Tema 20: La Libre Circulación de Mercancías y Trabajadores (PDF)

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Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social Temario común. Tema 20 La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social GUIÓN-RESUMEN 1. La libre circulación de mercancías y la Política Comercial Común 1.1. Introducción 1.2. Fundamentos de la libre circulación en general 1.3. La libre circulación de mercancías 2. La libre circulación de trabajadores y la Política Social 2.1. Antecedentes 2.2. Los nuevos Tratados 2.3. Contenido 2.4. Medidas a adoptar 2.5. Excepciones 2.6. Intercambio de jóvenes trabajadores 2.7. Seguridad Social 2.8. Beneficiarios 2.9. Acceso de nacionales de otros Estados 2.10. Régimen jurídico aplicable 2.11. La política social OL0622 1  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social 1. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE MERCANCÍAS Y LA POLÍTICA COMERCIAL COMÚN 1.1. Introducción Como señala el TU, en el artículo 3. 2 y 3 del Título I “Disposiciones comunes”, “la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia” y “la Unión establecerá un mercado interior” y “obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico. La Unión combatirá la exclusión social y la discriminación y fomentará la justicia y la protección sociales, la igualdad entre hombres y mujeres, la solidaridad entre generaciones y la protección de los derechos del niño. La Unión fomentará la cohesión económica, social y territorial y la solidaridad entre los Estados miembros”. Por su parte, el TFUE, en el artículo 26. 1 y 2 de la Tercera Parte “Políticas y acciones internas de la Unión”, afirma en su Título I denominado precisamente “Mercado interior”, que “la Unión adoptará las medidas destinadas a establecer el mercado interior o a garantizar su funcionamiento, de conformidad con las disposiciones pertinentes de los Tratados”, añadiendo que “el mercado interior implicará un espacio sin fronteras interiores, en el que la libre circulación de mercancías, personas, servicios y capitales estará garantizada de acuerdo con las disposiciones de los Tratados”. Por tanto, la creación de un mercado interior es uno de los pilares fundamentales en que asienta la construcción comunitaria, como resultado del Tratado de Roma. El mismo artículo 26, en su apartado 3, añade que corresponde al Consejo, a propuesta de la Comisión, definir “las orientaciones y condiciones necesarias para asegurar un progreso equilibrado en el conjunto de los sectores considerados”. Y, por su parte, de acuerdo con el artículo 27 TFUE, la Comisión, a la hora de formular las correspondientes propuestas para conseguir los objetivos indicados en el párrafo anterior, “tendrá en cuenta la importancia del esfuerzo que determinadas economías, que presenten un nivel de desarrollo diferente, tendrán que realizar para el establecimiento del mercado interior, y podrá proponer las disposiciones OL0622 2  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social adecuadas” que, si revisten la forma de excepciones, “deberán tener carácter temporal y perturbar lo menos posible el funcionamiento del mercado interior”. Sólo cabe añadir que, en la actualidad, el cuadro normativo del mercado interior se aplica en todo el Espacio Económico Europeo (EEE), organización internacional compuesta por 27 Estados de la Unión más Noruega, Islandia y Liechtenstein y cuyo objetivo es precisamente extender el mercado interior a estos tres Estados; y, por tanto, las disposiciones sobre libre circulación de mercancías, personas, capitales y servicios son de aplicación en estos países. 1.2. Fundamentos de la libre circulación en general La doctrina ha considerado los siguientes: 1.2.1. Principio de no discriminación Reconocido en el TCEE, el TUE señala que la UE combatirá “la discriminación”, debiendo entenderse por ésta el tratamiento diferente, basado en la nacionalidad, de situaciones que son similares. En este contexto, está prohibido, por ejemplo, tratar una mercancía importada de modo diferente a una mercancía nacional. Bajo el impulso del TJCE, el principio de no discriminación se fue adaptando a otras situaciones; así, por ejemplo, en el contexto de los servicios, los jueces comunitarios han venido considerando los casos de discriminación, tanto desde el punto de vista de la residencia como de la nacionalidad. Y otros criterios, como la igualdad de sexos, se ha integrado también en el ámbito de aplicación de este principio. 1.2.2. Reconocimiento mutuo Este principio, directamente vinculado al de no discriminación, postula que la legislación nacional y la de otros Estados miembros son equivalentes en sus efectos. Así lo confirmó el TJCE en su sentencia “Cassis de Dijon”, sobre un asunto que se refería a una normativa alemana sobre el contenido alcohólico mínimo de los licores de frutas, sentando el principio según el cual un producto legalmente fabricado y comercializado en un Estado miembro debe ser aceptado en los restantes Estados miembros. Aunque este principio se aplica sobre todo en relación con productos, también tiene repercusión en las demás libertades, especialmente en el ámbito de la prestación de servicios, en el que sirve de base al concepto de reconocimiento de los títulos. OL0622 3  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social 1.2.3. Armonización legislativa Como complemento a las disposiciones del TCEE con efecto directo (no discriminación) y a los principios derivados de la jurisprudencia (reconocimiento mutuo), hay que tener en cuenta que dicho Tratado preveía “la aproximación de las legislaciones nacionales en la medida necesaria para el funcionamiento del Mercado Común”, porque, considerándose que el principio citado del reconocimiento mutuo no bastaba, por ejemplo, para garantizar la protección de la salud o la lealtad de las transacciones comerciales, se adoptaron las correspondientes directivas para armonizar las legislaciones nacionales sobre la base de la confianza mutua entre los Estados miembros. En este sentido, actualmente en el TFUE son interesantes algunos artículos como el 115 según el cual el Consejo adoptará por unanimidad, con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social, directivas que sirvan para aproximar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros cuando “incidan directamente en el establecimiento o funcionamiento del mercado interior”. 1.2.4. Resultado Sobre la base de la aplicación de los tres principios citados, el Acta Única Europea y la ampliación del voto por mayoría cualificada introducido en el TCEE permitieron la realización del mercado interior el 31 de diciembre de 1992 (el llamado Objetivo 92), si bien, con anterioridad, una Resolución del Consejo de Ministros de 1985 había puesto en práctica un nuevo sistema de armonización técnica y normalización (Nuevo Enfoque), según el cual las directivas de armonización se concentrarían en adelante en las exigencia esenciales de salud, seguridad y protección del medio ambiente. De esta forma, a partir del 1 de enero de 1993, y aunque entonces quedaron todavía por adoptar alguna de las medidas para el mejor desarrollo del mercado interior, éste se puede considerar establecido y puesto en funcionamiento en lo esencial. 1.3. La libre circulación de mercancías 1.3.1. Concepto y contenido Esta libertad es el elemento esencial del mercado interior y, de acuerdo con el TFUE, “la Unión comprenderá una unión aduanera, que abarcará la totalidad de los intercambios de mercancías y que implicará la prohibición, entre los Estados miembros, de los derechos de aduana de importación y exportación y de OL0622 4  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social cualesquiera exacciones de efecto equivalente, así como la adopción de un arancel aduanero común en sus relaciones con terceros países” (art. 28). La noción de mercancía es muy extensa y comprende “todo producto estimable en dinero y susceptible de transacción comercial”, según el TJCE en sentencia de 10 de diciembre de 1968, comprendiendo no sólo los bienes de consumo, sino obras de arte o bienes culturales, incluyendo incluso los residuos tóxicos; y, por el contrario, quedan fuera del concepto las armas, municiones y explosivos (art. 346 TFUE), así como los productos agrícolas al estar sometidos al régimen específico de la Política Agraria Común (PAC) aplicándosele solamente el régimen general. Las disposiciones sobre la unión aduanera y sobre la prohibición de las restricciones cuantitativas entre los Estados miembros, a las que más adelante nos referiremos, “se aplicarán a los productos originarios de los Estados miembros y a los productos procedentes de terceros países que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros”. Es decir, que los productos originarios o en libre práctica reciben el mismo tratamiento en los intercambios comunitarios. Son originarios los productos totalmente producidos en la Comunidad o los productos cuya transformación sustancial se haya operado en la misma. Y por producto en libre práctica en un Estado miembro se entiende, como señala el TFUE, “los productos procedentes de terceros países respecto de los cuales se hayan cumplido, en dicho Estado miembro, las formalidades de importación y percibido los derechos de aduana y cualesquiera otras exacciones de efectos equivalente exigible, siempre que no se hubiesen beneficiado de una devolución total o parcial de los mismos” (art. 29). 1.3.2. El Acta Única Europea Desde el Acta Única Europea se emplearán nuevas técnicas de armonización legislativa, que servirán para acelerar los trabajos de adopción de directivas de armonización técnica de productos y de sus procedimientos de homologación, tarea necesaria para completar la libre circulación de mercancías 1.3.3. La unión aduanera Como consecuencia de esta unión, “quedarán prohibidos entre los Estados miembros los derechos de aduana de importación y exportación o exacciones de efecto equivalente”, aplicándose también esta prohibición a los derechos de aduana de carácter fiscal. Corresponde al Consejo, a propuesta de la Comisión, fijar los derechos del Arancel Aduanero Común (AAC), lo que se hizo el 1 de julio de 1968 contribuyendo a ello OL0622 5  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social la participación de la Comunidad Europea en las reuniones del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles de Aduanas y Comercio). Por su parte, la Comisión actuará en este ámbito guiándose por la necesidad de promover los intercambios comerciales entre los Estados de la UE y los terceros países; por la evolución de las condiciones de competencia en el seno de la UE, en la medida en que dicha evolución mejore la capacidad competitiva de las empresas; por las necesidades de abastecimiento de la UE en materias primas y productos semielaborados, procurando que no se falseen, entre los Estados miembros, las condiciones de competencia de los productos acabados; y por la necesidad de evitar perturbaciones graves en la vida económica de los Estados miembros y garantizar un desarrollo racional de la producción y una expansión del consumo en el seno de la UE. 1.3.4. Territorio aduanero común Comprende el territorio de los Estados miembros, si bien para determinados territorios de ultramar y regiones ultraperiféricas existen regímenes especiales (Islas Canarias, Ceuta y Melilla, Islas de Madeira y Azores, Guadalupe, Guayana francesa, Martinica, Reunión, San Bartolomé y San Martín), siendo también beneficiarios de la libre circulación, como ya se ha indicado, los países pertenecientes al EEE (Islandia, Noruega y Liechtenstein). 1.3.5. Cooperación aduanera En el ámbito de los Tratados, el Parlamento Europeo y el Consejo, con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, adoptarán medidas para fortalecer la cooperación aduanera entre los Estados miembros y entre éstos y la Comisión. 1.3.6. Prohibición de restricciones cuantitativas Según el TFUE en su artículo 34, entre los Estados miembros se prohíben las restricciones cuantitativas a la importación y a la exportación, así como todas las medidas de efecto equivalente. No obstante, lo acabado de exponer no será obstáculo para las prohibiciones o restricciones a la importación, exportación o tránsito que estén justificadas por motivos diversos: razones de orden público, moralidad y seguridad públicas, protección de la salud y vida de las personas y animales, preservación de vegetales, protección del patrimonio artístico, histórico o arqueológico nacional o protección de la propiedad industrial o comercial. En todo caso, estas restricciones o prohibiciones no deberán constituir un medio de discriminación arbitraria ni una restricción encubierta del comercio entre los Estados miembros (por ejemplo, ciertas disposiciones sobre comercialización relacionadas con aspectos cuantitativos como forma, peso, presentación, etc.). OL0622 6  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social El concepto de medida equivalente a restricciones cuantitativas ya se definió en la sentencia del TJCE de 11 de julio de 1974 (asunto Dassonville), según la cual debe considerarse como tal “cualquier reglamentación comercial de los Estados miembros susceptible de entorpecer, directa o indirectamente, actual o potencialmente, el comercio intracomunitario”. Esta noción amplia ha sido reiterada en sentencias posteriores. Y por lo que concierne a las justificaciones sobre determinadas restricciones y prohibiciones, el TJCE ha establecido criterios interpretativos restrictivos, evitando que se conviertan en medidas de protección encubierta, sosteniendo que dichas justificaciones deben obedecer al principio de proporcionalidad lo que, según una sentencia de 11 de julio de 1989, significa que entre las medidas a adoptar es preciso escoger las que menos afecten a la libre circulación de mercancías. 1.3.7. Adecuación de los monopolios nacionales de carácter comercial Corresponde a los Estados miembros adecuar estos monopolios, para que quede excluida toda discriminación entre los nacionales de los Estados miembros respecto de las condiciones de abastecimiento y de mercado (art. 37. 1). Estas disposiciones se aplicarán a cualquier organismo mediante el cual un Estado miembro, de iure o de facto, directa o indirectamente, controle, dirija o influya sensiblemente en las importaciones y exportaciones entre los Estados miembros, aplicándose también a los monopolios cedidos por el Estado a terceros (art. 37. 2). Desde un punto de vista negativo, se excluyen los monopolios comerciales no estatales que solamente están sujetos a las normas del derecho de la competencia y, en especial, a la prohibición de abuso de posición dominante. Los Estados deberán abstenerse de cualquier nueva medida contraria a los principios antes enunciados, o que restrinja el alcance de los preceptos relativos a la prohibición de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas entre los Estados miembros (art. 37. 3). En el caso de que un monopolio de carácter comercial implique una regulación destinada a facilitar la comercialización o a mejorar la rentabilidad de los productos agrícolas, se adoptarán las medidas necesarias para asegurar garantías equivalentes para el empleo y el nivel de vida de los productores interesados (art. 37.4). OL0622 7  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social EL TFUE establece dos excepciones relativas a monopolios de carácter estatal: los creados por Tratados internacionales previamente existentes y los monopolios fiscales (art. 106 TFUE). 1.3.8. Cláusulas de salvaguarda En varios artículo del TFUE se prevé la derogación o suspensión temporal de las normas sobre libre circulación para determinados productos en determinadas circunstancias excepcionales como son las dificultades de abastecimiento de determinados productos; dificultades graves en la balanza de pagos o amenazas de ellas; crisis súbita de la balanza de pagos; y graves disturbios internos que alteren el orden público en caso de guerra o grave tensión internacional que constituya una amenaza de guerra. 1.3.9. Entrada en vigor La eliminación de los derechos de aduana y de las restricciones cuantitativas (contingentes) entre los Estados miembros, que debía haberse completado al final del período transitorio, ya estaba realizada el 1 de julio de 1968 (un año y medio antes de la fecha prevista de 1 enero 1958 a 1 enero 1970). El AAC también se había adoptado el 1 de julio de 1968. Por el contrario, los objetivos complementarios que representan la prohibición de las medidas de efecto equivalente a los derechos de aduana y a las restricciones cuantitativas y la armonización de las correspondientes legislaciones nacionales no pudieron alcanzarse en este plazo. Pasaron a ser los instrumentos de un esfuerzo permanente de realización de la libre circulación, al que la política del mercado interior dio un nuevo impulso. 2. LA LIBRE CIRCULACIÓN DE TRABAJADORES Y LA POLÍTICA SOCIAL 2.1. Antecedentes Desde 1957 el TCEE incluye disposiciones destinadas a garantizar la libre circulación de los trabajadores en el territorio de la Comunidad. Distintos instrumentos comunitarios permitieron hacer de este derecho una realidad, ya que la idea de la libre circulación de personas se fue imponiendo poco a poco a través de la creación del mercado interior. OL0622 8  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social El Acta Única Europea, por su parte, contempló un espacio sin fronteras que garantizase la libre circulación de personas. Pero, ante las dudas planteadas, Francia, Alemania y los países del Benelux firmaron en 1985, fuera del marco comunitario, el Acuerdo de Schengen que permitió concretar el principio de la libre circulación de todos los residentes o que viajen en sus respectivos territorios. Como es sabido, posteriormente el Acuerdo citado se integró en la UE por el Tratado de Ámsterdam. Posteriormente el TUE recoge, entre las cuestiones de interés para los Estados miembros, sobre todo la política de asilo, el cruce de fronteras exteriores de la Unión Europea y la política de inmigración. Y el Tratado de Ámsterdam incluye estas cuestiones en el TCEE y establece un período de cinco años hasta que los procedimientos comunitarios se apliquen íntegramente, debiéndose señalar que Reino Unido e Irlanda decidieron no participar en estas medidas del Tratado de Ámsterdam sobre circulación de personas, mientras que Dinamarca no aplicó dichas medidas. Dos Consejos Europeos merecen citarse en esta materia. Primero el de Tampere que promovió una cooperación más estrecha entre los Consulados de los países comunitarios en terceros países e incluso la creación de delegaciones comunes para emitir visados europeos. Y después el de Sevilla que tuvo como tema central la lucha contra la inmigración ilegal, señalando los Estados miembros una serie de cuestiones prioritarias conscientes de que sólo una gestión conjunta de los flujos migratorios será eficaz en el futuro. Por su parte, Italia presentó un estudio para crear un cuerpo europeo de fronteras. 2.2. Los nuevos Tratados Como señala el TU, “la Unión ofrecerá a sus ciudadanos un espacio de libertad, seguridad y justicia sin fronteras interiores, en el que esté garantizada la libre circulación de personas conjuntamente con medidas adecuadas en materia de control de fronteras exteriores, asilo, inmigración y de prevención y lucha contra la delincuencia”. Y, por su parte, el TFUE afirma que “quedará asegurada a libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión”. Esta libre circulación de personas, a que se refiere el TU, hace referencia en general a los nacionales de un Estado miembro que se desplazan a otro Estado miembro con la finalidad de realizar una actividad económica. Por tanto, como dicen Abellán Honrubia , Vilá Costa y Olesti Rayo en su libro “Lecciones de Derecho Comunitario Europeo”, a efectos comunitarios el concepto de libre circulación de personas se refiere a dos tipos de medidas: las que pretenden eliminar los obstáculos a la OL0622 9  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social entrada, permanencia y salida de los nacionales de un Estado miembro en otro Estado miembro; y las que aseguran que estos nacionales podrán acceder y ejercer libremente una actividad económica en el territorio de cualquier Estado miembro. En este sentido, si dicha actividad que se pretende ejercer es asalariada, estaremos ante la libre circulación de trabajadores, mientras que si se pretende ejercer una actividad económica independiente, se aplicará la normativa comunitaria relativa al derecho de establecimiento o a la libre prestación de servicios, objeto de exposición en el siguiente tema. El régimen jurídico de esta libertad se contiene básicamente en los artículos 45 a 48 TFUE y en el Reglamento del Parlamento Europeo y el Consejo de 5 de abril de 2011, relativo a la libre circulación de los trabajadores dentro de la Unión. 2.3. Contenido En primer término, el TFUE señala que la libre circulación, de una parte, conlleva la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre todos los trabajadores de los Estados miembros, en relación con el empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo (art. 45. 2). Como derecho sustantivo conlleva el derecho de los nacionales de un Estado miembro a realizar una actividad económica asalariada en otro Estado miembro en condiciones de igualdad con los trabajadores de éste último, Y como derechos instrumentales esta libertad implica el derecho: de responder a ofertas efectivas de trabajo; de desplazarse libremente para este fin en el territorio de los Estados miembros; de residir en uno de estos Estados con objeto de ejercer en él un empleo, de conformidad con las disposiciones aplicables al empleo de los trabajadores nacionales; y de permanecer en el territorio de un Estado miembro después de haber ejercido en él un empleo, en las condiciones previstas en los reglamentos establecidos por la Comisión (art 45. 3). Las anteriores disposiciones no serán de aplicación a los empleos en las Administraciones Públicas (art. 45. 4). En este sentido el TJUE señala que han de cumplirse dos condiciones para ello: que el trabajo suponga una participación, directa o indirecta, en el ejercicio de los poderes públicos; y que las funciones que se desarrollen tengan por objeto la salvaguarda de los intereses generales del Estado o de otras colectividades públicas. Por ello, para el TJUE no son empleos en las Administraciones Públicas sanidad, docencia, correos, etc., por lo que pueden ser objeto de la libertad de los trabajadores, pero sí son actividades específicas de la función pública la judicatura, la diplomacia, la milicia, etc. OL0622 10  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social 2.4. Medidas a adoptar Con arreglo al procedimiento legislativo ordinario, el Parlamento Europeo y el Consejo, previa consulta al Comité Económico y Social, adoptarán, mediante directivas o reglamentos, las medidas que sean precisas para hacer efectiva la libre circulación de los trabajadores, persiguiendo especialmente: - asegurar una estrecha colaboración entre las Administraciones nacionales con competencias en el ámbito laboral; - eliminando los procedimientos y prácticas administrativos, así como los plazos de acceso a los empleos disponibles, que resulten de las legislaciones nacionales o de acuerdos celebrados con anterioridad entre los Estados miembros y cuyo mantenimiento sea un obstáculo para liberalizar los movimientos de los trabajadores; eliminando todos los plazos y demás restricciones previstas en las legislaciones nacionales o en los acuerdos celebrados con anterioridad entre los Estados miembros, y que impongan a los trabajadores de los demás Estados miembros condiciones que sean distintas de las impuestas a los trabajadores nacionales para la libre elección de un empleo; - y estableciendo los oportunos mecanismos para relacionar ofertas y demandas de empleo y facilitar su equilibrio en condiciones tales que no se ponga en peligro grave el nivel de vida y de empleo en las diversas industrias o regiones (art. 46 TFUE). 2.5. Excepciones Ya el Tratado de Roma permite, de manera general, limitaciones justificadas por razones de orden público, seguridad y salud públicas, a los derechos que constituyen el contenido de la libre circulación de trabajadores; y así lo recoge el TFUE en el artículo 45.3. Y en la Directiva del Parlamento y del Consejo 2004/38/CE, se fijan con carácter restrictivo las condiciones de aplicación de las citadas limitaciones. 2.6. Intercambio de jóvenes trabajadores Los Estados miembros, en el marco de un programa común, facilitarán el intercambio de trabajadores jóvenes (art. 47 TFUE). OL0622 11  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social 2.7. Seguridad Social Según el artículo 48 TFUE, corresponde al Parlamento Europeo y al Consejo, mediante el procedimiento legislativo ordinario, adoptar en materia de Seguridad Social, las medidas necesarias que permitan el establecimiento de la libre circulación de trabajadores, creando especialmente un sistema que permita garantizar a los trabajadores migrantes por cuenta ajena y por cuenta propia: la acumulación de todos los períodos tomados en consideración por las distintas legislaciones nacionales para adquirir y conservar el derecho a las prestaciones sociales, así como para el cálculo de éstas; y el pago de las prestaciones a las personas que residan en territorio de los Estados miembros. Cuando un miembro del Consejo declare que un proyecto de acto legislativo antes citados perjudica aspectos importantes de su sistema de Seguridad Social (ámbito de aplicación, coste, estructura financiera) o afecta al equilibrio financiero de dicho sistema, podrá solicitar que el asunto se remita al Consejo Europeo, en cuyo caso quedará suspendido el procedimiento legislativo ordinario antes citado. Previa deliberación y en un plazo de cuatro meses a partir de dicha suspensión, el Consejo Europeo bien devolverá el proyecto al Consejo poniendo de esta manera fin a la suspensión de procedimiento legislativo ordinario, o bien no se pronunciará o pedirá a la Comisión que presente nueva propuesta, en cuyo caso el acto inicialmente propuesto se considerará no adoptado. Por tanto, con esta normativa lo que se pretende es que el trabajador de la Unión no se vea mermado en sus prestaciones sociales de la Seguridad Social. Al respecto, el TFUE no busca la armonización de los sistemas de Seguridad Social de los Estados miembros, sino más bien la coordinación de dichos sistemas. Así, además se garantiza al trabajador y su familia que tengan derecho a las mismas prestaciones que los nacionales del Estado en el que ejercen su empleo. 2.8. Beneficiarios Del derecho de residencia y desplazamiento se benefician no sólo los trabajadores por cuenta ajena, sino también sus familiares, aunque no realicen actividad económica ni posean la nacionalidad de un Estado miembro, incluyéndose a los cónyuges y descendientes menores de 21 años y ascendientes del trabajador y su cónyuge siempre que estén a su cargo. El derecho a desplazarse se ejercita mediante la presentación del carnet de identidad o pasaporte válido, sin necesidad de más requisitos; y por su parte el derecho de residencia requiere tarjeta o permiso de residencia. OL0622 12  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social 2.9. Acceso de nacionales de otros Estados La libre circulación de trabajadores en el seno de la Comunidad Europea, que implica la abolición de toda discriminación por razón de la nacionalidad entre los trabajadores de los Estados Miembros de la CE con respecto al empleo, la retribución y las demás condiciones de trabajo, es de plena aplicación en España desde el 1 de enero de 1992. Aunque el artículo 48.4 del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea excluye de dicha libertad a los empleos en la Administración Pública, reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas ha venido realizando una interpretación restrictiva de lo que haya de entenderse por empleos en la Administración Pública, constriñéndolo a aquellos empleos que supongan una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen por objeto la salvaguardia de los intereses generales del Estado o de las Administraciones Públicas. (Sentencia de 13 de noviembre de 1997, Grahame y Hollanders) De acuerdo con el derecho comunitario, los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea podrán acceder en igualdad de condiciones que los españoles a todos los empleos públicos, salvo que impliquen una participación directa o indirecta en el ejercicio del poder público y se trate de funciones que tienen por objeto la salvaguarda de los intereses del Estado o de las Administraciones públicas. Lo establecido será asimismo de aplicación al cónyuge de los españoles y de los nacionales de otros Estados miembros de la Unión Europea, siempre que no estén separados de derecho, así como a sus descendientes y a los de su cónyuge, siempre que no estén separados de derecho, menores de 21 años o mayores de dicha edad que vivan a sus expensas (dependientes). Igualmente, se extenderá a las personas incluidas en el ámbito de aplicación de los Tratados internacionales celebrados por la Comunidad Europea y ratificados por España, en los que sea de aplicación la libre circulación de trabajadores. El Gobierno o, en su caso, los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las demás Administraciones públicas determinarán, en el ámbito de sus respectivas competencias, los Cuerpos, Escalas, plazas, empleos o puestos a los que no puedan acceder los nacionales de los demás Estados miembros de la Unión Europea. OL0622 13  Temario común. Tema 20: La libre circulación de mercancías y la política comercial común. La libre circulación de trabajadores y la política social Los nacionales de los demás Estados miembros de la Comunidad Europea, para ser admitidos a los procedimientos de selección, deberán acreditar su nacionalidad y el cumplimiento de los requisitos establecidos para todos los participantes. Deberán acreditar igualmente, no estar sometidos a sanción disciplinaria o condena penal que impida, en su Estado, el acceso a la función pública. Todos los extranjeros mencionados anteriormente y aquellos que tengan residencia legal en España podrán acceder a las Administraciones Públicas como personal laboral. Por Ley de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas podrá eximirse del requisito de la nacionalidad por razones de interés general. 2.10. Régimen jurídico aplicable Básicamente, el régimen aplicable a esta libertad se encuentra contenido, aparte de los correspondientes artículos del TFUE, en el Reglamento del Consejo 1612/68, de 15 de octubre de 1968 sobre la libre circulación de trabajadores dentro de la Comunidad, modificado en los años 1976 y 1992, y en la Directiva 2004/38/CE. Además de esta labor legislativa, hay que citar la jurisprudencia comunitaria, con especial referencia a la sentencia Van Duyn, de 4 de diciembre de 1974, que afirmó la aplicabilidad directa de la libre circulación desde el final del período transitorio (1 de enero de 1970). 2.11. La política social Aunque es objeto de estudio en otro tema, debemos relacionarla aquí con la libertad de circulación de los trabajadores ya que el TFUE, al regular dicha política, hace referencia a aspectos tales como la lucha contra las exclusiones, la seguridad social y la protección social de los trabajadores, las condiciones de empleo de los nacionales de terceros países que residan legalmente en el territorio de la UE, la modernización de los sistemas de protección social, el fomento por parte de la Comisión de la coordinación en materias relativas al empleo y al derecho al trabajo y sus condiciones, equivalencia en el régimen de las vacaciones retribuidas, etc. OL0622 14