Trasparenza Amministrativa e Anticorruzione PDF

Trasparenza Amministrativa e anticorruzione 📊 Esame orale E. Carloni, l'anticorruzione. Politiche, regole, modelli il mulino 2023 libro cap 2 e 3 4 678 Lez 29/02 Introduzione studiare l'anticorruzione Anticorruzione: insieme di azioni, politiche, misure e organizzazioni rivolte al contrasto e alla prevenzione della corruzione. La definizione è abbastanza semplice, la difficoltà sta nel capire cosa si intenda con corruzione. ANAC: è l'autorità nazionale anticorruzione. L'anticorruzione viene intesa come prevenzione istituzionale ed amministrativa della corruzione, realizzata mediante misure di allontanamento del rischio e mediante soluzioni intese ad assicurare un buona amministrazione. Ex. antimafia, antitrust, antiriciclaggio. UNCAC (united nation convention against corruption): convenzione internazionale sull'anticorruzione, che ha favorito numerose regolamentazioni nazionali in materia e uno standard anticorruzione. La corruzione richiede un approccio ad ampio spettro di tipo sistemico e olistico. Esamineremo alcuni strumenti. Anticorruzione e qualità dell'amministrazione Con corruzione in senso stretto si definisce un fascio di attività, di strumenti, di politiche, di riforme, di regole, rivolto ad assicurare il buon governo come prima pratica rivolta ad assicurare l'anticorruzione (quality of government). La ricerca della good governance è al centro delle politiche anticorruzione. Quindi: si identifica l'anticorruzione in un buon governo, ed esistono principi e regole per garantire questo sistema. Una definizione positiva di anticorruzione ci occupiamo di un sistema composto da varie parti: codici di comportamento, doveri di astensione, meccanismi di controllo e gestione dei conflitti di interesse, misure di trasparenza, soluzioni per la legalità nei contratti pubblici interventi di formazione criteri di selezione del personale disposizioni sulle incompatibilità e sulle revolving doors. Tutti interventi e misure che non incidono direttamente sulla corruzione ma aiutano a prevenirla. è chiaro che un amministrazione integrata, che opera nel rispetto della legge, imparziale e trasparente è inevitabilmente un posto senza spazio per la corruzione. Una buona amministrazione ragionevolmente aliena alla corruzione è senz’altro: imparziale rispettosa della legge trasparente integra orientata alla cura del bene pubblico efficente La trasparenza viene letta come misura di prevenzione della corruzione. A definire l’anticorruzione in positivo sono principi della buona amministrazione. Storia PA: I Modelli C'è un problema culturale sul far penetrare questa materia alla PA: passare dalla teoria alla pratica. Ci sono delle falle nel sistema ma l'irrigidimento poi è dannoso, va fatto un bilanciamento. Su certe misure occorre vedere quale è il risultato reale in termini di trasparenza e prevenzione della corruzione. I punti fondamentali: - legge anticorruzione 2012 - due decreti legislativi in temi di trasparenza ed effettività - ultime misure Partendo dall'unità d'Italia possiamo vedere come si è formata la nostra amministrazione. Ci sono 3 invarianti: 1. rapporto fra amm/poteri dello stato: si collega al rapporto legge amministrazione. La legge è sempre stata considerata uno degli elementi di supporto alla corruzione. Col caso tangentopoli abbiamo assistito all'amministrazione che si è nascosta, che si sente coperta dalle responsabilità. 2. rapporto amm/cittadini: uno dei punti è l'accesso e la trasparenza. l'evoluzione da accesso civico ad accesso civico generalizzato. Abbiamo assistito alla supplenza del giudice penale al giudice amministrativo: l'abuso d'ufficio altro non è che la trasposizione della violazione di legge nel penale. 3. rapporto amm/economia: si tocca il tema della concorrenza e ciò che non è concorrenza. La legge 241/90 chiede che siano trasparenti le attività di queste amministrazioni (o finte amm = “società”). Funzione preventiva della corruzione: l'amministrazione deve dimostrare che davanti a certi fenomeni illeciti c'è stato un intervento di prevenzione. Le misure devono essere oggettive. La prevenzione della corruzione così come la trasparenza non sono una nobile attività attribuibile ad un legislatore, ma sono in sé la costituzione, l'essere amministrazione. Solo che questa sensibilità non ‘è mai stata. c'è un problema di mancanza di cultura perché la Pa è sempre stata concepita come un posto di lavoro e non in termini di servizio pubblico per i cittadini, anche perché le risorse pubbliche sono di tutti. Ex. Comune: consiglio, giusta, dirigenti. I dirigenti sono organi cioè poter adottare atti in nome e per conto dell'ente. Atti che hanno rilevanza esterna. Questa nuova responsabilità data ai dirigenti porta piano piano l’amm ad accettare che la legge sia pervasiva. Questi dirigenti, apicali dei ministeri sono quelli che coadiuvano il governo nel fare decreti legislativi e decreti legge, non si oppongono alla legge, perché la scrivono loro. I parlamentari non sanno cose specifiche, si fanno aiutare dai dirigenti e cercano nella legge gli ombrelli per la responsabilità. Ci sono delle disposizioni che dicono che se eun giudice amm nell'ambito di un processo che riguarda per esempio l'appalto, perché riguarda un ricorso di un'impresa esclusa. Al di là della legittimità o meno dell'esclusione se il giudice amministrativo rileva dei profili di violazione della norma anticorruzione lo segnala al ANAC. Amm/economia: il cittadino deve conoscere gli atti della società come per una amministrazione. Essere amministrazione dentro o fuori da una società non cambia la trasparenza per il cittadino. Post unità d'italia - Modello per ministeri (1848/ fine1800) Amm/poteri stato: Amm/cittadino Amm/economia L'esigenza prima era di fino al 1889 il cittadino si Le concessioni ferroviarie consolidare l'unità d'Italia, rivolge al giudice ordinario furono un'invenzione di il sistema amministrativo per i diritti soggettivi, ma Cavour. Lo stato ha delle per gli interessi legittimi si risorse limitate, fa era centralizzato in poteva fare solo un progettare delle opere ai ministeri. ricorso alla stessa amm. privati e poi recuperano che aveva provveduto. dalle tariffe dei biglietti. Stato liberale: stato di trovare dei soggetti che diritto fossero disposti ad investire risorse da la Pa è condotta recuperare dopo non era facile, ci volevano anche nell'ambito del potere soggetti qualificati. esecutivo: PA com finisce questa epoca autorità perché le società volevano aumentare i sistema cercarchico con costi per guadagnare e al centro il ministro che non facevano era il diretto titolare delle manutenzione. (perché i contratti non erano chiari) competenze Modello per aziende 1900-1920 Amm/poteri stato amm/cittadino amm/economia Stato liberal democratico tar 1924: giudice Il passaggio entra in amministrativo per gli economia creando delle Ci si accorse che le interessi legittimi. strutture dentro i ministeri concessioni per il (siamo ancora discorso delle strade non nell’amministrazione in era più conveniente e si senso soggettivo). Lo stato creano strutture a costituisce Le SSFF e carattere imprenditoriale ANAS, prime aziende che ma interno producono beni e servizi all'amministrazione cd. dello stato. Infatti Aziende municipalizzate. inizialmente erano presiedute dal ministro Aziende municipalizzate: affari esteri o trasporti. guidate da politici. è diverso dal modello per ministeri che aveva un apparato centralizzato ma era liberale (non entrava in economia) dopo ci si avvicina al accogliere per la componente sociale, ai servizi. La svolta in senso sociale: il privato non ci sta ad abbassare le tariffe quindi ci deve pensare lo stato. Pubblico impiego: la PA si fa più grande, la politica lo avverte che il lavoro nell'amministrazione può essere un espediente per recuperare voti. Corruzione: la logica del ricatto del pubblico impiego sfocia nel partito unico durante il fascismo e rimane nel dopoguerra Il modello per enti Amm/poteri stato amm/cittadini Amm/economia Nascono gli enti come l’amministrazione nascita sistema delle inps inail. dittatoriale è molto partecipazioni statali. aggressiva è partito unico un'amministrazione di IRI (istituto ricostruzione governo/parlamento polizia. il cittadino industriale) nel 29 c'è mantiene un giudice ma è stata una crisi molto forte influenzato dal governo. e le banche avevano perso molti finanziamenti. lo stato entra in economia davvero come imprenditore non come aveva fatto fino ad ora. Crea enti pubblici economici con l'iri che gestisce le partecipazioni societarie dello stato in tute le società e banche. Si creano strutture molto vicine alla politica, a parte l'iri che è ente pubblico economico, erano tutte società private. Questo sistema è stato assunto dalla Cost all'art 41: “l'attività economica, pubblica e privata” si riferisce a queste società “deve essere coordinata ai fini sociali”. Si riconosce il sistema delle partecipazioni statali. MODELLO COSTITUZIONALE Rapporto fra poteri Rapporto pubblici amministrazione/cittadi no Il principio di legalità L’amministrazione deve vige nella sua forma perseguire l’interesse di formale e sostanziale tutti. Al centro ci siamo noi (poteri limitati). e i nostri beni della vita, Nel momento in cui si aspirazioni, obiettivi. afferma la democrazia la separazione dei poteri si Legge 241/1990 sul perfeziona al meglio, lo procedimento stato di diritto si struttura amministrativo: il potere meglio. I poteri vengono si deve trasformare in un riconosciuti dagli elettori. atto, per farlo ci sono una serie di attività è chiamata Fonti sub-primarie: fra le procedimento primarie e le secondarie amministrativo. Questa come gli Statuti, sono legge è stata la svolta. espressione dell'autonomia Non è che prima non ci degli enti locali. fossero procedimenti disciplinati. ma questa Ci sono stati due aspetti legge contiene regole che importanti: valgono per tutti i - Iperlegificazione: procedimenti le fonti primarie amministrativi. hanno disciplinato sempre più nel L’amm deve avere un dettaglio responsabile del l’autonomia delle procedimento e deve PA. comunicarlo agli - deresponsabilizza interessati. Prima non si zione: la Pa ha sapeva chi si occupava meno aspetti da della pratica, ad oggi si sa mettersi a carico. che è il responsabile. un soggetto a cui ci si può Viene fatta una rivolgere per ciò che distinzione tra l’indirizzo interessa della pratica. politico del governo, dalla gestione L’amministrazione ha anche dell’amministrazione. un obbligo temporale per Dentro all’amministrazione fare le pratiche. Quando si c’è chi ha i poteri di avvia un procedimento sia indirizzo politico e chi esso a istanza di parte o mette in pratica. avviato d’ufficio l'avviso deve essere comunicato agli interessati. Questo Ex. nel comune il sindacato consente al cittadino di dà l'indirizzo politico, negli partecipare. uffici mettono in pratica. Obbligo di motivazione: L’art 5 della cost riconosce la PA giustifica la propria il decentramento e decisione e spiega cosa ha l’autonomia delle regioni. fatto nel procedimento. Non siamo in uno stato federale ma ci sono forme di autonomia nell’unicità dello stato. Riconosce e promuove: le regioni sono pre esistenti alla Cost Autonomia: possono organizzarsi nel raggiungimento di fini e obiettivi. Decentramento: Il potere proviene dal centro e può sempre essere tolto. Art 97 Cost: Buon andamento e imparzialità sono i corollari di oggi. "organizzati secondo disposizioni di legge”, riserva relativa di legge. Significa che c'è un grande spazio per le fonti secondarie, per cui non è solo mera esecutrice della legge. Tangentopoli: è stato il caso madre di tutte le tangenti. Dopo questo scandalo è stato tutto privatizzato perché l'attività pubblica si è bloccata. Cosa cambia tra autostrade in mano allo stato e autostrade in mano ai privati? l'obiezione potrebbe essere che poteva non cambiare se oltre a cedere le azioni avessero fatto un rapporto di servizio tutelante lo stato stabilendo che debbano essere fatte manutenzioni ecc. La mancanza di adeguatezza e specializzazione professionale lasciapassare anche per pratiche poco lecite. Lez 7/03 Dlgs 33/2013 come modificato nel 2016 ha introdotto l'accesso civico e l'accesso documentale. La legge 190 ha introdotto l'impianto della anticorruzione, è stata anche una legge delega da cui sono nati due decreti legislativi: - 33/2013 sulla trasparenza:0 introduce l'accesso civico semplice (obblighi di pubblicazione chiunque può richiedere l'atto non pubblicato). Nel 2016, si introduce l'accesso civico generalizzato ovvero la PA che impiega risorse pubbliche i cittadini hanno diritto ad accedere anche su atti interni alla Pa. - 39/2013 aggiornato nel 2016 che riguarda l'incompatibilità delle nomine. Ci sono altri decreti legge convertiti con cui è stato introdotto il PIAO piano integrato organizzazione attività. Sono dei piani messi insieme in un volume. Responsabile dell'anticorruzione: qualora si verifichino dei reati legati al tema corruttivo, questo soggetto ne risponde a meno che non provi di aver adottato tutte le misure per evitare questi fenomeni. ha una responsabilità: - erariale - dirigenziale - disciplinare CAD: codice amministrazione digitale. Il legislatore ha riportato in questo codice la stessa impostazione che troviamo nella legge della lotta alla corruzione. Il problema è che queste misure non sono mai applicate perché manca a monte l'adeguamento dell'organizzazione. dell'impianto amministrativo. Correlazione fra il procedimento amministrativo e anticorruzione Legge 241/90: c'è un obbligo di motivazione e rispetto di un certo tempo dato. Il fatto che ci sia un tempo limita la possibilità di esercitare il potere in modo corrotto. Il responsabile del procedimento: prima non si sapeva chi poteva essere il responsabile di eventuali attività illecite invece il fatto che ci sia il responsabile ci fa pensare due volte prima di commettere certe violazioni. Conferenza di servizi: si mette intorno al tavolo, virtuale o non virtuale, tutte le amministrazione che dicano la loro sul procedimento. Se arriva un no da un parere dell’ amministrazione , non c'era un confronto. Oggi l'amm. che da un NO nella conferenza di servizi deve dire se è un no superabile o meno. è un modo per creare un problema più impermeabile. Art 1 c 1: l'attività della Pa si conforma ai principi di: - imparzialità - buon andamento - pubblicità - trasparenza - precauzione - principi ordinamento europeo Un privato che esercita una funzione pubblica (ex. Notaio) deve rispettare i principi della funzione pubblica. le società con totale o prevalente capitale pubblico nell'esercizio delle funzioni amministrative devono rispettare tutta la legge non solo i principi. Si tratta di persone giuridiche private che però hanno una partecipazione pubblica. Ex. art 2: tempi conclusione procedimento Ex. art 2 bis: conseguenze del ritardo nel provvedimento. A questo punto l'attività di queste società è procedimentalizzata e attratta dal giudice amministrativo. corruzione rapporto legge/amm l'amministrazione ha un ruolo indefinito: non esegue e basta la legge ha uno spazio da riempire, quindi potrebbe dimostrare un favor per qualcuno. Il tema legge e amm è sempre stato un tema equivoco. oggi si assiste al massimo della contraddizione: nel momento in cui qualsiasi manuale di diritto amministrativo dice che amministrazione vuol dir enon solo fre provv amministrativi specifici singoli ma anche esercitare potere normativo come regolamenti, cioè integrare la legge. Ciò che prevede la legge viene definito e puntualizzato in modo da fre dei provvedimenti specifici. Le amministrazioni tendono sempre di più ad avere meno responsabilità. hanno dato spazio al legislatore di normare anche oltre a ciò che dovrebbe far la legge. c'è chi sottolinea che e l'enorme della Pa siano di due tipi: - nome sulla Pa che disciplinano i fondamentali - norma della Pa cioè regolazioni che si da l'amm. Oggi c'è un tendenza del legislatore ad invadere questo spazio avallata anche dalle stesse amministrazioni. Legge 190 Nasce in un momento di governo tecnico in italia. Si fa questa disciplina che contiene il corpo delle norme sul sistema di prevenzione della corruzione e poi ne prevedeva (molte sono state abrogate) tantissime altre quasi a costellazione, legate a situazioni specifiche. c'era una commissione, un dipartimento della funzione pubblica che avevano dei comitati in questo senso. Si cerca di creare un organismo preposto alla prevenzione della corruzione con quelle caratteristiche di terzietà, per dare autorevolezza. Lez 14/03 Anticorruzione e corruzione CAP 1 LIBRO 1. L'anticorruzione e i suoi contenuti A seguito della vicenda di tangentopoli abbiamo avuto una riforma del nostro ordinamento sono stati introdotti: autorità anticorruzione ANAC (prima si chiamava in un altro modo) una legge anticorruzione (legge 190/2012), piani e programmi di prevenzione della corruzione La legge 190 è un passo in avanti perché il legislatore prende coscienza anche in funzione di convenzioni internazionali che la corruzione di compatte non solo ex post ma anche ex ante. fa un esame di coscienza: le misure di oggi cioè nel 2012 nell'ambito del sistema amministrativo in tema di conflitto di interessi, incompatibilità trasparenza, pubblicità, sono sufficienti a prevenire la corruzione? se si è arrivati ad una legge è perchè si è indietro. L'incipit è stato dato dalle vicende di tangentopoli degli anni 90. a questo punto non è che la corruzione si sia fermata, abbiamo avuto tanti episodi che hanno avuto risonanza. Nel 2012 non è che si arrivi alla soluzione di tutto, alla delineazione di un sistema completo, è un passo avanti perché il problema viene affrontato nella sua portata generale non il singolo caso, si individua ogni autorità come autorità del settore della corruzione e poi gli si accompagna anche il tema della trasparenza: il piano anti corruzione diventa piano prevenzione corruzione e trasparenza. Prima del 2012 i vincoli sulla trasparenza erano meno e mancavano uffici dedicati al tema trasparenza e pubblicità, ogni settore doveva pensare a pubblicare i loro atti. Proprio il fatto che con la legge 190 del 2012 si individua un organo interno alla amm che si chiama responsabile della prevenzione e della corruzione porta di li a poco a far confluire in questo soggetto anche le funzioni di tutti gli organi di trasparenza. Si comprende che il tema della trasparenza è strettamente connesso e presupposto quasi alla prevenzione della corruzione, è uno strumento fondamentale di prevenzione della corruzione. Anche il piano che ogni amm deve fare sulla prevenzione della corruzione deve individuare anche le misure di trasparenza. 1.1 Pianificazione e programmazione Il responsabile della anti corruzione diventa anche responsabile della trasparenza. Ex. comune medio/grande: fra i tanti obblighi di pianificazione e programmazione ha quello di fare il piano del personale, dotazione organica cd. piano dei fabbisogni.Questo piano deve derivare dal piano economico finanziario che è una parte del bilancio. La programmazione strategica individua gli obiettivi dell'ente e le risorse necessarie (organico) ma alla luce delle risorse disponibili (soldi). La programmazione è la definizione delle attività che devo fare in un lasso di tempo per rispondere a certi fini. In questo c'è un certo aspetto anch'esso di programmazione. Piani delle performance: un operatore interno all'amministrazione ha degli obbiettivi e un budget di risorse umane e strumentali e deve raggiungere quegli obiettivi e ciò che fa viene valutato in termini di riconosicment o omeno di incentivi. Premi di risultato: una parte della retribuzione che si aggiunge a quella fissa. Viene dato a chi è stato efficiente, c'è un organismo terzo di valutazione che valuta le performance. Tutti questi piani sono tutti collegati fra loro per certi elementi: sono strettamente collegati perchè non ha senso che io rappresenti un certo fabbisogno di personale se non misuro le performance a chi c'è ad operare attualmente in amministrazione. Si lega l'elemento della formazione del personale= che si traduce nel bilancio. La qualificazione passa per la formazione. PIAO piano integrato organizzazione attività: Attraverso il PIAO il legislatore ha voluto mettere insieme tutte le attività dei piano che abbiamo visto prima. 1.2 Il piano anticorruzione e la sfida del piano integrato Il PIAO è un piano articolato in varie sezioni che devono essere integrate fra loro. Per questo abbiamo detto che non si può pensare al piano dei fabbisogni senza tener bisogno delle performance. Così come non si può parlare di rotazione delle mansioni se io non lo collego alle performance degli incarichi e le misure di riqualificazione professionale degli incarichi, in modo tale da poter ruotare effettivamente il personale. il piano anticorruzione adesso è una sezione del PIAO. Uno dei tasselli fondamentali della legge del 2012 è come si fa il piano? - Si guarda all'organizzazione e le varie funzioni - Settori a rischio in base alla legge e al piano tipo (piano prevenzione corruzione del ANAC) - Una volta fatto il focus sulle aree a rischio si fa una mappatura dei procedimenti. (sui tempi e sui procedimenti interviene anche la 241) La funzione è mappare i procedimenti per vedere se ci sono delle anomalie, monitorare. L'importante come al solito non è solo fare il piano ma anche vigilare. Servono dei sistemi, dei moduli che mettano in collegamento i vari modelli pianificati. Su questo si basa gran parte della prevenzione della corruzione. Il tema del PIAO ha una ricaduta formale sulla prevenzione della corruzione perchè quello che era il piano prima adesso è una sezione del PIAO, viene inglobato insieme agli altri piani. L'importante è che i vari settori devono essere integrati, monitorati. Nelle banche dati regionali spesso si trovano testi che sono stati sicuramente aggiornati ma sono stati aggiornati nelle parti più evidenti, ma non sono mai stati aggiornati nel testo letterale. Ex. nel sistema sanitario si è passati dalle aziende sanitarie locali all'azienda sanitaria unica, poi alle aziende ospedaliere e poi ad una specie di azienda unica. Il testo fa riferimento alle aziende sanitarie che c'erano nel 97. 1.3 Autorità anticorruzione ANAC Art 1 l. 190/202: l'autorità nazionale anticorruzione egli organi incaricati assicurano un azione coordinata, attività di controllo della prevenzione e di contrasto della corruzione e dell'illegalità nella PA. L'ANAC si occupa: - fa il piano nazionale anticorruzione che diventa modello tipo al quale le PA (vedi art 165) devono attenersi. - analizza le cause e i fattori della corruzione - esprime un parere obbligatorio sugli atti di direttiva ed indirizzo, - semplificazione in materia di conformità di atti e comportamenti di funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti collettivi ed individuali che regolano il rapporto di lavoro. - pareri facoltativi all'esercizio di incarichi esterni. Ex. un prof a tempo pieno deve essere autorizzato per svolgere attività da privato. - vigilanza e controllo dell'efficacia delle misure adottate dalla PA, rispetto alle regole di trasparenza. (legame prevenzione corruzione trasparenza) - vigilanza e controllo sui contratti. Criticità: l'anac è conosciuta soprattutto per controllo sugli appalti e sui contratti. Dal punto di vista dell'anticorruzione le PA avendo paura dei controlli dell'ANAC si affidavano alle completamente sue linee guida perdendo propria iniziativa. Queste linee guida vengono talmente seguite che sembravano essere degli atti di soft law. Il consiglio di stato ha stabilito che L'anac non ha competenze per emanare regolamenti infatti nel 2023 i suoi poteri sono stai molto ridotti. Art 165 l. 190/12: Per amministrazioni pubbliche si intendono (e quindi sono soggetti alla normativa): - Aziende amministrate dallo stato - Enti territoriali Comuni, regioni, province - Stato - Istituzioni universitarie - Istituti autonomi case popolari - Altri.. Se gli enti non sono pubblici in toto si applicano modelli parziali, alle società si applica la 231/01. Dipartimento della funzione pubblica: coordinava e vigilava sulla prevenzione e corruzione prima del anac, adesso ha una funzione di coordinamento. L'organo di indirizzo (rapp. legale ex. direttore generale nel USL) individua nei dirigenti di ruolo il responsabile della prevenzione della corruzione e trasparenza. Nelle amministrazioni locali l'organo di indirizzo è il sindaco ma anche il consiglio comunale stesso. Il responsabile RPCT dovrà segnalare all'OIV (organo terzo che fa le valutazioni delle performance). Dovrà indicare agli uffici competenti all'esercizio dell'azione disciplinare i nominativi dei dipendenti che non rispettano le misure di prevenzione della corruzione e di trasparenza. L'RPCT si occupa del piano triennale per la prevenzione della corruzione. PIAO oggi vuol dire: - trasparenza - performance - piano dei fabbisogni delle risorse umane - anticorruzione Il piano deve rispondere alle seguenti esigenze: - individuare le attività (Es. autorizzazioni, concessioni, scelta del contraente, convenzioni, concorsi) anche ulteriori rispetto a quelle indicate nel piano nazionale anticorruzione (serve solo da modello) e reati e misure di contrasto - meccanismi di formazione attuazione e controllo delle decisioni idonee a prevenire il rischio di corruzione - Obblighi di informazione nei confronti del responsabile, - definire le modalità di monitoraggio e rispetto dei termini nella conclusione dei procedimenti (vedi l. 241/90). - individuare altri obblighi specifici di trasparenza ulteriori rispetto a quelli stabiliti dalla legge. In caso di commissione all'interno della PA di un reato di corruzione (passato in giudicato) il Responsabile risponde: - sul piano disciplinare: sospensione per un tot di tempo, - del danno erariale (=danno al amm) - danno all'immagine della PA. Salvo che non provi le seguenti circostanze: - di aver precedentemente al fatto predisposto il piano, - di aver vigilato sul funzionamento e sull'osservanza del piano. NB: In caso di violazione ripetuta risponde di responsabilità dirigenziale ex art 21 decreto 2001. Inizialmente nessuno voleva svolgere le funzioni di questa figura ma poi si è visto che l'anac non vigilava tanto come faceva per i contratti e allora si è preso più alla leggera. La trasparenza dell'attività amm. che costituisce livello essenziale delle prestazioni concernenti diritti sociali e civili ex art 117 Cost. è una materia tenuta riservata allo stato nella riforma del titolo V, per mantenere uniformità fra i diritti civili e sociali. Ex. garanzia dei livelli di assistenza sanitaria, sostegno per i bisognosi. le informazioni i bilanci ecc inerenti a questi livelli devono essere pubblicate sul sito web. Quindi, la trasparenza su questo deve essere assicurata in riferimento a 4 settori che abbiamo già visto che sono le aree a rischio : - autorizzazioni e concessioni - scelta contraente - convenzioni - concorsi L'attività di elaborazione del piano non può essere affidata a soggetti esterni all'amministrazione. 2.La difficile definizione di corruzione Sussiste una difficoltà definitoria nei riguardi della corruzione, gli studi danno definizioni oscillanti fra loro. Esiste una formula (cd. formula Klitgaard) in grado di definire e quantificare la corruzione: C=M+D-T-A C Corruzione M Posizioni monopolistiche di rendita D Esercizio di poteri discrezionali T Trasparenza A Accountability (buon governo) Quindi: Il monopolio e la discrezionalità incrementano la corruzione mentre la trasparenza e il buon governo la riducono. esistono diversi criteri per dare una definizione di corruzione: - Legale: è corruzione ciò che in un ordinamento è definito come tale, - Cura degli interessi pubblici: ciò che trasgredisce l’interesse pubblico è corruzione, - Modello principale-agente (si lega al criterio sopra): fa riferimento ai rapporti funzionario e organizzazione, sotto questo profilo è ritenuta corruzione l’utilizzo di un potere pubblico per uso privato. Quindi non abbiamo una definizione risolutoria. A livello internazionale abbiamo avuto la Convenzione delle nazioni unite UNCAC che non si è voluta soffermare su di una definizione, essa percepisce la corruzione in senso ampio come qualsiasi arricchimento improprio, abuso di potere ecc. A livello nazionale l’ANAC evidenzia come la corruzione consista in comportamenti soggettivi improprio del pubblico ufficiale che ai fini di curare un interesse proprio o di terzi, assume una decisione pubblica, deviando in cambio di un vantaggio (economico o meno), dai propri doveri d'ufficio, cioè alla cura imparziale dell’interesse pubblico affidatogli. 2.1 La corruzione come insieme di reati La corruzione può essere delineata sotto vari profili: giuridici, sociologici, economici, criminologici, statistici ecc. ma sotto il profilo penale essa si manifesta mediante la realizzazione di reati. Si tratta dell’insieme di reati individuati a livello legislativo nel codice penale libro secondo, titolo II, capo I delitti dei pubblici ufficiali contro la PA. Ex. art 317 cp: Concussione: Il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, abusando della sua qualita' o dei suoi poteri, costringe taluno a dare o a promettere indebitamente, a lui o a un terzo, denaro o altra utilita', e' punito con la reclusione da sei a dodici anni. Ex. Art 318: Corruzione per l'esercizio della funzione: Il pubblico ufficiale che, per l'esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per se' o per un terzo, denaro o altra utilita' o ne accetta la promessa e' punito con la reclusione ((da tre a otto anni)). Ex. art 319: Corruzione per un atto contrario ai doveri d'ufficio: Il pubblico ufficiale, che, per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa, è punito con la reclusione da sei a dieci anni. La legge Severino del 2012 ha inciso fortemente sui reati di corruzione e concussione (317 cp): ampliando la concezione di corruzione e inasprendo le pene. ha introdotto anche nuove ipotesi di matrice corruttiva. Di questa materia si è poi occupato anche il legislatore del 2019 con la legge spazza corrotti, criticato a causa dell’eccessiva enfasi punitiva. Le leggi più recenti, invece, hanno optato in senso contrastante per cercare di superare la cd. paura della firma. 2.2 la maladministration e la corruzione amministrativa L’approccio preventivo alla corruzione non è legato all'azione penale. la prevenzione non si rivolge a regolare la corruzione ma a prevenire fenomeni di sviluppo prestando attenzione ai fattori di rischio, cioè condotte e fenomeni riconducibili ad una cattiva amministrazione (o maladministration): ritardi sperpero di tempi e risorse resistenza al cambiamento incompetenza ecc.. la nozione di maladministration come corruzione amministrativa contiene una concezione ampia di corruzione, che si afferma già con la legge anticorruzione del 2012 e nel primo Piano nazionale anticorruzione (PNA), ed è a questa definizione di cattiva amministrazione in senso ampio a cui noi facciamo riferimento e che è da prevenire. “In senso ampio” perché a questa definizione conduciamo una serie di condotte e comportamenti sanzionati non solo a livello penale ma anche semplicemente sul piano disciplinare. 2.3. prevenzione della corruzione e corruzione Nell'ambito italiano la strategia di prevenzione è stata definita dalla legge 190 del 2012,la quale non modifica il contenuto della nozione di corruzione, non era questo il suo obiettivo, introduce il tema della responsabilità. Viene introdotto il responsabile della prevenzione della corruzione della trasparenza, che predispone un piano di misure, e può essere chiamato in causa a titolo di responsabilità disciplinare o dirigenziale, “in caso di commissione all’interno dell’ amm. di un reato di corruzione accertato con sentenza definitiva passata in giudicato”. La prevenzione guarda quindi alla corruzione con strategie di tipo anticipatorio e preventivo di tipo soggettivo (regole e standard anche non penalmente rilevanti) e oggettivo (incidendo sull'organizzazione e funzionamento delle PA). Il Nuovo sistema nasce dunque affetto da uno strabismo: - Da un lato è interessato a prevenire e non sanzionare - Dall’altro la corruzione penale rimane sempre sullo sfondo perché è per evitare questa che si adottano le misure di risk management. La l. 190 come riforma: Ci sono alcuni elementi che ci fanno parlare del sistema della prevenzione della corruzione. La legge 190 viene definita come una riforma istituzionale perché interviene anche per i profili penali attraverso sanzioni, non solo per quelli amministrativi. La legge 190 funge da legge delega per i due decreti 33 e 39 del 2013 uno sulla trasparenza e l'altro su tutti i casi di incompatibilità e di inconferibilità degli incarichi. Quindi: è riforma perché tocca varie componenti. PIANO NAZIONALE ANAC: Il Piano nazionale ANAC ha fatto sempre da indirizzo per le amministrazioni, a partire dal 2015 fino al 2021, è sempre stato accompagnato da delle relazioni specifiche su alcuni settori: un anno sulla trasparenza, uno sui contratti pubblici. ANAC ha messo sotto la lente di ingrandimento alcuni aspetti rilevanti. Da un lato orienta le PA, ma dall'altro lato anac non ha solo un compito di indirizzo ma anche di monitoraggio e quest'ultimo insieme al sistema sanzionatorio è mancato. Questo ha determinato che le PA abbiano ripreso parti del Piano nazionale. ANAC si è reso conto con il PIAO di perdere potere, perché il piano triennale per la prevenzione è stato integrato nel PIAO divenendo piccola parte di esso. Anac si è interessato molto dei contratti che è una delle macro aree di rischio corruttivo, ma comunque non ha svolto il monitoraggio. Si guardava solo se le PA avevano fatto il piano o meno, se lo avevano fatto andava bene indipendentemente dal contenuto. Punti critici: - Aree a rischio: Il Piano nazionale avrebbe dovuto individuare le aree a rischio , lo ha fatto ma non ha trovato il riscontro adeguato. L'individuazione delle aree a rischio deriva dalla legge, l'ANAc può farlo sulla base di dati, perché un settore risulta oggettivamente a rischio di corruzione. Quindi una prima critica è che l'ana non poteva farlo perché non gli spettava. - principio di rotazione: Un'altra critica sta sul principio di rotazione. una delle aree a rischio è il settore dei contratti pubblici, ufficio personale che si occupa dei concorsi, area che si occupa delle sovvenzioni, questi soggetti sono dirigenti che hanno l'incarico di seguire uno di questi settori. Dopo un po’ di tempo è meglio che i dirigenti ruotino fra settori. I dirigenti devono sapere come funzionano gli altri settori. NB: Non sono ruotabile le skills cioè preparazioni specifiche di un soggetto, ma trattandosi di amministrativisti e non chimici la preparazione di base è sempre la stessa, è chiaro che ci sia una specializzazione ma deriva da corsi di formazione dall'esperienza giornaliera ma non è che non ci sia questa capacità di inserimento in un settore nuovo, perchè le basi del diritto amministrativo sono le stesse. è necessario analizzare i fenomeni che si sono presentati in certi settori e nel prevedere le misure per attenuare il rischio, o prevenirlo radicalmente, ma nel prevenirlo radicalmente si rischia di bloccare l'attività della PA. Le misure preventive del rischio si possono fare se io conosco la mia organizzazione. Non posso pensare ad misure di audit se non ho il personale per farlo. 3. Perchè l'anticorruzione Ci si inizia a preoccupare della corruzione a livello internazionale come rischio sempre più diffuso e che può pregiudicare il funzionamento della PA. Gli stati promotori della convenzione delle nazioni unite contro la corruzione si dichiarano: “preoccupati per la corruzione che minaccia la sicurezza della società, le istituzioni e i valori democratici, i valori etici e la giustizia di uno stato di diritto”. Di questa preoccupazione prende atto anche la dottrina, che in modo crescente inizia a preoccuparsi del tema. Il tema diventa caldo anche a livello europeo e si creò un impegno generale alla lotta contro la corruzione. La corruzione porta con sé i germi per il disfacimento della legalità. L'anticorruzione è quell'insieme di regole e meccanismi che presidiano l’integrità, la trasparenza e assicurano la legalità, va dunque intesa come premessa necessaria alla garanzia di valori: sostenibilità, inclusione, uguaglianza, benessere individuale, coesione sociale.. Quindi: si parla di corruzione perché è molto di più di un abuso di potere e può coinvolgere valori fondamentali del nostro ordinamento e anche funzioni centrali dello Stato. Da qui la necessità delle regole dell’anticorruzione il cui impulso è partito a livello sovranazionale. 4. Comprendere la corruzione per contenerla comprendre la corruzione significa: - capirne le dinamiche la trasformazione: dinamiche interne, tecniche investigative, studi scientifici ecc. - comprenderne la diffusione e l’effettiva consistenza ai fini di prevenirla. Secondo gli indici CPI (corruption perception index) di Transparency International l'italia è al 42 posto per quanto riguarda la corruzione nell'ultimo decennio ha scalato ben 30 posizioni. Bisogna tenere conto che ricavare degli indici sulla corruzione è molto difficile perchè tanta è la cifra oscura degli illeciti che non vengono scoperti. La legge 190/12 prevede che l'Autorità anticorruzione analizzi le cause e i fattori della corruzione e individui gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto. L'anac ha predisposto una serie di indicatori di rischio (red flags) che segnalano situazioni potenzialmente problematiche riferite ad anomalie soggettive e oggettive. CAP 2 SVILUPPO DEL SISTEMA ANTICORRUZIONE 1.L'emergere di un sistema anticorruzione Lo sviluppo del sistema anticorruzione è un processo in continua evoluzione, che ha visto negli ultimi decenni un'attenzione crescente a livello nazionale e internazionale. - A livello internazionale l'esigenza di un primo bilancio del sistema di prevenzione e corruzione si coglie dalla Convenzione Uncac, sottoscritta nel 2003. La Convenzione Uncac ha rappresentato un punto di svolta nella lotta alla corruzione, stabilendo standard minimi per la prevenzione e il contrasto della corruzione e promuovendo la cooperazione internazionale in questo campo. - A livello nazionale, In Italia lo sviluppo di una politica anticorruzione in Italia è un fenomeno relativamente recente, che ha preso piede solo negli ultimi anni. Prima di allora, l'approccio alla corruzione era principalmente repressivo, affidato all'azione delle procure e delle forze di polizia. L'esperienza di Tangentopoli ha mostrato i limiti di questo approccio, evidenziando la necessità di misure preventive. È in questo contesto che si inserisce la legge 190 del 2012, che ha rappresentato un punto di svolta nella lotta alla corruzione in Italia. La legge ha introdotto una serie di misure volte a prevenire la corruzione, tra cui: - la trasparenza degli appalti pubblici, - il rafforzamento dei controlli sulle attività amministrative - l'introduzione di un sistema di whistleblowing. 2.l'anticorruzione e le riforme amministrative e istituzionali La storia della prevenzione amministrativa della corruzione in Italia può essere ricostruita in base a diversi criteri interpretativi. Si può far riferimento allo sviluppo di un sistema organico di misure anticorruzione, che ha avuto inizio dopo Tangentopoli e si è sviluppato in modo frammentario e disarticolato per circa trent'anni. In alternativa, si può prendere in considerazione l'adozione di singole misure volte a contenere specifiche manifestazioni della corruzione, che si intreccia con la storia delle riforme amministrative e istituzionali e con quella degli scandali politico-amministrativi. Le riforme anticorruzione non vanno intese come un fine in sé, ma piuttosto come strumento per affermare lo Stato di diritto e proteggere i soggetti e i gruppi più deboli. Tuttavia, né per rispondere a una patologia avvertita né per rendere più democratiche e trasparenti le istituzioni, si è assistito per lungo tempo a politiche intese a rafforzare la rule of law. 2.1. l'anticorruzione immaginata e le misure post tangentopoli Lo sviluppo del sistema anticorruzione in Italia è stato un processo lento e frammentario, caratterizzato da interventi specifici ma non da una strategia organica fino agli scandali di Tangentopoli. La legge Sturzo tentò di rispondere alle sfide dell'imparzialità e dell'integrità del sistema istituzionale, ma non affrontò la questione della corruzione come sfida sistemica. Il rapporto Giannini del 1979 si concentrò sull'efficienza e sull'innesto di moduli aziendali nelle amministrazioni, ignorando il problema della corruzione. Solo dopo Tangentopoli si arrivò a elaborare una prima strategia di risposta organica sul versante amministrativo-preventivo, con la proposta di oltre 120 misure da parte di una Commissione presieduta da Sabino Cassese. Molte di queste ipotesi si ritrovano nell'impianto più recente dell'anticorruzione, ma la loro attuazione è stata parziale e frammentaria. Tra le misure adottate, si segnalano una più rigorosa disciplina dei lavori pubblici, l'allontanamento della politica dalla microgestione amministrativa e l'introduzione del codice di comportamento dei dipendenti pubblici. Le riforme del sistema dei controlli pubblici hanno portato a un'evoluzione che ha superato l'idea di controlli generalizzati di legittimità, spesso puramente formali, ma non è riuscita a sostituirli con meccanismi efficaci di garanzia di correttezza, imparzialità e integrità. Si è passati da un declino dei controlli esterni a un difficile decollo dei controlli interni, con meccanismi di verifica gestionale poco incisivi e soluzioni più minuziose di verifica di spesa per soddisfare esigenze esterne di contenimento dei disavanzi e di equilibrio di bilancio, con scarsa attenzione alla qualità e imparzialità dell'azione pubblica. Le riforme sembrano spesso orientarsi più verso l'efficienza e la tempestività che verso la legalità e l'imparzialità, relegando in secondo piano i controlli volti a tutelare la legalità e l'imparzialità. Il controllo della corruzione e la burocrazia sono reciprocamente dipendenti, quindi i controlli vanno calibrati per evitare un circolo vizioso di inefficienza-corruzione. 2.2 Riferimento modello dlgs 231/01 Una regolamentazione complementare al sistema pubblicistico. Partendo dalla 231 questo modello della responsabilità di impresa ha consentito di estendere alla Pa i modelli. La disciplina della 231 ci interessa perché si applica agli enti a partecipazione pubblica, ma non esaurisce la lotta alla corruzione, deve esserci un integrazione con le discipline internazionali = norme iso. la valutazione dell'idoneità dei modelli rimane al giudice penale. Le società a partecipazione pubblica sono di vari tipi, dipende molto dalla partecipazione pubblica che c'è e da come è gestita la governance della società. Quando la maggioranza dei voti all'interno della società si dice società a controllo pubblico, altrimenti si parla di partecipazione pubblica m a non determinante. Se la partecipazione azionaria è prevalentemente pubblica, prevale la disciplina del cc. Sullo sfondo di tutte queste società la disciplina anticorruzione è riuscita ad entrare attraverso lo schema copiato della 231. Questo per le società partecipate ma non a controllo pubblico, quelle che sono più società. Queste società sono assoggettati anche a molte norme della 190, si ha un quasi regime della norma sulla prevenzione della corruzione. Quindi: Le società a partecipazione pubblica sono soggetti sia alla 231 che alla legge 190. 3.Il sistema Italiano Il modello italiano si basa su spinte, convenzioni internazionali ed europee. Sulla base di queste sollecitazioni l’italia partiva da un debole assetto organizzativo e normativo. Non si era l'anno zero della lotta alla corruzione ma l’atteggiamento era legato ad una logica repressiva. Legge 190/2012 (cd. legge Severino): vengono per la prima volta introdotte norme che costituiscono un impianto di prevenzione alla corruzione. è un approccio innanzitutto organizzativo, si vuole intervenire sui fattori che possono favorire le dinamiche di corruzione. Si tratta di una legge di non facile lettura anche solo nella sua struttura (la disciplina è contenuta prevalentemente nel primo articolo che ha ben 83 commi!). e contiene una serie di dpr di completamento del sistema di prevenzione: - dpr 39/2013: incompatibilità e inconferibilità - 33/2013: trasparenza - 62/2013: codici di comportamento Questo pacchetto insieme al Piano nazionale anticorruzione 2013 forma il pacchetto fondamentale ed originario del sistema anticorruzione italiano. In una seconda fase di ”rafforzamento” si collocano 3 interventi: - Abolizione dell'autorità di regolamentazione e vigilanza sui contratti pubblici (Avcp) con il trasferimento delle funzioni ad Anac. - nuovo codice dei contratti pubblici 2016 - legge sul whistleblowing del 207 Analisi della legge 190 nell'ottica di una riforma c'è la componente organizzativa, pianificatoria, vigilanza e controllo. - Punto organizzativo: si crea l'autorità anticorruzione come organismo, è uno degli lenti che qualifica il fatto che si si sia detto che la legge 190 è una legge tendenzialmente di riforma. - Pianificatoria: Con il PIAO l'anac rimane nell'ambito di una sotto-sezione del PIAO. Il piano ha valenza triennale. - Controllo: Oltre alla funzione dei contratti pubblici l'anac doveva fare anche questo. I controlli ci sono stati però i controlli se sono pochi devono avere effetti strong con sanzioni, se non è così e sono solo dei richiami non fanno nulla. Il dipartimento della funzione pubblica: è un apparato ministeriale, è un ministero senza portafoglio si dice. è più un ruolo vicino alla politica. Questo dipartimento rispetto alle funzioni di ANAC (al di là di quello che è stato in concreto sui controlli) si parla di ispezioni, ordina l’ adozione di atti richiesti dai piani. l'organo di indirizzo individua fra i dirigenti la figura del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza: di norma segretario o dirigente apicale. l'organo di indirizzo definisce gli obiettivi strategici in materia di prevenzione della corruzione e trasparenza, programmazione straegico gestionale e del piano triennale per la prevenzione della corruzione (ad oggi sezione del PIAO). L’attività di elaborazione del PIAO non può essere affidata a esterni alla PA. L’organismo indipendente di valutazione (OIV) misura e valuta le performance = segmento di ciò che troviamo oggi nel PIAO. I dirigenti dei settori sensibili sono i primi a dover informare il responsabile. Il responsabile deve avere riscontro dai dirigenti, perché è una delle cose mancanti fin dall'inizio. Il responsabile RPCT è stato pensato con delle responsabilità. è stato pensato fin da subito con preoccupazione che forse una responsabilità oggettiva, invece bisogna dimostrare di aver fatto tutto quello che si poteva fare. la trasparenza è considerata un livello essenziale delle prestazioni a garantire i diritti civili e politici e non può in nessun modo essere pregiudicata. Per garantire i livelli essenziali bisogn afare riferimento a settori che coincidono con le aree sensibili: - autorizzazioni e concessioni - scelta contraente - erogazioni e contributi - concorsi e prove selettive Insieme alla trasparenza si parla di un obbligo di pubblicità. CAP 3: LA GOVERNANCE DELL’ ANTICORRUZIONE 1.l'autorità nazionale anticorruzione L'anac definisce nei suoi contenuti l'azione di anticorruzione. Svolge funzioni di controllo e funzioni ispettive, è stato identificato come uno degli antidoti all'anticorruzione. Più recentemente, l'anac non viene più chiamata in causa per programmi e strategie per le quali sembrerebbe normale il suo coinvolgimento Es. PNRR 2.l'autorità e i suoi precursori Nel ripercorrere la storia dell' evoluzione di una specifica, e autonoma, funzione di prevenzione della corruzione si può parlare dell'Alto commissario per la prevenzione e il contrasto della corruzione cui funzione è chiamata a sostanziarsi essenzialmente nella redazione di studi e relazioni periodiche, che sviluppa un primo nucleo di compiti dichiaratamente di prevenzione della corruzione. L'Alto commissario, organo monocratico con una limitata struttura di supporto, operava alla diretta dipendenza funzionale della presidenza del Consiglio, pur godendo di autonomie e garanzia operative. Questo organismo è stato soppresso dopo pochi anni per ragioni di spending review (= motivi di spesa). Con la ratifica della convenzione ue di Merida del 2009 si chiede che vengano trasmesse le funzioni del ex Alto commissario ad un'autorità anticorruzione: La riforma brunetta del 2009 introduce il Civit, un organo collegiale con funzioni di governance. l'indipendenza della civit era un dato controverso poiché comunque faceva riferimento al ministero. 3. Le ACA: vincoli internazionali e modelli comparati Art 6 Convenzione Nazioni Unite : autorità anti-corruzione ACA. Sono previste anche in diverse convenzioni regionali. Queste soluzioni sono richieste dallo stesso mutare del fenomeno corruttivo: non si tratta più di casi individuali per cui può bastare l'intervento dell'autorità giudiziaria, ma si sviluppa in modi sempre più sofisticati e complessi. Quindi sono 2 gli elementi che hanno richiesto un controllo sistemi: - la normativa internazionale - l'evolversi del sistema corruttivo sempre più complesso La convenzione delle nazioni unite del 2003 parla della autorità anticorruzione in due passaggi: - nella parte relativa alla prevenzione prevedendo la presenza di uno o più organi per l'attuazione delle politiche previste dalla convenzione stessa. - nella sezione sulla repressione dove è prevista la presenza di un'autorità specializzata Sulla base di queste sollecitazioni in numerosi paesi del mondo sono state introdotte le ACA: autorità anticorruzione. Nello scenario comparato si possono distinguere 3 diversi modelli di ACA; Modelli desumibili dalla convenzione di Merida: 1. autorità con poteri investigativi e preventivi. 2. autorità specializzate con poteri investigativi e repressivi 3. autorità dedicate ai compiti di prevenzione: comprensione del fenomeno, applicazione delle misure anticorruzione, rafforzamento della cultura della formazione. L’art 6 della Convenzione di Merida prevede autorità responsabili all’implementazione delle politiche anticorruzione a livello nazionale, con poteri di enforcement, monitoraggio, controllo. Questo articolo costituisce una base comune a tutti i modelli. Ciò che distingue i modelli invece riguarda i poteri che gli sono riconosciuti dal Governo e la loro autonomia, altre critiche riguardano l’efficacia della loro azione. La proliferazione delle Aca si sta diffondendo in modo particolare in questo millennio. In numerosi paesi si riscontrano queste autorità nazionali. Le attività di monitoraggio a livello internazionale sono state svolte dal OCSE delle nazioni unite nel quadro della Uncac e nel vecchio sistema Ue. La scelta nazionale di istituire autorità anti corruzione non è stata una scelta totalmente libera ma sollecitata dal contesto ue e internazionale. Nel contesto italiano si inserisce con la legge 190/2012 che inizialmente prevedeva come autorità le civit. 4.LE ISTITUZIONI DELL’ANAC Con la legge 190/2012 si da seguito alla convenzione uncac che chiede di individuare in ambito nazionale l’autorità anticorruzione. La civit divenne così baricentro, inizialmente non esclusivo, delle funzioni di anticorruzione. Sostanzialmente si sarebbe occupata di : - approvare il piano nazionale predisposto dal dipartimento della funzione pubblica - controllo sull'applicazione ed efficacia delle misure - analizza le cause e i fattori di corruzione - individua le misure e gli interventi per favore il contrasto alla corruzione - riferisce le attività al parlamento mediante una relazione la legge 190/12 attribuisce un ruolo cruciale anche al dipartimento della funzione pubblica a cui competono a monte funzioni di coordinamento delle strategie. Questo equilibrio fra civit e dip. funzione pubblica verrà ridefinito dalle successive riforme, che lo sposteranno a favore della prima nel frattempo trasformata in Anac. Con una riforma che si apre nel 2013 e si chiude nel 2014, nasce l’Anac, che acquisisce tutte le competenze in materia di trasparenza e anticorruzione nelle pubbliche amministrazioni. Vennero fatte confluire in anac anche le funzioni dell’oppressa autorità in materia di contratti pubblici. Per quanto anche la convenzione di merida prevede un'attenzione del settore dei contratti pubblici, di attribuire le funzioni in materia di controllo dei contratti alla stessa autorità anticorruzione è una scelta del tutto inusuale nel sistema comparato. 5.FUNZIONI POTERI E ORGANIZZAZIONE DELL'AUTORITÀ NAZIONALE ANTICORRUZIONE l’Anac è competente in due macroaree: - anticorruzione e trasparenza - contratti pubblici Si tratta di aree che dialogano fra loro. La funzione dei contratti pubblici però non è solo finalizzata alla anticorruzione e trasparenza, non si esaurisce in questi termini. In ambito di trasparenza e anticorruzione la normativa di riferimento è la legge 190/12. Art 1 c2: Funzioni ANAC: - l’anac collabora con gli organismi paritetici stranieri, con le organizzazioni regionali e internazionali competenti; - predispone e adotta il piano nazionale anticorruzione PNA - analizza le cause e i fattori corruttivi - individua gli interventi che ne possono favorire la prevenzione e il contrasto - esercita le funzioni di vigilanza e controllo sull’applicazione delle misure - esercita la vigilanza e il controllo sui contratti pubblici: lavori, servizi, forniture - riferisce al parlamento la sua attività NB: a differenza della civit fa il PNA. I poteri anac non solo solo di vigilanza e controllo ma anche di indirizzo. I suoi strumenti sanzionatori sono limitati, tanto che il suo modello di governance è da intendersi come collaborativo col tessuto amministrativo, più che di comando e controllo. Nello specifico l’anac esercita i suoi poteri di indirizzo con PNA, oltre che alle linee guida. Es. codici di comportamento in materia di whistleblowing. Una volta che le singole amministrazioni fanno proprie le previsioni del PNA nei loro singoli piani, Anac può controllare la loro attuazione e rispetto. L’anac rientra fra le autorità indipendenti riconosciute di auto organizzazione. I suoi dipendenti sono dipendenti pubblici aventi specifici doveri. La sua indipendenza è: organizzativa, professionale, tecnico-professionale. A supporto dell’anac è fondamentale la figura del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. (se ne è occupato un apposito allegato del 2019) 5.1 I poteri in materia di trasparenza I poteri di anac in tema di trasparenza si concentrano sugli obblighi di pubblicazione. L’autorità dispone di poteri di indirizzo relativamente alle modalità di messa a disposizione delle informazioni: definisce criteri, modelli schemi standard, per l’organizzazione, la rappresentazione dei documenti, informazioni e dati oggetto di pubblicazione obbligatoria. Vigila sul rispetto degli obblighi di pubblicazione (che possono essere specificati nel PNA) avendo anche limitati poteri sanzionatori (sanzione pecuniaria). 5.2 Funzioni del presidente di anac Il presidente è nominato su proposta del ministro per la pubblica amministrazione, così come i componenti, con delibera del consiglio dei ministri con parere favorevole dei parlamentari. - funzioni proprie del presidente: sono previsti poteri speciali ma temporanei per questioni emergenziali. - poteri comuni/stabili: misure straordinarie di gestione, sostegno e monitoraggio di imprese nell'ambito della prevenzione della corruzione. Questo punto si basa su 4 strumenti: - rinnovazione degli organi sociali: sostituzione dei soggetti che hanno commesso illeciti - commissariamento dell'impresa in questione - si ordina all'appaltatore di accantonare il compenso in un apposito fondo - in casi meno gravi si attuano misure di monitoraggio e controllo guidate da più esperti. Per l'esercizio di questi compiti vengono coinvolte anac e prefetture, in relazione ad ipotesi di reato. 6.Gli altri attori istituzionali dell'anticorruzione Le prefetture svolgono un ruolo di supporto tecnico e informativo ai fini della predisposizione del PNA (che confluisce in una sezione del PIAO) e del commissariamento. Anche la Corte dei conti riveste un ruolo fondamentale. Svolge una funzione giurisdizionale e di controllo sulla gestione delle risorse pubbliche. In particolare con condanne di danno all'immagine (cd. danno da tangente) alla PA. Infine, il dipartimento della funzione pubblica che ha delel competente in materia di anticorruzione stabilite dalla l. 190/12 art 1 c 5: - coordina l'attuazione delle strategie di prevenzione - definisce norme e metodologie comuni - definisce modelli standard delle informazioni e dei dati - definisce criteri per la rotazione dei dirigenti Il dipartimento è competente anche nel campo della formazione dei dipendenti avvalendosi della scuola nazionale di amministrazione. PNRR: il controllo e monitoraggio a livello centrale viene fatto dal Servizio centrale per il PNRR istituito presso il ministero dell'economia e delle finanze (mef). Sempre presso il mef è stato istituito un ufficio con funzioni di audit. Il sistema di controllo si articola poi presso ogni singola amministrazione beneficiaria degli interventi del pnrr (secondo sistema di gestione e controllo = sigeco) dettagliato dal mef. Cambia rispetto all'approccio nazionale la strategia di governo dei rischi: gestione, controllo delle minacce di corruzione ai fini della tutela degli interessi finanziari dell'ue. Cig: codice identificativo di gara= consente di tracciare i fondi del pnrr e l’andamento degli appalti pubblici. CAP 4: STRATEGIE E PIANI PER LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE 1.STRATEGIE E PIANI ANTICORRUZIONE Come già affermato dalla L. 190/2012 l'italia ha una strategia organica di contenimento del fenomeno della corruzione. Art 5 convenzione internazionale uncac: ciascuno stato è tenuto ad elaborare politiche di prevenzione della corruzione efficaci e coordinate che favoriscano la partecipazione della società, rispettino i principi di stato di diritto, di buona gestione degli affari pubblici, integrità e trasparenza. Gli stati inoltre devono: attuare e promuovere pratiche efficaci a prevenire la corruzione. nonché: valutare periodicamente gli strumenti giuridici e le misure amministrative adottate, ai fini di determinare se tali strumenti sono adeguati. Ci sono diversi livelli di strategia: 1. Livello architetturale: definire un complessivo sistema di prevenzione: istituzioni e norme. 2. Livello nazionale: la pianificazione deve essere attuata e adattata al contesto nazionale. Le nazioni unite hanno elaborato una guida tecnica per l'implementazione di ciò che è stabilito dall'art 5 conv. uncac. National anticorruption strategy: attraverso un'analisi e valutazione del contesto si studia attentamente il fenomeno della corruzione nel singolo paese. Bisognerà fare un'analisi costi benefici e definire le priorità con la raccomandazione di essere "ambiziosi ma realistici”. Il monitoraggio è funzionale ad un adeguamento progressivo. 2. PIANI DI INTEGRITA’ E PIANI DI GESTIONE DEL RISCHIO Risk management: strategia di gestione del rischio che si basa su norme ISO non prettamente collegata alla corruzione, ma anche alla sicurezza sul lavoro, tutela della privacy, sicurezza informatica, modelli 231 ecc. Soprattutto per merito del OCSE questo tipo di approccio viene adottato dalle pubbliche amministrazioni, si promuove un processo di analisi del rischio che consiste nell'individuazione dei processi (Es. gestione del personale ecc) e dei soggetti (responsabili con ruoli decisionali) più esposti a violazioni dell'integrità, e quindi punti critici in termini di vulnerabilità dell'organizzazione. L’analisi del rischio costituisce il fondamento all'interno dell'organizzazione per l'individuazione delle misure e aumentare la resistenza a tali vulnerabilità. Nel caso italiano l'approccio del risk based è stato particolarmente sviluppato. un approccio che si lega ad una particolare attenzione all'organizzazione amministrativa, intesa come ambiente, miglioramento dell'imparzialità dei funzionari = misure oggettive legate alla sfera organizzativa. 3.IL SISTEMA DEI PIANI DI PREVENZIONE Sistema dei piani nell'esperienza italiana: Piano nazionale anticorruzione PNA: è un pilastro, modello per il sistema dei piani di prevenzione, viene fatto dall'anac. la legge 190/12 prevede che Anac adotti il piano nazionale anticorruzione ed esso costituisce atto di indirizzo per le pubbliche amministrazioni per la prevenzione della corruzione. Individua i principali rischi ed i relativi rimedi, individua gli obiettivi, tempi e modalità di attuazione delle misure di contrasto alla corruzione. Atto di indirizzo: ha dei limiti strutturali ed istituzionali. In termini istituzionali la scelta di lasciare ad anac la redazione del PNa e non al governo non permette di qualificare l'atto come regolamento. in termini strutturali, può agire solo su micro cause di corruzione, quelle aggredibili modificando l'organizzazione delle singole PA che adottano il piano. Non è in grado di agire sui fattori macro, su cui invece avrebbero potuto intervenire gli organi di indirizzo politico come il governo. il carattere di soft law del piano è controverso: da un lato è un atto di indirizzo non vincolante, ma spesso il giudice amministrativo ha ritenuto illegittime delle misure adottate contrariamente al PNA. (è per questo che il prof dice che le PA fanno copia e incolla del PIAO) 3.1 IL PIANO NAZIONALE ANTICORRUZIONE E LE SUE INDICAZIONI Il PNA è un documento dell'anac elaborato a cadenza triennale, soggetto ad aggiornamento annuale. Mentre il primo PNA adottato dal anac del 2013 aveva una prospettiva generale, dando indicazioni comuni, si rivolgeva a tutte le amministrazioni indistintamente. A partire dall'aggiornamento del 2015 anac ha affiancato alle indicazioni comuni, approfondimenti tematici per ambiti di rischio. Es. tema del reclutamento, conflitto di interesse nel settore sanitario, indicazioni per le agenzie fiscali ecc. Fra i vari aggiornamenti del PNA, di anno e anno, non c'è stata una vera e propria sostituzione totale ma abrogazione implicita solo in parte. Quindi si legano fra loro. Il PNa si arricchisce e si corregge per strati. Le indicazioni settoriali contenute nel PNa non sono meno importanti di quelle generali. Spetta a ciascuna amministrazione, con il proprio piano (ad oggi piano integrato = quindi una sezione del PIAO) adottare specifiche misure calibrate sulle caratteristiche dell'organizzazione, sul rischio concreto di ogni operazione e procedura. Ogni PA avrà un programma di interventi e dei relativi livelli di rischio. Piano Nazionale Anticorruzione PNA e PNRR Riflette la propensione di ANAC a guardare i contratti pubblici come l'unica e vera sede della corruzione. ANAC dal 2023 si trova male perché si è visto sottrarre dal nuovo codice dei poteri. Il vecchio codice che aveva dato tanti poteri ad anac è stato il suo più grande nemico perché gli ha dato il potere di emanare linee guida a carattere non vincolante, anac in realtà interpreto questo potere come potere di dare linee guida anche vincolanti. Adesso mancano le linee guida di Anac ed è la PA a dover operare negli spazi che gli lascia la norma e alla Pa non va bene perchè avevano trovato in ANAC l'ombrello alla loro responsabilità. Amministrazione di risultato: Il concetto di amministrazione di risultato io non lo ho normato, ho solo degli strumenti di controllo interno. Il codice dice che il principio di risultato è crateri preminente per la valutazione dell'esercizio del potere discrezionale. Il risultato sta entrando dentro l ‘eccesso di potere, diventa un parametro di valutazione della discrezionalità. esempi di obiettivi strategici per la creazione di valore pubblico : - rafforzamento analisi dei rischi e delle misure di prevenzione alla corruzione - miglioramento dell'informazione dei flussi per alimentare l'amministrazione trasparente - digitalizzazione delle procedure - altri.. Il contesto interno alla PA cambia a seconda dell'azienda sanitaria e il comune, i dati devono essere rapportati a quello che fai altrimenti la mappatura dei rischi non è coerente. Il PNRR fa riferimento spesso al risultato e alle performance perchè ci sono risorse in ballo. Sotto il profilo della corruzione monitoro come sono utilizzate le risorse pubbliche. Esempio: Misure di trasparenza: - obiettivo: pubblicare i 50 % ei dati sui quali è stato fatto l'accesso civico generalizzato dell'anno x - indicatore: si-no pubblicazione di un atto documento - domanda di verifica: quanti dati sono stati pubblicati rispetto agli accesi dell'anno x? Ecco come viene fatto il Piano. 4. IL PIANO DI AMMINISTRAZIONE A livello decentrato ogni amministrazione fa il piano triennale di prevenzione della corruzione e trasparenza (PTPCT). Nelle Pa con più di 50 dipendenti è una sezione del PIAO. Il PTPCT viene aggiornato ogni anno, entro il 31 gennaio. Individua il grado di esposizione delle amministrazioni al rischio di corruzione e indica gli interventi e le misure volti a prevenire tali rischi. Esso risponde a più esigenze: - Individuare le attività anche ulteriori rispetto a quanto previsto dal PNA, nell’ambito delle quali è più elevato il rischio di corruzione anche raccogliendo le proposte dei dirigenti. - prevedere formazione specifica per le attività ad alto rischio - attenuazione e controllo delle decisioni idonei a prevenire il rischio di corruzione, - prevedere obblighi di informazione nei confronti del responsabile della prevenzione, - definire le attività di monitoraggio del rispetto dei termini previsti dalla legge o regolamenti, per la conclusione dei procedimenti - monitoraggio dei rapporti tra amministrazione e i soggetti che con la stessa stipulano contratti, autorizzazioni, concessioni ecc L’allegato 1 del pna 2019 prevede una serie di misure presupposto a titolo esemplificativo: - controllo, - trasparenza, - definizione e promozione dell’etica e i standard di comportamento, - regolamentazione, - semplificazione, - formazione, - sensibilizzazione e partecipazione, - rotazione, - segnalazione, - disciplina del conflitto di interessi, - regolazione dei rapporti coi portatori di interessi particolari (lobby). NB: L’anac esercita il controllo e vigilanza applicazione del PTPCT “esercita il controllo sull’effettiva applicazione delle misure adottate dalla PA”. (quindi non solo PNA!) L’anac ha anche il potere di ordinare l’adozione di atti e provvedimenti previsti dai piani (piano della Pa e PNa) e la rimozione di comportamenti o atti non conformi ai piani. Il piano di prevenzione di ogni Pa si compone di altri documenti: - piano di trasparenza: obblighi di trasparenza - codice di comportamento: obblighi e doveri dei pubblici dipendenti Il piano di amministrazione deve seguire i principi guida dati dal PNA del 2019: - principi strategici: coinvolgimento degli organi politici e collaborazione fra PA. - principi metodologici: anac raccomanda di dare prevalenza alla sostanza piuttosto che alla forma. con selettività, evitando di trattare il rischio in modo generico mediante interventi specifici e puntuali, curando l’integrazione con tutti i processi decisionali. miglioramento e apprendimento continuo sui sistemi di valutazione e gestione. - principi finalistici: principio di effettività: efficienza e efficacia delle misure e orizzonte del valore pubblico: la gestione del rischio deve contribuire alla creazione di valore pubblico e miglioramento del livello di benessere nella PA. Es. una procedura di rotazione ben studiata aumenta le competenze dei dipendenti e riduce il conflitto di interessi. 5. IL RESPONSABILE DELLA PREVENZIONE E I RUOLI DELLA GESTIONE DEL RISCHIO L’anac cerca di valorizzare il ruolo del vertice dell’ente attribuendo indipendenza e autonomia al Responsabile di prevenzione della corruzione e trasparenza RPCT. l'Anac prevede che l’organo di indirizzo (organo politico) deve assumersi un ruolo proattivo nella definizione delle strategie di gestione del rischio e contribuire alla creazione di un contesto aziendale e organizzativo favorevole al ruolo del RPCT. C’è la possibilità di affidare a consulenti esterni la redazione del piano. Questa scelta si lega a esigenze di specificità del piano. Resta in ogni caso la figura di centralità del responsabile che deve essere dotato delle competenze e autorevolezza necessarie allo svolgimento delle funzioni. è una sua specifica responsabilità adottare le misure necessarie. In caso di commissione di episodi corruttivi, reato di corruzione passato in giudicato, deve essere comunque in grado di dimostrare l’adeguatezza e imprevedibilità dell’evento (a pena di sanzioni di tipo disciplinare/retributive). OIV: organismi indipendenti di valutazione, istituiti dalla riforma brunetta del 2009, sono competenti per le funzioni di valutazione e collaborano in termini di supporto metodologico alla valutazione, insieme agli audit interni. La posizione del responsabile della prevenzione viene protetta da Anac, ds possibili misure discriminatorie. La legge fornisce garanzie tramite il coinvolgimento di anac nel caso di provvedimenti di revoca dell'incarico o di revoca più ampia dell’incarico dirigenziale. 6.IL PIANO ANTICORRUZIONE E LA SFIDA DEL PIANO INTEGRATO La scelta del legislatore è quella di introdurre un piano integrato volto ad assorbire (raccogliere) numerosi piani: - il piano delle performance - il piano dei fabbisogni - il piano di digitalizzazione (alfabetizzazione digitale) - il piano di accessibilità - il piano anticorruzione in un unico piano: il PIAO. l’idea è di rispondere ad una logica di semplificazione. Un'operazione di questo genere è complessa perchè io ho sedimentato una serie di piani con le loro procedure, questi piani devono andare dentro ad un altro e si creano delle difficoltà. I tempi di risposta della PA non sono immediati. Il piano anticorruzione perde autonomia e visibilità diventando una sottosezione del Piao: piano integrato di attività e organizzazione. Il dm 22 giugno del 2022 ha definito i contenuti del piano integrato e la struttura del documento, diviso in sezioni: - scheda anagrafica della PA - valore pubblico performance e anticorruzione : è il cuore del documento che contiene le sottosezioni del valore pubblico, delle performance, dei rischi corruttivi e trasparenza. - organizzazione capitale umano (altre sottosezioni) - monitoraggio Il PTPCT diviene sottoposto alla disciplina del PIAO, in quanto sottosezione di esso. Da un lato, nella logica di semplificazione si auspica un documento snello e leggibile, dall'altro si spera che non perda contenuto e mantenga la sua logica di prevenzione. le due esigenze sono conciliabili fra loro. Che cosa deve contenere il PIAO? Ci sono modalità semplificate per aziende con meno di 50 dipendenti. Il piano fatto dall'ANC è il piano tipo che contiene le condizioni affinché le singole amministrazioni facciano il loro. Il piano integrato è diviso in sezioni, a loro volta divise in sottosezioni. Ciascuna sezione deve avere contenuto sintetico e descrittivo delle prescrizioni programmate, con azioni e obiettivi temporali. Es. sezione: valore pubblico, performance e anticorruzione. l'anticorruzione è una sotto-sezione all'interno del PIAO. sotto Sez. Valore pubblico: - obiettivi generali e specifici in coerenza coi documenti e programmazione finanziaria - elenco procedure di reingegnerizzazione - altri sotto Sez performance: - piena accessibilità dell'amministrazione - pari opportunità e equilibrio di genere - altri Sotto Sez rischi corruttivi e trasparenza: - sottosezione predisposta dal responsabile mediante gli obiettivi strategici definiti dall'organo di indirizzo (PNA o ANAC) deve contenere: - contesto interno - contesto esterno: relazioni degli organi giudiziari, ma non è detto che tutte siano adattate alla realtà dell'azienda. I fattori di rischio più pericolosi sono quelli che derivano da caratteristiche territoriali ma anche da relazioni che vengono fatte dalle inaugurazioni degli anni giudiziari, è lo stato dei reati, ma non tutti sono sensibili al rischio corruttivo. - mappatura dei processi: non sono i tempi dei procedimenti. La mappatura dei processi è meno meccanica, è l'indicazione di tui gli alert che io ho pensato di mettere all'interno dei procedimenti rischio corruttivo es. controlli e verifiche a campione sui procedimenti. - identificazione e valutazione dei rischi corruttivi - adozione misure - trattamento del rischio - monitoraggio: : nei piani dell'ANAC del 2022 si trova un questionario che chiede se c'è stato un monitoraggio, come è stato impostato e cosa ne è risultato. Il monitor ggio avviene secondo le istruzioni di ANAC. - programmazione e attuazione trasparenza Rapporto fra PIAO coi documenti di programmazione finanziaria Es. bilancio: il piao assicura la coerenza dei propri contenuti al piano finanziario secondo la normativa vigente. Il piao deve ricordarlo perchè sono gli unici piani non coordinati da lui, gli altri li comprende tutti. Esiste una check list del ANAC per la compilazione della sez. anticorruzione trasparenza del PIAO, è stata fatta fra i decreti del 21/22 sul PIAO. non si era ancora capito dove volesse andare il piano anticorruzione. - adempimenti per la formazione del personale - coordinamento co dirigenti competenti in altri settori - procedure organizzative idonee - altre.. PROGRAMMAZIONE E MONITORAGGIO PIAO E PTPCT La macro distinzione dell'ambito soggettivo: - PA che adottano il PIAO - PA che adottano il modello 231 integrato col PIAO Valore pubblico: Fin dal 2009 quando viene pensato il PIAO l'attenzione fu posta su questo concetto di valore pubblico inteso sotto vari profili, da un lato come amministrazione efficace che da risposte di benessere per i cittadini, dare servizi, ma non è solo questo, devo avere competenze e procedimenti adeguati. Sul versante dell'organizzazione rileva il piano delle performance. Dovrei avere degli indirizzi e degli obiettivi, agli obiettivi ci arrivo con risorse umane e finanziarie, tempi, risultati. Questo è il modo con cui dovrebbe essere misurato il ciclo delle performance. Rapportato ad ogni dipendente che abbia delle responsabilità. Nel concetto di valore pubblico come soddisfazione del cittadino ci sta dentro anche la trasparenza: la trasparenza contro la corruzione e l'assenza di corruzione crea un'amministrazione efficiente. Codice contratti pubblici 2023: contiene il principio del risultato. La PA gestisce un contratto di appalto, una procedura di gara, ha un stella polare che non è più la legalità formale, il rispetto fine a se stesso della concorrenza. Es faccio un contratto di fornitura perché ne ho bisogno e devo cercare di superare le problematiche in modo non formalistico o sostanziale. Il risultato per la PA va conseguito. La parte sui contratti pubblici è stata molto attenzionata da ANAC. CAP 6: INTEGRITA’ E DOVERI DI COMPORTAMENTO 1.Il buon funzionamento e le regole di condotta Integrità: in un sistema corrotto sono i dipendenti che sono carenti del principio di integrità e sacrificando l'interesse pubblico che scopi privati. Un sistema “integro” è naturalmente non corrotto. L’OCSE ha stabilito che per integrità si intende: l'allineamento coerente e l'adesione ai valori,principi, norme etiche condivise per sostenere e dare priorità all'interesse pubblico. C’è in sostanza una dimensione organizzativa dell'imparzialità in una dimensione soggettiva: condotte del singolo funzionario. Si può dire che l’integrità colma in positivo ciò che le norme anticorruzione disciplinano in negativo. L’integrità dei funzionari si lega a diversi fattori, è frutto dei valori di un comunità e dei suoi componenti, dall'etica propria e dei gruppi, si lega alla capacità di promuovere condotte adeguate, grazie all’applicazione di standard di comportamento. Sotto questa angolazione torna il tema dei codici di comportamento. Sempre L'OCSE mediante raccomandazioni chiarisce che debbono essere previsti standard mediante codici etici e di comportamento per poter definire sanzioni di tipo disciplinare, amministrative, penali, civili (a seconda dei casi!). Mediante il rafforzamento di standard e la promozione di valori si favorisce così l'interesse pubblico. Per essere efficiente un codice etico deve tenere in considerazione due modelli: - compliance based: obblighi di condotta specificati e seguiti da sanzioni giuridiche. - aspirational: codici di comportamento ispirati a valori. Per essere efficace un quadro etico deve bilanciare questi due elementi,la regolazione è essenziale ma non sufficiente. 2.MODELLI COMPARATI E SOLLECITAZIONI INTERNAZIONALI L’idea di combattere la corruzione intervenendo sulle condotte del personale, promuovendo l’integrità e contrastando comportamenti non etici è diffusa nel contesto internazionale. Un punto di riferimento significativo sono state le organizzazioni internazionali come l’OCSE, con la previsione dei codici etici, orientati a definire le condotte dell’etica pubblica. Nelcorso degli ultimi decenni la definizione di standard di condotta del personale pubblico si è affermata in termini generali a livello internazionale con l’elaborazione da parte delle Nazioni Unite di un codice internazionale di condotta dei pubblici funzionari nel 1996 ,integrato da linee guida dell'OCSE. Sul tema interviene anche la convenzione di Merida del 2009 all’art 7: “ i codici di condotta possono essere uno strumento utile a chiarire ai funzionari i comportamenti attesi, e quindi permettere loro di esercitare le loro funzioni in modo corretto, onorevole adeguato" e li renda “consapevoli dei rischi di corruzione inerenti all’esercizio delle loro funzioni”. L’art 8 prevede che sia compito di ogni stato membro incoraggiare all’adozione di codici e standard di condotta. 3.L’esperienza italiana dei codici di comportamento Il tema dei doveri del pubblico funzionario in italia ha trovato per lungo tempo la sua disciplina generale del testo unico degli impiegati civili dello stato del 1957, e nella costituzione in particolare gli articoli: - Art 54: i cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina e onore, prestando giuramento nei casi stabiliti dalla legge. - Art 98: i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della nazione. - Art 97 c2: buon andamento e imparzialità della PA. - ART 97 c 4: accesso al pubblico impiego mediante concorso. Il compito di articolare questi principi era rimesso al TU degli impiegati civili dello stato del 1995, dove i doveri risultano abbastanza scarni anche sul versante dell'integrità e cura degli interessi pubblici. Dall'esigenza di arricchire questi doveri cresce anche un'esigenza di riforma elaborato dal dipartimento della funzione pubblica nel 1992. Dlgs 29/1993: è avvento i cd. processo di privatizzazione del pubblico impiego. Il rapporto di lavoro pubblico diviene anch'esso sottoposto a CCNL e regole del codice civile. Fino a questo momento il dipendente pubblico era soggetto ad una disciplina speciale. Questa riforma ha di fatto ostacolato l’introduzione dei codici di comportamento. Dlgs 165/2001 TUPI: testo unico pubblico impiego: è una normativa ancora in vigore dove i codici di comportamento hanno continuato ad avere un valore di ispirazione. Art 54 tupi: “Il Governo definisce un codice di comportamento dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell'interesse pubblico.” Le riforme degli anni successivi in particolare del 2009 hanno contribuito a rendere più effettivo lo strumento del codice di condotta, ridefinendo per legge le procedure. 4.I codici di comportamento nella L. 190/2012 La Legge 190/2012 (dpr successivo 62/2013)ha operato la riscrittura dell’art 54 del dlgs 165/01 (TUPI), fonte di regolamentazione dei codici di comportamento e questo ha riaffermato la particolare forma di rapporto di lavoro dei dipendenti pubblici rispetto ai privati. Il dpr 62/13 prevede: - principi generali: onore,buon andamento,imparzialità, integrità correttezza, buona fede e altri. - no regali di valore superiore 150 euro (le singole PA possono prevedere limiti inferiori) - il pubb. dip. comunica al responsabile l’appartenenza a organizzazioni o associazioni la cui attività può essere in conflitto di interesse con l'esercizio della funzione pubblica - comportamento rispettoso coi colleghi e con gli utenti - utilizzo tecnologie informatiche: si usano le credenziali e gli indirizzi di posta istituzionali sono per fini lavorativi. (da integrare con il Codice Amministrazione digitale CAD e GDPR sulla privacy). - I social media possono essere utilizzati senza mai fare collegamenti alla PA in cui si lavora, questo è accaduto soprattutto dall'utilizzo dei social degli organi politici. - Pantouflage: i dirigenti della PA, finito l’incarico non possono andare a lavorare in aziende con le quali la PA ha collaborato. Al Codice accentrato dato dal dpr 62/2013 si affianca un codice disciplinare differenziato per ciascuna PA che prende le indicazioni del dpr 62/2013 come indicazioni minime, che possono essere migliorate. Codice di comportamento: è una delle misure legislative e amministrative perché sulla base del codice di comportamento adottato a livello delle amm statali ogni amm si fa il suo. Viene fatto dal governo con un dpr per tutte le amm: poi si può tenere quello o farne uno adeguato. Le violazioni gravi e reiterate del piano possono condurre alla cessazione del rapporto di lavoro. è previsto un ciclo formativo obbligatorio sui temi dell'etica pubblica e comportamento. Il codice di comportamento deve essere visto da ogni dipendente e firmato. Il codice di comportamento prevede espressamente che il dipendente rispetti le normative di prevenzione alla corruzione, adempia agli obbedienti di trasparenza. Siccome il codice di comportamento ha una ricaduta sul piano disciplinare lo ha anche il mancato rispetto del piano anticorruzione. se io sono funzionario della PA e ho superato un concorso per un ruolo dirigenziale non sono direttamente dirigente, questo incarico mi deve essere dato (triennale o quinquennale) e vengono precisati una serie di obblighi e doveri. La violazione degli obblighi previsti dal codice implica comportamenti contrari al pubblico ufficio. Da luogo a responsabilità: - disciplinare in prima battuta (es. sospensione,multa,licenziamento) - in secondo caso violazione del piano anticorruzione - resp. amministrativa contabile - Può esserci anche resp penale o civile NB: il governo ha provveduto nel dicembre del 2022 ad aggiornare il codice di comportamento nazionale nell’ottica dell’innovazione scientifica e tecnologica. 5.il whistleblower e la sua protezione Il whistleblower è una persona che segnala e rende note attività illecite: - illegali - non etiche - non corrette Di cui è venuta a conoscenza operando nell’ambito di un'organizzazione pubblica o privata. Lo scopo della normativa è proteggere il whistleblowing da ritorsioni, mediante forme di riservatezza e anonimato. L’anonimato si perde: - se viene data una sanzione disciplinare - in sede processuale se è stato segnalato un reato Di questa disciplina si occupa anche il codice penale prevedendo che i pubblici ufficiali che nell’esercizio delle loro funzioni vengano a conoscenza di un reato, devono fare denuncia. Il Whistleblowing può essere: - interno: segue un flusso informativo che arriva fino al responsabile della prevenzione della corruzione e trasparenza. Se la segnalazione riguarda proprio lui può esserci un conflitto di interessi e può essere nominato un sostituto. Il canale interno deve essere conforme alle linee guida dell’anac. - esterno: all’anac se l’azienda non ha un canale interno o esso è inefficace, o alle autorità giudiziarie se è un reato. - Eccezione: mediatico: quando diventa un fatto di cronaca e finisce sui media o testate giornalistiche. (la segnalazione non è rivolta direttamente al pubblico, ma segue lo stesso i canali interni). La segnalazione può essere fatta da chi ha un contratto di lavoro con la Pa, ma la tutela si estende ai dipendenti delle aziende fornitrici. Inoltre, la segnalazione deve essere fatta nell’interesse pubblico o nell’integrità dell’ente. La responsabilità che ne deriva è prima di tutto disciplinare (richiamo scritto con successivo contraddittorio), ma lo stesso fatto può avere rilevanza penale, civile, amministrativa. Tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti se il responsabile dell'anticorruzione è venuto a conoscenza di un illecito, sulla base di un'istruttoria che deve fare senza dare nomi e cognomi del segnalante, dà la documentazione al soggetto preposto a dare la sanzione disciplinare. Lez 11/04 CAP 7: TRASPARENZA NEL SISTEMA ANTICORRUZIONE Trasparenza Al di là della parte istituzionale (anac, piao, responsabile) ci sono anche altri istituti. Es Whistleblowing: segnalazione fatta dai dipendenti o soggetti che entrano in contatto con la Pa non necessariamente per attività legate ad un rapporto di servizio e vengono a conoscenza di comportamenti non del tutto leciti, o se leciti onoopportuni. Quando si parla di anticorruzione non ci si riferisce a questo. Al di là dell'esigenza di prevenire la corruzione esiste un principio generale dell'amministrazione, il principio di trasparenza, principio che regge l'azione amministrativa. L'art 1 l 241/90 determina i criteri reggenti l'azione amministrativa: pubblicità e trasparenza. Nella legge 241/90, si dice che l'attività amministrativa persegue i fini determinati dalla legge, ed è retta da una serie di criteri, economicità. efficacia, imparzialità a cui si aggiungono pubblicità e trasparenza. la legge è del 1990 ma il diritto amministrativo esiste dal 1800. come si esplicasse il procedimento amministrativo e questo principio di trasparenza prima della legge? prima del 1990 una legge sul procedimento amministrativo non esisteva. Il procedimento amministrativo esisteva ed era regolato da leggi speciali e dalla giurisprudenza del consiglio di stato. Questa legge è importante anche per la disciplina del diritto di accesso al procedimento che è una delle modalità con cui ha iniziato a farsi strada il principio di trasparenza nel nostro ordinamento. Fino agli anni 70 (prima delle legis speciali e l. 241)la Pa era conformata al cd. dogma della segretezza. La Pa colloquiava solo con provvedimenti amministrativi. Questo dogma si è protratto ben oltre anche l'entrata in vigore della costituzione. La costituzione però ha affermato dei diritti fondamentali Es. libertà manifestazione di pensiero e art 97 cost principio di imparzialità e buon andamento. La legge 241/90 segna un cambio di paradigma perché introduce il principio di partecipazione. Il procedimento inizia ad essere definito “giusto proc.” perché la PA può bilanciare fra i loro anche tutti gli interessi privati nell'attività di ponderazione. Resta fermo il vincolo del fine individuato dalla norma, l'interesse pubblico, ma anche l'interesse dei privati. I privati partecipando al procedimento portano le loro legittime aspettative e le situazioni giuridiche di cui sono titolari. Accesso e trasparenza Questa legge non soltanto disciplina il procedimento ma allo stesso tempo, si premura anche di disciplinare il diritto di accesso agli atti della PA. Se dovessimo individuare delle fasi di attuazione del principio di trasparenza all'interno del nostro ordinamento, con questa legge abbiamo il primo passo in avanti. La legge in realtà introduce 2 tipologie di accesso entrambe riconducibili ad un genus più ampio cd. accesso documentale: - accesso documentale: accesso agli atti della PA, che può avere una dplice natura: - Accesso doc. endoprocedimentale: art 10 l. 241/90: Essendo l'accesso che si svolge all'interno del procedimento, la disposizione è all'interno della legge sul procedimento. I privati possono prendere visione degli atti interni al procedimento che sono irrilevanti può essere richiesto solo da alcuni soggetti individuati dall'art 9 dalla stessa legge, i quali non necessariamente devono avere interessi legittimi, possono avere meri interessi procedimentali. - Accesso doc. esoprocedimentale: art 22 ss l. 241/90: prescinde dall'esistenza di un procedimento amministrativo in essere. a questa tipologia di accesso possono fare ricorso solo alcuni soggetti legittimati. c'è una legittimazione soggettiva attiva particolare disciplinata dagli art 22 e ss. l'art 23 invece ci dice quali sono i soggetti ai quali rivolgere la domanda di accesso, cioè l'istanza. La legge sul procedimento amministrativo si premura di disciplinare un accesso sia dentro che fuori al procedimento, tutela la trasparenza in generale, non solo procedimentale. Il fatto che esista un accesso fuori dal procedimento tutela la trasparenza in generale, il fatto che l'azione della Pa non sia segreta. Questa legge tutela la trasparenza. In italia il percorso si svolge in 3 fasi: 1. A partire dall'entrata in vigore della l. 241/90 2. Decreto brunetta 2009 introduce l'accesso civico, e L. 190/2012 dal quale nasce il cd. decreto trasparenza 33/2013. 3. L'accesso civico generalizzato dlgs 97/2016, decreto che ha però incorporato il decreto 33/2013 dandogli una nuova impronta. Fase 2 Si passa da un concetto di trasparenza amm dal fatto che i privati possano conoscere gli atti del procedimento che li riguardano (che sia un interesse o diritto soggettivo), da questa concezione di trasparenza abbiamo un mutamento, si vede la trasparenza come accessibilità totale. Uno degli strumenti lo dice proprio il dlgs 33/2013 è la pubblicazione dei siti istituzionali delle PA. Accanto al concetto di trasparenza prende forza il concetto di pubblicità, l'altro criterio che regge l'azione amministrativa. Quando parliamo di pubblicità parliamo di pubblicità degli atti. Es. il PRG deve essere pubblicato nel sito del comune. In modo che tutti i cittadini possano prendere visione. La pubblicità non è una pubblicazione. La trasparenza viene promossa anche attraverso la pubblicazione sui siti istituzionali, non si riferisce solo alle pubblicità degli atti ma si riferisce ad un concetto più esteso di pubblicità e comprende il fatto che alcuni dati debbano essere pubblicati sui siti delle PA di appartenenza. Si arriva a di che la pubblicità sia il regime generale degli atti (Art 5 dlgs 33/13). Esiste una forma di accesso individuata dal legislatore proprio al fine di ottemperare al regime della pubblicità come regime degli atti generali, cd. accesso civico improprio. Quel accesso che può essere richiesto dal cittadino, che non c'entra con la legge 241/90. (Accesso civico è diverso dal accesso Documentale!). Chiede alla PA il rispetto degli obblighi di pubblicazione previsti dalla legge. Quando la legge dice che certi dati devono essere messi a disposizione di tutti i cittadini, deve farlo o trasmettere direttamente al cittadino i dati. Non è accesso documentale perché non c'è una situazione giuridica rilevante. Noi ci siamo fermati al accesso civico improprio. L'accesso civico è quel access che qualunque cittadino può fare senza che ci sia una situazione giuridica soggettiva ma deve esserci un obbligo di pubblicazione per legge. Accesso civico proprio/generalizzato: Qualunque cittadino può accedere agli atti della PA. c'è una disciplina dell'accesso civico proprio e una dell'accesso civico improprio. Non bisogna farsi confondere perchè il nostro legislatore li ha inseriti nel d'lgs 33/2013. Es un conto è che un dirigente pubblichi la retribuzione sul sito della PA, poichè richiesto dalla legge. Il cittadino non sta operando un controllo sulla Pa, richiede solo che venga eseguita la legge. Se la Pa è inadempiente il cittadino chiede o la pubblicazione sul sito o chiede che gli vengano trasmessi i dati che gli interessano sulla base di quello che è previsto dalla legge. Fase 3 Questa terza fase introduce l'accesso generalizzato com

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