Tema 1 - Derecho Administrativo I - Past Paper PDF

Tema-1-Lex.pdf LexUned Derecho Administrativo I 1º Grado en Derecho Facultad de Derecho Universidad Nacional de Educación a Distancia Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 2 Tema 1 El Derecho administrativo 1.- CONCEPTO 1.1.- Introducción Es complejo delimitar y explicar el Derecho administrativo cuando se pretende deﬁnir con un único criterio que sea capaz de captar su singularidad, que según sea el caso puede aparecer como un Derecho exorbitante, garantista o instrumental. Determinarlo con un criterio único parece inalcanzable. La búsqueda de este criterio suele comenzar con la comprensión de la Administración pública como: - Sujeto, o como Actividad. Posturas: 1. No ocuparse del concepto de Derecho administrativo. 2. Combinar varios criterios al mismo tiempo. 3. Evitar posturas monoteístas o totalizadoras La última postura parece la mejor, pues el criterio de deﬁnición no puede ser único ni inmutable; los estudios muestran las idas y venidas de las concepciones subjetivas y objetivas. La administración debe ser deﬁnida con el criterio o conjunto de criterios que mejor se adecue al instante y lugar. No existe una deﬁnición universal que abarque toda la actividad administrativa, válida para cualquier momento histórico y cualquier modalidad de Administración. Lo mismo vale para su Derecho. El Derecho administrativo, no es simplemente el Derecho de la Administración pública; no es la totalidad del Derecho que la Administración tiene que respetar y usar en sus funciones. Esto es porque la Administración también se rige por el Derecho privado o laboral y constitucional que están fuera del ámbito del Derecho administrativo. Además, hay 2 ramas del Derecho público que se han independizado del Derecho administrativo: - Derecho ﬁnanciero y tributario y - Derecho de la Seguridad Social. Esto es al cobrar autonomía las áreas de la Hacienda Pública y la Seguridad Social, a pesar que no dejan de tener de protagonistas a la misma Administración pública. ⭐LEX8 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 3 1.2.- La concepción estatutaria y su crisis Según perspectiva subjetiva: La administración pública es sobre todo un sujeto, más que una función o actividad. El Derecho administrativo tiene que ser el conjunto de normas que se aplican al sujeto “Administración pública”. Como hay más de una modalidad de Administración pública, sería el Derecho general y común a todas Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. las Administraciones públicas (concepción de García de Enterría1). Concepción estatutaria Denominación entendida en el sentido de que la condición de Administración pública es el presupuesto de la aplicación del Derecho administrativo, además que esa condición tiene como consecuencia un régimen particular (estatutario), igual que el Derecho mercantil o el laboral regulaban en origen el régimen de los comerciantes o el de los trabajadores por cuenta ajena. Su simpleza representa una de sus ventajas al mismo tiempo que su desventaja. La concepción estatutaria indica que el Derecho administrativo es el Derecho propio de sujetos personiﬁcados como Administración pública, pero para saber quienes son estos sujetos, hay que acudir al Derecho, entonces tenemos algo como un círculo vicioso. La perspectiva subjetiva no explica lo que es la Administración pública, solo proporciona un rasgo exterior y formal que constituye una persona jurídica. No se puede entender la Administración pública sin atención a: - los ﬁnes que persigue (el servicio al interés general), - la actividad que realiza (“materia administrativa” o “tráﬁco administrativo”) o - los poderes especiales de los que se sirve (potestades administrativas). En el concepto de Administración pública, sujeto, actividad, medios y ﬁnes están vinculados entre sí. La preservación de la concepción subjetiva prescinde de los datos del Derecho positivo: en especial de las importantes fracturas introducidas por el legislador en la concepción subjetiva desde 1992. Como consecuencia, actualmente ya no informa de que el Derecho administrativo también se aplica a órganos que están fuera de la Administración pública, tanto dentro como fuera del poder ejecutivo. La concepción estatutaria tiene varios desajustes respecto al Derecho positivo2. - Se incrementan las discordancias ya existentes desde el principio. Las Administraciones públicas pueden actuar de acuerdo al Derecho privado, que en un principio estaba destinado solamente a ese sector, pero a partir de los ﬁnales del siglo XX emergió el fenómeno de la huida de la Administración hacia el Derecho privado: el Derecho privado se convirtió en una rama del Derecho apetecible para la Administración pública por su ﬂexibilidad e implicar menos controles y requisitos. - También la transferencia de funciones públicas a sujetos privados. Estos sujetos igual se amparan al Derecho administrativo cuando ejercen funciones públicas, a pesar de no integrarse a las Administraciones públicas. 1 Eduardo García de Enterría y Martínez-Carande (1923-2013) fue un jurista español. Uno de los mayores juristas españoles del siglo XX, fue el primer juez español en el Tribunal Europeo de Derechos Humanos y una de las mayores autoridades en derecho administrativo 2 Derecho positivo es el Derecho escrito, normas, leyes, etc. ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 4 - Más o menos lo mismo sucedía con las corporaciones de Derecho pública, colegios profesionales y cámaras de comercio y otras entidades como universidades públicas (que si bien, claramente tienen funciones públicas, luego de un detenido examen se constata que están englobadas en el concepto formal de Administración pública. Luego de la constitución, se han producido importantes fracturas en los presupuestos de la concepción estatutaria; por 2 procesos el Derecho administrativo deja de ser aplicado exclusivamente a las Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. Administraciones públicas. a) Un proceso de contracción del concepto de Administración pública. Hasta 1997 se consideraba al Gobierno con naturaleza dual, era simultáneamente: - órgano constitucional y - órgano administrativo. Con la LG 6/19973 y LOFAGE 50/19974 se diferenció el Gobierno de la Administración: El Gobierno dejó de ser formalmente la cabeza de la Administración y los ministros pasaron a ser la bisagra entre ambos (miembros del Gobierno y titulares de los departamentos ministeriales). Los ministros ahora son los órganos superiores de la Administración general del Estado al tener la condición de titulares de los departamentos ministeriales; compartido con los secretarios del Estado, que son directamente responsables de la ejecución de la acción del Gobierno en algún sector o actividad especíﬁca de un departamento o la presidencia del Gobierno, bajo la dirección del titular de ese departamento o presidente. La contracción del concepto de Administración pública no es una contracción en la aplicación del Derecho administrativo, son temas independientes. Al contrario, la aplicación del Derecho administrativo se mantiene invariable, solo que ahora hay que recurrir a otros criterios además del subjetivo para explicar que se aplica a otros órganos además de la Administración pública (como por ejemplo el Consejo de Ministros). b) Un proceso de expansión del ámbito de aplicación del Derecho administrativo fuera del poder ejecutivo. Para proteger los derechos e intereses afectados, el legislador decidió someter la actividad administrativa de los órganos constitucionales o de relevancia constitucional al control de la jurisdicción contencioso-administrativa y al respeto de las normas del Derecho administrativo general. Los sujetos de esa actividad administrativa son: las Cortes Generales y las asambleas legislativas de las comunidades autónomas, el Consejo General del Poder judicial y las salas de gobierno de los órganos jurisdiccionales, el Tribunal Constitucional, el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas. 3 Ley de Gobierno 4 Ley de organización y funcionamiento de la Administración general del Estado ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 5 1.3.- La consolidación de los criterios materiales y funcionales Siempre se ha hablado sobre la comprensión del fenómeno jurídico-administrativo atendiendo su objeto y función. La idea es deﬁnir la actividad administrativa en las funciones y actividades del Estado sin atender a quién es su autor. El problema era obtener una deﬁnición abstracta y satisfactoria de la actividad administrativa como material, razón por la cual prevaleció la concepción estatutaria al ser sencilla. Pero es los años 90’s en que el Derecho positivo acude a criterios funcionales para establecer quienes quedaban sujeto al Derecho administrativo no solo la Administración pública, sino que: a) las corporaciones del Derecho público no consideradas formalmente como Administración pública. b) los sujetos privados (particulares creadas o poseídas instrumentalmente por las Administraciones públicas) c) las autoridades y órganos constitucionales que nunca fueron o que en un momento dejaron de ser Administración pública. En la actualidad se consideran administraciones públicas: - La administración general del Estado, - la administración de las comunidades autónomas, - las entidades que integran la administración local y - los organismos públicos y - entidades de Derecho público vinculados o dependientes de las anteriores. No basta decir que si existe en una administración pública queda sujeta al Derecho administrativo. A lo largo de la legislación administrativa se recurre a criterios funcionales para asumir si la norma se aplica a los actos de las Administraciones públicas sujetos al Derecho Administrativo. Fuera del ámbito de las administraciones públicas las leyes usan otros criterios para incluirlas. - Ejemplo, la LPAC5 y LRJSP6, incluye las universidades, a pesar que las excluye del concepto formal de Administraciones públicas. Igual se incluye en el ámbito de aplicación de la LPAC las entidades de derecho privadas con nexo a las Administraciones públicas, en 2 supuestos: - cuando la LPAC se reﬁera especíﬁcamente a ellas - cuando diga: “en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas”. Este es el principal criterio funcional que los somete al Derecho administrativo estando fuera del ámbito de las administraciones públicas. 5 LPAC.- Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Esta ley será muy muy importante en esta asignatura, vamos acostumbrando a reconocerla. 6 LRJSP.- Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Esta también, las hermanas 39 y 40 serán muy frecuentes en todo el texto del manual. ⭐LEX8 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 6 Los concesionarios de los servicios públicos (empresas privadas de servicios públicos por encargo de la Administración pública) son un especial supuesto dentro de las entidades de Derecho privado o dependientes de las Administraciones públicas. - Art. 2 d) LJCA7: Si estos dictan actos “que impliquen el ejercicio de potestades administrativas conferidas a los mismos”, no solo están sometidos al Derecho administrativo porque es el que regula este ejercicio, sino que también están sujetos al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. ⭐LEX8: Básicamente por cumplir con una labor o función dictaminada por las administraciones públicas queda sujeta inmediatamente al Derecho administrativo. Un detalle es que el manual menciona “jurisdicción contencioso-administrativa” y en el manual de Derecho procesal le llama “orden jurisdiccional contencioso-administrativa”, dando a entender que la jurisdicción H es la misma y lo que tan solo cambia es la orden. Lo sé, es un detalle, pero bueno serán frecuentes ambas menciones a lo largo del texto, solo hay que recordar que son lo mismo. Así es la delimitación del ámbito competencial de la jurisdicción contencioso-administrativo la que se sirve de un criterio funcional. Las corporaciones de Derecho público, se sitúan al exterior y no son consideradas Administraciones públicas ni tampoco sector público institucional. Sin embargo, se reconoce expresamente que pueden ejercer funciones públicas atribuidas por ley o delegadas por una administración pública; - Art. 2.4 LPAC: se sujetarán respecto a ese ejercicio a su normativa especíﬁca y supletoriamente a la LPAC. - Art. 2 c) LJCA: Las controversias que susciten sus actos y disposiciones “adoptados en el ejercicio de funciones públicas” se someterán al conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. Aﬂorando así nuevos criterios funcionales para someterles al Derecho administrativo y a la jurisdicción contencioso-administrativa. En la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (LJCA) es donde mejor se aprecia la concatenación de criterios subjetivos, materiales y funcionales de adscripción: a) En primer lugar: atribuye al conocimiento de este orden jurisdiccional las controversias relativas a la actuación de las administraciones públicas, deﬁnidas anteriormente, siempre que esa actuación esté efectivamente sujeta al Derecho administrativo. Este criterio captura la gran mayoría de la actividad administrativa. Sin embargo, esto no es el total del conocimiento de la jurisdicción contencioso-administrativa. b) En segundo lugar: también se le atribuye a esta jurisdicción el conocimiento de actuaciones de autoridades y órganos constitucionales que no están en la noción de administración pública, pero constituyen una actividad materialmente administrativa: su criterio de adscripción es doble: i) subjetivo: cada una de las entidades se identiﬁcan especíﬁcamente. ii) material. ⭐ 8LEX : En letra pequeña el manual indica que son los actos en temas de personal, administración y gestión patrimonial sujetos al Derecho público por los órganos competentes del Congreso, Senado, TC, Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo, así como Asambleas Legislativas de las CCAA y las instituciones autonómicas análogas al Tribunal de Cuentas y al Defensor del Pueblo. También de actos y disposiciones del Consejo General del Poder Judicial (por ser constitucional) y actividad administrativa de los órganos de gobierno de los Juzgados y Tribunales (que no constituye actividad jurisdiccional. Es más, el manual de Introducción al Derecho procesal a esto le llamaba “administración de la administración de justicia”), según lo indicado en la LOPJ. Y así como la actuación de la Administración electoral según lo indicado en la LOREG. 7 LJCA.- Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa. ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 7 c) En tercer lugar: con criterios funcionales se incorporan a su ámbito competencial el control de los actos y disposiciones de las corporaciones de Derecho público “adoptados en el ejercicio de funciones públicas” y la actividad de los concesionarios de servicios públicos “que implique el ejercicio de la potestades administrativas conferidas a los mismos”. ⭐LEX8: El manual indica un 4to criterio al delimitar el ámbito sustantivo del orden jurisdiccional contencioso-administrativo respecto al de la Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. jurisdicción social. Si bien la materia de la Seguridad Social tendría carácter jurídico-público y se desarrolla en actos y actuaciones administrativas, serían intervinientes en 2 jurisdicciones. - Los órganos de la jurisdicción del orden social conocen litigios versados sobre las prestaciones de Seguridad Social y materias conexas. - Los órganos jurisdiccionales del orden contencioso-administrativo sobre temas ajenos a las prestaciones como serían sanciones administrativas en materia de Seguridad Social, liquidaciones de cuotas o los controles sobre mutuas laborales y empresas colaboradores en la gestión. Se podría aﬁrmar que son temas de la Seguridad Social, aunque igual tengan rasgos comunes con la actividad materialmente administrativa de la que conoce la jurisdicción contencioso-administrativa. Pero para conocer temas de asistencia y protección social públicas, la competencia se le atribuye al contencioso-administrativo: esto es porque esas prestaciones no son materias de Seguridad Social. Ahora, con la idea de ampliar su ámbito sustantivo, incluye prestaciones que, aunque no sea estrictamente de Seguridad Social, igual satisfacen un ﬁn similar. Así le ha atribuido a esa jurisdicción las siguientes cuestiones: - las cuestiones referidas a las prestaciones de protección social que establezcan las CCAA en el ejercicio de sus competencias (fuera del ámbito de la Seguridad Social, para los que no tenga competencia), para garantizar recursos económicos suﬁcientes a cubrir las necesidades básicas y prevenir el riesgo de exclusión social de los beneﬁciados. - las cuestiones litigiosas respecto a valoración, reconocimiento y valoración del grado de discapacidad, prestaciones reconocidas en la Ley 39/2006, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (antes se les atribuía a la jurisdicción contenciosa-administrativa). Entonces, como se ve, el legislador puede (y suele) intervenir para incrementar o reducir el ámbito sustantivo “natural” de esas 2 jurisdicciones. El tío va jugando un poco con los niveles 1.4.- El Derecho administrativo como objeto de regulación Igual dentro del Derecho administrativo se distingue una parte general y una parte especial (vaya, qué sorpresa). - Parte general: su función es desarrollar y ﬁjar los principios y las estructuras generales y transversales, aplicables a los sectores de la actividad administrativa. - Parte especial: aquí están las regulaciones de los sectores concretos de la actividad administrativa (urbanismo y ordenación del territorio, medio ambiente, educación y universidades, telecomunicaciones, seguridad ciudadana, sanidad, servicios sociales, etc). ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 8 La función de la parte general desarrolla algunos principios y estructuras transversales para ordenar y sistematizar las normas y sectores en la parte especial. Con esto, tiene 2 virtudes principales: facilitar la aplicación de las disposiciones jurídicas, aligerando cierta carga a los legisladores sectoriales y operadores jurídicos en su tarea de pensar y resolver frecuentes problemas en los diversos sectores de actividad, y ofrecer un mínimo de garantías a los ciudadanos en todos los sectores de actividad administrativa, sea la administración actuante que sea. Es la propia Constitución la que impone esta exigencia “en todo caso, garantizar [...] a los administrados un tratamiento común” ante los administraciones públicas cuando regule las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas. Art. 149.1.18 CE La parte general no tiene existencia autónoma. Las administraciones públicas no aplican la parte general a los ciudadanos, sino las normas sectoriales que regulan el ámbito de actividad y/o la cuestión de que se trate. Pero las cuestiones sistematizadas en la parte general enmarcan y dota de coherencia a la aplicación a la aplicación de las disposiciones sectoriales, complementan sus imprevisiones o lagunas y dan soluciones a recurrentes problemas: + Por ejemplo, las irregularidades de procedimiento o incidencias en la notiﬁcación, eﬁciencia, ejecución o revisión de oﬁcio. Sin estos marcos generales de referencia la disciplina se disolvería en secuencias de regulaciones parciales y caso a caso. En el grado universitario solo podrán verse las categorías básicas de la parte general, fragmentadas en varias asignaturas. En la UNED es así: - I.- Sistema de fuentes y organización administrativa; - II.- Régimen jurídico de la actuación administrativa; - III.- Contratos, medios y responsabilidad patrimonial - IV.- Urbanismo y medio ambiente (que pertenecen a la parte especial). Es importante conocer como se elabora la parte general, siendo una tarea en cierta medida colectiva, conﬂuyendo en varios actores y metodología. La parte general se forma mediante 2 procesos complementarios: la inducción de las disposiciones que regulan los diferentes sectores de actividad administrativa y la deducción a partir de los principios generales. En ambos se obtienen normas con la abstracción. Así lo hace la doctrina cientíﬁca y la jurisprudencia. Si tiene respaldo legislativo o jurisprudencial, una parte de las reglas así elaboradas serán Derecho positivo, incorporándose a los cuerpos normativos del Derecho romano, o bien en creación de Derecho jurisprudencial. ⭐LEX8 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 9 ⭐LEX8: Esto es lo que realmente hace replantear la frase “la jurisprudencia no es fuente de derecho”, entre más voy leyendo, más me voy dando cuenta que esto no es así o al menos materialmente no. Y es que se entiende, si el legislador da unas líneas generales al establecer una norma, pero esta es ambigua o generalizada, al punto que necesita especiﬁcaciones o detalles para poder efectivamente aplicarse a los supuestos, es normal que sean los mismos jueces los que establezcan dichos parámetros. El legislador no está limitado por procesos de destilación “lenta” de reglas generales, él puede usar su Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. superpoder para legislar tanto sobre la parte especial como para la parte general. Siempre podrá incorporar nuevas reglas o regular la parte general al modiﬁcar lo que para ese momento es normal y común, por considerar que hacer eso favorece el interés general. Si bien no es realmente un cientíﬁco en la materia, tiene (o puede tener) asistencia experta, política, en mayor o menor medida: esto siempre acorde al procedimiento democrático. Por lo que interviene al innovar en el funcionamiento de la Administración o la regulación de una institución: si esta institución toqueteada está en la parte general, su modiﬁcación repercute en la manera que se debe aplicar la totalidad de las disposiciones que le corresponden en la parte especial. La principal diferencia de la parte general del Derecho administrativo respecto las otras ramas del Derecho es que no tiene un código único o un texto legal principal, como lo sería el Código Penal, el Mercantil o el Civil, sino que tiene un amplio conjunto de leyes que contienen sus parte especial. En este caso, las principales son la LPAC y la LRJSP (¿dije serían £ frecuentes o no? ¡lo dije, lo dije! ), que disponen de la mayor transversalidad, al regular la organización y funcionamiento y el procedimiento administrativo al dictar actos administrativos de todas las administraciones públicas e incluso, de todo el sector público institucional. A esas principales se les añade: - la Ley de Contratos del Sector Público, - la Ley General de Subvenciones. - la Ley del Patrimonio de las Administraciones públicas, - la Ley de Expropiación Forzosa, - la Ley de Bases de Régimen Local y - la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 10 2.- BASES Al terminar la WW2 termina deﬁnitivamente el Estado liberal de Derecho en el ámbito europeo. Ya en la segunda mitad del siglo XX aparecen los dos fenómenos más importantes respecto el Derecho público: Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. - La recuperación del valor de la Constitución y - el proceso de integración europeo. Fenómenos que han transformado la forma de concebir y ordenar el sistema jurídico, aportando nuevas categorías y fuentes de Derecho, que han obligado a reestructurar y adecuar el Derecho administrativo. Por lo que el centro de gravedad del Derecho administrativo ya no está en la ley, sino en la Constitución y el Derecho de la Unión Europeo. ⭐LEX8: Aquí, podría decir: “centro de atención, foco de interés o cuna de este concepto”, pero siento que a veces es mejor usar la misma expresión que utiliza el libro, pues suele ser el cómo formulan las preguntas en el examen. Razón por la cual también pongo muchas frases literales del libro. 2.1.- Bases constitucionales Al recuperar el valor de la Constitución se obliga el revisar algunos principios jurídicos y políticos del Derecho público que vienen del 1789, entre otros: - la asimilación entre ley y voluntad general, - la soberanía del parlamento y - la primacía de la ley. Ahora el paradigma sería el Estado constitucional de Derecho, caracterizado por proclamar valores superiores y derechos individuales inalienables, la limitación del legislador y la implantación de una jurisdicción constitucional que supervise esa limitación. 2.1.1.- La relación entre Derecho constitucional y Derecho administrativo El Derecho administrativo es parte integrante del Derecho público, pero no es la única que la Administración toma en consideración; para la Administración, el Derecho constitucional es igual de importante. La relación entre Derecho constitucional y Derecho administrativo es tan estrecha que se aﬁrma que este último no es más que “derecho constitucional concretizado8”, apuntando al innegable entronque entre los 2, frente al contraste de la perspectiva contraria que dominaba la etapa anterior. La inﬂuencia de la Constitución sobre el Derecho administrativo es profunda, pues sus disposiciones se deben desarrollar y concretar los principios y disposiciones constitucionales, que por lo general son dotados de gran abstracción (vamos… ambigüedad a tope). Pero es que tampoco es éste un objetivo de la Constitución; no es un sistema normativo completo y cerrado, no todo está predeterminado por ella, para así poder ser deducido mediante la interpretación. 8 Esto lo dice Fritz Werner en 1959. ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 11 El legislador no está llamado a ejecutar o desarrollar la Constitución, al contrario, se le han sido encomendadas importantes cuestiones de forma intencionada a la mayoría en cada instante histórico, y tienen amplios márgenes de decisión y actuación los órganos constitucionales. Así lo dice el TC: “el legislador no se limita a ejecutar o aplicar la Constitución, sino que, dentro del marco que ésta traza, adopta libremente las opciones políticas que en cada momento estime más oportuna”. La ordenación marco impuesta por la Constitución a los órganos constitucionales no es simplemente formal. No se compone solo de normas formales que distribuyen competencias y ﬁjan procedimientos, sino que también incluye normas materiales que establecen objetivos y limitan estos órganos. Ejemplo, los derechos fundamentales son normas materiales que limitan o excluyen el margen de decisión y actuación de los poderes públicos. Aun existiendo normas constitucionales con objetivos y que imponen el deber de respetar valores y derechos individuales, el legislador no es el mejor ejecutor de la Constitución. Así lo indica el TC: “aunque el legislador no puede prescindir de ciertos límites constitucionales, éstos no le imponen una solución precisa y unívoca9” La ordenación marco que encuadra la Constitución es compatible con una diversidad de regulaciones legislativas en temas ambientales, energéticos, educativos, sociales o económicos, correspondiendo con la pluralidad de opciones políticas que pueden defenderse en un sistema democrático. Siendo cierto incluso en relación a regulación de supuestos de hecho con incidencia en derechos fundamentales, pues el legislador tiene amplios márgenes de conﬁguración de condiciones del ejercicio de esos derechos. 2.1.2.- La inﬂuencia de la Constitución sobre el Derecho administrativo La Constitución es la pieza superior y central del ordenamiento: todo el ordenamiento debe ser interpretado y construido a partir de la Constitución. La inﬂuencia de la Constitución sobre el Derecho administrativo se puede valorar de 2 formas: explicando cada uno de sus valores y principios fundamentales, o mostrando los cambios y transformaciones que han conocido las cuestiones centrales del Derecho administrativo (sistema de fuentes, supremacía de la Administración, la posición de los ciudadanos, organización administrativa, relaciones interadministrativas, autonomía de los entes locales, el control judicial, etc). 2.1.2.1.- El principio de separación de funciones El TC señaló que el principio de división y separación de poderes es consustancial al Estado social y democrático de Derecho que consagra la Constitución de 1978, ya que es un principio político y jurídico que impregna los Estados democráticos. 9 Unívoco: Que tiene igual naturaleza o valor que otra cosa. ⭐LEX8 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 12 La Constitución de 1978 dispone que: “las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado”, que el Gobierno “ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la constitución y las leyes”; y que “el ejercicio de la potestad jurisdiccional en todo tipo de procesos, juzgando y haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. exclusivamente a los Juzgados y Tribunales determinados por las leyes”, añadiendo que “los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los ﬁnes que la justiﬁcan”. 2.1.2.2.- El principio democrático El principio democrático tiene varias implicaciones en el Derecho administrativo; la principal es la exigencia de legitimación democrática de la Administración pública. Según el art. 1.2 CE: “la soberanía nacional reside en el pueblo español, del que emanan los poderes del Estado”. Los poderes del Estado se ejercen mediante órganos especíﬁcos: unos representativos: los órganos del poder legislativos, las Cortes Generales, y del poder ejecutivo, el Gobierno; u otros no representativos, como los juzgados y tribunales, que ejercen la potestad jurisdiccional, formados por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial. Este principio entonces, requiere una inﬂuencia real del pueblo en la composición y ejercicio de los poderes del Estado; inﬂuencia que debe ser mayor en los poderes activos o políticos, que en los poderes de control o carácter jurídico, como sería el poder judicial. La inﬂuencia de los ciudadanos al formar el órgano con el poder legislativo es directa, tras cada elección. El concepto de representación explica la imputación a los ciudadanos de las leyes que resultan de ese ejercicio. ⭐LEX8: Como el pueblo es quien elige los integrantes del Congreso, el pueblo acepta las leyes que crean. La inﬂuencia de los ciudadanos al formar el Gobierno también es directa, porque la elección del presidente depende del resultado de las elecciones generales. Mediante sus representantes en las Cortes Generales pueden impartir impulsos de actuación y criterios directivos o vinculantes al poder ejecutivo (en leyes y proposiciones no de ley) y pueden controlar la actuación del Gobierno y exigirle responsabilidad política; así se mantiene vigente la legitimidad democrática del poder ejecutivo. Sin ese respaldo democrático, el Gobierno puede caer, sustituido por otro por la moción de censura o nuevas elecciones. El art. 3.3 LRJSP indica que: “bajo la dirección del Gobierno de la Nación, de los órganos de gobierno de las Comunidades Autónomas y de los correspondientes de las Entidades Locales, la actuación de la Administración pública respectiva se desarrolla para alcanzar los objetivos que establecen las leyes y el ordenamiento jurídico”. ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 13 Así proclama que la Administración General del Estado actúa bajo la dirección del Gobierno y lo mismo se extiende a las demás administraciones territoriales. En conclusión, el ejercicio de una función pública no se puede atribuir a órganos que no garanticen su legitimidad democrática. + La medida de legitimidad democrática se adecua a la extensión del poder de decisión atribuido a ese órgano o entidad. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. + La legitimidad democrática del sector público institucional se garantiza por los poderes de control que tiene la Administración pública de las que depende. Suelen haber problemas con las administraciones independientes, que se le encomiendan funciones de regulación o supervisión en un sector, que ejercen con gran autonomía funcional, sobre la base de un especializado conocimiento que tienen las personas que se nombran para sus órganos directivos (el manual menciona que se hablará de ello en los temas 4 y 9). A medida que son creadas, su legitimidad democrática viene del carácter democrático de la decisión de creación: existencia y ámbito competencial son autorizados por los representantes de los ciudadanos. Otra fuente de legitimación podría ser el poder de nombramiento de sus órganos directivos que la ley suele reconocer al poder legislativo o ejecutivo. A partir del nombramiento, se garantiza la independencia con la inmovilidad de un periodo prolongado de los nombrados para los órganos directivos. El Derecho también puede prever la participación de los ciudadanos en determinadas decisiones administrativas. Una es el referéndum consultivo, que existe en el ámbito estatal respecto a decisiones políticas con especial trascendencia y en el ámbito local respecto a materias de competencia municipal y especial relevancia para los vecinos. Ambos con el estricto requisito de la autorización del Congreso de los Diputados o del Gobierno de la Nación, respectivamente. La Constitución también contempla la posibilidad de una audiencia de los ciudadanos, de forma directa o a través de las organizaciones reconocidas por ley en el procedimiento de elaboración de las disposiciones administrativas que les afecten, así también a las organizaciones de consumidores y usuarios en los temas que podrían afectarles. Los ciudadanos participan en el procedimiento al presentar comentarios u observaciones, teniendo el derecho a recibir una respuesta acorde a lo establecido a la ley. Algunos tipos de administración pública son supuestos de autoadministración: esto sería, los propios interesados (vecinos, personas con alguna actividad comercial, industrial, etc.) agrupándose obligatoriamente en una corporación (entidad local, colegio profesional, cámara oﬁcial de comercio, industria y navegación) para gestionar sus intereses, a la par de sus funciones públicas. ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 14 Las corporaciones de carácter territorial (municipios y provincias) no son diferentes desde el punto de vista democrático, están previstas en la Constitución y su elección y funcionamiento son democráticos. La legislación local menciona los municipios como “cauces inmediatos de participación ciudadana en asuntos públicos” (art. 1.1 LBRL10) La participación no es tan solo el derecho a sufragio en las elecciones locales. Los ayuntamientos establecen y regulan en su normas de carácter orgánico procedimientos y órganos para la efectiva participación de los vecinos en los asuntos de la vida pública local, sea en temas del municipio como en el de los distritos. Además que los vecinos con derecho a sufragio activo en las elecciones municipales pueden ejercer iniciativa popular, presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en temas de competencia municipal. (art. 70 bis LBRL). Las formas no territoriales de corporaciones tienen peculiaridades. El elemento personal que tienen no es el “pueblo”. Su legitimidad corporativa no es democrático. Algunas de estas corporaciones son reconocidas por la Constitución, no así las cámaras oﬁciales de comercio. El TC admite la constitucionalidad de las cámaras oﬁciales de comercio como entidades corporativas, siempre que se justiﬁque su interés general, pues de otra forma no se podría fundamentar la restricción al principio de libertad personal y a la dimensión negativa del derecho de asociación, implicando la colegiación obligatoria y su consecuencia, la imposición de cuotas colegiales. Hay que mantener las funciones correspondientes asignadas a la corporación y su naturaleza de sus miembros, pues esa asignación de funciones no podría convertirse en administración de temas que afecten a otros. Igual que con los colegios profesionales, la estructura interna y funcionamiento de las cámaras oﬁciales de comercio deben ser democráticos; además están sujetas a la tutela de la administración general del Estado o de las comunidades autónomas competentes: - la función de tutela son el ejercicio de las potestades administrativas de aprobación, ﬁscalización, resolución de recursos, suspensión y disolución. Así se preserva el control democrático sobre un ámbito de decisión de relevancia pública. 2.1.2.3.- El principio de autonomía En palabras del TC: No hay separación sino continuidad entre el principio democrático y el de autonomía: “La capacidad para decidir políticamente los ﬁnes y orientar hacia ellos la regulación de una materia no es solamente una manifestación del derecho a la autonomía política constitucionalmente proclamada, sino que es además un reﬂejo del principio democrático mediante el cual el legislador, en este caso autonómico, dispone de un margen de conﬁguración a la hora de decidir sus legítimas opciones políticas” (STC 79/2017), El principio de autonomía tiene también consecuencias para el Derecho administrativo. - Tanto las instituciones centrales del Estado como las de las comunidades autónomas son poderes del Estado. - Los 2 de 3 poderes del Estado están repartidos por las CCAA: el poder legislativo y el poder ejecutivo. 10 Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ⭐LEX8 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 15 Las competencias legislativas y ejecutivas de las comunidades autónomas están contempladas en los Estatutos de Autonomía; el legislador puede ampliar o reducir esas competencias con las leyes previstas en el art 150 CE (leyes de transferencia, leyes de armonización y leyes marco). La distribución constitucional de competencia impacta la conformación del Derecho Administrativo. Signiﬁcando una gran diferencia respecto al Derecho Laboral, Mercantil, Penal o Procesal, que son materias que el legislador tiene de forma exclusiva. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. Parte general La Constitución reserva al legislador estatal la conformación de la parte general del Derecho administrativo en su art. 149.1.18 CE, correspondiéndole: - por un lado: regular de forma exclusiva el procedimiento administrativo común, la expropiación forzosa y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas. - por otro: adoptar la legislación básica sobre el régimen jurídico de las Administraciones públicas, el régimen estatutario de los funcionarios y los contratos y concesiones administrativas. Las CCAA pueden desarrollar estas normas básicas en su ámbito territorial. Parte especial La conﬁguración de la parte especial del Derecho administrativo está más repartida entre el Estado y las CCAA. El Estado tiene competencias exclusivas: ○ defensa, ○ administración de justicia, ○ sanidad exterior, ○ comercio exterior, ○ pesca marítima, ○ marina mercante, ○ puertos y aeropuertos de interés general, ○ armas y explosivos, ○ seguridad pública, ○ títulos académicos, ○ carreteras y obras supraatonómicas, ○ defensa del patrimonio cultural contra la exportación y expoliación. O de legislación básica: ○ actividad económica, ○ régimen minero y energético, ○ medio ambiente, ○ medios de comunicación social, ○ educación. Las CCAA pueden desarrollar o completar las normas básicas estatales de las materias mencionadas y tienen competencia exclusivas en: ○ materias de sus instituciones de autogobierno, ○ ordenación del territorio, ○ urbanismo y vivienda, ○ asistencia social, ○ turismo, ○ obras, infraestructuras y transporte que no supere el territorio autonómico, ○ aprovechamientos hidráulicos y dotaciones culturales de interés para la comunidad autónoma y ○ la coordinación de las policías locales. ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 16 Por lo que, dependiendo la materia que sea, la competencia para legislar puede corresponder al Estado, a la CA o a ambos. No obstante, en la práctica las competencias legislativas del Estados son predominantes, ya que: - La legislación estatal deja poco espacio relevante a las leyes autonómicas en materias compartidas y - suele condicionar el ejercicio de las competencias legislativas en las materias de su competencia exclusiva con los títulos transversales de regulación de las condiciones básicas de la igualdad y en materia económica. Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. ⭐LEX8: Se ha mencionado bastante este concepto, lo que encontré en internet es: “En el reparto competencial entre el Estado y las CCAA suele ocurrir que sobre un mismo supuesto concurren diversos títulos. Una de las causas principales de esta situación es la existencia de títulos competenciales del Estado con una fuerza expansiva transversal, que habilitan a los poderes centrales para intervenir en distintos ámbitos materiales de titularidad autonómica. Limitan la capacidad de actuación de las CCAA y eliminan, en su caso, el carácter exclusivo de sus competencias. La explicación constitucional de este proceso, acaso imprevisto en el modelo inicial de distribución de competencias, se sustenta en la combinación necesaria del principio de autonomía y el de unidad en el Estado autonómico. En virtud de esa interrelación, el reparto de materias y facultades entre el Estado y las CCAA resulta matizado por la presencia de títulos competenciales que no afectan a un concreto sector de la realidad sino que pueden abarcar a materias muy diversas. Estos títulos competenciales son denominados horizontales o transversales. Es el caso, de forma señalada, de la facultad competencial del Estado para la “ordenación general de la actividad económica” derivada del art. 149.1.13 CE que le permite establecer las bases y la coordinación en las actividades con contenido económico.” La regla general es que la ejecución de la legislación corresponde a las CCAA. - La ejecución se diferencia del desarrollo legislativo, pero sin dejar de incluir las facultades reglamentarias, al tiempo que facultades aplicativas y de gestión. Sin embargo, la legislación estatal tiene varias excepciones que se justiﬁcan en la naturaleza de los efectos o en la importancia política de las decisiones que hay que adoptar. Las controversias que se suscitan sobre el alcance de las competencias legislativas y ejecutivas del Estado y de las CCAA llega con frecuencia al Tribunal Constitucional ⭐ 8 LEX : Y es que recordar lo que decía el manual de Introducción al Derecho Procesal respecto las funciones del Tribunal Constitucional, una de las importantes era la del resolución de conﬂictos de competencia entre el Estado y las CCAA. Tanto cuando ambas querían una competencia (positiva), como cuando ambas negaban cierta competencia (negativa). ⭐LEX8 Nueva Máscara Lash Idôle Fluter de Lancôme. Extensión pestaña a pestaña. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 17 2.1.2.4.- El principio de Estado de Derecho El principio de Estado de Derecho ha sido importante al conformar el Derecho administrativo, pero este no se agota en una dimensión formal o “legalista” (yo pensaba que sí). el principio de Estado de Derecho de la Constitución tiene un contenido material: - por un lado, proclama la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político como valores superiores del ordenamiento jurídico; - por otro, declara que la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, el libre desarrollo de la personalidad, el respeto a la ley y a los derechos de los demás son fundamento del orden político y la paz social. Por lo que el principio de Estado de Derecho tiene 3 componentes básicos respecto el Derecho administrativo: el principio de legalidad (art. 103 CE); la vinculación a los derechos fundamentales (art. 53.1 CE) y el derecho fundamental a la tutela efectiva (art. 24.1 CE). Otras consecuencias del principio de Estado de Derecho: ❖ la jerarquía normativa, ❖ la publicidad de las normas, ❖ la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, ❖ la seguridad jurídica, ❖ la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE). La principal concreción del principio de responsabilidad de los poderes públicos del art. 9.3 CE está en la propia Constitución: los particulares, en los términos establecidos por la ley, tendrán derecho a ser indemnizados por toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (art. 106.2 CE). Este es el fundamento constitucional de una institución muy importante para el Derecho administrativo: la responsabilidad patrimonial de la Administración pública por el funcionamiento de los servicios públicos. Otras consecuencias han sido deducidas por el Tribunal Constitucional de algunos arts., por ejemplo: - el principio de proporcionalidad y - el principio de non bis in idem (prohibición de doble sanción por unos mismos hechos). La Constitución, siendo una norma jurídica, se reﬁere a la Administración y a su actividad: “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eﬁcacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho” (art. 103.1 CE); también los criterios de eﬁciencia y economía del gasto público (art. 31.2 CE); los principios de mérito y capacidad en el acceso a la función pública y las garantías para la imparcialidad en el ejercicio de las funciones públicas (art. 103.3 CE). Otras hacen referencia a procedimientos de elaboración de las disposiciones generales (art. 105 a CE) y de los actos administrativos (art. 105 c CE); a la organización administrativa (103.2 CE); al estatuto de los funcionarios públicos (103.3 CE); al acceso de los archivos y registros (art. 105 b CE); al control judicial de la Administración (art. 106.1 CE). ⭐LEX8 Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. a64b0469ff35958ef4ab887a898bd50bdfbbe91a-11056688 18 2.1.2.5.- El principio de Estado social Este principio no tan solo implica luchar contra la vulnerabilidad o marginación social, no tampoco se agota con el auxilio o servicio social. Son varias las disposiciones que concretan el principio de Estado social proclamado en el art. 1.1 CE. Primero.- Los derechos fundamentales clásicos de contenido económico (propiedad privada, herencia, Reservados todos los derechos. No se permite la explotación económica ni la transformación de esta obra. Queda permitida la impresión en su totalidad. libertad de empresa, libertad de contratación) se vinculan al interés social en el marco del Estado social: + la función social de la propiedad privada y la herencia (art. 33.2 CE); + la negociación y la acción colectiva (art. 37 CE); + la subordinación de la libertad de empresa a las exigencias de la economía general y, en su caso, a la planiﬁcación (art. 38). El art. 128 CE conﬁrma que toda la riqueza del país se subordina al interés general, “en sus distintas formas y sea cual fuere su titularidad”. Segundo.- El conjunto de principios de la política social y económica que se dirigen a la totalidad de los poderes públicos, en las que se deﬁnen áreas de actuación, objetivos y potestades. Estos principios informan la legislación, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, aunque estos solo podrían ser alegados ante la jurisdicción ordinaria acorde a lo dispuesto en las leyes que los desarrollen. Por lo que el legislador tiene que concretar y desarrollar mediante leyes los principios y mandatos relativos al Estado social y ya será luego la Administración quien las ejecute esas leyes de desarrollo. Último.- Los poderes públicos tienen que promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y los grupos sea real y efectiva, remover obstáculos que impidan o diﬁculten su plenitud y facilitar la participación de todos en la vida política, económica, cultural y social. Si bien este mandato vincula a todos los poderes públicos, las Administraciones públicas son quienes tienen recursos e instrumentos para perseguir estos objetivos. 2.2.- Bases europeas Ahora ya no se ve al Estado como un ente libre y soberano, sin vínculos con otros Estados u organizaciones internacionales. Del Estado soberano e introvertido se ha pasado al Estado abierto al Derecho internacional y cooperativo con otros Estados y fuera de las organizaciones internacionales, incluso al Estado integrado a organizaciones

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