MENEDŽMENT JAVNEGA SEKTORJA PDF

4210449 Loti Rajič Primož Pevcin MENEDŽMENT JAVNEGA SEKTORJA 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič © Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, 2011. Vse pravice pridržane. Brez pisnega dovoljen- ja založnika je prepov...

4210449 Loti Rajič Primož Pevcin MENEDŽMENT JAVNEGA SEKTORJA 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič © Univerza v Ljubljani, Fakulteta za upravo, 2011. Vse pravice pridržane. Brez pisnega dovoljen- ja založnika je prepovedano reproduciranje, distribuiranje, javna priobčitev, predelava ali druga uporaba tega avtorskega dela ali njegovih delov v kakršnem koli obsegu ali postopku, vključno s fotokopiranjem, tiskanjem ali shranitvijo v elektronski obliki. Tako ravnanje je, razen v primerih iz 46. do 57. člena Zakona o avtorski in sorodnih pravicah, kršitev avtorske pravice. CIP - Kataložni zapis o publikaciji Narodna in univerzitetna knjižnica, Ljubljana 005:35(075.8) PEVCIN, Primož Menedžment javnega sektorja / Primož Pevcin. - 1. izd. - Ljubljana : Fakulteta za upravo, 2011 ISBN 978-961-262-042-4 257377536 Primož Pevcin MENEDŽMENT JAVNEGA SEKTORJA Izdala in založila: Fakulteta za upravo, Univerza v Ljubljani Gosarjeva ulica 5, Ljubljana Za založbo: izr. prof. dr. Maja Klun Recenzenta: izr. prof. dr. Maja Klun, red. prof. dr. Marko Hočevar Lektoriranje: Veris d. o. o. Naslovnica: Branka Smodiš, u. d. i. a. Priprava za tisk: Damijana Keržič Naklada: 300 izvodov Tisk: Tiskarna PRESENT d. o. o. Natis: Prva izdaja, Ljubljana, 2011 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič Doc. dr. Primož Pevcin MENEDŽMENT JAVNEGA SEKTORJA Ljubljana, 2011 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič VSEBINA UVODNIK...................................................................................................................................................................................................................................................................................... 9 1 UVODNI POJMI S PODROČJA PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA JAVNEGA SEKTORJA.............................................................................................................................................................................................................................. 11 1.1 Pojem menedžmenta in kratek oris razvoja teorije menedžmenta. 11 1.2 Tipologija organizacij in aktualne dileme menedžmenta................ 15 1.3 Pojem menedžmenta javnega sektorja............................................. 17 2 FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA JAVNEGA SEKTORJA.............................................................................. 21 2.1 Pomen javnega sektorja..................................................................... 21 2.2 Filozofija in funkcije javnega sektorja.............................................. 27 2.3 Barrova formulacija in učinkovitost delovanja javnega sektorja.... 30 2.4 Aktualno gospodarsko dogajanje in spremembe v razmerjih med javnih in zasebnim sektorjem........................................................... 36 2.5 Primerjalna analiza javnega sektorja in omejevanje birokratskih nepopolnosti...................................................................................... 37 3 ORGANIZACIJA JAVNEGA SEKTORJA................................................................................................ 41 3.1 Organizacije in uravnoteževanje med centralizacijo in decentralizacijo.................................................................................. 41 3.2 Prednosti in slabosti decentralizacije v javnem sektorju................. 43 3.3 Optimalna decentralizacija javnega sektorja.................................... 48 4 JAVNI SEKTOR IN IDEOLOGIJA IDEOLOGIJA NOVEGA JAVNEGA JAVNEGA MENEDŽMENTA........................................................................................................................................................................................................ 50 4.1 Bistvo ideologije novega javnega menedžmenta.............................. 50 4.2 Novi javni menedžment in reorganizacija javnega sektorja............ 52 4.2.1 Študijski primer: začetki uvajanja konceptov novega javnega menedžmenta v prakso delovanja javnega sektorja......................... 55 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič 4.3 Principi novega javnega menedžmenta in praktične omejitve uvajanja.............................................................................................. 65 5 POGODBENIŠTVO V JAVNEM JAVNEM SEKTORJU.................................................................................... 68 5.1 Pojem in osnovne značilnosti pogodbeništva v javnem sektorju.... 68 5.2 Oblike pogodbeništva v javnem sektorju......................................... 69 5.3 Problematika in omejitve uvajanja pogodbeništva.......................... 72 5.4 Študijski primer: praksa sodelovanja zasebnega sektorja v partnerstvih z javnim sektorjem....................................................... 73 5.5 Študijski primer: pogodbeništvo javnega in zasebnega sektorja pri poslovodenju javnih objektov..................................................... 74 6 MENEDŽMENT UČINKOVITOSTI UČINKOVITOSTI IN USPEŠNOSTI V JAVNEM SEKTORJU.............................................................................................................................................................................................................................. 76 6.1 Bistvo menedžmenta učinkovitosti in uspešnosti............................ 76 6.2 Glavni koncepti merjenja učinkovitosti in uspešnosti v javnem sektorju.............................................................................................. 77 6.3 Trendi v analiziranju uspešnosti delovanja organizacij................... 79 6.4 Odgovornost, zanesljivost in uspešnost javnih organizacij............. 81 6.5 Spremembe v finančnem menedžmentu javnih organizacij........... 81 6.6 Javne organizacije in programsko financiranje................................ 84 6.6.1 Študijski primer: programsko financiranje v praksi (»organski« proračun v Franciji)........................................................................... 87 6.6.2 Študijski primer: praksa k rezultatom usmerjenega proračuna....... 88 6.7 Poročanje o učinkovitosti in uspešnosti delovanja: uravnoteženi izkaz................................................................................................... 90 6.7.1 Bistvo uravnoteženega izkaza........................................................... 90 6.7.2 Uravnoteženi izkaz v javnih organizacijah...................................... 92 6.7.3 Študijski primer: uporaba uravnoteženega izkaza v policijskih organizacijah...................................................................................... 94 7 KAKOVOST V JAVNEM SEKTORJU SEKTORJU............................................................................................................ 99 7.1 Pomen zagotavljanja kakovosti v javnih organizacijah................... 99 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič 7.2 Izvor konceptov kakovosti v javnem sektorju............................... 102 7.3 Sodobni pristopi in trendi razvoja koncepta kakovosti v javnem sektorju............................................................................................ 106 7.4 Študijski primer: kakovost in nadzor v policijskih organizacijah. 106 7.4.1 Ravnanje uradništva in pritožbe državljanov................................ 106 7.4.2 Nadzor nad delovanjem uradništva................................................ 110 8 TEMELJNI KONCEPTI STRATEŠKEGA STRATEŠKEGA NAČRTOVANJA NAČRTOVANJA V JAVNEM SEKTORJU.......................................................................................................................................................................................................................... 117 8.1 Pojem strateškega načrtovanja........................................................ 117 8.2 Koraki oziroma proces strateškega načrtovanja v organizaciji...... 118 8.2.1 Ocenjevanje stanja organizacije in strateške možnosti organizacije...................................................................................... 119 8.2.2 Izdelava strategije organizacije....................................................... 126 8.3 Posebnosti strateškega načrtovanja in menedžmenta sprememb v javnih organizacijah..................................................................... 127 9 ORGANIZACIJSKO OKOLJE OKOLJE IN VPLIV POLITIKE NA JAVNI MENEDŽMENT.......................................................................................................................................................................................................... 129 9.1 Dejavniki okolja javnih organizacij................................................ 129 9.2 Vpliv politike na javni menedžment.............................................. 130 9.3 Organizacijske strukture v javnih organizacijah........................... 132 10 TRŽENJE V JAVNIH ORGANIZACIJAH ORGANIZACIJAH............................................................................................ 134 10.1 Začetki in pomen trženja v javnem sektorju.................................. 134 10.2 Trženjska strategija v javnih organizacijah.................................... 135 10.3 Trženjski splet v javnih organizacijah............................................ 137 10.4 Omejitve in posebnosti trženja v javnih organizacijah................. 138 10.5 Študijski primer: trženje v praksi ‒ vrednotenje kulturne dediščine.......................................................................................... 140 10.5.1 Ekonomski pomen kulturne dediščine........................................... 140 10.5.2 Pomen in načini vrednotenja kulturne dediščine......................... 144 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič 11 POSEBNOSTI MENEDŽMENTA MENEDŽMENTA V NEPRIDOBITNIH ORGANIZACIJAH.................................................................................................................................................................................................. 148 11.1 Temeljne značilnosti delovanja in pomen nepridobitnih organizacij........................................................................................ 149 11.2 Značilnosti delovanja nepridobitnih organizacij v Sloveniji......... 157 11.3 Problematika razmejevanja javnih in nepridobitnih organizacij in organizacijski (institucionalni) izomorfizem............................. 160 11.4 Posebnosti menedžmenta virov v nepridobitnih organizacijah... 162 11.5 Nepridobitne organizacije in socialno podjetništvo...................... 165 12 SKLEPNE MISLI IN NAPOTKI NAPOTKI BRALCEM...................................................................................... 168 LITERATURA.................................................................................................................................................................................................................................................................... 171 STVARNO KAZALO.............................................................................................................................................................................................................. 190 SEZNAM SLIK.................................................................................................................................................................................................................................................................. 192 SEZNAM TABEL.......................................................................................................................................................................................................................... 193 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNIK Učbenik Menedžment javnega sektorja je namenjen predvsem študentom univerzitetnega programa Uprava I. stopnje in skupnega univerzitetnega pro- grama Upravna informatika I. stopnje na Fakulteti za upravo, ki predmet Mana- gement v javnem sektorju poslušajo v tretjem letniku študija. Učbenik je prila- gojen predvsem ciljni skupini bralcev, kar pomeni, da poskuša združiti glavna dognanja s področja teorije in prakse menedžmenta javnega sektorja, hkrati pa nuditi potrebne temelje za nadaljevanje študija na fakultetnih programih II. bolonjske stopnje. Vsebina učbenika je razdeljena na enajst poglavij. Ta v glavnem obravna- vajo bistvo menedžmenta javnega sektorja, ki sloni predvsem na usmeritvah ideologije novega javnega menedžmenta, ki je v zadnjih nekaj desetletjih pomembno vplivala na razvoj tega področja. Kot je že bilo omenjeno, se želi bralca, predvsem ciljno skupino študentov, na sintetiziran način seznaniti z izbranimi vprašanji teorije in prakse javnega menedžmenta. Glede na to, da se predmet izvaja v tretjem, zadnjem letniku omenjenih študijskih programov, pomeni logično dopolnitev in nadgradnjo predmetov prvih dveh letnikov, predvsem tistih s področja ekonomike in organizacije v javnem sektorju, s čimer se želi doseči vertikalno nadgradnjo in podajanje vsebin. Hkrati so izbrane vse- bine v neki meri, kar je posebej označeno na ustreznih mestih, horizontalno povezane z vsebinami, ki jih študentje programa Uprava poslušajo v istem letni- ku pri predmetu ekonomika javnih podjetij in javnih zavodov. Poseben poudarek je v knjigi dan obravnavi tematik, ki so tudi predmet in posledično rezultat raziskovalnega dela, s čimer se želi doseči prenos raziskoval- nih dosežkov tudi v pedagoški proces, kar naj bi bil tudi smoter izobraževalnega procesa na univerzitetni ravni. To se izraža tako pri izboru vsebin (poglavij) v učbeniku kot pri predstavitvah študijskih primerov, ki so danes postali eni izmed najučinkovitejših načinov podajanja znanja. Ne glede na to so podane 9 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič tudi vsebine, ki po avtorjevem mnenju spadajo na področje menedžmenta jav- nega sektorja, čeprav se avtor z njimi raziskovalno posebej ne ukvarja. V tem kontekstu pa kaže poudariti, da knjiga ne vsebuje nekaterih tematik, ki sicer glede na vsebine tujih učbenikov in knjig s področja javnega menedžmenta spa- dajo na predmetno področje, in to predvsem zato, ker so tematike že kompeten- tno obdelane pri drugih predmetih upravnega in upravno-informacijskega pro- grama. To se nanaša predvsem na tematike s področja ravnanja z ljudmi, voden- ja in organizacije ter odločanja. Zadnje navedena tematika je obdelana pri pre- dmetu ekonomika javnih podjetij in javnih zavodov. Specifično pa sta v knjigo vključeni tematiki trženja, predvsem zato, ker tega področja ne pokriva noben predmet (obvezni ali izbirni) na prvi stopnji, in menedžmenta nepridobitnih organizacij, ki bodo po prepričanju nekaterih v prihodnosti precej nadomestile klasične javne organizacije v izvajanju določenih javnih storitev in izvajanju javnih politik. Ne nazadnje, kaže bralca opozoriti, da pri študijskem procesu tega predmeta učbenik dopolnjujeta tudi izdelava teoretično ali aplikativno usmerjene seminarske naloge, ki pomeni podrobnejšo obravnavo in analizo izbrane tematike, in študij aktualnih strokovnih in znanstvenih člankov s pod- ročja tematik predmeta, ki se odvija v okviru vaj. Strukturno je knjiga napisana tako, da je na začetku vsakega poglavja kra- tek uvod, ki bralca vpeljuje v tematiko poglavja. Po drugi strani so na koncu vsakega poglavja zbrani pojmi, ki jih je bralec spoznal pri študiranju poglavja in so neki orientacijski okvir zadostnega poznavanja tematike poglavja. Pri tem so v besedilu na nekaterih mestih navedeni tudi angleški izrazi predvsem tistih pojmov, ki se v slovenski literaturi redkeje pojavljajo. Pred seznamom literature in virov je tudi kratek sklep oziroma sklepna misel knjige, v kateri je na kratko povzeto bistvo knjige, hkrati pa bralca vpeljuje tudi v študij dodatne literature in virov. Doc. dr. Primož Pevcin 10 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA 1 UVODNI POJMI S PODROČJA PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA Ko boste preštudirali to uvodno poglavje, boste spoznali, kaj zajema pojem menedžmenta, katere tipe organizacij poznamo in kako je potekal razvoj teorije menedžmenta. Spoznali boste tudi posebnosti menedžmenta javnega sektorja, razmejitev med javnimi in zasebni organizacijami ter nekatera prekrivanja v spektru razmejevanja med obema sektorjema. 1.1 Pojem Pojem menedžmenta in kratek oris razvoja teorije menedžmenta V literaturi obstajajo številne opredelitve pojma menedžment (menedž- ment). Tako po Možini idr. (1994) zasledimo, da je menedžment »planiranje, organiziranje, vodenje in kontroliranje dela v organizaciji in s tem v zvezi vseh nalog in aktivnosti, ki jih zaposleni opravljajo«. V slovenski literaturi je precej 11 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA dilem glede prevajanja besede menedžment.1 Že iz opredelitve izhaja, da obsta- jajo štiri glavne funkcije menedžmenta, to so planiranje, organiziranje, vodenje in kontroliranje, čeprav so bile v preteklosti te funkcije oziroma aktivnosti tudi že razširjene. Na primer, Gullick in Urwick (1937) sta navedla sedem potrebnih aktivnosti vrhnjega menedžmenta, za katere sta uporabila akronim POSD- CORB: (1) načrtovanje (angl. planning; določitev ciljev in namenov delovanja); (2) organiziranje (angl. organising; vzpostavitev organizacije oziroma strukture delovanja); (3) kadrovanje (angl. staffing; najemanje in usposabljanje delavcev ter vzpostavitev ustreznih pogojev dela); (4) usmerjanje (angl. directing; odloča- nje, postavljanje navodil in usmeritev delovanja); (5) koordiniranje (angl. coor- dinating; ustvarjanje odnosov in razmerij z vsemi organizacijskimi oddelki); (6) poročanje (angl. reporting; informiranje višjih hierarhičnih ravni s poročili, inšpiciranjem ipd.) in (7) financiranje (angl. budgeting; pridobivanje virov, knji- govodenje in nadzor). Predvsem v 20. stoletju se je močno razvila teorije menedžmenta. Na tem mestu je treba omeniti najprej predvsem klasične teorije menedžmenta, ki so organizacije v glavnem obravnavale kot zaprte sisteme. V sklopu teh teorij je treba omeniti predvsem delo nemškega sociologa Maxa Webra s področja anali- 1 Zanimivo razpravo na to temo je podal Rozman (1996), ki navaja, da je treba ločiti med pojmi rav- nanje oziroma ravnateljevanje, vodenje in upravljanje, ki se v literaturi pogosto pojavljajo kot sino- nimi oziroma slovenski prevodi besede menedžment. Tako kaže izpostaviti, da je najbolj smiselno menedžment enačiti s slovenskima besedama ravnanje oziroma ravnateljevanje, medtem ko je upravljanje bolj povezano z angleško besedo governance, ki označuje funkcijo lastnika, vodenje pa z angleško besedo leadership, ki označuje vplivanje na ljudi. Že pri opredelitvi, povzeti po Možini idr. (1994) je mogoče zaznati, da je menedžment širši pojem od vodenja, ki označuje »vplivanje, motivi- ranje in usmerjanje zaposlenih, da bi ustrezno opravljali svoje naloge«. Podobno opredelitev navaja- jo tudi Rozman idr. (1993), ki vodenje opredeljujejo kot »vplivanje na obnašanje in delovanje posa- meznika ali skupine v podjetju in s tem usmerjanje njihovega delovanja k postavljenim ciljem podjet- ja«. Sorodno razpravo na to temo je pripravil tudi Česen (2008), ki se ukvarja s pravilno rabo pojmov projektni menedžment oziroma projektno vodenje. V učbeniku se ne glede na možne prevode v nadaljevanju uporablja izraz menedžment. 12 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA ze birokratske organizacije, Taylorjev pristop znanstvenega menedžmenta in šolo administrativnega menedžmenta (Rainey, 2009). Birokratski model organi- zacije naj bi temeljil na izvorih družbene moči, ki so lahko nerazumski (tradici- ja, miti itd.) ali razumski. Z razvojem znanosti in družbene miselnosti se racio- nalne podlage vse bolj uveljavljajo, zato je razumskost poglavitni temelj biro- kratske organizacije. Birokratska organizacija je po Webrovem mnenju najboljša in pravzaprav edina možna oblika sodobne organizacije. Weber našteva nasled- nje lastnosti birokratske organizacije (Lipovec, 1987; Rakočevič, 1994): trajna delitev del po pristojnosti, monokratska hierarhija, pismenost postopkov in dokumentacija, strokovnost zaposlenih v organizaciji, odvijanje dela po vnaprej določenih pravilih, brezosebnost odnosov in razmejitev med politiko in upravo. Weber je birokratsko organizacijo pravzaprav označil za superiorno, ven- dar je eden njenih glavnih problemov ravno doseganje zunanje odgovornosti. Rakočevič (1994) tako navaja, da ta tip organizacije povzroča več neželenih negativnih učinkov, kot so togost v ravnanju, opravičevanje postopkov z vnaprej določenimi pravili ravnanja, brezosebno in neinventivno obravnavanje zadev, brezoseben odnos do strank itd. Poleg tega navaja, da se birokratska organizacija srečuje tudi z raznimi protislovji, kot sta na primer protislovje z znanostjo in razvojem (na primer, delo v birokratski organizaciji je vnaprej predvideno, raz- voj znanosti pa po drugi strani povzroča, da tisto, kar je bilo včeraj ustrezno, danes ne ustreza več, čemur se takšna organizacija težko prilagaja) ter protislov- je med hierarhijo in strokovnostjo (hierarhični vrh odloča, nima pa strokovnega znanja, medtem ko strokovnjaki le formalno izvršujejo odločitve in pripravljajo njihove podlage, čeprav imajo edini potrebno znanje za odločanje – s tem se poraja vprašanje odgovornosti za sprejete odločitve). Taylorjev znanstveni menedžment je temeljil predvsem na uporabi siste- matičnih metod, ki naj bi pripomogle k doseganju najučinkovitejših postopkov dela, pri čemer je tudi poudarjal, da mora menedžment učinkovito delo tudi 13 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA nagraditi, s čimer lahko delavci s povečevanjem produktivnosti tudi povečajo svojo blaginjo. Taylor je še posebej poudarjal specializacijo in denarne nagrade kot pomembne motivatorje za povečanje produktivnosti. Ne nazadnje, šola administrativnega menedžmenta je težila k oblikovanju »principov administra- cije«, ki pripomorejo k učinkoviti organizaciji. Ti principi so v glavnem poudar- jali specializacijo in hierarhičen nadzor, kar se lahko doseže z delitvijo in koor- dinacijo dela, vsaka hierarhična raven v organizaciji pa mora prinašati tudi več avtoritete. Po klasičnih teorijah so se v sredini prejšnjega stoletja pojavili alternativni pristopi pri proučevanju menedžmenta. V grobem bi jih lahko razvrstili v tri skupine, in sicer v psihološke, behavioristične ter teorije organizacijske sociolo- gije in birokratske disfunkcionalnosti (Rainey, 2009). V okviru proučevanja menedžmenta javnega sektorja je treba izpostaviti zadnji dve. Namreč, v okviru behaviorističnih teorij so še posebej pomembni prispevki Barnarda in Simona ter Cyerta in Marcha, ki sta nadgradila prva dva. Tako je Barnard napravil pre- cejšen preskok od teorije administrativnega menedžmenta, saj je poudarjal pomen neformalnih organizacijskih struktur, pri čemer je organizacije parafra- ziral kot ekonomije spodbud. Menedžerji morajo tako pridobiti vire, s katerimi ustvarjajo spodbude za udejstvovanje posameznikov v organizaciji. Podobno je teorijo administrativnega menedžmenta kritiziral tudi Simon, ki je še posebej poudarjal omejeno racionalnost odločanja kot posledico omejenosti informacij in sposobnosti. To je tudi vzpostavilo temelje raziskovanja na področju umetne inteligence, ki je temeljilo na uporabi računalniške tehnologije kot podpore pri sprejemanju celovitih odločitev.2 2Glede na to, da je prispevek Simona omajal do tedaj uveljavljene osnovne predpostavke ekonom- ske teorije, si je leta 1978 tudi prislužil Nobelovo nagrado za ekonomijo. 14 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA Podobno so tudi teorije na področju organizacijske sociologije in birokrat- ske disfunkcionalnosti izpostavile nekatere omejitve in nekonsistentnosti klasi- čnih teorij. Tako je Merton izpostavil omejitve Webrovega modela birokratske organizacije, ki so še posebej izrazite v povezavi s človekovimi lastnostmi in njegovo osebnostjo. Tako lahko pravila in specializacija pripeljejo do »priučene nesposobnosti«, ko imajo posamezniki težave z reševanjem vprašanj, ki jih pra- vila ne predvidevajo. Podobno je Thompson, profesor javne uprave, izpostavil omejitve birokratske organizacije v obliki »biropatologije«, ki označuje feno- men, ko posamezniki ščitijo svojo avtoriteto na način, da postanejo preveč neo- sebni v odnosu do strank in sodelavcev. Ne nazadnje, v okviru teh teorij je pomemben tudi prispevek Selznicka, ki je organizacije opredelil kot institucije, v katerih želijo menedžerji vplivati na okolje, gojiti odnose z zunanjimi deležni- ki pri soodločanju, in to v glavnem s ciljem povečevanja organizacijskih zmož- nosti.3 1.2 Tipologija organizacij in aktualne dileme menedžmenta Miles in Snow (1978) sta razvila strateško tipologijo organizacij, ki pa se jo v zadnjem času poskuša aplicirati tudi na javni sektor.4 Ta tipologija loči štiri vrste organizacij, in sicer prospektorje (organizacije, ki neprestano iščejo prilož- nosti na trgu), branilce (organizacije, ki branijo svoj tržni oziroma nišni položaj, pri čemer redko spreminjajo tehnologijo in način delovanja, kar pomeni, da je 3 V tem smislu je treba omeniti, da so se pojavili tudi nekateri novejši pristopi, kot so organizacijska psihologija, organizacijsko oblikovanje, prilagodljivi sistemi in kontingenčne teorije itd., vendar niso posebej razloženi, saj presegajo smotre učbenika. Za nadaljnje branje in vpogled v literaturo s pod- ročja razvoja teorije menedžmenta je priporočen študij katere od knjig s področja menedžmenta (npr. Rainey, 2009 ipd.). 4 Na primer v občinah itd. 15 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA tudi razvoj izdelkov sekundarnega pomena), analitike (organizacije, ki imajo značilnosti prospektorjev in branilcev, kar pomeni, da delujejo tako na stabilnih trgih kot na spreminjajočih se trgih – to pomeni uravnoteževanja učinkovitosti in učenja v organizaciji) in reaktorje (organizacije, v katerih menedžerji zazna- vajo spremembe v okolju, vendar se na njih niso sposobni učinkovito odzvati, kar pomeni tudi izostanek konsistentne strategije). Ta tipologija je zanimiva tudi v povezavi z nekaterimi aktualnimi vpra- šanji menedžmenta. Namreč, funkcija sodobnih menedžerjev naj bi se v glav- nem nanašala predvsem na razvoj same organizacije, kar pomeni predvsem oblikovanje ustreznih organizacijskih zmožnosti. V organizacijah danes postaja- jo te pomembnejše od razpoložljivih virov, ključ uspeha pa je v glavnem v pro- cesih. S tega vidika je zanimiva študija Granta (2011), ki na primeru najuspeš- nejših svetovnih nogometnih klubov navaja pomen razvoja procesov in organi- zacijskih zmožnosti. Avtor tako v svoji študiji analizira uspešnost klubov v obdobju 2003‒2010 in ugotavlja, da sta najuspešnejša kluba Barcelona in Man- chester United. To je zanimivo zato, ker sta to kluba, ki nimata največ razpolož- ljivih virov, sodeč po vrednosti igralcev (v tem oziru jih precej prekašajo klubi, kot so Real Madrid, Chelsea London, Internazionale Milano ali Manchester City, če omenimo le nekatere), imata pa veliko prednost v procesih delovanja in 16 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA prevladujoči organizacijski kulturi5 ter v jasni razmejitvi pristojnosti in odgo- vornosti za nekatere aktivnosti v klubu.6 1.3 Pojem Pojem menedžmenta javnega sektorja Pojem menedžment javnega sektorja oziroma javni menedžment se je uveljavil v osemdesetih letih prejšnjega stoletja kot odgovor na odmike od tradi- cionalnega pojmovanja javne uprave, ki naj bi temeljila na birokratskem načinu dela, pomanjkanju odzivnosti, rigidnosti itd. Namreč, tedaj se je predvsem v razvitih državah začelo poudarjati pomen prevzemanja tveganj, odgovornosti, tržnih pristopov itd. tudi v javnem sektorju, kar je pomenilo premik v pojmova- nju (Bovaird in Löffler, 2009). Po Flynnu (2007) menedžment v javnem sektorju označuje: (1) diskrecijo v menedžmentu virov za potrebe doseganja ciljev; (2) razmišljanje in delovanje v smeri iskanja najboljših načinov za doseganje izbra- nih ciljev; (3) pridobivanje in ohranjanje legitimnosti nadzora, kar se lahko doseže s tehnikami, kot so na primer strateško planiranje, projektni menedž- ment, menedžment učinkovitosti in uspešnosti, programsko financiranje, tržen- je, pogodbeništvo itd. V splošnem bi lahko rekli, da pojem javnega menedžmen- ta temelji na ideologiji novega javnega menedžmenta, ki je prinesla pomembne spremembe v delovanju javnega sektorja, podrobno pa je predstavljena v tretjem 5 Pomemben dejavnik, ki vpliva na uspešnost delovanja organizacije in njeno možnost uvajanja sprememb, je organizacijska kultura, ki jo Pečar (2007) opredeljuje kot sestav vrednot in sistem usmeritev, ki članom organizacije kažejo identiteto, usmeritev in občutek pripadnosti. Povedano drugače, organizacijska kultura dejansko prikazuje način delovanja neke organizacije. 6 V tem kontekstu kaže pri Barceloni posebej izpostaviti predvsem procese in njeno pravo nogomet- no univerzo (akademijo), pri Manchester Unitedu pa znano filozofijo delovanja kluba, ki temelji na pravilu, da noben igralec ni večji od kluba. Avtor še navaja, da očiten rezultatski primanjkljaj pri finančno bolj podprtih klubih kaže na slabosti menedžmenta kot obliko organizacijske disfunkcional- nosti, kar je splošno gledano značilnost današnje Evrope. 17 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA poglavju. Tako se je treba tudi zavedati, da ima na menedžment javnega sektorja razmeroma velik vpliv tako v filozofskem kot praktičnem vidiku tudi politika. Za opredelitev pojma menedžment javnega sektorja je nujna opredelitev samega javnega sektorja, posebej v smislu ločitve od zasebnega. Namreč, ta loči- tev tako v teoriji kot v praksi pogosto ni povsem preprosta. Tako Government Finance Statistics Manual (2001) navaja, da je javni sektor sestavljen iz vladnega sektorja ter vseh netržnih in nepridobitnih institucij, ki jih nadzira in večinsko financira vladni sektor. V sklop prvih tako spadajo vse enote centralne (držav- ne) oblasti in vse enote na nižjih ravne oblasti, ne glede na to, ali gre za disloci- rane enote centralne oblasti ali institucije lokalne in regionalne samouprave. V drugi sklop pa spadajo vsa javna podjetja in javne nepridobitne organizacije, tako finančne kot nefinančne.7 Čeprav ekonomisti, predvsem tisti, ki se ukvarjajo s proučevanjem države blaginje, v splošnem pravijo, da je temelj javnega sektorja proizvodnja tistih dobrin, kjer so tržne nepopolnosti8, je v glavnem skoraj za vse dobrine značilno, da so v njihovi proizvodnji tržne nepopolnosti zaradi nepopolne konkurence, informacijske asimetrije, obstoja zunanjih učinkov, kroničnega tržnega nerav- novesja, negotovosti, delne netekmovalnosti in neizključljivosti v porabi, upo- rabniškega nepoznavanja blaga, diskriminacije, ki ne temelji na stroških ali teh- noloških zmožnostih itd. (Bovaird in Löffler, 2009). Alternativno opredelitev lahko najdemo v politiki, kjer javne dobrine opredeljujejo kot dobrine, ki so 7 Kot vidimo, se ta opredelitev precej razlikuje od »klasične« domače opredelitve javnega sektorja, ki v tem sektorju ločuje državno upravo (ministrstva, vladne službe, upravne enote), javno upravo (poleg državne uprave še javna podjetja in enote lokalne samouprave) in širši javni sektor (ta poleg javne uprave zajema še pravosodni sistem, šolstvo, raziskovalno in kulturno področje ter organizacije političnega sistema). 8 Torej javni sektor obstaja zato, da bi se zadovoljilo tiste potrebe posameznikov, ki jih tržni mehani- zmi ne morejo zadovoljiti. 18 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA tako pomembne za pridobivanje politične podpore oziroma reelekcijo, da je pri njihovi proizvodnji potrebno posredovanje javnega sektorja. V splošnem je treba namen delovanja javnega sektorja in razloge za obstoj javnih organizacij iskati ravno v politiki, predvsem v smislu zadovoljevanja temeljnih funkcij države. Bozeman (1987) tako navaja, da je mogoče razloge za obstoj javnih orga- nizacij iskati predvsem v zasledovanju javnega interesa. Namreč, umestitev posamezne organizacije v javni ali zasebni sektor temelji na dveh možnih kom- binacijah elementov: (1) financiranju in lastništvu (pri tem se pojavlja problem predvsem v tem, da javno financiranje nujno ne pomeni, da gre za javno organi- zacijo); (2) ekonomski in politični avtoriteti (tu je ločevanje lažje, saj je za javne organizacije tipična razmeroma večja politična avtoriteta ob razmeroma manjši ekonomski avtoriteti). V splošnem kaže poudariti, da je danes glavni problem prav »prelivanje sektorjev« oziroma izginjanje meja med njimi (Rainey, 2009), na kar so pomem- bno vplivale inovacije v politikah, kot so na primer koncept javno-zasebnega partnerstva, pogodbenega izvajanja storitev ipd. Tako danes v javnem sektorju nastajajo številne mešane, vmesne in hibridne organizacije, njihov ekonomski pomen pa se celo povečuje. Bistvo teh organizacijskih oblik v javnem sektorju je, da poskušajo s svojo organiziranostjo in načinom delovanja posnemati orga- nizacije zasebnega sektorja, kar pomeni, da gre za željo po doseganju tako ime- novanih funkcionalnih analogij, kar pomeni osrčje ideologije novega javnega menedžmenta. Hibridne organizacije so organizacijske oblike, ki delujejo na mejnem območju med državo in trgom, kot takšne pa so postale dejanska mešanica javne in komercialne dejavnosti, kar vodi k pluralizaciji vrednot (Karré, 2010). Med razloge za pojav hibridnih organizacij bi lahko umestili: (1) doseganje določene stopnje avtonomnosti, saj je takšni organizaciji omogočeno neodvisno delovanje od države, čeprav še vedno v njenem okviru; (2) uvajanje tržnih pristopov v 19 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič UVODNI POJMI S PODROČJA MENEDŽMENTA IN JAVNEGA SEKTORJA delovanje javnih organizacij, pri čemer država nastopa v glavnem v takšnih primerih le še v vlogi regulatorja; (3) tehnološke in družbene spremembe, ki od javnih organizacij zahtevajo hitrejše ukrepanje in iskanje rešitev zunaj obstoje- čih javnih okvirov, in ne nazadnje (4) čedalje bolj razširjeno pomanjkanje javnih sredstev, ki zahteva komercializacijo delovanja javnih organizacij. Glavne pred- nosti delovanja hibridnih organizacij pa gre iskati predvsem v večji učinkovitos- ti delovanja, omejevanju birokratizacije delovanja in pridobivanju družbene podpore pri izvajanju nekaterih aktivnosti.9 V tem poglavju ste spoznali naslednje pojme: − menedžment; − teorije menedžmenta; − tipologija in razmejevanje organizacij; − hibridna organizacija. 9Omeniti kaže, da predlagana nova zakonska ureditev področja negospodarskih javnih služb v Slo- veniji predvideva tudi uvedbo takšnih organizacijskih oblik. 20 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA 2 FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA JAVNEGA SEKTORJA Ko boste preštudirali to poglavje, boste spoznali ekonomski pomen javne- ga sektorja in njegov razvoj v zadnjih sto letih. Spoznali boste razloge za naraš- čanje velikosti javnega sektorja in njegovo normativno vlogo. Spoznali boste tudi koncept optimalne velikosti javnega sektorja, z ekonomskega in družbene- ga vidika, ne nazadnje pa se boste srečali tudi z aktualnimi dilemami dolgoročne ekonomske vloge javnega sektorja v povezavi s pojavom zadnje finančno- gospodarske krize, poseben poudarek pa je tudi na analizi birokratskih nepra- vilnosti kot jedra povečevanja učinkovitosti javnega sektorja. Poznavanje tega poglavja je tako podlaga za razumevanje aktualnih sprememb na področju delo- vanja javnega sektorja, zato se sorodne razlage pojavljajo tudi v primerljivih knjigah in učbenikih v tujini. 2.1 Pomen Pomen javnega sektorja V večini razvitih kapitalističnih držav smo v 20. stoletju spremljali rast, tako v velikosti kot številu dejavnosti, javnega sektorja, ki je posegal na čedalje več področij javnega življenja. Tako je delež celotnih javnih izdatkov v bruto domačem proizvodu v teh državah v povprečju narasel s približno 10 odstotkov na začetku 20. stoletja na skoraj 50 odstotkov ob koncu 20. stoletja (glej Tanzi, 21 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA 1997).10 Vloga države je postala v sodobnem kapitalizmu tako obsežna in močna, da javni sektor ne opravlja več samo funkcije »nočnega čuvaja«, ampak poleg sodstva, vojske in policije izvaja tudi socialno politiko, ureja gospodarske in dru- žbene aktivnosti, razmerja na trgu dela ter zagotavlja nekatere (javne) dobrine in storitve (Glas, 1995). Navedeno naraščanje pomena javnega sektorja je mogo- če zaznati tudi iz poudarkov v tabelah 1 in 2. Tabela 1: Javni izdatki kot delež BDP v izbranih industrijskih državah do druge sveto- vne vojne Država 1870 1913 1920 1937 Avstralija 18,3 16,5 19,3 14,8 Avstrija 10,5 17,0 14,7 20,6 Francija 12,6 17,0 27,6 29,0 Nemčija 10,0 14,8 25,0 34,1 Italija 13,7 17,1 30,1 31,1 Japonska 8,8 8,3 14,8 25,4 Norveška 5,9 9,3 16,0 11,8 Švedska 5,7 10,4 10,9 16,5 Švica 16,5 14,0 17,0 24,1 Zdr. kraljestvo 9,4 12,7 26,2 30,0 ZDA 7,3 7,5 12,1 19,7 Povprečje 10,8 13,1 19,5 23,4 Vir: Tanzi in Schuknecht, 2000. 10 Poudariti je treba, da javni izdatki zajemajo samo en vidik delovanja javnega sektorja, drugi del je povezan z regulatornimi aktivnostmi države, čemur pravimo po Leonardu (1986) tudi tihi ali nefis- kalni del javnega sektorja. Nefiskalni del javnega sektorja namreč zajema aktivnosti, ki niso neposre- dno finančno izražene in vidne v bilancah javnega financiranja, vendar kljub temu zasebnemu sektor- ju povzročajo stroške oziroma ekonomsko obremenitev. 22 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA Tabela 2: Javni izdatki kot delež BDP v državah OECD, 1960‒ ‒1996 Spr. v odst. Država 1960 1970 1980 1990 1996 točkah (1960- 1996) Avstralija 21,2 25,5 34,0 37,7 37,5 16,3 Avstrija 35,7 39,2 48,9 49,3 52,7 17,0 Belgija 34,5 36,5 50,7 54,6 54,5 20,0 Kanada 28,6 35,7 40,5 47,8 46,4 17,8 Danska 24,8 40,2 56,2 58,6 60,8 36,0 Finska 26,6 31,3 36,6 46,8 59,4 32,8 Francija 34,6 38,9 46,1 49,9 54,7 20,1 Nemčija 32,4 38,6 48,3 45,7 56,0 23,6 Grčija 17,4 22,4 30,5 49,6 49,4 32,0 Islandija 28,2 29,6 32,2 39,9 37,3 9,1 Irska 28,0 39,6 50,8 40,9 37,7 9,7 Italija 30,1 34,2 41,9 53,8 52,7 22,6 Japonska 17,5 19,3 32,6 31,9 36,9 19,4 Luksemburg 30,5 33,1 54,8 45,5 49,3 18,8 Nizozemska 33,7 46,0 57,5 57,5 58,1 24,4 Nova Zelandija 27,7 34,4 47,0 50,0 42,3 14,6 Norveška 29,9 41,0 48,3 51,3 46,4 16,5 Portugalska 17,0 21,6 25,9 41,9 46,0 29,0 Španija 13,7 22,2 32,9 43,0 45,4 31,7 Švedska 31,0 43,7 61,6 60,8 66,1 35,1 Švica 17,2 21,3 29,3 30,9 36,9 19,7 Zdr. kraljestvo 32,2 39,2 44,9 42,3 43,7 11,5 ZDA 28,4 32,5 33,7 34,8 34,6 6,2 Povprečje 27,0 33,3 42,8 46,3 48,0 21,0 Vir: Gwartney idr. (1998). Absolutno in relativno naraščanje velikosti javnega sektorja je bilo še posebej izrazito po drugi svetovni vojni. V tem času so javni izdatki kot delež bruto domačega proizvoda v razvitih državah v povprečju narasli s približno 27 odstotkov leta 1960 na skoraj 50 odstotkov leta 1996 (tabela 2), tako da lahko danes govorimo o državi kot najpomembnejšem ekonomskem subjektu. Absolu- tna in relativna rast javnega sektorja je bila posledica dopolnjevanja in zamenje- vanja zasebnega sektorja. Pomemben vpliv na rast obsega javnega sektorja po 23 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA drugi svetovni vojni je imela tudi v tistem času v ekonomski znanosti prevladu- joča keynesianska ekonomska teorija, ki je bila usmerjena na povpraševanje, poleg alokacijske pa je poudarjala tudi prerazdelitveno in stabilizacijsko funkcijo javnega sektorja. Hkrati je ta teorija poudarjala tržne nepravilnosti, kar je spod- budilo tudi nekatere inovacije v ekonomski teoriji, ki so izpostavljale negativne učinke delovanja trga (na primer razni koncepti javnih dobrin, meritornih dob- rin, zunanjih učinkov, ISI-politike ipd. – ti koncepti so se v literaturi pojavili šele pred nekaj desetletji).11 Poleg rasti velikosti javnega sektorja se je v zadnjih desetletjih spremenila tudi struktura izdatkov, saj so bolj naraščali transferni izdatki, namenjeni finan- ciranju programov t. i. države blaginje. To je razvidno tudi iz tabele 3. Tabela 3: Transferni javni izdatki kot delež BDP v izbranih industrijskih državah, 1870‒‒2000 Država 1870 1937 1960 1980 2000 Kanada 0,5 1,6 9,0 13,2 13,9 Francija 1,1 7,2 11,4 24,6 18,2 Nemčija 0,5 7,0 13,5 16,8 20,8 Japonska 1,1 1,4 5,5 12,0 / Norveška 1,1 4,3 12,1 27,0 20,7 Španija / 2,5 1,0 12,9 18,0 Zdr. kraljestvo 2,2 9,3 10,2 20,2 16,5 ZDA 0,3 2,1 6,2 12,2 12,6 Povprečje 0,9 4,5 8,5 17,4 17,2 Vir: Tanzi in Schuknecht, 2000; World Development Indicators, 2001. 11 ISI-politike oziroma socializem tretjega sveta so predpostavljale, da ima javni sektor več mened- žerskih izkušenj pri zagotavljanju proizvodnje nekaterih dobrin kot zasebni sektor, kar je poudarjalo pomen državnega posredovanja tudi v proizvodnji zasebnih dobrin, ne samo javnih dobrin. Več o filozofskih in ideoloških dejavnikih, ki so vplivali na naraščanje velikosti javnega sektorja, glej tudi Tanzi (1997). 24 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA V splošnem literatura navaja več razlogov za rast pomena in velikosti jav- nega sektorja. Razloge, ki jih teoretično utemeljujejo številni zakoni, lahko po Lanu (1995) razvrstimo v dve skupini, in sicer v povpraševalne in ponudbene razloge. V praksi se je izkazalo, da klasični povpraševalno usmerjeni razlogi12 načeloma ne dajejo najbolj prepričljivih utemeljitev razlogov za naraščanje dru- žbenoekonomskega pomena javnega sektorja, ampak naj bi bili pomembnejši ponudbeni dejavniki.13 Poudariti pa je treba, da številni zadevni zakoni v praksi ne dajejo želene potrditve veljavnosti teh dejavnikov,14 zato so se v zadnjem času pojavili tudi nekatere alternativne hipoteze. Tako so se pojavile alternativ- ne razlage, ki se usmerjajo predvsem na politične razloge za rast pomena javnega sektorja, saj naj ekonomske razlage ne bi bile preveč prepričljive, še posebej tiste, ki so usmerjene v povpraševanje. V okviru teh pristopov je mogoče zaslediti zanimivo razlago Meltzerja in Richarda (1981), ki navajata pomen družbenoekonomske neenakosti v družbi, ki naj bi kazala, da je dohodek medianskega volivca manjši od povprečnega dohodka v družbi, kar pomeni, da volivci v takšnih primerih dajejo prednost večjemu obsegu državnega posredovanja, predvsem v obliki izvajanja socialne politike. Glede na to, da je to v praksi značilnost vseh družb (popolnoma ena- 12 Med te pristope tipično uvrščamo Wagner-Wilenskyjevo hipotezo (učinek naraščajoče blaginje), Peacock-Wisemanovo hipotezo (učinek družbenoekonomskih pretresov), Cameronovo hipotezo (učinek globalizacije) ipd. Bistvo teh pristopov je, da izpostavljajo zunanje razloge za naraščanje družbenoekonomskega pomena javnega sektorja. 13 Med tipične ponudbene pristope uvrščamo Tullockovo oziroma Downovo hipotezo (učinek maksimizacije birokracije in njenega razsipništva), Baumolovo hipotezo (učinek manjše produktivno- sti javnega kot zasebnega sektorja in učinek bolezni stroškov – angl. cost disease), Buchanonovo oziroma Oatesovo hipotezo (učinek fiskalne iluzije) ipd. Bistvo teh pristopov je, da razloge za naraš- čanje javnega sektorja iščejo predvsem v samem sektorju. 14 Očiten primer je Wagnerjev zakon, ki pa ima v praksi precejšnjo omejitev, saj ne zna razložiti, zakaj do prve svetovne vojne ni bilo relativne rasti obsega javnega sektorja, čeprav je bil za to obdobje značilen intenziven družbenoekonomski razvoj v večini industrijskih držav. 25 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN POMEN JAVNEGA SEKTORJA komerna porazdelitev dohodka je namreč bolj kot ne le teoretični konstrukt), to vpliva na rast velikosti javnega sektorja. Podobno navajata tudi Dao in Esfahani (1995), ki trdita, da je naraščanje pomena človeškega kapitala v proizvodnji, povezano s tehnološkimi spremem- bami in razvojem izobraževalnega sistema, povzročilo naraščanje dohodka pre- bivalstva. Glede na to, da ima človeški kapital relativno nizko netržno vrednost, hkrati pa je precej manj mobilen od fizičnega kapitala, pomeni razmeroma lah- ko obdavčljiv vir, s čimer je bilo omogočeno tudi dodatno financiranje progra- mov države blaginje. To tezo je nadgradil tudi Dreyer Lassen (2000), ki pravi, da je naraščajoča transparentnost političnega procesa omogočila večje zaupanje v delovanje države, s čimer so ljudje tudi čedalje bolj odobravali njeno posredova- nje, še posebej izvajanje socialnih programov.15 15 Med pomembnejšimi pristopi je treba omeniti še tezo Hercowitza in Strawczynskega (2001), ki navajata pomen proticiklične fiskalne politike, povezane z zmanjševanjem gospodarskih fluktuacij. Te politike naj bi bile bolj »enosmerno« naravnane, kar pomeni, da se jih v času gospodarskega nazadovanja intenzivno izvaja, v času okrevanja pa zaradi pritiska interesnih skupin preprosto osta- nejo. To pomeni, da se z vsako gospodarsko krizo obseg javnega sektorja implicitno poveča. Kljub vsemu ostaja eno glavnih vprašanj, zakaj naraščanje velikosti javnega sektorja ni bilo enakomerno med državami, kar je skupaj z začetnimi razlikami povzročilo različne velikosti javnega sektorja med državami. Na primer, v letu 2000 so javni izdatki v Južni Koreji zajemali približno 21 odstotkov BDP, v Veliki Britaniji 37 odstotkov, na Švedskem in Danskem pa celo več kot 50 odstotkov BDP (OECD, 2001). Literatura navaja številne dejavnike, med katerimi kaže izpostaviti razlike v velikosti države, odprtosti gospodarstva in njegove globalne integriranosti (ekonomije obsega in funkcija države kot uravnalca globalnih tveganj), razlike v razvitosti in heterogenosti družb (funkcija države kot blažilca družbenih nasprotij), razlike v organizaciji političnega režima (volilni sistem in politični režim kot elementa načina oblikovanja javnih politik) ipd. Razlike so tudi v obsegu nefiskalnega dela javnega sektorja, pri čemer avtorji navajajo razmeroma podobne dejavnike razlik, kot so razlike v velikosti države (manjša sposobnost reguliranja, a hkrati večja potreba), odprtosti družbe (manjše možnosti reguliranja), porazdelitvi dohodka v družbi (neenakomernost porazdelitve dohodka kot ustvarjalca politične moči elit) ipd. Več o tem glej Pevcin (2006a in 2006b). 26 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA 2.2 Filozofija in funkcije javnega sektorja Javni sektor je eden izmed najpomembnejših elementov gospodarskega napredka, kar je izpostavil že Hobbes (1561), ko je navedel, da bi bilo življenje brez državnega aparata praktično nemogoče. Pojavlja pa se dilema o njegovih funkcijah in želeni vlogi – ta dilema je odprta že od antičnih časov, ko sta grška misleca Platon in Aristotel navajala precej različne želene funkcije države.16 V zgodovini so se dejansko izoblikovali trije filozofski pogledi na želeno družbeno vlogo javnega sektorja. Prvi pogled je liberalen in zagovarja minimalistično fun- kcijo javnega sektorja, saj daje prosto delovanje trga najbolj želene družbene rezultate. Drugi pogled je neoliberalen in poudarja individualno odgovornost, vendar priznava, da lahko trg daje neželene ekonomske rezultate, s čimer se vzpostavlja temelj za državno posredovanje. Ti rezultati naj bi bili posledica predvsem neenakosti v možnostih, zato je funkcija javnega sektorja omejena in želena predvsem pri odpravljanju teh neenakosti. Tretji pogled pa je kolektivis- tični in poudarja koncept družbene blaginje, zato naj bi bila funkcija javnega sektorja poudarjena tudi pri odpravljanju neenakosti v rezultatih, ne samo v možnostih, kar kaže na precejšnje državno posredovanje in omejeno delovanje trga.17 V splošnem so bila precejšnja nihanja pri politični podpori posamezni filozofiji, kar je zgodovinsko gledano povzročilo precejšnja nihanja v funkcijah javnega sektorja, posledično pa tudi v njegovem obsegu. Že iz zgornjih tabel je 16 Prvi je bil zagovornik državnega absolutizma, drugi pa je zagovarjal tezo, da mora država predv- sem slediti zahtevam in potrebam ljudi (tako imenovana teza o človeku kot »družbeni živali«, lat. zoon politikon). Več o tem glej Catholic Encyclopedia (1997) in International Encyclopedia of the Social & Behavioral Sciences (2001). 17 Omeniti je treba, da je liberalni pogled v bistvu izrazito evropska filozofija (razvila sta jo predvsem avstrijska ekonomista F. von Hayek in L. von Mises), čeprav se je ta filozofija bolj uveljavila v ZDA. Več o tem glej Bailey (2003). 27 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA razvidno, da je proti koncu 19. stoletja prevladovala liberalna filozofija z omeje- nimi funkcijami države, v sredini 20. stoletja je začela prevladovati kolektivisti- čna filozofija, ki pa jo je v 1980-ih nadomestil bolj neoliberalen pogled na funk- cije javnega sektorja (deloma zaradi problemov zahodnih kapitalističnih držav in zaradi propada socialističnega ekonomskega modela), kar se je kazalo tudi v relativnem zmanjševanju obsega in družbenoekonomskega pomena javnega sektorja.18 V bistvu lahko po Tanziju (2000) izpostavimo tri sklope aktivnosti, ki pomenijo generični vidik normativne oziramo želene funkcije javnega sektorja v sodobnih tržnih in globaliziranih oziroma internacionaliziranih narodnih gospodarstvih: − Postavljanje pravil in vzpostavljanje institucij, ki naj skrbijo za uveljavlja- nje pogodbenih obveznosti in zaščito premoženjskih pravic, s čimer se želi spodbujati učinkovitost delovanja trgov. To vključuje tudi zagotavlja- nje pravnih in regulatornih okvirov, ki zmanjšujejo transakcijske stroške udeležencev na trgu. − Spodbujanje učinkovitosti delovanja trgov s strateškim poseganjem v trž- no delovanje ob zaznavanju nastajanja tržnih nepopolnosti. To dejansko pomeni zagotavljanje javnih in meritornih dobrin ter reguliranje negativ- nih in subvencioniranje pozitivnih zunanjih učinkov, kar pomeni dopol- njevanje trgov tam, kjer ti ne morejo obstajati oziroma delovati učinkovi- to. − Podpiranje makroekonomske stabilizacije in prerazdeljevanje dohodka v družbi v skladu s prevladujočimi družbenimi načeli enakosti, v današnjih časih pa tudi ob upoštevanju doseganja makroekonomske učinkovitosti in konkurenčnosti. 18Poudariti je treba, da so se v zadnjih letih, predvsem ob zadnji svetovni finančno-gospodarski krizi pojavile tudi večje težnje po bolj kolektivističnem razmišljanju. Več o tem v nadaljevanju. 28 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA V tem smislu se je treba zavedati, da ima javni sektor pomemben vpliv tudi na konkurenčnost nacionalnega gospodarstva, kar obravnava tudi večina teoretičnih in aplikativnih modelov konkurenčnosti. Tako na primer Porterjev diamant navaja šest med seboj odvisnih dejavnikov, ki naj bi vplivali na konku- renčnost gospodarstva, med katerimi so tudi navedene aktivnosti politično- gospodarskih institucij (raziskovalno-razvojna politika, regulatorni okvir ipd.). Podobno navaja tudi metoda Svetovnega gospodarskega foruma (angl. World Economic Forum, WEF), ki navaja med skupinami dejavnikov nacionalne kon- kurenčnosti tudi vlogo (pomen) državnega posredovanja ter kakovost pravnih in političnih institucij. Ne nazadnje, tudi tako imenovani Garellijev indeks oziro- ma IMD-metodologija konkurenčnosti (Inštitut za razvoj menedžmenta v Loza- ni) navaja kot enega izmed elementov nacionalne konkurenčnosti prav delovan- je državnih institucij.19 Tako pomeni učinkovito delovanje državnih institucij oziroma javnega sektorja pomemben dejavnik nacionalne konkurenčnosti, kar kažejo že nekatere izkušnje iz preteklosti, ko so največjo konkurenčnost in rast dosegla mala odprta gospodarstva, ki imajo kakovostne in učinkovite državne institucije.20 19 Več o osnovah posameznih metodologij merjenja konkurenčnosti glej Pevcin (2002). 20 V devetdesetih letih 20. stoletja so bili takšen primer Singapur, Finska, Danska itd. Pomemben dejavnik produktivnosti zasebnega sektorja in s tem gospodarske rasti je bilo tudi število zaposlenih v javnem sektorju. Še posebno v razvijajočih se državah naj bi imel javni sektor premalo človeškega kapitala, kar naj bi bil vzrok za nastanek administrativnih ozkih grl (Ul Hague idr., 1998). Eden izmed vzrokov za njihov nastanek in s tem za neučinkovitost javnega sektorja je odnos vlade do zaposlenos- ti v javnem sektorju, saj vlada zaradi večanja varnosti zaposlitve ljudi ter političnih in ekonomskih razlogov z vladnimi politikami teži k neprestanemu povečevanju zaposlenosti, predvsem z zaposlo- vanjem »manj kakovostnih« delavcev. Namreč, vlada pogosto želi maksimirati zaposlenost ali vsaj omejiti naraščanje brezposelnosti s ciljem stabiliziranja gospodarstva. Proračunskim omejitvam se zato raje prilagaja z zmanjševanjem ali zamrznitvijo plač v javnem sektorju (to povzroči kompresijo plač, to je zmanjšanje variance ravni plač v javnem sektorju), ne z zmanjševanjem zaposlenosti. To povzroča zaostajanje plač v javnem sektorju za tistimi v zasebnem sektorju, posledica tega pa je premajhna razpoložljivost ustreznega človeškega kapitala javnemu sektorju. 29 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA 2.3 Barrova formulacija in učinkovitost učinkovitost delovanja javnega sektorja Analiza dejavnikov gospodarske rasti je v preteklosti temeljila predvsem na predpostavkah neoklasične teorije rasti (glej Solow, 1956), po katerih naj bi bila gospodarska rast predvsem posledica eksogenih tehnoloških sprememb, kar pomeni, da država s svojimi politikami ne more vplivati na stopnjo dolgoročne gospodarske rasti. Z novejšimi razvojnimi modeli, ki tvorijo endogeno teorijo rasti, ste se vloga in pomen države v razvojnem procesu spremenila. V skladu s predvidevanji te teorije so dolgoročne stopnje gospodarske rasti endogene, kar pomeni, da naj bi na gospodarsko rast vplivali številni dejavniki, med njimi tudi država s svojimi politikami (Barro, 1990). Pri tem nekateri avtorji opozarjajo, da naj bi bila vloga države še posebej pomembna, saj naj bi trije glavni fiskalni ins- trumenti (davki, javni izdatki in javnofinančno ravnotežje) vplivali na učinkovi- tost izrabe virov v družbi, stopnjo faktorske akumulacije in hitrost tehnološkega napredka, kar so pomembni dejavniki dolgoročne gospodarske rasti (Dar in AmirKhalkhali, 2002). Namreč, v sredini sedemdesetih let 20. stoletja se je v nekaterih razvitih državah pojavila t. i. stagflacija, ki je označevala položaj stagnacije in brezposel- nosti na eni stani ter sorazmerno visoko stopnjo inflacije na drugi strani. Po nauku keynesiancev je bil ta položaj nekaj nepredvidljivega, zato so mnogi zače- li dvomiti o prevladujoči ekonomski teoriji in začeli poudarjati pomen ponudbe in fiskalnih dejavnikov pri ustvarjanju gospodarske rasti (t. i. ponudbena eko- nomika). V jedru tega pristopa je bila ideja, da prevelika vloga države pogosto preveč bremeni gospodarstvo, zato je treba vlogo države omejiti, davčna (in regulatorna) bremena posameznikov in podjetij pa zmanjšati, kar bo imelo pozi- tivne učinke na gospodarsko rast. Analize dejavnikov gospodarske rasti so pokazale, da velikost javnega sek- torja negativno vpliva na gospodarsko rast, kar je bilo tudi potrjeno v številnih 30 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA empiričnih študijah.21 V skladu z ugotovitvami teh študij naj bi bila prednost manjšega javnega sektorja v tem, da gospodarski sistem dosega večjo ekonomsko učinkovitost, kar je posledica manjših distorzij javnih politik in manjšega davč- nega bremena, večje učinkovitosti izrabe virov prek tržnega mehanizma in manjšega učinka izrinjanja zasebnega sektorja. Študije ugotavljajo, da naj bi bili negativno razmerje med velikostjo javnega sektorja in gospodarsko rastjo, ven- dar nekateri avtorji poudarjajo, da naj bi to negativno razmerje obstajalo šele, ko velikost javnega sektorja preseže neko točko (Barro, 1990; Dar in AmirKhalkha- li, 2002). Povedano drugače, med velikostjo javnega sektorja in gospodarsko rastjo naj bi bil zapleten in nelinearen odnos. Tako je Barro (1990) v svojem endogenem razvojnem modelu pokazal, da ima velikost javnega sektorja dva učinka na gospodarsko rast. Po eni strani naj bi naraščanje velikosti javnega sektorja negativno vplivalo na gospodarsko rast, saj naj bi imela zahtevana večja obdavčitev negativne motivacijske učinke na delovanje in obnašanje gospodar- skih subjektov. Po drugi strani pa naj bi naraščanje velikosti javnega sektorja pozitivno vplivalo na gospodarsko rast, ker se zaradi tega povečuje mejna pro- duktivnost kapitala. Barro pri tem poudarja, da naj bi drugi učinek prevladoval predvsem takrat, ko je javni sektor še razmeroma majhen, prvi učinek pa pre- vladuje pri razmeroma velikem javnem sektorju. To pomeni, da je razmerje med velikostjo javnega sektorja in ekonomsko uspešnostjo nemonotono, kar posledi- čno nakazuje neko optimalno velikost javnega sektorja. Barrova opredelitev je bila pozneje povzeta in navedena v številnih delih (na primer Armey, 1995; Heitger, 2001), pri čemer vsa dela poudarjajo, da je pri razmerju med velikostjo javnega sektorja in gospodarsko rastjo osnovna ideja ta, da javni izdatki pozitivno vplivajo na družbeni output, vendar se začne ta vpliv 21 Več o tem glej Barro, 1991; Engen in Skinner, 1992; Hansson in Henrekson, 1994; Gwartney, Holcombe in Lawson, 1998. 31 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA zmanjševati ali pa postane celo negativen, ko postane obseg državne aktivnosti prevelik in država začne proizvajati celo zasebne dobrine. V ozadju tega odnosa naj bi bilo preprosto dejstvo ‒ v anarhistični državi in v državi, kjer vse eko- nomske odločitve sprejema država (primer socialističnih držav), je družbeni output majhen. Če pa odločitve glede alokacije virov sprejemajo tako zasebniki kot država, je output pogosto večji. Vloga države pri povečevanju outputa je še posebej pomembna tedaj, ko je njen obseg zelo majhen, saj v tem primeru pove- čevanje velikosti javnega sektorja vodi tudi k povečanemu outputu. V neki točki pa nadaljnje povečevanje obsega javnega sektorja ne vodi več k rasti outputa, saj začnejo prevladovati značilnosti države, ki zavirajo gospodarsko rast (povečanje davčnega bremena, omejena ekonomska svoboda posameznikov22 ipd.). Nadalj- nje večanje obsega javnega sektorja povzroča gospodarsko nazadovanje, saj naj bi prevelik obseg javnega sektorja omejeval ekonomsko svobodo posameznikov, povečeval stroške gospodarskih aktivnosti, zaradi česar se njihov obseg zmanjša, del aktivnosti pa se preseli v sivo ekonomijo. Navedene odnose lahko prikažemo tudi z obrnjeno krivuljo U (glej sliko 1), pri čemer so na abscisi javni izdatki, na ordinati pa družbeni output.23 22Koncept ekonomske svobode poudarja možnost osebne izbire, prostovoljne menjave in možnosti tekmovanja ter varstvo premoženjskih pravic in interesov. Eden izmed začetnikov poudarjanja tega koncepta je Friedman (1962). 23 Vzrok za tako obliko krivulje lahko pojasnimo s tem, da v državi brez javnega sektorja tudi ni vla- davine prava in zaščite premoženja in premoženjskih pravic. V takšnem primeru obstaja grožnja (nasilne) razlastitve premoženja, zato se ljudje niti ne trudijo, da bi varčevali in vlagali. To pomeni, da lahko kolektivna akcija prinese precejšnje pozitivne učinke, saj skrb za notranjo in zunanjo varnost ter gradnja osnovne infrastrukture pripomorejo k razvoju trgovine. V teh fazah je vloga države nujna, ker pozitivno prispeva h gospodarski rasti. Nadaljnje naraščanje obsega javnega sektorja pa povzroči padanje donosov, saj financiranje njegovega delovanja z davki in zadolževanjem vpliva na povečeva- nje bremen posameznikov. Naraščanje obstoječih in uvedba novih davkov povzročita spremembe v ekonomskem obnašanju posameznikov. To pomeni, da dodatna državna poraba negativno vpliva na gospodarsko rast. 32 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA Slika 1: Teoretično razmerje (Barrova opredelitev) med javnimi prihodki in izdatki ter družbenim outputom Output Stroški obdavčitve Družbeni output Dav. prihodki Javni prihodki oziroma izdatki Vir: Heitger (2001). Če povzamemo, koncept omejene vloge države je v osrčju sodobne endo- gene teorije rasti in je temelj za empirično analizo o optimalni velikosti javnega sektorja, ki je v skladu z endogeno teorijo rasti tam, kjer je maksimiran output. Koncept omejene vloge države priznava, da so nekatere aktivnosti države potre- bne za nemoteno delovanje družbe in njen napredek. Z izvajanjem teh aktiv- nosti javni sektor pomembno prispeva k ekonomskemu napredku zasebnega sektorja, vendar začne po neki točki preobremenjevati zasebni sektor. Namreč, v družbi se lahko izvaja alokacija virov v zasebnem sektorju preko trga ali poli- tično preko vlade. Če vire alocira zasebni sektor, to stori glede na največjo 33 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA dodano vrednost, politiki pa vire alocirajo glede na največji politični donos, kar pomeni maksimiranje števila volilnih glasov in prispevkov za politično kampan- jo. Poleg tega literatura s področja javne izbire priznava, da kolektivna izbira, ki jo opravlja javni sektor, vpliva na presežno proizvodnjo javnih dobrin in naraš- čanje aktivnosti, ki vodijo do zadovoljevanja posebnih interesov in izkoriščanja raznih rent (Scully, 1994). V povezavi z zgornjo razlago je treba izpostaviti, da imajo aktivnosti jav- nega sektorja poleg gospodarskih tudi družbene učinke. Tako je že Bentham leta 1776 izpostavil, da naj bi bila glavna funkcija državnega posredovanja in obliko- vanja javnih politik v maksimizaciji sreče v družbi. Povsem razumno bi bilo pričakovati, da bi države z največjim deležem javnih izdatkov v BDP dosegale tudi najboljše družbenoekonomske rezultate, vendar podatki v tabeli 4 kažejo, da naj bi bil napredek v doseganju raznih socialnih in ekonomskih ciljev, kljub precejšnji rasti javnih izdatkov, razmeroma omejen. To je povzročilo, da se države z različnim relativnim obsegom javnih izdatkov ne razlikujejo pomem- bneje v svoji »družbeni razvitosti«. 34 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA Tabela 4: Javni izdatki (obseg in struktura) in družbeni rezultati24 Velikost javnega sektorja Velika Srednja Majhna Zelo majhna Javni izdatki 55,1 44,9 34,6 18,6 (v % BDP) Realni javni izdatki 18,9 17,4 15,5 9,1 (v % BDP) Transferni javni izdatki 30,6 21,5 14,0 5,7 (v % BDP) Javni izdatki za zdravstvo 6,6 5,9 5,2 1,8 (v % BDP) Javni izdatki za izobraževanje (v 6,4 5,6 5,0 3,3 % BDP) Delež dohodkov 40 % najrev- nejših gospodinjstev 20,1 18,7 17,3 15,3 (v % vseh dohodkov) Pričakovana življenjska doba (v 77 77 77 75 letih) Povprečni matematični dosežek 515 523 533 607 (v točkah) Vir: povzeto po Tanzi in Schuknecht (1998). Na podlagi tabele 4 lahko sklepamo, da velikost javnega sektorja ter pos- ledično tudi večji javni izdatki za zdravje, izobraževanje in socialne transferje ne prispevajo pomembno k izboljšanju zdravstvenih, izobraževalnih in socialnih rezultatov v družbi, pri čemer je posebej zanimivo oziroma presenetljivo prav to ‒ rast države blaginje (v obliki transfernih izdatkov) je očitno le malo prispevala k izboljšanju premoženjskega položaja najrevnejših. Glede na navedeno je mogoče pričakovati še večje pritiske na doseganje večje učinkovitosti in uspeš- nosti delovanja javnega sektorja. 24 Podatki se nanašajo na devetdeseta leta 20. stoletja. Za podatke o državah, vključenih v analizo, glej vir. 35 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA V ozadju problemov, povezanih z omejeno možnostjo doseganja boljših rezultatov delovanja javnega sektorja, kaže izpostaviti prav organizacijske zmo- žnosti (Reinert, 1999). Namreč, s povečevanjem velikosti vsake organizacije, ne nazadnje tudi javnega sektorja kot celote, naraščata kompleksnost in pojavljanje disekonomij obsega, kar se posledično kaže tudi v negativnih ekonomskih učin- kih in omejeni možnosti izboljšav družbenih rezultatov. Te ugotovitve so tudi ozadje uveljavljanja ideologije novega javnega menedžmenta, ki je bila, usmer- jena v zmanjševanje velikosti javnega sektorja, v preteklih dveh do treh deset- letjih ogrodje sprememb na področju javnega menedžmenta. Ta ideologija je natančneje predstavljena v četrtem poglavju. 2.4 Aktualno gospodarsko dogajanje in spremembe v razmerjih med javnih in zasebnim sektorjem V zgornji razlagi smo spoznali, da naj bi pretirana vloga države, v fiskalni in nefiskalni obliki, povzročala negativne ekonomske učinke, hkrati pa naj ne bi imela dodatnih pozitivnih družbeni učinkov. Ta neoklasična opredelitev je pre- vladovala vse do aktualne finančno-gospodarske krize, saj je tudi v praksi večina držav izvajala liberalne politike tako na področju javnega kot zasebnega sektor- ja, pri čemer se je posebej poudarjalo tako imenovani državni konstitucionali- zem, ki je predvideval predvsem regulatorno funkcijo države. S pojavom krize pa so se ti pogledi precej spremenili, saj je tako ekonomsko teorijo kot prakso izvajanja politik zaznamoval precejšen zasuk, ki je dejansko označeval vrnitev državnega posredovanja po Keynesovih naukih (to je vključevalo tudi obsežno državno fiskalno posredovanje, kar naj bi pripeljalo tudi do bolj paternalistične vloge javnega sektorja v odnosu do zasebnega sektorja). Kljub vsemu pa izkušnje kažejo, da nauki Keynesovih naslednikov (neo- in postkeynesiancev ter novih keynesiancev) na dolgi rok očitno nimajo preti- 36 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA rane perspektive, saj v večini držav ni mogoče zaslediti pretirane vloge. Prej bi lahko rekli celo obratno, da so fiskalni problemi pripeljali celo do potrebe po radikalnem zmanjšanju državne vloge. Namreč, v večini držav je javni sektor že tako velik, da je njegovo financiranje skoraj na meji vzdržnega (glede na vire oziroma možnosti zadolževanja), zato preprosto ni več možnosti za povečevanje ekonomske vloge države in posledično njenih izdatkov. Na podlagi tega lahko v prihodnosti pričakujemo verjetno še zmanjševanje, relativno gledano javnih izdatkov, tako z organizacijskim prestrukturiranjem javnega sektorja, reformami javnih politik na področju državne blaginje kot z alternativnimi načini financi- ranja in izvajanja javnih služb, kar naj bi zmanjšalo pritiske na javne izdatke.25 Razvoj javnega sektorja je tako danes usmerjen v oblikovanje močnega javnega sektorja, kar pa nujno ne pomeni velikega javnega sektorja.26 2.5 Primerjalna analiza javnega sektorja in omejevanje birokratskih nepopolnosti V prejšnjih poglavjih smo spoznali, kaj se je dogajalo z javnim sektorjem v razvitih državah v zadnjih desetletjih. To je tudi temelj za primerjalno analizo javnega sektorja med državami. Namreč, v teoriji se pojavljata dva pogleda na dogajanje v javnem sektorju. Tako prvi pogled poudarja, da je naraščanje pome- na javnega sektorja posledica dejstva, da je družba dejansko izgubila nadzor nad javnim sektorjem, medtem ko drugi pogled navaja, da je navedeno povečevanje pomena posledica tega, da javni sektor čedalje bolje in učinkoviteje zasleduje javni interes. Po Besleyju (2006) je mogoče zaznati, da je javni sektor v povpreč- 25 Več o tem glej Tanzi (2009). 26 Nekateri avtorji navajajo, da se v kriznih razmerah še povečuje potreba po zmanjšanju tako ime- novanih neproduktivnih javnih izdatkov. Več o tem glej Pevcin in Drezgić (2011). 37 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA ju pomembnejši v razvitejših državah, medtem ko naj raven demokratičnosti v družbi ne bi imela pomembnega vpliva na razlike v pomenu javnega sektorja, pomembnejši vpliv naj bi imele politične institucije, predvsem oblika (vrsta) političnega režima in volilnega sistema.27 Poleg tega empirične študije še kažejo, da je raven korupcije, tako birokratske kot politične, povezana z učinkovitostjo delovanja javnega sektorja,28 pri čemer naj bi bilo korupcije manj v bolj demo- kratičnih državah. Ne nazadnje, pomemben element delovanja javnega sektorja je tudi družbeno zaupanje vanj. Namreč, nekatere empirične študije (na primer IDEA) kažejo zmanjševanje zaupanja v njegovo delovanje v zadnjih desetletjih, ki se kaže tudi v stalnem zmanjševanju v političnem udejstvovanju državljanov, merjenem z volilno udeležbo. Jedro sodobnih razprav na področju menedžmenta javnega sektorja je vezano na doseganje t. i. dobre države (angl. good government). V tem okviru se razprava nanaša na ugotavljanje birokratskih nepopolnosti in uvajanje dobrih politik. Razprava se dejansko osredotoča na pomen politike v doseganju večje učinkovitosti, saj je eno izmed temeljnih izhodišč politike prav doseganje odgo- vornosti politikov do volivcev, kar jim omogoča tudi ponovno izvolitev oziroma v splošnem tudi izvolitev. Pri doseganju koncepta dobre države je treba izpostaviti prav koncept birokratskih nepopolnosti, kot potencialne posledice državnega posredovanja. Poznamo tri koncepte birokratske nepopolnosti: Paretovo neučinkovitost, dis- 27 Empirične študije kažejo, da naj bi imele države s proporcionalnim volilnim sistemom in parlamen- tarnim političnim režimom v povprečju večji javni sektor (več o teoriji in praksi glej Pevcin, 2004a). V zvezi s tem se pojavlja tudi dilema o praktični veljavnosti teorema sredinskega volivca (angl. median voter teorem), po katerem, naj bi delovanje javnega sektorja in njegove politike temeljili na zadovol- jevanju preferenc sredinskega volivca (več o omejitvah teorema glej Drazen, 2000). 28 Namreč, korupcija povzroča tako prerazdelitvene kot alokacijske neučinkovitosti v delovanju javnega sektorja. 38 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA tribucijske nepopolnosti in Wicksellijanske nepopolnosti. Glede na to, da litera- tura navaja normativne omejitve Paretovega merila, ki pri razlagi birokratskih nepopolnosti temelji na funkciji družbene blaginje, se razlaga teh nepopolnosti osredotoča na zadnja dva koncepta. Pri tem se analiza distribucijskih nepopol- nosti osredotoča na analizo družbenega presežka – ali je mogoče neke družbene rezultate doseči z manjšimi rentami, Wicksellijanska analiza pa temelji na pri- merjavi družbenih rezultatov, ki bi nastali brez državnega posredovanja. Pri birokratskih nepopolnostih je treba poznati tudi razloge za njihov nas- tanek. Tako poznamo tri skupine razlogov za nastanek teh nepopolnosti: neved- nost (kot posledico omejene razpoložljivosti informacij), vpliv zasebnih deležni- kov (predvsem v obliki izražanja političnega vpliva raznih organiziranih intere- snih skupin, kar pripelje do korupcije in izkoriščanja rent) in kakovosti vodenja (kakovost voditeljev kot dejavnik oblikovanja dobrih in učinkovitih politik).29 Tako sodobni pristopi na področju ekonomske teorije kot javnega mened- žmenta navajajo različne pristope k omejevanju pomena javnega sektorja, kar naj bi pripeljalo tudi do manj birokratskih nepopolnosti in posledično k večji blaginji volivcev. Namreč, jedro teh pristopov je trditev, da volivci niso sposob- ni nadzirati politikov in birokratov pri porabi javnih sredstev, zato je treba zmanjšati javni sektor ali pa uvesti takšne mehanizme in institucije, ki bodo omejevale neracionalno in neučinkovito porabo sredstev. Tako se poleg klasič- nih napotkov novega javnega menedžmenta, ki temeljijo na uvajanju tržnih mehanizmov v delovanju javnega sektorja (spoznate jih v nadaljevanju), navaja tudi nekatere druge mehanizme, kot so na primer institucionalne omejitve pri 29Pri tem je treba koncept birokratskih nepravilnosti ločevati od koncepta političnih nepravilnosti, ki zajema ožji koncept, temelječ na omejitvah demokratičnega načina odločanja, ki pripeljejo posledič- no do birokratskih nepravilnosti. Glavni dejavniki političnih nepravilnosti so različni mehanizmi voli- tev in povolilno obnašanje izvoljenih politikov. Več o tem glej Besley (2006). 39 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič FUNKCIJE IN POMEN JAVNEGA SEKTORJA višini obdavčitve ter povečanje stroškov obdavčevanja (kar naj bi omejilo javno porabo), povečanje razpoložljivih informacij za volivce (predvsem v obliki fis- kalne transparentnosti kot jedra sodobnega koncepta dobrega vladanja) in uva- janje t. i. primerjave konkurence (angl. yardstick competition), predvsem v obliki primerjav med posameznimi ravnmi javnega sektorja (decentralizacija) in v okviru teh, čeprav tudi ta koncept ni brez omejitev, kar boste spoznali v nas- lednjem poglavju. V tem poglavju ste spoznali naslednje pojme: − pomen in razvoj javnega sektorja; − vloga javnega sektorja; − fiskalni in nefiskalni vidik javnega sektorja; − učinkovitost delovanja javnega sektorja; − Barrova opredelitev in koncept omejenega javnega sektorja; − dobra država in birokratske nepopolnosti. 40 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič ORGANIZACIJA JAVNEGA SEKTORJA 3 ORGANIZACIJA JAVNEGA SEKTORJA Ko boste preštudirali to poglavje, boste spoznali pojem decentralizacije javnega sektorja kot enega izmed možnih načinov reforme javnega sektorja. Spoznali boste prednosti in slabosti decentralizacije, njen vpliv na obseg javnih izdatkov kot potencialnega merilca učinkovitosti decentralizacije. Seznanili se boste tudi s konceptom optimalne decentralizacije, ki naj bi optimizirala kom- binacijo tehničnih neučinkovitosti in alokacijskih učinkovitosti, povezanih z decentralizacijo. 3.1 Organizacije in uravnoteževanje med centralizacijo in decentraliz decentraliza- iza- cijo V prejšnjem poglavju je bilo opredeljeno, kako pomemben je z ekonom- skega in družbenega vidika optimalen obseg javnega sektorja. Poleg obsega pa je pomembna tudi pravilna oziroma optimalna organizacija javnega sektorja. Organizacijske teorije centralizacije in decentralizacije izvajanja dejavnosti v glavnem izhajajo iz del Williamsona, ki je proučeval predvsem M-obliko orga- nizacije ter njene prednosti in slabosti.30 Že Sloan, eden najvidnejših avtorjev s področja menedžmenta, je poudaril, da je ena najpomembnejših lastnosti menedžmenta »uravnoteženje med centralizacijo in decentralizacijo« v organi- 30 Z M-obliko organizacije na podjetniški ravni se srečate tudi pri predmetu ekonomika javnih podje- tij in javnih zavodov. 41 4210449 Loti Rajič 4210449 Loti Rajič ORGANIZACIJA JAVNEGA SEKTORJA zaciji. Zelo koristne elemente za doseganje optimalne organizacije je dala prav teorija fiskalnega federalizma (Oates, 1972), ki je poudarjala predvsem pozitivne učinke upravne decentralizacije, na njene ugotovi