Examen de Política Exterior de España (POLEXT 1) - PDF

POLÍTICA EXTRIOR DE ESPAÑA PROF. JOSE MANUEL VICTORIA MARTINEZ SANCHEZ TEMARIO EXAMEN GRUPO II 16. Principios constitucionales y normativa legal relativos a la elaboración, dirección, ejecución y control de la política exterior española. La Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado. La organización exterior española: el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; el Servicio Exterior del Estado; Organismos Autónomos y Agencias con funciones en el exterior. El Consejo de Política Exterior. La acción exterior de las Comunidades Autónomas y los Entes Locales. El principio de unidad de acción exterior del Estado. 0. Contextualización. En el Preámbulo de la Constitución Española de 1978, se establece que “la Nación española proclama su voluntad de colaborar en el fortalecimiento de unas relaciones pacíficas y de eficaz cooperación entre todos los pueblos de la Tierra”. Desde entonces, este ha sido el pilar fundamental para configurar la política exterior de nuestro país cuyos principios, regulación básica y organización institucional se analizan en este tema. Antes de analizar todas estas cuestiones, resulta prioritario distinguir dos conceptos que habitualmente se usan de forma indistinta: Política Exterior y Acción Exterior. Según el art. 1.2 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, se entiende por política exterior el “el conjunto de decisiones y acciones del Gobierno en sus relaciones con otros actores de la escena internacional, con objeto de definir, promover, desarrollar y defender los valores e intereses de España en el exterior”. Por su parte, el mencionado artículo define la acción exterior como el “conjunto ordenado de las actuaciones que los órganos constitucionales, las Administraciones públicas y los organismos, entidades e instituciones de ellas dependientes llevan a cabo en el exterior, en el ejercicio de sus respectivas competencias, desarrolladas de acuerdo con los principios establecidos en esta ley y con observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno en el ejercicio de su competencia de dirección de la Política Exterior”. 1. Principios constitucionales de la política exterior española. Partiendo de la mención anterior al Preámbulo de la Constitución Española, nuestra norma suprema contiene a lo largo de su articulado una serie de principios sobre los que se asienta la política exterior española: Internal Use A) Principio de apertura del ordenamiento jurídico. Este principio aparece contenido en tres preceptos: i. art. 96.1: “Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno. Sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o suspendidas en la forma prevista en los propios tratados o de acuerdo con las normas generales del Derecho internacional”. ii. art. 10.2: “Las normas relativas a los derechos fundamentales y a las libertades que la Constitución reconoce se interpretarán de conformidad con la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre las mismas materias ratificados por España”. iii. art. 39.4: “Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos”. B) Principio de la dimensión iberoamericana de la política exterior. Este principio aparece contenido en dos preceptos: i. art. 11.3: “El Estado podrá concertar tratados de doble nacionalidad con los países iberoamericanos o con aquellos que hayan tenido o tengan una particular vinculación con España. En estos mismos países, aun cuando no reconozcan a sus ciudadanos un derecho recíproco, podrán naturalizarse los españoles sin perder su nacionalidad de origen”. ii. art. 56: “El Rey (…) asume la más alta representación del Estado español en las relaciones internacionales, especialmente con las naciones de su comunidad histórica (…)”. C) Principio de la dimensión europea de la política exterior. Dicho principio se contiene en el art. 93: “Mediante ley orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de estos tratados y de las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de la cesión”. Este artículo fue el que permitió la adhesión de España a las entonces Comunidades Europeas en 1986”. D) Principio de protección de los emigrantes. Este principio se desprende del art. 42: “El Estado velará especialmente por la salvaguardia de los derechos económicos y sociales de los trabajadores españoles en el extranjero y orientará su política hacia su retorno”. Internal Use E) Principio de protección de los extranjeros, incluidos los apátridas. Este principio se contiene en el art. 13: i. art. 13.1: “Los extranjeros gozarán en España de las libertades públicas que garantiza el presente Título en los términos que establezcan los tratados y la ley”. ii. art.13.2: “Solamente los españoles serán titulares de los derechos reconocidos en el artículo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales”. iii. art.13.3: “La extradición sólo se concederá en cumplimiento de un tratado o de la ley, atendiendo al principio de reciprocidad. Quedan excluidos de la extradición los delitos políticos, no considerándose como tales los actos de terrorismo”. iv. art. 13.4: “La ley establecerá los términos en que los ciudadanos de otros países y los apátridas podrán gozar del derecho de asilo en España”. Con base en esta regulación constitucional, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado (LASEE), desarrolla en sus arts. 2 y 3 una serie de principios de la política exterior y de la acción exterior, respectivamente. Para más detalle, se pueden consultar en https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2014-3248. 2. Normativa constitucional y legal de la elaboración, dirección, ejecución y control de la política exterior y de la acción exterior del Estado: 2.1 Normativa constitucional Por lo que respecta a las previsiones constitucionales en relativas a la elaboración, dirección, ejecución y control de la política exterior y de la acción exterior del Estado, estas se contienen en los siguientes artículos: - art. 149.1. 3ª. Consagra la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales. - art. 63. Establece las funciones del Rey en materia exterior: o art. ▪ 63. 1: “El Rey acredita a los embajadores y otros representantes diplomáticos. Los representantes extranjeros en España están acreditados ante él”. Internal Use ▪ art. 63.2: “Al Rey corresponde manifestar el consentimiento del Estado para obligarse internacionalmente por medio de tratados, de conformidad con la Constitución y las leyes”. ▪ art. 63.3: “Al Rey corresponde, previa autorización de las Cortes Generales, declarar la guerra y hacer la paz”. - art. 97. Enumera las funciones del Gobierno, entre ellas dirigir la política exterior1. - art. 87.3. Excluye la iniciativa legislativa popular en este ámbito2. 2.2 Normativa legal A continuación, se enumeran las principales normas de rango legal que contienen disposiciones relativas a elaboración, dirección, ejecución y control de la política exterior y de la acción exterior del Estado: - Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. - Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado. Se trata de la primera ley en la materia de la democracia española. - Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales. Sustituye al Decreto 801/1972, de 24 de marzo, sobre ordenación de la actividad de la Administración del Estado en materia de Tratados Internacionales. Ley Orgánica 16/2015, de 27 de octubre, sobre privilegios e inmunidades de los Estados extranjeros, las Organizaciones Internacionales con sede u oficina en España y las Conferencias y Reuniones internacionales celebradas en España. - Ley 29/2015, de 30 de julio, de cooperación jurídica internacional en materia civil. 2.3 Elaboración, dirección, ejecución y control de la política exterior y de la acción exterior del Estado Como se mencionaba anteriormente, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, contiene en sus artículos 2 y 3 una serie de principios que rigen la elaboración, dirección, ejecución y control de la política exterior y de la acción exterior del Estado. Por lo que respecta a los principios relativos a la política exterior, el art. 2.1 de la mencionada ley afirma que “la Política Exterior de España tiene como principios inspiradores el respeto a la dignidad humana, la libertad, la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos. La Política Exterior de España defenderá y promoverá el respeto y desarrollo del derecho internacional, en particular el respeto de los principios de la Carta de las Naciones Unidas. Promoverá los proyectos de Internal Use construcción europea y de la Comunidad Iberoamericana de Naciones, así como el multilateralismo en el seno de la comunidad internacional”. En cuanto a los principios que rigen la acción exterior, el art. 3.2 de la citada ley consagra los siguientes siete principios: - Unidad de acción en el exterior. - Lealtad institucional, coordinación y cooperación. - Planificación. - Eficiencia. - Eficacia y especialización. - Transparencia. - Servicio al interés general. Estas funciones las lleva a cabo el Gobierno, bajo la dirección del presidente del Gobierno, a iniciativa de la persona titular del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación y de las demás personas titulares de otros ministerios dentro de su ámbito departamental. Para ello, cuenta con un conjunto de instrumentos de ejecución, entre los que destaca la Estrategia y el Informe de Acción Exterior, y el Servicio Exterior. Dado que el Servicio Exterior es objeto de desarrollo en el siguiente apartado de este tema, se analiza a continuación la Estrategia y el Informe de Acción Exterior *ARTICULO 35 Tras la entrada en vigor de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, en diciembre de ese mismo año se aprobó la primera Estrategia de Acción Exterior para el cuatrienio 2015-2018. Dicha Estrategia debería haber sido reformulada en 2019. Actualmente, se encuentra en fase de redacción3. Para el seguimiento de la Estrategia de Acción Exterior, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado regula la figura del Informe Anual de Acción Exterior. *ARTICULO 37 Por lo que respecta al control de la política y de la acción exteriores del Estado, se pueden establecer los siguientes instrumentos de control: A) Control parlamentario de la fase intermedia de celebración de tratados internacionales.: Según el art. 93 de la Constitución Española, se requiere la aprobación de una ley orgánica para autorizar la celebración de tratados internacionales por los que se atribuya a una organización Internal Use internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Es el caso de la adhesión a la Unión Europea y de la firma del Estatuto de Roma que reconoce la competencia del Tribunal Penal Internacional. Igualmente, el art. 94 de la Constitución Española establece la previa autorización de las Cortes por mayoría simple para la prestación del consentimiento en algunos tratados internacionales como, por ejemplo, el tratado para la adhesión a la OTAN. Para el resto, sólo se deberá informar de su conclusión. B) Control de los tratados internacionales por parte del Tribunal Constitucional. Por un lado, existe un control ex ante recogido en el art. art. 95.2 de la Constitución Española: “El Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe o no esa contradicción”. Este control se ha ejercido en dos ocasiones en nuestra historia constitucional. La primera fue con motivo de la ratificación del Tratado de la Unión Europea (1992), dando lugar a la reforma del art. 13.2 de la Constitución Española. La segunda tuvo lugar cuando surgieron dudas acerca de la constitucionalidad de varios artículos del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (2004). Por otro lado, existe un control ex post mediante el recurso y la cuestión de inconstitucionalidad. Control parlamentario de la actividad del Gobierno. Este control lo ejercen los sig C) Control parlamentario de la actividad del Gobierno. Este control lo ejercen los siguientes órganos: Pleno de cada Cámara, Comisión de Asuntos Exteriores de cada Cámara, Comisión de Cooperación Internacional para el Desarrollo de cada Cámara, Comisión de Asuntos Iberoamericanos del Senado y Comisión Mixta para la Unión Europea. Para ello, existen los siguientes medios: - Comparecencias de las personas titulares de ministerios y Secretarías de Estado. - Preguntas orales y escritas. - Interpelaciones en las sesiones de control. - Propuestas no de ley (PNL) y mociones. Un ejemplo fue la presentación en 2014 de una PNL sobre el reconocimiento de Palestina. o El art. 44.7 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado establece que la persona titular del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación “comunicará a la Comisión de Asuntos Exteriores del Congreso de los Diputados toda designación de Embajadores, a los efectos de la posible solicitud de comparecencia para informar a sus miembros sobre los objetivos de su Misión, en función de las directrices recibidas en su carta de instrucciones. La Comisión Mixta para la Unión Europea podrá solicitar la comparecencia del Embajador Representante Permanente ante la Unión Europea”. D) Control financiero. Este control puede ser tanto a priori por parte de la Intervención General Internal Use de la Administración del Estado (IGAE) como a posteriori por parte del Tribunal de Cuentas. 3. La organización exterior española: El Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación; el Servicio Exterior del Estado; Organismos autónomos y Agencias con funciones en el exterior. Es posible determinar la existencia de tres tipos de órganos: centrales; periféricos; y organismos autónomos y agencias con funciones en el exterior. A) El Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. Es el eje principal de la organización central de la política exterior y de la acción exterior del Estado. A continuación, se analizan su regulación, funciones y estructura. B) Regulación. Se contiene en el Real Decreto 644/2020, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales. Funciones: Se contienen en el art. 1 del C) mencionado Real Decreto y son las siguientes: Planificar, dirigir, ejecutar y evaluar la política exterior del Estado y la política de cooperación internacional para el desarrollo sostenible, con singular atención a las relacionadas con la Unión Europea y con Iberoamérica. Coordinar y supervisar todas las actuaciones que en dichos ámbitos realicen, en ejecución de sus respectivas competencias, los restantes Departamentos y Administraciones Públicas. Fomentar las relaciones económicas, culturales y científicas internacionales Participar, en la esfera de actuación que le es propia, en la propuesta y aplicación de las políticas migratorias y de extranjería Fomentar la cooperación transfronteriza e interterritorial Proteger a los españoles en el exterior Preparar, negociar y tramitar los Tratados Internacionales de los que España sea parte. Estas funciones se ejercen de conformidad con las directrices del Gobierno y en aplicación del principio de unidad de acción en el exterior. Asimismo, se ejercerán con un enfoque transversal de género, que garantice una implementación real y efectiva de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres. Estas competencias se ejercerán en coordinación y sin perjuicio de las que correspondan a otros Departamentos ministeriales. Internal Use D) El Servicio Exterior del Estado. Según el art. 41 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, se define como el conjunto de “órganos, unidades administrativas, instituciones y medios humanos y materiales de la Administración General del Estado que actúan en el exterior, bajo la dependencia jerárquica del Embajador y orgánica y funcional de los respectivos Departamentos ministeriales, y sin perjuicio de las competencias de la Sección de Servicios Comunes, allí donde se establezca o amplíe”. Con respecto a su regulación, se contiene en la Ley 2/2014, de 25 de marzo y en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) en todo aquello que no resulte incompatible con ella. Está integrado por órganos periféricos y órganos centrales. Por lo que respecta a los órganos periféricos, según los arts. 42 al 48 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, está integrado por: - Misiones Diplomáticas Permanentes, la Representación Permanente ante la UE y otras nueve organizaciones internacionales. - Misiones Diplomáticas Especiales y las Delegaciones. - Oficinas Consulares. Asimismo, los arts. 49 al 52 recogen una serie de órganos novedosos en el marco de la Unión Europea y de la Comunidad Iberoamericana. Entre ellos destacan: - Misiones Diplomáticas Conjuntas con otros Estados miembro de la Unión Europea en terceros Estados, especialmente en los que no existan Delegaciones de la Unión Europea. - Oficinas Culturales conjuntas en terceros Estados, para difundir los principios y valores de la Unión Europea. - Existe la posibilidad de que los funcionarios del Servicio Exterior compartan servicios comunes con las Delegaciones de la Unión Europea o con las Misiones Diplomáticas Permanentes de otros Estados miembro. Ello se hará mediante un acuerdo internacional administrativo entre el Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación y el Servicio Europeo de Acción Exterior. - Oficinas sectoriales conjuntas en terceros Estados con los órganos competentes de los Estados que integran la Comunidad Iberoamericana. Por lo que respecta a los órganos centrales, la Dirección General del Servicio Exterior es el órgano responsable de la gestión de los recursos humanos y materiales en el exterior. Internal Use 3.3. Organismos autónomos y Agencias con funciones en el exterior: Junto a los órganos anteriormente analizados, existe un conjunto de organismos autónomos y Agencias que tienen funciones en el exterior. Es posible establecer la siguiente clasificación: A. Dependientes del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. i. Agencia España de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID, 1988). Es el órgano ejecutor de la política de cooperación internacional para el desarrollo. Cuenta con una estructura exterior: 31 Oficinas Técnicas de Cooperación (OTC), 13 Centros Culturales en países de habla hispana, y 4 Centros de Formación en Iberoamérica. ii. Instituto Cervantes. Creado en 1991 para la promoción y enseñanza de la lengua española y para la difusión de la cultura española e hispanoamericana. Cuenta con 76 sedes en países de habla no hispana. iii. Academia de España en Roma (1873). iv. Obra Pía de los Santos Lugares. B. Asociados al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. i. Acción Cultural Española (AC/E). Es un organismo dedicado a promocionar la cultura y el patrimonio de España, dentro y fuera de nuestras fronteras. Se constituyó en 2010 como fusión de tres organismos. b. Red de Casas. c. Fundación Carolina (2000). Promociona las relaciones culturales y la cooperación en materia educativa y científica con los países iberoamericanos. D. Dependientes de otros Ministerios. a. ICEX España Exportación e Inversiones (antiguo Instituto Español de Comercio Exterior). Fue creado en 1982. Depende del Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital a través de la Secretaría de Estado de Comercio. Cuenta con casi 100 Oficinas Económicas y Comerciales que dependen de las Embajadas y Consulados de España, así como 31 Centros de Negocios. b. TURESPAÑA. Depende del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo a través de la Secretaría de Estado de Turismo. Desarrolla su actividad en el exterior mediante una red de 33 Consejerías u Oficinas de Turismo, que dependen de las Embajadas y Consulados. Internal Use c. Centro Nacional de Inteligencia (CNI). Depende actualmente del Ministerio de Defensa. 2. El Consejo de Política Exterior. La necesidad de salvaguardar la coherencia de la acción exterior hizo necesario crear un órgano para coordinar su desarrollo. Por ello, el Real Decreto 1412/2000, de 21 de julio, creó el Consejo de Política Exterior. Además, con dicha creación se pretendió dar mayor visibilidad al presidente del Gobierno en la materia. Se trata de una estructura colegiada de apoyo y asesoramiento al presidente del Gobierno en el desempeño de su función de dirigir y coordinar la acción del Gobierno en materia de política exterior. Su regulación se contiene tanto en el mencionado Real Decreto como en la Ley 2/2014, de 25 de marzo (arts. 38 al 40). Por lo que respecta a su composición, está integrado por: - Presidencia: presidente del Gobierno. - Miembros permanentes. Destacan el presidente del Gobierno, vicepresidente/a y titular del Ministerio de la Presidencia, titulares de los Ministerios de Justicia, Defensa, Interior, entre otros. - Podrán ser convocados, en función de los asuntos a tratar, otros miembros del Gobierno, autoridades o altos cargos de la Administración General del Estado y autoridades o altos cargos de las Comunidades Autónomas y Entidades Locales. - En relación con sus funciones, destacan: - Analizar las materias relativas a política exterior que el presidente del Gobierno someta a su consideración. - Coadyuvar en la elaboración de las directrices y estrategias. - Contribuir a la coordinación de la acción exterior de los diferentes Departamentos ministeriales y organismos públicos. - Asistir al presidente del Gobierno. Por lo que respecta a su funcionamiento, las reuniones se celebrarán como mínimo 2 veces al año y serán convocadas por el presidente del Gobierno. El titular del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación tendrá encomendados el desarrollo y ejecución de las estrategias y directrices aprobadas. Junto al Consejo de Política Exterior, se crea un Consejo Ejecutivo de Política Exterior para lograr un adecuado ejercicio de las competencias del Consejo de Política Exterior. Está presidido por el Internal Use vicepresidente o la vicepresidente que será sustituido/a, en su caso, por el titular del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación. 3. La acción Exterior de las Comunidades Autónomas y los entes locales. El principio de unidad de acción exterior del Estado. Aunque el art. 149.1. 3ª de la Constitución Española afirma que las relaciones internacionales son una competencia exclusiva del Gobierno, otras Administraciones Públicas, como es el caso de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, así como de diversos departamentos dentro de la Administración General del Estado, pueden desarrollar actividades con cierta proyección exterior. Por ello, se ha fijado el principio de unidad de acción exterior, y se han creado mecanismos de cooperación y coordinación. Su base se encuentra en el art. 3 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, que lo define como “la ordenación y coordinación de las actividades realizadas en el exterior con el objeto de garantizar la consecución de los objetivos de la Política Exterior del Gobierno y la mejor defensa de los intereses de España”. Para que dicho principio no se vea desvirtuado en la práctica, la Ley 2/2014, de 25 de marzo, establece una serie de instrumentos de coordinación de la acción exterior de Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales. Destacan los siguientes: 1. Art. 5. Mantendrán informado al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de las propuestas sobre viajes, visitas y actuaciones con proyección exterior, para que este departamento pueda emitir recomendaciones motivadas al respecto. Esta obligación no se aplica cuando se trate de actuaciones en el ámbito de la Unión Europea por parte de los presidentes de las Comunidades Autónomas y de los miembros de sus Consejos de Gobierno. 2. Arts.11-12. Estos artículos han positivizado la doctrina del Tribunal Constitucional, plasmada en las STC 137/1989 y 165/1994, en relación con las actividades de las Comunidades Autónomas. En este sentido: i. Pueden realizar actividades en el marco de sus competencias, dentro de los principios de esta ley y de las directrices del Gobierno. ii. Dichas actividades no pueden comportar: o asunción de la representación del Estado en el exterior. o celebración de tratados internacionales. Sin embargo, podrán celebrar acuerdos internacionales administrativos (MOU) y acuerdos no normativos. o generación de obligaciones o responsabilidades internacionalmente exigibles al Estado. o incidir o perjudicar la política exterior. Internal Use iii. Deberán informar al Gobierno del establecimiento de oficinas para su promoción exterior, con carácter previo a su apertura. Aun así, el Gobierno impulsará su instalación dentro de los locales del Servicio Exterior, sin que comporte su integración en el Servicio Exterior ni la aplicación a dichas oficinas de la normativa internacional. 3. Deben ser informados de la celebración de tratados internacionales, pudiendo formar parte de la delegación de negociación (Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales). 4. Comisión Interterritorial de Cooperación para el Desarrollo. Juntos a estos mecanismos de coordinación entre la Administración General del Estado y los entes territoriales, existen diversos instrumentos de coordinación de la acción exterior de la propia Administración General del Estado. Destacan los siguientes: i. Consejo de Política Exterior y el Consejo Ejecutivo de Política Exterior. ii. Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea (CARUE). Se creó en 1989 como Conferencia de Asuntos Relacionados con las Comunidades Europeas (CARCE). En 2010, pasó a denominarse CARUE. Está constituida por la persona titular del Ministerio de Hacienda, y por el consejero/a designado/a por cada Comunidad Autónoma. iii. Comisión Interministerial de Cooperación Internacional. Participan tanto las Comunidades Autónomas como los entes locales. 4. Conclusión. Aunque la Constitución Española de 1978 recoge las bases de la apertura exterior de nuestro país, a lo largo de los años han ido apareciendo nuevos retos y realidades que conllevan la necesidad de una mayor coordinación para garantizar una armoniosa convivencia entre la Acción Exterior y la Política Exterior Internal Use GRUPO IV 14. La España de la Restauración. La Constitución de 1876 y el sistema de partidos. La economía: desarrollo industrial, crisis agraria y viraje proteccionista. La sociedad de la oligarquía y el caciquismo. La «cuestión social». La política exterior de Cánovas. La política exterior de Cánovas. España se había convertido en una potencia imperial de segunda fila debido a la independencia de la mayoría de sus colonias americanas en la década de 1820, pero hasta la pérdida del resto de su imperio de ultramar en 1898, continuó actuando como un Estado imperial. La estabilización de la Restauración se vio fortalecida por la conclusión de la guerra colonial en Cuba mediante el Pacto de Zanjón de 1878 y una política exterior que tendía a evitar el conflicto con las potencias europeas. En el viejo continente había surgido Alemania como gran potencia dispuesta a actuar como árbitro del nuevo escenario internacional. Francia y el Reino Unido, por su parte, relanzaban una nueva y voraz expansión colonial en el continente africano y asiático. En estas circunstancias, Cánovas, tras un intento frustrado de acercamiento a Alemania, definió las líneas de actuación de la política exterior en base a dos prioridades: conservar las colonias de ultramar y mantener unas buenas relaciones con las grandes potencias. Esta política mantuvo a España al margen de emprender nuevas aventuras coloniales de envergadura. Hubo algunas expediciones coloniales en Guinea Ecuatorial y el Sáhara, aunque muy limitadas si las comparamos con las que llevaron a cabo los países del entorno europeo en el continente africano. La política colonial también tuvo que afrontar algunos conflictos de cierta importancia en Marruecos y las Islas Carolinas. En 1880 la Conferencia internacional celebrada en Madrid garantizó la soberanía de España sobre las ciudades de Ceuta y Melilla y sus territorios circundantes. La tensión estalló en 1893, cuando la construcción de una fortificación española cerca de la tumba de una persona considerada santa para los rifeños desató un asalto de numerosas cabilas sobre Melilla. Un importante contingente del Ejército se empleó con dureza contra los rifeños para recuperar el control de la situación. La intervención militar permitió ampliar los límites territoriales de la ciudad y obligó al sultán de Marruecos a pagar una indemnización. El asunto de las Islas Carolinas en 1885, en cambio, obligó a España a defender sus intereses coloniales frente a la gran potencia alemana. Ésta, rezagada en la carrera colonial, deseaba establecer un protectorado en el archipiélago del Pacífico. España, sin embargo, no renunciaba a su soberanía sobre unas islas no demasiado alejadas de Filipinas. El conflicto pudo saldarse por la vía diplomática y mediante la intervención del papa León XIII. El acuerdo ratificaba la soberanía española del territorio, pero se permitía el libre comercio, el establecimiento de una estación naval y depósito de Internal Use carbón a Alemania. Ésta no quiso llevar más lejos sus aspiraciones por temor a que España pudiese responder con un acercamiento diplomático a Francia. Poco después, los liberales en el poder matizaron el rumbo de la política exterior ante el temor al aislamiento y debilitamiento de sus intereses en el Mediterráneo y Ultramar. En 1887 España firmaba un acuerdo secreto con Italia que, en cierta medida, la vinculaba a la Triple Alianza, aunque como un participante menor y sin grandes exigencias por ambas partes. El gobierno se comprometía a no alcanzar acuerdos ni firmar tratados con Francia que directa o indirectamente comprometiesen los intereses de Alemania, Austria-Hungría e Italia, y a mantener una estrecha comunicación con Italia para preservar sus posiciones en el Mediterráneo. El acuerdo fue renovado por el gobierno Cánovas en 1891 por cuatro años más, pero de poco sirvió cuando volvió a estallar una nueva insurrección en la isla de Cuba en 1895. Las potencias europeas se declararon neutrales ante un conflicto que veían muy próximo al área de influencia de la gran potencia de la zona, los Estados Unidos. A la altura de fin de siglo, España no tenía mucho que ofrecer a las potencias europeas para persuadirles de una alianza que les pudiese arrastrar a la guerra con los norteamericanos. Internal Use 15. La crisis del 98. Antecedentes políticos y coloniales. La posición de los Estados Unidos. La guerra hispano-norteamericana. El Tratado de París. Consecuencias para el sistema internacional y para España. El Tratado de París: 1.1. Consecuencias para España Aunque el futuro de las Islas Filipinas era incierto al acabar la guerra, McKinley ordenó a los comisionados estadounidenses que demandasen la cesión completa del archipiélago a pesar de la insurrección independentista en pie desde 1896. La decisión estuvo influida por su posición estratégica para acceder al mercado chino en un momento en que la rivalidad de las potencias europeas tras la guerra chino-japonesa (1894-1895) amenazaba con dividir China en esferas de influencia. De esta manera, en el Tratado de París (10 de diciembre de 1898), España se vio forzada a ratificar todas las concesiones otorgadas en el Protocolo de Washington (independencia de Cuba, anexión de Puerto Rico y Guam) y admitir la cesión de las Islas Filipinas a Estados Unidos por 20 millones de dólares. La Guerra de 1898 supuso el fin definitivo de España como gran potencia y de su imperio ultramarino, poniendo en cuestión la integridad territorial de la propia España peninsular. El final de la España Ultramarina no supuso un gran quebranto económico (incluso se pudieron equilibrar las cuentas públicas y repatrias capitales), pero sí reorientó la política exterior española hacia el Norte de África e inició la aproximación a la Entente tras años de acercamiento a la Triple Alianza. 1.2. Consecuencias para el sistema internacional La Guerra de 1898 no alteró inmediatamente el equilibrio internacional, pero anunció la llegada de Estados Unidos como gran potencia y dio inicio al Siglo Americano. Sin embargo, hasta 1914 Estados Unidos sólo actuó decisivamente en el Pacífico y el Caribe, sin atreverse a comprometerse aún en la política europea. La propia anexión de las Islas Filipinas fue duramente criticada por los grupos antiimperialistas estadounidenses, que cuestionaron la constitucionalidad de las colonias y criticaron la ruptura con la tradición republicana que suponían. De hecho, el Tratado de París sólo fue ratificado por un voto en el Senado (febrero de 1899). Poco antes, se había iniciado la insurrección filipina contra la ocupación estadounidense (1899-1902), con numerosas atrocidades en ambos bandos, 4.000 bajas estadounidenses y 20.000 filipinas. Al mismo tiempo, la guerra supuso el impulso definitivo para que Estados Unidos anexionase Hawái en julio de 1898 y estableciese un protectorado conjunto con Alemania sobre Samoa en 1899. La adquisición de las Filipinas y Hawái también agudizó la necesidad de construir un pasaje Internal Use interoceánico, así que Estados Unidos negoció con Gran Bretaña un tratado que le otorgaba el derecho en exclusiva de construir, operar y un fortificar un canal en el Istmo de Panamá (1901). Por último, la adquisición de territorios asiáticos llevó a Estados Unidos a intervenir más abiertamente en China: mediante las llamadas Notas de la Puerta Abierta (1899-1900), Estados Unidos defendió la igualdad de oportunidades comerciales y la integridad territorial de China. Además, durante la rebelión de los bóxers (1899-1901), envió una expedición de 6.300 efectivos para romper el sitio a las legaciones extranjeras: fue la primera colaboración militar estadounidense con potencias europeas y la primera intervención militar sin autorización del Congreso. Internal Use 19. El reinado de Alfonso XIII y la crisis de la Restauración. El sistema político. La dictadura de Primo de Rivera. Evolución económica, cambios sociales y desarrollo de la ciencia. El protectorado español en Marruecos: africanismo y guerra. España en la Sociedad de Naciones. España en la Sociedad de Naciones: La España monárquica asistía, en la posguerra mundial, revestida del prestigio de su neutralidad, pero inquieta por su condición de observadora y espectadora en la articulación de la paz y el nuevo equilibrio de poder. Posteriormente, la diplomacia primorriverista mostraría, acorde al tono asertivo de su política exterior, su faz más reivindicativa y revisionista. Con todo la Monarquía concibió la Sociedad de Naciones no como un objetivo en sí mismo, sino como un instrumento o un medio para lograr otros objetivos de política exterior, especialmente en el Mediterráneo. A mediados de noviembre de 1918 se leyó en el Congreso de los Diputados una solicitud de adhesión del Gobierno español a la futura Sociedad de Naciones, a la vez que se recurría a jurisconsultos y economistas para estudiar los términos y las consecuencias de la adhesión. La postura oficial del Gobierno español se haría pública a través de una Comisión creada por Real Decreto de 9 de diciembre de 1918 y que sería presidida por Antonio Maura para estudiar la participación de España en aquella organización. El 28 de abril se aprobaba en la conferencia de paz el Pacto de la Sociedad de Naciones. En el artículo 4º, a iniciativa de los Estados Unidos y de Gran Bretaña, se designaban como miembros del Consejo hasta la celebración de la primera elección a los representantes de Bélgica, Brasil, España y Grecia. El debate sobre el nuevo organismo internacional, incardinado en la polémica entre aliadófilos y germanófilos, se suscitaría a finales de 1918. A pesar de la buena acogida general del dictamen de adhesión a la Sociedad, las posiciones de las distintas fuerzas político-ideológicas presentaban una mayor riqueza de matices. Desde las posturas más maximalistas de socialistas, republicanos y liberales de signo progresista hasta la aceptación con reticencias enunciadas en el seno del partido conservador o las reservas y desconfianza manifestadas por las fuerzas más reaccionarias, como el partido carlista o la mayor parte del Ejército. Desde un primer momento se hizo explícita la aspiración por lograr un puesto permanente en el Consejo, que sancionase el reconocimiento de España como gran potencia. Una política de prestigio asociada indirectamente a las aspiraciones mediterráneas de España. La dictadura emprendería una “batalla diplomática” por el puesto permanente a partir de 1926, aprovechando el reciente éxito internacional del régimen en Marruecos, la coyuntura de Locarno y las discusiones para el ingreso de Alemania en la Sociedad de Naciones. La empresa diplomática se complicó con las aspiraciones de otros Estados como Polonia y Brasil a alcanzar análogo reconocimiento. El escaso realismo con el que se planteó la negociación y la búsqueda de una compensación en la situación en Tánger condujo al fracaso de la ofensiva diplomática en Ginebra. España anunciaba su retirada de la Sociedad de Naciones en septiembre de 1926, a la que volvería dos años más tarde una vez allanado el camino por las concesiones obtenidas en Tánger. 26. La Segunda República española. Proclamación de la República. La Constitución y el bienio reformista. El bienio radical-cedista. El Frente Popular. La política exterior de la Segunda República. La política exterior republicana: La voluntad por dotar a España de una "verdadera política exterior", frente al recuerdo reciente de la España monárquica, que canalizase la nueva imagen internacional de la República y que fuese el fiel reflejo en el exterior de la filosofía del nuevo régimen polarizó los esfuerzos de cambio. En este sentido se orientó la concepción y el nuevo estilo de la política exterior y de la propia diplomacia republicana, tal como sería puesto de relieve en los foros internacionales y diversas manifestaciones públicas de los nuevos responsables españoles, tanto desde la titularidad del Ministerio de Estado, caso de Alejandro Lerroux y de Luis de Zulueta, como desde relevantes puestos diplomáticos, caso de Salvador de Madariaga en su labor desde París, como embajador, y Ginebra, desde la tribuna de la Sociedad de Naciones. La homologación de España con los principios de la Sociedad de Naciones imprimiría un nuevo carácter a la política exterior española desde aquel foro internacional, cuyo estilo acabaría impregnando la política española hacia otros objetivos tradicionales tanto en Europa como en ultramar. La política de paz de la República, como expresión del sincero compromiso con Ginebra no solo por razones idealistas sino también por la confianza en que solo en la paz podría llevarse a cabo el necesario esfuerzo de modernización interna, encarna el carácter finalista que para el nuevo régimen tenía la Sociedad frente a la instrumentación que de ella había hecho la Monarquía. Desde un principio los portavoces y responsables de la República en el ámbito internacional recurrieron al escaparate de Ginebra para difundir la nueva imagen de España y su compromiso en pro de la tarea de la paz. Sin embargo, el progresivo deterioro de la seguridad colectiva fue impregnando de mayor realismo la política española. Efectivamente, la progresiva quiebra de los principios y los mecanismos de la seguridad colectiva ante los desafíos de las grandes potencias revisionistas, especialmente en el teatro europeo -por parte de Alemania- y en el Mediterráneo –a instancias de Italia-, fueron traduciéndose desde 1933 en una actitud más realista y prudente, cuando no de desconfianza, hacia los compromisos adquiridos en el Pacto. La crisis internacional, junto a los avatares de la vida política interna española, explicarían la involución neutralista que se manifestaría en los temores a verse arrastrados a un conflicto con motivo de la dimensión mediterránea que alcanzó la crisis de Abisinia en 1935 y 1936. España, como los demás miembros de la Sociedad, reorientó su política exterior retornando a fórmulas tradicionales, propias de la política de poder. De cualquier modo, la política de la República en Ginebra siguió moviéndose en los márgenes definidos por la política desplegada desde Londres y París. El modelo de cuádruple alianza, no sin matizaciones por la propia naturaleza de la sociedad internacional, presidió la política europea y mediterránea de la República. La política republicana hacia Italia y Alemania estuvo muy mediatizada por los factores políticoideológicos, describiendo ritmos distintos en función de la animosidad de Mussolini hacia los gobiernos españoles y del propio entendimiento con Francia, y con un sensible distanciamiento respecto a Alemania tras el triunfo del nacionalsocialismo, solo matizado durante los Gobiernos en que se hizo más evidente la presencia de la CEDA. - En el escenario peninsular, el antagonismo de regímenes políticos en Lisboa y Madrid puso fin al efímero entendimiento entre las dictaduras ibéricas. El resurgimiento del "peligro español" y los temores iberistas, como amenaza política contra el régimen luso por los contactos entre la oposición y ciertos sectores de la República española y por la propia instrumentalización que el régimen hizo de ello, se incardinaron en la confrontación ideológica que se expandió por toda Europa a lo largo de los treinta. - En el escenario mediterráneo, donde confluyen intereses prioritarios de la política exterior, de la seguridad y de la política colonial, se observa con nitidez el modo en cómo las fórmulas de la seguridad colectiva influyeron en un ámbito tan tradicional y esencial de la política exterior española. Por un lado, la seguridad colectiva, y concretamente la filosofía de las inteligencias regionales, fue objeto de una especial percepción y seguimiento en la medida en que se contempló desde finales de la década anterior la posibilidad de un Pacto Mediterráneo. Por otro lado, la evolución del equilibrio mediterráneo y la relación de España con las grandes potencias con intereses en el área -Gran Bretaña, Francia, como defensoras del statu quo, e Italia, como factor revisionista-, así como la extensión de la crisis internacional desde 1935 con el conflicto de Abisinia, fueron concluyentes en la percepción y en el desarrollo de la política de reajuste hacia la neutralidad de España respecto a la seguridad colectiva. Finalmente, la política del nuevo régimen hacia las repúblicas hispanoamericanas estuvo presidida, en un destacado plano, por el ánimo renovador y reformista de la República, manifiesto en el impulso en la relación con algunos Estados como Méjico y Argentina, la mejora de la infraestructura diplomática, la potenciación y formulación de un ambicioso plan de acción cultural y la coordinación de la actividad con aquellos Estados en el marco de la Sociedad, además de la mediación en conflictos interamericanos como el del Chaco y Leticia. De cualquier modo, siguió persistiendo un excesivo retoricismo por encima de las realizaciones concretas y la brevedad de la experiencia republicana y los exiguos recursos de la República, apenas dejaron lugar a la realización de tan ambiciosos objetivos. Los acontecimientos que desembocaron en la guerra civil desataron las tensiones internas de la sociedad española por medio de la confrontación armada, a la vez que España se sumaba a los escenarios de la crisis del sistema internacional de posguerra. 29. La dictadura de Franco. Evolución económica y cambios sociales. La política exterior: objetivos, etapas y balance. Política exterior: objetivos, etapas y balance: La política exterior del franquismo constituyó una de las vertientes más importantes y decisivas de todo el régimen. Para entenderla hay que relacionarla con la influencia que siempre tuvo el contexto internacional tanto para la política interior como para la inserción de España en la sociedad internacional; también con las ideas-fuerza del propio Franco, la actuación de la oposición exterior y de las principales potencias extrajeras y, cómo no, con el pecado original de Franco: el apoyo de Hitler y Mussolini desde 1936. 1.1. El apoyo a los totalitarismos y el aislamiento El origen del franquismo y de la política exterior del régimen se encuentran, desde 1936, en el apoyo recibido por Alemania e Italia desde los primeros días de la Guerra Civil. Gracias especialmente a Hitler Franco ganó la guerra. Tras su finalización firmó una serie de acuerdos secretos que le vinculaban al Eje Roma-Berlín-Tokio y en 1939 España abandonó la Sociedad de Naciones, como habían hecho las otras potencias totalitarias. El 1 de septiembre de 1930 comenzó la II Guerra Mundial y se esperaba la actitud de Franco. El día 4 se declaró la neutralidad ante el conflicto, pues las circunstancias internas así lo exigieron y el desarrollo de la guerra era aún incierto. Sin embargo, el 13 de junio de 1940 España adoptó una nueva postura, la más polémica, la No beligerancia, que mantuvo hasta 1943 La entrada en guerra de Italia, los éxitos militares de Hitler, así como la influencia de los sectores falangistas germanófilos influyeron en esta decisión. Durante este periodo se produjo la intervención de España en la II Guerra Mundial y el mayor compromiso con el Eje. El 23 de octubre de 1940 se produjo la entrevista de Hendaya entre Franco y Hitler. A pesar de las declaraciones oficiales, de ese encuentro salió un documento, el “Protocolo secreto de Hendaya”. En él se trataba a España como aliado, se comprometía a entrar en la guerra y se planteaba a Hitler las reivindicaciones territoriales por esta intervención. El compromiso llegó en el verano de 1941, cuando Hitler atacó a la URSS. En España se aprovechó este cambio de estrategia para organizar la División Azul. Entre 40.000 y 45.000 “voluntarios” fueron a luchar contra la URSS y el comunismo en el frente soviético, integrados en el ejército alemán y bajo sus órdenes. Hasta enero de 1944 se mantuvieron en estas condiciones hasta que Franco decidió su retirada ante el cambio en el curso de la guerra. En 1943 por la situación desfavorable de Alemania e Italia, y las presiones aliadas, Franco decidió volver a la neutralidad hasta el fin de la guerra. Durante este periodo, los falangistas más germanófilos fueron retirados de los principales centros de poder, se produjo una mayor colaboración con los aliados, se redujeron las exportaciones de materiales estratégicos a Alemania y en abril y mayo de 1945 se rompieron las relaciones con Japón y Alemania. Este cambio final en la actitud oficial del franquismo no impidió que en la Conferencia de Potsdam se hablara de España y de la actitud de las grandes potencias vencedoras ante el futuro de Franco. A pesar de las presiones de Stalin para una intervención directa, los anglosajones decidieron aislar a España y condenarla por su actitud durante la guerra. La ONU fue el lugar en donde más se discutió la llamada “cuestión española”. La Resolución 39/I de 12 de diciembre de 1946 fue la más dura condena que sufrió el franquismo en toda su historia, provocando un aislamiento internacional, la no participación en la ONU y la retirada de la mayor parte de los representantes diplomáticos de Madrid. El estallido de la Guerra Fría desde 1947 iba a provocar un cambio de actitud de algunas potencias. Especialmente llamativo fue el caso de EE. UU. que apostó por una reducción del aislamiento a Franco por su profundo anticomunismo y la situación estratégica de España. Consecuencia de todo ello fue la firma de dos acuerdos internacionales decisivos. Por un lado, en agosto de 1953 el Concordato con el Vaticano, que, a cambio de grandes ventajas de todo tipo a la Iglesia Católica, Franco conseguía su apoyo. En septiembre se firmaron los Pactos económico- militares con Estados Unidos, por los que se creaban cuatro bases militares norteamericanas, se ayudaba económicamente y se prometía apoyo en caso de una agresión comunista, con el añadido de 22 acuerdos secretos vigentes hasta 1970. España se fue integrando lentamente en la sociedad internacional y en la ONU, en donde ingresó en 1955. 1.2. La integración y la crisis final En 1957 comenzó una etapa nueva en relación con la política exterior, inspirada en gran parte por ministro Castiella. Se establecerán relaciones diplomáticas con más países incluso con la República Democrática Alemana y la República Popular China en 1973. Se dio un impulso a las relaciones con Hispanoamérica, manteniendo relaciones con la Cuba de Fidel Castro. Con el mundo árabe las relaciones se incrementaron, produciéndose frecuentes visitas oficiales. El proceso descolonizador impulsado por la ONU hizo que España concediese la independencia a Marruecos en 1956 y a Guinea Ecuatorial en 1968. Dejando la cuestión del Sahara sin cerrar, aunque con el compromiso de convocar un referéndum de autodeterminación. En 1959 se produjo la visita de Eisenhower, pero con Europa las relaciones siempre estuvieron condicionadas por el rechazo de algunos países al régimen franquista, lo que impidió que pudiera ingresar en la OTAN o en las Comunidades Europeas, con las que se logró un Acuerdo comercial en 1970. El régimen va a terminar también en una profunda crisis en política exterior. Una crisis que estallará por las consecuencias de la revolución de los claveles en Portugal el 25 de abril de 1974 y el final de la dictadura portuguesa, a la que se unió unos meses más tarde la caída del régimen de los coroneles en Grecia y la abolición de la monarquía. De esta forma España se convertía en la única dictadura de toda Europa Occidental. Por otra parte, las duras decisiones políticas del nuevo gobierno de Arias van a provocar duras reacciones internacionales cada vez más intensas. Es el caso del Vaticano, con el Papa Pablo VI y de muchos países europeos que retiraron a sus embajadores, paralizándose negociaciones e incluso Estados Unidos presionó para que no se adoptaran medidas de esa índole. La respuesta de régimen fue la convocatoria en Madrid de una manifestación de apoyo a Franco el 1 de octubre de 1975. Los españoles le vieron por última y volvieron a oír que todo se debía a una “conspiración internacional”. Las relaciones exteriores se complicaron aún más con el conflicto del Sahara y las relaciones con Marruecos, desde el momento en el que España llevó el tema al Tribunal Internacional de Justicia de la ONU, que no dio la razón al rey Hassan II. Su réplica fue la organización de la Marcha Verde (unas 350.000 personas) que pretendían ocupar “pacíficamente” el territorio. Ante la situación creada, el Gobierno de Arias decidió romper su compromiso con el pueblo saharaui y firmar un acuerdo por el que España abandonaba el Sáhara y se repartía el territorio entre Marruecos y el Sahara. Era el 14 de noviembre de 1975, el último acto internacional del franquismo. El 20 de noviembre de 1975 moría Franco. A sus funerales sólo vinieron dos jefes de Estado de todo el mundo, siendo el más representativo el General Pinochet de Chile. El rechazo internacional hacia Franco y su régimen se hizo palpable con esta demostración. El pecado original de Franco volvió a aparecer. 30. El proceso de descolonización español: el fin del protectorado en Marruecos. Guinea Ecuatorial. Sidi Ifni. El conflicto del Sahara Occidental. Características generales del proceso de descolonización español: La descolonización es uno de los rasgos que definen mejor el siglo XX, que afectó principalmente a las potencias europeas y a los territorios que habían ocupado desde el siglo XV. Las dos guerras mundiales, la crisis europea en la segunda posguerra, la creación de la ONU y la Guerra Fría, van a condicionar el impulso descolonizador. En lo que a España concierne, su actuación descolonizadora en el vecino continente africano se circunscribe a los tres territorios previamente colonizados por ella: Marruecos, Sáhara Occidental y Guinea Ecuatorial. Tres procesos descolonizadores muy diferentes entre sí, cuyos rasgos básicos vienen determinados por la colonización previa en sus logros, limitaciones e insuficiencias. Circunstancias que también han condicionado, siquiera en parte, la evolución poscolonial de esos estados y territorios y sus relaciones con la antigua metrópoli. El proceso de descolonización en África fue escalonado y se desarrolló durante el franquismo. Durante ese periodo, la política descolonizadora estuvo condicionada por la propia evolución interior y los intereses propios de algunos sectores del régimen; la evolución de la política descolonizadora de otras potencias europeas; la acción propia de Naciones Unidas especialmente desde 1960 y la política de amistad hacia el mundo árabe, considerada para algunos autores una “política de sustitución”. 1.1 Organización de las dependencias africanas de España Durante el siglo XIX, los asuntos referidos a las posesiones españolas en África dependieron conjuntamente de los Ministerios de Ultramar y Estado, exceptuadas las plazas de soberanía en el norte de África, plenamente integrados en el territorio nacional (en las provincias de Cádiz y Málaga) y, por tanto, dependientes del Ministerio del Interior o de la Gobernación. Suprimido el de Ultramar tras la liquidación colonial de 1898, los asuntos africanos pasaron a ser competencia del Ministerio de Estado (Asuntos Exteriores desde 1938), y seguidamente de la Presidencia del Gobierno a través de una Dirección General de Marruecos y Colonias, remodelada luego sucesivamente con el nombre de Plazas y Provincias Africanas, y tras la independencia de Marruecos y Guinea en 1956 y 1968, en Dirección de Promoción del Sáhara y ,finalmente, en Comisión Liquidadora del Sáhara. Cada uno de esos territorios era gestionado, siempre bajo régimen militar, por un Gobierno regional dependiente de la expresada Dirección General. En el caso de Marruecos, por una Alta Comisaria con sede en Tetuán, cabecera de todo un organigrama administrativo paralelo a otro marroquí a cargo de un jalifa, lugarteniente o representante del sultán en la Zona de Protectorado asignada a España en virtud del Tratado franco-español de 1912. Respecto al Sáhara Occidental o colonia de Río de Oro, anexionada en 1884, tras su ampliación hacia el norte la capital se trasladó desde Villa Cisneros a El Aaiún. Al ser anexionado el territorio de Ifni en 1934, éste con el Sáhara pasaron a constituir el África Occidental Española, dependiente de la Dirección General de Marruecos y Colonias, reconvertida al independizarse Marruecos en 1956 en Plazas y Provincias Africanas. La administración estaba servida por un aparato burocrático amplio y complejo, pródigo en organismos mixtos y colegiados semiautónomos. Un decreto de enero de 1958, ampliado por ley de abril de 1959, elevó el Sáhara Occidental e Ifni al rango de provincias españolas, al tiempo que en el mismo año era transferida al ya independizado Marruecos la región de Tarfaya o Zona Sur del Protectorado Español. Diez años después, en virtud del Tratado de Fez (enero 1969), se procedía a la retrocesión de Ifni a Marruecos. Finalmente, Guinea Española estuvo sujeta a un régimen político-administrativo similar al del Sáhara. En 1904 este territorio tuvo su primer estatuto administrativo, en el cual se introdujeron diferentes reajustes hasta1942. Los llamados en adelante “Territorios Españoles del Golfo de Guinea” quedaron organizados en dos distritos: “Isla de Fernando Póo” con capital en Santa Isabel y “Guinea Continental” –y restantes islas con cabecera en Bata, sede de un subgobernador dependiente del gobernador general de la colonia con residencia en Santa Isabel. En 1959 Guinea, igual que Ifni y Sáhara, pasó a disfrutar un régimen jurídico-administrativo similar al de las restantes provincias españolas, organizada en dos provincias: Fernando Póo (incluida la isla de Annobón) y Muni, a las que fueron incorporadas las otras islas. Tal estatus daría paso en 1963 a otro de tipo de régimen autonómico, prolongado hasta 12 de octubre de 1968 en que fue proclamada la independencia. 2. Marruecos El área mediterránea es uno de los escenarios privilegiados de la política exterior española, especialmente en el curso del siglo XX, a tenor de la pérdida de las últimas posesiones coloniales en el Caribe y el Pacífico en la crisis de fin de siglo y la polarización de la política exterior española en torno al Mediterráneo. Un espacio sobre el que se redefiniría la posición de España y su lugar en el sistema internacional. El Mediterráneo que acaparó la atención de España se circunscribe a un área muy específica, la más próxima a sus costas meridionales: El Estrecho de Gibraltar y el norte de África, por lo que en muchos casos se podría decir que la política mediterránea es, en muchos casos, la “política marroquí”. 2.1 Antecedentes históricos y factores condicionantes Como es bien sabido, la proximidad geográfica, las afinidades culturales, la complementariedad de intereses y unos estrechos lazos históricos durante siglos han determinado unas relaciones preferentes y especiales entre España y su vecino meridional desde el siglo XVIII. Iniciado el siglo XIX Marruecos logrará preservar su independencia e integridad territorial, beneficiado de un cierto consenso internacional para el mantenimiento del status quo en la zona, y, no obstante, el creciente desfase del anquilosado régimen feudal imperante en el país, el deterioro de sus instituciones y el declive económico. Ello explicará que el sultanato marroquí no se viera afectado de lleno por los asaltos del imperialismo europeo, y ni siquiera por la ocupación francesa de Argelia a partir de 1830, si bien hubo de ceder algunos territorios fronterizos. Respecto a España, sumido en la constante crisis interior, se prestó poca atención a este territorio, a pesar de constantes incidentes fronterizos en Ceuta y Melilla. Incidentes que llevaron a la Guerra de África entre 1859-1860, que finalizó con el Tratado de Tetuán (26 abril 1860), por el que Marruecos reconoció la soberanía de España sobre sus enclaves norteafricanos, concedía pequeñas ampliaciones de límites en los mismos, un territorio en la costa atlántica frente a Canarias, y una indemnización de guerra, Con ello se reafirmaba internacionalmente, que Marruecos continuaba siendo asunto predominantemente vinculado a los intereses de España. Posteriormente, la situación de este territorio se fue tornando cada vez más precaria desde el punto de vista institucional y socioeconómico y la presión sobre el mismo creció sin cesar al incrementarse la presencia europea tanto política como económica. Francia fue la principal beneficiaria de esta situación, seguida del Reino Unido y otras potencias. En la Conferencia de Madrid en 1880, se decidió regular el sistema de protecciones consulares y garantizar la integridad e independencia de Marruecos bajo la soberanía de la dinastía alauí reinante, acuerdo que no se respetaría en gran parte. Por ello, y ante la tensión creciente en la zona, se convocó en Algeciras en 1906 una nueva conferencia, por la que se llegaría a un acuerdo final sobre el futuro de Marruecos, cuya independencia e integridad fueron garantizados, si bien sometido a régimen de Protectorado franco-español en virtud de los sucesivos convenios de 1902, 1904 y 1912. Las cuatro quintas partes de Marruecos fueron ocupadas por Francia que controlaba ya desde Argelia y el Sáhara la práctica totalidad de las fronteras marroquíes. A España correspondieron sendos territorios periféricos en el norte (Rif, Yebala y Lucus), fronterizos con sus plazas de soberanía (Ceuta, Melilla, los peñones de Vélez de la Gomera y Alhucemas, y el pequeño archipiélago de las Chafarinas, éste en el límite marítimo de Marruecos y Argelia), y por el sur el país o territorio de Teckna (Tarfaya). En 1912 por iniciativa de Gran Bretaña, la ciudad de Tánger se sometió a una administración internacional. El territorio concedido a España tuvo que ser controlado militarmente, provocando el estallido de una nueva guerra, especialmente por la insurgencia surgida en la zona del Rif. En 1921 el ejército español sufrió una dura derrota en Annual, que tuvo importantes repercusiones en España provocando posteriormente el golpe de Estado del general primo de Rivera. Las ofensivas del líder rifeño Abd el Krim contra España y Francia llevó a una incitativa conjunta que derivó en el Desembarco de Alhucemas de 1925, poniendo fin a la guerra. A partir de ese momento, la presencia española aumentó lentamente, y sólo a partir de la década de los cuarenta se pudo observar un cierto ritmo de desarrollo económico gracias a inversiones extranjeras y nacionales. Con respecto a la población, el régimen franquista desarrolló una política indigenista fundada en la protección de la lengua y cultura árabes (con el español como idioma alternativo). La militarización de Marruecos fue una realidad constante desde 1912. 2.2. Hacia la descolonización y la independencia En 1946, el Protectorado español en Marruecos, se vio afectado por la ocupación española, durante la II Guerra Mundial, de la ciudad de Tánger y por las consecuencias que pudo haber tenido el impulso nacionalista marroquí , alentado por el reconocimiento internacional del sultán (entrevista Roosevelt-Mohamed V, Casablanca, 1943), para polarizarse en la posguerra en torno al Istiqlal o Partido para la Independencia, y al Partido Reformista como opción moderada alternativa, dirigidos respectivamente por Al-lah el Fassi y Abd-el-Jalek Torres. La oposición de Francia a cualquier cambio del marco jurídico del Protectorado impidió que las promesas a líder marroquí se cumplieran. No obstante, los países árabes comenzaron a plantear el tema de la independencia de Marruecos en la ONU desde octubre de 1951, al mismo tiempo que en el interior de Marruecos el sultán se negaba a aceptar los cambios que deseaba realizar París y se incrementaban las protestas. El régimen de Franco necesitado del apoyo árabe en pleno periodo de aislamiento mantuvo una postura más suave con respecto a la situación creada. El 20 de agosto de 1953, Mohamed V fue destronado y deportado a Córcega y luego a Madagascar, ocupando su lugar Muley Ben Araffa. El gobierno español no reconoció al nuevo sultán, manifestó su apoyo moral al soberano legítimo, permitió pacíficas manifestaciones en su territorio, dio cierta cobertura a las actividades de los nacionalistas del sur y garantizó la unidad de Marruecos, pero no fue más allá de promesas de autonomía, que no de independencia. La pasividad española permitió a los franceses recuperar la iniciativa, que en realidad nunca perdieron por completo. Conscientes de la inviabilidad de la situación creada en Marruecos por el apoyo masivo de los partidos, sindicatos, ulemas, universitarios, funcionarios y pueblo en general a la causa del monarca caído, y conscientes de que la reimplantación plena del régimen de Protectorado resultaba imposible, fueron abiertas por mediación norteamericana negociaciones secretas con los nacionalistas marroquíes en Aix-les-Bains que dieron por resultado la reposición de Mohamed V en su trono (5 noviembre 1955), y meses más tarde (2 marzo de 1956) la independencia de Marruecos, reconocida unilateralmente por Francia. Tales acuerdos cogieron de sorpresa en Madrid, que no supo reaccionar adecuadamente. A la perplejidad siguió la reticencia, poniéndose de manifiesto la escasa o nula voluntad descolonizadora del general Franco y de su régimen, con grave daño de la imagen de España en el mundo árabe y fuerte decepción entre los marroquíes que, en adelante, secundarían masivamente las tesis irredentistas del Istiqlal en relación con las plazas y territorios españoles del noroeste de África. Pero hubo que encajar, finalmente, los hechos consumados, e invitado Mohamed V a Madrid, fue firmado un acuerdo (7 abril 1956) reconociendo la independencia y soberanía de Marruecos, acuerdo que reproducía casi literalmente el franco-marroquí precedente. El acuerdo de la independencia dejó abierta varias cuestiones, pero quizás la más importante en ese momento fue la relacionada con el territorio de Tarfaya o de Teckna, integrado en el Protectorado español por el Convenio franco-español de 27 de noviembre de 1912. El gobierno español consideró que sobre este territorio Marruecos nunca había ejercido ningún tipo de soberanía y la presencia española había sido tradicional, argumentando incluso que antes y después del Protectorado en Cabo Juby, capital del Teckna, había funcionado por largo tiempo la sede político- administrativa del África Occidental Española. A pesar de todo ello, los marroquíes reclamaron Tarfaya en 1957, al igual que Ifni. Las reticencias del Gobierno español, que contempló la posibilidad de llevar el asunto al Tribunal Internacional de La Haya, determinó la movilización contra ambos territorios del marroquí Ejército de Liberación Nacional, mandado oficiosamente por el príncipe heredero (luego Hassán II), cuyas incursiones en 1957 se extendieron también al Sáhara Español y Mauritania, objetivos alternativos del irredentismo marroquí. Ello determinó la intervención militar conjunta franco-española (enero de 1958) llamada Ouragan (Huracán), que mediante las acciones combinadas Écouvillon y Teide, y la campaña de Ifni, limpiaron de bandas armadas este último territorio, el sur marroquí, Tarfaya, Saguía el Hamra y las zonas limítrofes de Río de Oro y Mauritania, en el curso de una contienda bélica (“guerra de Ifni”) breve pero costosa, pródiga en bajas para ambos contendientes. El conflicto finalizó después de las conversaciones Castiella-Balafrej, auspiciadas por presiones de Estados Unidos sobre Madrid, que determinaron los acuerdos de Sintra de 1 de abril de 1958. En su virtud España se retiraba de la antigua Zona Sur de su Protectorado en Marruecos, pero retenía Ifni. 3. Guinea Ecuatorial: 3.1 la lenta presencia española en el Golfo de Guinea En el Tratado de San Ildefonso de 1° de octubre de 1777 Portugal cedió a España en el golfo de Guinea las islas de Fernando Póo, Annobón, Corisco y ambos Elobeyes, así como el litoral africano continental comprendido entre los cabos Formoso y López. Esta cesión venía a compensar a España por el favorable balance para Portugal en la solución del antiguo contencioso sostenido por ambos países por el control de la Colonia del Sacramento -actual Uruguay-, que quedó para los españoles, pero a cambio de una importante ampliación de los límites meridionales del Brasil. El acuerdo fue ratificado y ampliado en El Pardo en el siguiente año -24 marzo 1788-, constituyendo ambos tratados la base jurídica de la presencia española en África ecuatorial. Desde el siglo XVIII se iniciaron lentamente una serie de expediciones para estudiar científicamente y controlar estos territorios. En la primera mitad del siglo XIX, la más reseñable fue la del capitán Juan José de Lerena en 1843. Este investido de plenos poderes político-militares como comisario regio, tomó posesión de Fernando Póo, expulsó a los misioneros presbiterianos, metodistas y bautistas de la isla y sus aledaños, organizó la administración de justicia y los servicios públicos, y dictó medidas para impulsar el desarrollo económico. Seguidamente ocupó Annobón, Elobeyes y Corisco, que eligió como capital por su proximidad al continente y por su tradición administrativa desde la época portuguesa, y anexionó a España el territorio comprendido entre el río Benito y cabo Santa Clara, incluidas las cuencas del Muni y del Munda. A esta expedición le siguieron las de Manuel Iradier en 1875 -1877 y 1884, o las del doctor Ossorio o el capitán Emilio Bonelli, que permitieron la firma de tratados con las diversas tribus, la fundación de varias factorías o el inicio de un largo proceso de cristianización. Como en otros territorios, la ocupación por parte de Francia de territorios fronterizos con Guinea provocó la multiplicación de incidentes, intentando el gobierno español no indisponerse con los franceses ante unos territorios que no interesaban mucho a Madrid. La presencia alemana en la zona aceleró el interés francés por llegar a un acuerdo con España. En marzo de 1900 se reanudaron las negociaciones con París llegando a un consenso final. Quedaron para España en el golfo de Guinea, aparte de sus islas, una cuadrícula de 28.000 Km2 (el territorio de Muni, con acceso directo al mar por el oeste, fronterizo con Camerún por el norte y en el resto con Gabón) , y en el Sáhara Occidental un vasto espacio litoral de 190.000 Km2 dejando fuera la disputada bahía del Galgo en sus confines meridionales y las valiosas salinas de Iyil y el Adrar T'mar por el este, pero incluyendo la antigua colonia de Río de Oro, ampliada ahora con el Tiris occidental, Adrar Sutuf y Saguía el Hamra, y con posibilidad de expansión por el norte, dado que la frontera con Marruecos quedó sin delimitar. El Convenio de 27 de junio de 1900 sobre límites franco-españoles en el África atlántica, fue la base jurídica de la actual conformación territorial de Guinea Ecuatorial y Sáhara Occidental. La labor de modernización y desarrollo desplegada por la administración colonial fue lenta y desigual, orientada sobre todo a los sectores maderero, agrícola y pesquero, principales fuentes de riqueza del país en esa época, controlados por unas pocas empresas españolas (Compañía Trasatlántica, etc.), parca en inversiones y reforzada con la utilización de mano de obra importada de los países del entorno ante la insuficiencia y reticencias de la autóctona y la escasa o casi nula inmigración española. A destacar los progresos detectados en Fernando Póo (actual Bioko) respecto al restante territorio. También la labor cultural desplegada por los misioneros tanto católico como protestante, y los logros alcanzados, han hecho de la hoy República de Guinea Ecuatorial el único Estado africano hispanófono. 3.2 El camino hacia la independencia: Delimitado su territorio con Francia, en 1904 la entonces Guinea Española fue dotada de un Estatuto colonial, llamado a permanecer hasta 1959, en que fue sustituido por otro provincial (dos provincias, Fernando Póo y Río Muni). La provincialización del territorio dio paso en 1963 a un régimen de autonomía que obedecía, más que a una débil movilización popular en la colonia a favor de la autodeterminación, a la presión internacional: inclusión de los territorios españoles del golfo de Guinea entre los territorios coloniales, y por tanto sujetos a descolonización. El relativo desarrollo económico de la colonia, fundamentado en la producción de madera y cacao con destino a la exportación, acelerado en los primeros años sesenta con el Plan de Desarrollo económico-social, impulsó las aspiraciones de varios colectivos independentistas, cuyos orígenes se remontan veinte años atrás, si bien los dos principales, el progresista MONALIGE –Movimiento Nacional de Liberación de Guinea Ecuatorial- y el conservador MUNGE –Movimiento de Unión Nacional de Guinea Ecuatorial- no se perfilaron definitivamente hasta 1959 y 1963 respectivamente. Para entonces la población del territorio se aproximaba a los 260.000 habitantes, de los cuales 10.000 eran europeos. La renta per cápita sobrepasaba la media de los países del entorno, pero geográfica y socioculturalmente Guinea Española constituía un país disperso y diverso, con fuertes desequilibrios en cuanto a desarrollo económico y cultural en favor de las islas respecto al continente. En plena era de la descolonización, y bajo presión de las circunstancias internacionales, el régimen provincialista dio paso a otro autonómico aprobado mediante referéndum en diciembre de 1963, marco jurídico que incluía un gobierno y asamblea territoriales. Para entonces la cuestión de Guinea Española, único territorio de su entorno todavía no descolonizado se hallaba enteramente internacionalizada, y desde 1964 la ONU reclamaba reiteradamente para el mismo su independencia. De esta forma, el proceso descolonizador entraría en su fase culminante con la llamada “Conferencia Constitucional de Madrid”, en realidad constituyente, a la que concurrieron 20 representantes españoles y 44 guineanos, designados éstos por los partidos políticos de la colonia, legalizados a última hora. En su primera fase (octubre-noviembre 1967) fueron debatidas como cuestiones previas, entre otras, la estructura del nuevo Estado (unitaria con cierta autonomía para Fernando Póo), la formación de un gobierno provisional y sus competencias, y el calendario que habría de seguirse en las consultas populares y elecciones previstas. Reanudadas las conversaciones en abril-junio del siguiente año, la Constitución fue perfilada apresuradamente de acuerdo con un proyecto español, en un enrarecido ambiente tanto por las divergencias entre los partidos como por la actitud reticente del gobierno español a ciertas concesiones. De acuerdo con el calendario previsto, en agosto de 1968 un referéndum aprobó la Constitución; en septiembre del mismo año tuvieron lugar sendas consultas populares para la elección de presidente y de la Asamblea Nacional. Se impuso en ambas Francisco Macías, al frente de una coalición de partidos. El 12 de octubre de 1968 la República de Guinea Ecuatorial accedía a la independencia. El nurvo Estado se convirtió de inmediato en el 126 miembro de la ONU. A partir de la independencia, la evolución de Guinea Ecuatorial ha sido complicada y a veces traumática. Diez años de partido único (PUNT) bajo el presidente Macías Nguema (1969-1979), que terminaron con el llamado “Golpe de Libertad”, en 1979, saldado con la ejecución del presidente y varios de sus colaboradores, que dio paso a otro régimen autoritario, el de Teodoro Obiang Nguema, sobrino del anterior dictador. Las relaciones con España desde 1968 han sido complejas y han variado a lo largo del tiempo, manteniéndose diferentes marcos de cooperación, pero permaneciendo diferencias políticas, que hicieron que hasta 1979 los Reyes de España no visitaran el país y hasta 1981 no se produjo la visita de Leopoldo Calvo-Sotelo. 4. Sidi Ifni: Como ya hemos comentado, tras la llamada “guerra de Ifni” y los acuerdos de Sintra de 1958, España se retiraba de la antigua zona Sur del Protectorado, pero se negó a entregar a Marruecos el territorio de Ifni. El régimen de Franco decidió convertir en provincia este territorio, lo mismo que el Sáhara, entre 1958 y 1959, modificado en parte por una ley de 29 de noviembre de 1962 al objeto de adaptar mejor ese nuevo régimen jurídico-administrativo a la realidad de ambos territorios. El paralelo 27º 41’ fue en adelante frontera entre Marruecos y el Sáhara Español. Transcurrido un tiempo, y como quiera que Rabat continuara postulando a todos los niveles sus tesis irredentistas, con el intento de crear el “Gran Marruecos”, comenzó un firme movimiento para recuperar este territorio al igual que otros bajo soberanía española. A principios de la década de los sesenta el reino magrebí internacionalizó sus exigencias descolonizadoras, denunciando ante las Naciones Unidas la retención ilegal por parte de España de los territorios de Ifni y Sahara y las ciudades de Ceuta y Melilla. En 1964 la Asamblea General de la ONU incluyó Ifni, e incluso el Sáhara Occidental, entre los territorios sujetos a administración colonial, y por tanto de preceptiva descolonización. Es en este contexto, en el que la cuestión de Ifni se solucionó por los cauces bilaterales, mediante la firma del Tratado de Fez el 4 de enero de 1969, a tenor del cual España cedía aquel territorio a Marruecos sin contemplar la posibilidad de un proceso de autodeterminación. 5. El conflicto del Sáhara Occidental: 5.1 Las bases históricas de la presencia española La presencia española en el Sáhara Occidental responde a un proceso histórico diferente, con antecedentes más antiguos que en el caso de Marruecos. Efecto lógico de la colonización castellana del archipiélago canario en el siglo XV, los orígenes de este proceso se remontan a 1478 en que Diego García de Herrera funda en el litoral continental inmediato a Canarias un establecimiento fortificado que llamó Santa Cruz de Mar Pequeña. Durante varios siglos España desatendió estos territorios hasta el siglo XIX, cuando al hilo de algunas expediciones extranjeras, el gobierno español apoyó la iniciativa de la Sociedad Española de Africanistas y Colonialistas, para enviar una expedición que colocase la costa del Sáhara bajo soberanía española La Sociedad de Africanistas encomendó al teniente Emilio Bonelli, el mando de la expedición al Sáhara, en noviembre de 1884, tomando posesión en el nombre de la Sociedad que representaba del amplio sector litoral comprendido entre los cabos Bojador y Blanco. Fundó una factoría en Cintra, restableció la por entonces abandonada de cabo Blanco y reforzó la antigua de Río de Oro, que pasó a llamarse Villa Cisneros (actual Dajla). Conocidos en Madrid los resultados de la expedición, el Real Decreto de 24 de diciembre de 1884 colocó bajo la protección de España la costa occidental africana situada entre los paralelos 20° y 27° N. Aproximadamente los 550 Km. de litoral comprendidos entre los cabos Blanco y Bojador. El acuerdo se notificó a las potencias extranjeras mediante una circular que fue bien acogida. La penetración en el interior se inició en el siguiente año con una segunda expedición de Bonelli, designado ahora comisario regio del territorio, quien suscribió con las cabilas del país tratados de adhesión a España. El desarrollo de la colonia fue lento por carecer de recursos agrícolas y mineros conocidos, y ser el comercio escaso. Las pesquerías del litoral recibieron un fuerte impulso, multiplicándose los barcos y empresas que operaban en aquellas aguas. Nuevas expediciones posteriores exploraron y ampliaron la presencia española. 5.2 La cuestión del Sáhara: un conflicto inacabado Hay que esperar hasta la independencia de Marruecos en 1956 para volver a situar la cuestión del Sahara en la agenda política española. La delimitación de la frontera del Sáhara Español con el Reino alauí se hizo coincidir con el paralelo 27º 41’ mediante los acuerdos de Sintra de abril de 1958. Este acuerdo no impidió que de forma rápida los marroquíes comenzaran a reivindicar el Sáhara en los foros internacionales, máxime cuando en 1964 la ONU incluyó este territorio como colonia y, por lo tanto, sujeto a descolonización. El régimen franquista no adoptó una política clara ante un problema que iba creciendo no sólo a nivel internacional, sino también en el interior del territorio. Fracasada la fórmula de la provincialización, la administración semiautónoma introducida seguidamente (Yema’a regional,) tampoco mereció el refrendo de la población autóctona. Antes, al contrario, comenzó a perfilarse en el espectro político saharaui varias formaciones nacionalistas (FLNSHRO, MOREHOB, FNL, FLU...), alguna de las cuales (PUNS) mediatizada por la administración colonial. Pero la única que logró consolidarse fue la OALS (Organización Avanzada de Liberación del Sáhara), que no tardaría en dar paso (mayo 1973) al FRENTE POLISARIO (Frente Popular de Liberación de Saguía el Hamra y Río de Oro), conducido por El Uali Mustafá Sayed Luley, que en el mismo mes de su fundación inició sus acciones contra objetivos españoles y, seguidamente, también contra otros del sur de Marruecos, cuyas reivindicaciones territoriales eran rechazadas. Oficialmente el régimen de Rabat mantuvo las tesis descolonizadoras de la ONU, siquiera hasta 1974, sin perjuicio de no renunciar a sus reivindicaciones sobre el territorio en disputa y elevar la cuestión al Tribunal Internacional de Justicia de La Haya. Paralelamente la diplomacia de Rabat consideraba una tercera posibilidad: el reparto del Sáhara Occidental entre Marruecos y Mauritania, si bien atendiéndose de alguna forma los intereses de Argelia (acceso directo al Atlántico), opción en la que se llegó a un principio de acuerdo mediante conversaciones tripartitas. La riqueza pesquera del banco sahariano y el descubrimiento de importantes yacimientos de fosfatos en Bu Craa (1964), no lejos de la frontera marroquí, aportaba a la cuestión, hasta el momento fundamentalmente político- estratégica, un nada desdeñable incentivo económico. Sobre todo, para Marruecos, que era ya primer exportador mundial de fosfatos y pretendía auparse a un destacado puesto en el escalafón de países pesqueros. España entró, por fin, pero con escasa convicción, en la vía de la descolonización auspiciada por la ONU y propugnada desde años atrás, aunque sin éxito, por el ministro Castiella, frente al almirante Carrero Blanco y su círculo. Signos inequívocos de ese cambio de actitud fue la elaboración de un Estatuto del Territorio del Sáhara y el anuncio de la realización de un referéndum entre la población saharaui. Por su parte el régimen de Argel se distanciaba de Rabat y Nouakchott al optar también por la descolonización (más acorde con sus intereses y aspiraciones hegemónicas en el Magreb), con la consiguiente denuncia de los proyectos de reparto del Sáhara Occidental, tachados ahora como iniquidad que el gobierno y pueblo argelinos no tolerarían. Lo cierto es que Marruecos llevó en todo momento la iniciativa de la cuestión saharaui, activándola, aparcándola, reactivándola o acelerándola según las circunstancias de cada momento. Su política, diseñada por la propia Corona, ha respondido siempre a un doble objetivo de política interna (fortalecer el Estado marroquí surgido de la descolonización y al Trono alauí mediante un ideal nacional solidario) e internacional (hacer de Marruecos la primera potencia del Magreb y del noroeste africano). En el otoño-invierno de 1975 la cuestión del Sáhara Occidental, ya totalmente internacionalizada, alcanzó su punto crítico. El ambiguo dictamen emitido por el Tribunal de La Haya dio pie a Hassán II, una vez asegurados amplios apoyos internacionales (incluidos los de Francia y Estados Unidos), para practicar una política de fuerte presión sobre España al objeto de obtener la transferencia del territorio. El episodio más espectacular fue la llamada “Marcha Verde” de 350.000 “voluntarios” marroquíes procedentes de todo el país que, sin otra arma que el Corán en la mano, confluyeron sobre la frontera del Sáhara con la pretensión de proceder a su pacífica ocupación. España entró en apresuradas negociaciones con Marruecos, a las que se sumó Mauritania, ante la propia situación interna de España, con Franco a punto de morir y sin un liderazgo claro, más un rechazo internacional al régimen por los acontecimientos de 1975. Por los acuerdos de Madrid de 14 de noviembre de 1975, ignorando las resoluciones de la ONU sobre descolonización del Sáhara y las promesas de autodeterminación hechas a sus habitantes, el Gobierno español procedió a la entrega del control del territorio conjuntamente a marroquíes y mauritanos, haciendo dejación de sus responsabilidades históricas como potencia administradora. El respeto convenido a las inversiones de España en el área daba a los acuerdos de Madrid la cualidad añadida de ajustarse rigurosamente a los principios del más estricto neocolonialismo económico. Los efectos de los acuerdos de Madrid fueron inmediatos. La retirada española quedó completada en febrero de 1976, en tanto Marruecos y Mauritania iniciaban la ocupación del territorio. Al mismo tiempo se producía el éxodo masivo de la población saharaui, 74.497 habitantes según el censo de 1974, reagrupada en Tinduf, Argelia, y se procedía a la proclamación de la República Árabe Saharaui Democrática (RASD), organizada y consolidada en el exilio, y a la apertura de una de las crisis más cruentas, tenaces y desestabilizadoras en el panorama internacional de finales del milenio. El conflicto del Sáhara Occidental se ha convertido desde 1975 en el principal conflicto de la región magrebí, mediatizando las relaciones entre los principales Estados africanos del Magreb y las potencias europeas mediterráneas occidentales, España y Francia. La actitud española hacia el contencioso del Sáhara Occidental se ha mantenido inalterable desde comienzos de la década de 1980. Un discurso oficial articulado en el mantenimiento de una neutralidad activa, sustentada sobre la legalidad de Naciones Unidas y en el Derecho Internacional con el fin de favorecer el entendimiento entre las partes. 44. La política exterior de España desde 1975 hasta la actualidad: las grandes líneas y prioridades de los sucesivos gobiernos democráticos, incluyendo el marco de la UE. 1. Introducción.: La evolución de la política exterior española (1975- 2018): La política exterior se ha construido desde 1975 a partir de los resultados de la Transición y sobre los procesos de modernización socioeconómica experimentados por España en las décadas siguientes, cambios que han favorecido en líneas generales su adaptación a las grandes transformaciones que se han producido en el escenario internacional durante los últimos cuarenta años. El nuevo ciclo histórico que se abrió tras la muerte de Franco posibilitó un conjunto de cambios en la percepción acerca de lo que son los intereses nacionales y como defenderlos en un sistema democrático a partir de su consideración como una política pública con ciertas especificidades. El gran eje de ese diseño fue la apuesta europea basada en el acuerdo social que generaba entre la ciudadanía y el consenso observado entre las fuerzas políticas sobre la integración en Europa en los años del cambio político y que culminaría con el ingreso en la Comunidad Económica Europea (CEE), en 1986. Desde ese momento el rasgo principal fue la europeización de su política. Ese giro continental, estuvo acompañado de un reforzamiento de la alianza con Estados Unidos (EE. UU.), tras entrar en la Alianza Atlántica (OTAN) en 1982 y un esfuerzo creciente por aumentar la presencia de España en América Latina, y que encontró su mecanismo institucional con la celebración de las Cumbres Iberoamericanas desde 1991. A estas tres coordenadas principales de política exterior se deben añadir otras dos dimensiones: las relaciones con los países mediterráneos del norte de África y Oriente Medio. Sin embargo, el mundo de hoy es muy distinto al del tiempo del cambio político, y también muy diferente del que se imaginó a la conclusión del conflicto bipolar en 1989. Tres décadas después de la caída del Muro de Berlín puede concluirse que los dos grandes ejes sobre los que se pensó que podrían definirse las relaciones internacionales en el siglo XXI, la globalización económica occidental y un nuevo orden mundial basado en la pax americana, están seriamente cuestionados. La crisis de orden liberal, el casi duopolio de Estados Unidos y China en el plano geopolítico, la desglobalización consecuencia del retorno a prácticas nacionalistas en el ámbito económico, todo ello en un contexto de crisis generalizada que no acaba de desvanecerse, han condicionado indudablemente la política exterior española y la presencia de España en el mundo durante la última década Un recorrido por sus prioridades nos llevaría a considerar en primer lugar, la transición a la democracia, con todas las dificultades y riesgos que llevaba aparejada a nivel internacional, pero con una hoja de ruta clara: conseguir la homologación con los países europeos más avanzados y con mayor tradición democrática. Posteriormente, en los años 80, el reto fue la incorporación a la Comunidad Europea y la gestión del epílogo del conflicto bipolar. En la década de los 90 el propósito fue entrar en el euro y participar de lleno en los procesos políticos de la recién creada UE en el contexto de una nueva arquitectura europea en plena posguerra fría y en el cenit del hegemón norteamericano, En la década de 2000 el reto fue estar a la altura de la globalización en un mundo marcado por una incipiente multipolaridad y el inicio de una transición en los ejes de poder, desde el Atlántico al Pacífico. Los años siguientes estuvieron marcados por la crisis financiera y la Gran Recesión (la “década perdida” 2008-2018), su balance se define por la gestión de la crisis a nivel comunitario y las consecuencias que, en todos los órdenes, se derivaron para los países periféricos de la zona euro, la Europa del Sur, y entre ellos España. En la actualidad, la agenda internacional se caracteriza por una sensación de incertidumbre, agudizada en 2020 por los efectos de la pandemia mundial del Covid 19. De hecho, muchos de los factores y variables considerados como inmutables no sólo en las relaciones internacionales, sino también en la construcción europea, no parecen ya tan evidentes y no parece haber modelos claros a los que acogerse, ni recetas cómodas a las que acudir. En ese contexto, como se afirma desde el Real Instituto Elcano “España debe ser más fuerte para promover sus intereses, pero también debe desarrollar un modelo de Estado y una política exterior que le permitan hacer una contribución responsable en la gobernanza global… España necesita hoy “una política exterior equilibrada dentro de la Unión Europea, la comunidad iberoamericana y la pertenencia occidental”. 2. La UCD y los gobiernos de la Transición (1976-1982) Tras la muerte de Franco, los primeros gobiernos en democracia de España afrontaron un período de grandes dificultades y enormes cambios políticos internos y externos, que tuvieron su plasmación en la forma en que la sociedad española redefinió su papel en el mundo y su status en las relaciones internacionales, implementando los primeros pasos hacia un nuevo modelo de política exterior. Los ejecutivos de Adolfo Suárez –y en menor medida Leopoldo Calvo Sotelo-, a partir de las victoria electoral de la Unión de Centro Democrático (UCD) en las Elecciones Generales de 15 de junio de 1977 -primeras que se celebraban en España desde febrero de 1936- cifraron su objetivo en consolidar el régimen democrático en un contexto internacional marcado por la crisis económica de los setenta y un clima de distensión en Europa, coincidiendo con los resultados de la Conferencia de Seguridad y Cooperación en Europa de Helsinki y su famoso Decálogo (agosto, 1975) que, indudablemente, favorecieron la forma y los resultados de la democratización del país y del estado, especialmente en lo relativo a la agenda sobre libertades y derechos humanos y al modelo institucional. Este proceso de cambio se prolongará durante hasta 1986-88, durante la consolidación democrática, momento en el cual se completó la normalización de las relaciones exteriores y se fueron materializando las innovaciones procedimentales y organizativas i en el ciclo formal de la política exterior española y que abarcaría los sucesivos gobiernos de Suarez, Calvo Sotelo y González, implicando tres grandes transformaciones, En primer lugar, sobre la filosofía inspiradora y el diseño de la política exterior; en segundo lugar, introduciendo reformas tanto en la estructura como en el making policy, mediante controles democráticos y dotándola de un cariz más eficaz y realista; y, en tercer lugar asumiendo el modelo de política burocrática imperante en los países de nuestro entorno. Pero sobre todo se trataba, como afirma Francisco Villar, de un cambio en las prioridades, el objetivo ya no era la defensa un régimen en un entorno más o menos hostil, sino aumentar la influencia global de España y su peso específico en las relaciones internacionales. Por lo que respecta a los gobiernos de Suárez y Calvo-Sotelo, su actuación podría definirse como una “política de normalización”. Sus esfuerzos se concentraron en el establecimiento de relaciones con aquellos países con los que no las había habido durante la dictadura, en la obtención del pleno reconocimiento de la joven monarquía por parte de las democracias occidentales y en la superaci

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