (-) Transferências da União EPBs= (400) (=) RCL Ajustada = 19.300 3) Apuração do percentual da Despesa com Pessoal em relação à RCL Ajustada: Despesa com Pessoal = 9.000 % da Despesa com Pessoal sobre a RCL Ajustada = 9.000 / 19.300 = 46,63% Seguindo adiante, a EC nº 105/19 traz dispositivo que veda a utilização dos recursos transferidos para pagamento de despesa de pessoal e encargos de serviços da dívida. Tal regra é semelhante àquela aplicável às transferências voluntárias (art. 167, X, da CF/88), que impossibilita a transferência de recursos dos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Emenda Constitucional nº 105/19: Art. 166-A [...] [...] § 2º Na transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo, os recursos: I - serão repassados diretamente ao ente federado beneficiado, independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere; II - pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; e III - serão aplicadas em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado, observado o disposto no § 5º deste artigo. § 3º O ente federado beneficiado da transferência especial a que se refere o inciso I do caput deste artigo poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos. § 4º Na transferência com finalidade definida a que se refere o inciso II do caput deste artigo, os recursos serão: I - vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar; e II - aplicados nas áreas de competência constitucional da União. § 5º Pelo menos 70% (setenta por cento) das transferências especiais de que trata o inciso I do caput deste artigo deverão ser aplicadas em despesas de capital, observada a restrição a que se refere o inciso II do § 1º deste artigo." Os parágrafos acima retratam regras a serem observadas na aplicação das transferências relativas às emendas impositivas. Uma leitura atenta é “meio caminho andado”; não obstante, sintetizaremos seus principais aspectos. Com relação às transferências especiais, os recursos: • • • Serão repassados independentemente de celebração de convênio ou de instrumento congênere: a prescindibilidade de instrumento formal promove a desburocratização das transferências; Pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira; Serão aplicados em programações finalísticas das áreas de competência do Poder Executivo do ente federado beneficiado: há, nesse caso, uma preocupação em efetiva entrega e oferta de bens e serviços a sociedade, visto ser esse o objetivo dos programas finalísticos. Atenção! Quanto às transferências especiais, a EC nº 105/19 aduz que o ente recebedor poderá firmar contratos de cooperação técnica para fins de subsidiar o acompanhamento da execução orçamentária na aplicação dos recursos. Essa faculdade facilita o controle da correta aplicação dos recursos. Além disso, pelo menos 70% das transferências especiais deverão ser aplicadas em despesas de capital; novamente, fica evidente a preocupação do legislador em adquirir ou constituir bens de capital para que seja agregado valor para a sociedade. Finalmente, quanto às transferências com finalidade definida, os recursos devem ser: • • Vinculados à programação estabelecida na emenda parlamentar: o prévio estabelecimento da finalidade configura o caráter vinculativo do recurso; e Aplicados nas áreas de competência constitucional da União: por exemplo, serviços de transporte ferroviário e aquaviário. Tudo bem? Vamos fazer umas questões sobre o assunto: (Cebraspe/STJ/Analista Judiciário/” Sem Especialidade”) Tendo como referência os conceitos e as normas aplicáveis ao orçamento público, julgue o item a seguir. O chamado orçamento impositivo se caracteriza, entre outros aspectos, pela obrigatoriedade de execução das emendas parlamentares individuais, até o limite de 1,2% da receita corrente líquida anual prevista no projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Poder Executivo ao Poder Legislativo. Na época da prova, ainda estava vigente o texto original da EC nº 86/2015. Referida emenda aduzia que a execução obrigatória deveria levar a efeito a RCL realizada no período anterior. Observe que a assertiva dá a entender que seria a RCL relativa ao período corrente (“receita corrente líquida anual prevista...”), e não ao anterior. Por isso, o gabarito foi dado como questão errada. Com o advento de alterações posteriores ao texto constitucional, conforme a EC nº 126/2022, a regra é a seguinte: • Aprovação: 2% da RCL do exercício anterior ao encaminhamento do PLOA; • Execução (obrigatória): 2% da RCL do exercício anterior. Assim, mesmo com tais modificações ao texto constitucional, observa-se que o item continua errado, dada as mudanças nos percentuais aplicáveis à RCL. GABARITO: ERRADO. (FCC/FUNAPE/Analista em Gestão Previdenciária/Adaptada) Julgue o item a seguir: A Emenda Constitucional no 86, de 2015, introduziu o caráter equitativo para a execução orçamentária e financeira, segundo critérios a serem definidos em lei complementar, consolidando o que se convencionou chamar de “orçamento impositivo”, que, entre outros aspectos, contempla a obrigatoriedade da execução orçamentária e financeira das emendas individuais ao projeto de lei orçamentária, aprovadas no limite de 1,2% da receita corrente líquida do exercício anterior, das quais 50% deverão, necessariamente, ser destinadas à ações e serviços públicos na área da saúde, afastada a obrigatoriedade no caso de impedimentos de ordem técnica. A questão tomou como base a redação da EC nº 86/2015, que estava vigente na época que o item foi elaborado. Na ocasião, o gabarito foi dado como certo, visto que reproduzia os aspectos basilares do “orçamento impositivo”, de acordo com aquela norma. No entanto, atualmente a questão está errada, visto que, pelas alterações promovidas pela EC nº 126/2022, as emendas individuais são aprovadas até o limite de 2% da RCL do exercício anterior ao encaminhamento do PLOA, e não 1,2%. GABARITO: CERTO, (atualmente, o item está errado). [1] GIACOMONI, James. Orçamento Público. 15ª ed. São Paulo: Atlas, 2010. Resumo do capítulo