Reforma electoral en Ecuador PDF

RICHARD ORTIZ ORTIZ (ED.) Profesor d e la Universidad de Las Américas Reforma electoral en Ecuador Estudios sobre el sistema electoral para la Asamblea Nacional y sobre el voto electrónico Prólogo: DIETER NOHLEN ...

RICHARD ORTIZ ORTIZ (ED.) Profesor d e la Universidad de Las Américas Reforma electoral en Ecuador Estudios sobre el sistema electoral para la Asamblea Nacional y sobre el voto electrónico Prólogo: DIETER NOHLEN  Prólogo Universidad de las Américas (UDLA) - Ecuador Facultad de Decc:cho y Ciencias Sociales Escuela de Derecho Culos Larreátegui RECTOR El sistema electoral sigue siendo un tema de alto interés político. Sin exagera- Gonzalo Mendieta ción normativa, la forma como se eligen autoridades públicas es considerada VlCERRECfOR uno de los elementos institucionales más importantes de las democracias Mauricio Montalvo , modernas; y, por eso, la reforma política equivale o se reduce en muchos DECANO DE LA FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS SOCIALES discursos políticos a la reforma del sistema electoral. Al mismo tiempo, el Alexandra Vela DECA NA DE LA ESCUELA DE DERECHO sistema electoral continúa siendo un gran desafío para la ciencia política. A pesar del enorme avance cuantitativo de la materia a nivel mundial y re- gional, no se han logrado progresos sustanciales en relación a conceptos y GRUPO DE DERECHO CONSTITUCIONAl. criterios de clasificación comunes en las investigaciones sobre los sistemas Jorge Benavides Jhoel Escudero electorales, sean estas monográficas o comparativas. Estas dos clases de aná- Dunia Manínct lisis no deberían entenderse como una oposición emre dos tipos de estudios; Valc ria Noboa al contrario, ambos se encuentran en íntima interrelación: la comparación se Richard Ortiz Angel Torres nutre de los estudios monográficos y la calidad de ellos depende del saber y Alexandra Vela sabor comparativo. Para una mejor compresión de la lógica de las reglas electorales, he DEPARTAJ\1ENTO DE INVESTIGACIONES llamado ya muchas veces la atención sobre el concepto estricto de sistema Juan Carlos Prado electoral, sugiriendo definirlo como el modo de expresar una preferencia política a través del voto y de convertir esos votos en mandatos o cargos DEPA.R:f.fu\1ENTO DE. PUBLICACIONES públicos. De igual manera, para poder entender los sistemas electorales Pamela Jijón en su funcionamiento, he insistido repetidamente en reunir datos cohe- Uliam Fiallo rentes y sistémicos en relación a las circunscripciones (y su tamaño), los modos de candidatura (individual o de lista) y de votación (personal o de CORRECCIÓN Y ESTILO partido), fórmulas de conversión de votos en escaños y barreras legales. Emilio Cerezo Sin embargo, se sigue subestimando la importancia de los elementos que componen un sistema electoral. por ejemplo, al citar solo la disposición e Univer..-idad de las Américas 2016 constitucional para caracterizar el sistema electoral que rige en un país. ISBN: 978-9978-9914-S--9 Se autoriza su reproducción ci[ando la fuente. Así, en América Latina es usual hablar de representación proporcional Diseño Gráfico e Impresión: V&M Gráficas- Tclf.: 320 1171 -del principio proporcional que debe informar el sistema electoral- sin Quiro, Ecuador analizar la lógica de funcionamiento de cada uno de sus componentes, con lo cual es imposible verificar de qué tipo de representación en concre- to se tr~ta; cuestión que solo se puede determinar conociendo los efectos lVII Las singularidades del sistema electoral legislativo en Ecuador Richard Ortiz Ortiz UNIVERSIDAD DE LAS AMÉRICAS - EcuADOR Politólogos y constitucionalistas coinciden en que el sistema electoral es una pieza fundamental en las democracias modernas y herramienta sensible de la ingeniería de la representación política (Kelsen, 2002, pp. 557-568; Nohlen, 2015; Pérez Royo, 2014, pp. 527-547; Sartori, 2003). Las reglas electorales deciden quién puede participar en la lucha institucionalizada por el poder y cómo se determina a los ganadores de las contiendas electorales. Pero los sis- temas elecrorales son también un "procedimiento destinado a crear jurídica- mente la voluntad deL cuetpo electoral' (Pérez Royo, 2014, p. 529), mediante mecanismos de agregación de preferencias que producen una representación política legítima. En este ensayo solo se analiza el sistema electoral diseñado para la elec- ción de los miembros de la Asamblea Nacional en Ecuador. Este sistema elecroral es especialmente singular por dos razones: (1) por su diseño téc- nico y (2) por sus efectos sobre la igualdad del voto, la proporcionalidad y la representación paritaria de las mujeres en el cuerpo legislativo. Estos dos aspectos serán tratados en este trabajo, con el fin de comprender la estructura y función de las reglas electorales que influyen en la democracia ecuatoriana. LA ARQUITECTURA DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO Para una correcta compresión del sistema electoral que se emplea en la elec- ción de los miembros de la Asamblea Nacional es importante analizar y des- cribir cada uno de sus componentes y su concreta configuración en las nor-  RICHARD ORTIZ ORTIZ LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATNO mas constitucionales y legales. Además es necesario contar con algún criterio Los politólogos especializados han discutido sobre el criterio más ade- cuado para clasificar los sistemas electorales. Para Giovanni Sartori (2007, sistemático para su clasificación. pp. 293-294}, los sistemas electorales deben clasificarse según el grado del efecto manipuladar sobre el elector: mientras más constriñe al elector, más QuÉ ES EL SISTEMA ELECTORAL fuerte es el sistema elecroral. Desde esta perspectiva, el sistema uninominal Para el análisis de los sistemas electorales y sus efecros es recomendable t : de mayoría es un sistema fuerte, mientras que los sistemas proporcionales son más o menos débiles. Un sistema proporcional puro sería un sistema "sin efecto". establecer una definición estricta de "sistema electoral", que comprende el conjunto de reglas que definen el modo según el cual el elector manifiesta, Para Nohlen (2008), el criterio de Sartori no es muy sistemático, y pro- por medio del voto, su preferencia política por un p~ti~o o can~idato, Y la pone clasificar los sistemas electorales conforme al principio de representación. manera en que esos votos se convierten en un cargo publtco. El ststema elec- El principio de representación plantea la cuestión de la decisión política de toral, por tanto, regula básicamente dos cosas: una sociedad para configurar su propia representación. Esta decisión se fun- damenta en experiencias históricas, en consideraciones político-ideológicas, 1. El modo como los ciudadanos expresan su preferencia política (votan) democráticas y político-pragmáticas. El principio de representación puede por un candidato o partido; y, ser proporcional o de mayoría, y ambos son formas diferentes de ver y hacer política. 2. La forma como (mediante qué cálculo) esos votos se transforman en un cargo público; por ejemplo: Presidente de la República o asambleísta. El principio de representación proporcional tiene como objetivo principal reflejar en la asamblea legislativa la diversidad política y social. El cuerpo En este sentido, las normas que regulan el sistema electoral no abarcan todas legislativo debe ser un espejo tk la sociedad. Lo importante es que los grupos las reglas electorales que se pueden referir a los procesos electorales, finan- políticamente relevantes alcancen representación parlamentaria. Se dirá que ciamiento electoral, autoridad electoral y justicia electoral. En cuanto a las un sistema electoral es proporcional si la diversidad a nivel de la representa- reglas para la elección de los asambleístas, estas se hallan contenidas básica- ción de la asamblea se compadece con la pluralidad política, social y étnica. mente en el artículo 118 de la Constitución y en los artículos 120, 150, 160 El costo generalmente es una alta fragmentación del sistema de partidos. y 164 de la Ley Orgánica Electoral y de Organizaciones Políticas (LOEOP). El principio de representación por mayoría, en cambio, concentra su aten- ción en el gobierno efectivo. Este principio traduce la decisión política de per- mitir un gobierno mayoritario o con un sólido apoyo parlamentario. En este PRINCIPIOS DE REPRESENTACIÓN contexto, la función de representación pasa a segundo plano, y se argumenta que el elector debe tener la oportunidad de tomar una decisión clara y dotar al Todavía en el estudio de los sistemas electorales no se ha impuesto un criterio gobierno del suficiente apoyo político para llevar a cabo su plan de gobierno. claro para clasificar y entender los diversos tipos de sistemas electorales. Esta El costo es la baja representación de grupos minoritarios a nivel legislativo. cuestión es fundamental, ya que se tiende a calificar los sistemas electorales como proporcionales solo porque incluyen un método de asignación de es- El constituyente ecuatoriano se decidió por el principio de representa- caños proporcional, sin considerar que el efecto global del sistema puede ser ción proporcional que se consagra en el artículo 116 de la Constitución, el cual ordena: más bien mayoritario. SI  RICHARD ORTTZ ORTIZ LAS SiNGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISlATIVO "Para las elecciones pluripcrsonales, la ley establecerá un sistema electoral \. l. Lista cerrada y hloqueada: El elector tiene un solo voto para elegir a toda conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, la lista en su conjunto, estructurada previamente por un partido o mo- paridad y alternabilidad encre mujeres y hombres (... ) [cursivas aiiadidas]." vimiento político. (Constitución, 2008, art. 116). ~~ Este mandato constitucional no ha sido bien entendido por el legislador, que en la LOEOP (art. 164) reduce la proporcionalidad a la simple existen- cia de un procedimiento de conversión de votos en escaños más o menos t '':·. 2. Lista cerrada y no bloqueada: El elector tiene por lo menos dos votos, uno para la lista entera y otro para uno de los cmdidaros dentro de la lista (voto preferencia/); puede haber más de un voto preferencial. 3. Lista abierta: El elector tiene tantos votos como escaiios a elegir y puede proporcional (Webster-D'Hondt), sin considerar los otro~ ~mponent~ del seleccionar sus candidatos de una lista o entre listas, es decir, el elector sistem a electoral, especialmente el tamaño de las circunscrtpctones, que ttene puede servirse de la oferta electoral de los diversos partidos y hacerse su un efecto decisivo en el grado de proporcionalidad del sistem a. propia lista. En Ecuador, para la elección de los miembros de la Asamblea Nacional, la CoMPONENTES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO forma de lista es abierta: El sistema electoral legislativo ecuatoriano se compone de cuatro elementos "El elector podrá indicar su preferencia por los o las candidatas de una sola interrelacionados entre sí: {1) la forma de candidatura, (2) el procedimiento lista o de varias listas hasta completar el número permitido para cada uno de de votación , (3) el tipo y tamafío de la circunscripción y (4) la fórmula de los cargos señalados." (LOEOP, 2009, art. 160) conversión de votos en escaños. ÜLros sistemas incluyen un quinto compo- nente, las barreras o umbrales legales, pero en Ecuador no existe este meca- Por m andato constitucional (arts. 108 y 116) y legal (are. 160 LOEOP), nismo. las candidaturas se establecerán mediante procesos democráticos internos o elecciones primarias, y las listas se estructurarán con estricta paridad, alcer- En los cuatro elementos enumerados, el sistema legislativo para la Asam- nabilidad y secuencialidad entre mujeres y hombres. blea Nacional ecuatoriana es muy particular. Esas singularidades se expresan en una lista abierta, un voto personalizado múltiple, en el tamaño y número Por tanto,lo que caracteriza estructuralmente a las listas para asambleístas de circunscripciones, y en la regla de decisión y la fórmula electoral combi- es que deben consrruirse en combinaciones estrictas de hombre-mujer-hom- nadas. bre o mujer-hombre-mujer, y el elector puede desesrructurar la lista con su voto entre listas o votando por más candidatos de un determinado sexo. La forma d( candidatura El procedimiento de votación En la sistemática electoral se diferencia básicamente entre la cmdidatura uni- personal y la de lista. Según Nohlen (2004a), "las diferentes formas de lista La manera en que el elecror vora está estrechamente relacionada con la for- y votación otorgan al elector mayor o menor influencia en la selecció~ de ma de lista, y los extremos están representados por el voro por un candidaro cmdidatos" (p. 65), y proporcionan mayor o menor control a los parttdos (personalizado) y por el voto por una lista de partido (programático). Hay políticos sobre la selección de los candidatos y la estructuración de las listas. también formas combinadas de sistemas con votos preferenciales dentro de Las candidaturas en lista (más de dos candidatos) se clasifican a la vez en: la lista. 10 1  RICHARD ORTIZ ORTIZ LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO En Ecuador, la forma de voto es por personas y el elector cuenta con en.su~ artí~l~ 144 a 146.; tampoco hubo circunscripciones distritales, pues tantos votos como candidatos a elegir en la respectiva circunscripción; a esta :,. e! umco ~1st~tto merropobcano tuvo que subdividirse. Por tanto, los tipos de manera de sufragar se ha denominado voto personalizadc múltiple. Al respec- cucunscrtpcwnes electorales implementadas son: to, la LOEOP ordena: l. Úni~a (naci~n~ ampliada), que incluye todo el territorio nacional y "los electores marcarán la casilla que identifique a cada candidato de una las cucunscnpc10nes del exterior, y en las que se eligen 15 asambleístas sola lista o entre listas, hasta el máximo de la representación que corresponda (LOEOP, 2009, arts. 13 y 151). elegir." (LOEOP, 2009, art. 120) 2. Provincial, en la cual cada una de las provincias elige por lo menos dos re- Con el voto personalizado en listas abiertas, las ofertas estructuradas por p resentantes y uno adicional por cada 200.000 habitantes o fracción que Jos partidos y movimientos políticos son meras sugerencias al elector y, por supere los 1 ~0.000 , conforme al último censo nacional de población. tanto, las organizaciones políticas pueden ejercer menos control sobre sus Para las elecciOnes de 2013, fueron 22 las circunscripciones provinciales. candidatos. El elector prácticamente puede fabricar su propia lista a base de Guayas y Manabí tuvieron que subdividirse. las ofertas de las diversas organizaciones políticas (panachage). 3. Subprovíncial, que, según el artículo 150 LOEOP, se forman con la sub- división de los circunscripciones provinciales de la siguiente manera: j. ' La circunscripción electoral - Las circunscripciones de 8 a 12 se dividirán para 2. Las circunscripciones de 13 a 18 se dividirán para 3. Junto a la fórmula de conversión de votos en escaños, la circunscripción Las circunscripciones de 19 o más se dividirán para 4. electoral es el ekmmto mds rtlevante de un sistema electoral y el que dene Manabí tuvo que dividirse para dos, pues le correspondían un total de mayor influencia en la proporcionalidad entre votos y escaños. En el sistema nueve escaños; y, Guayas tuvo que dividirse para cuatro, ya que tenía electoral legislativo ecuatoriano hay que considerar tanto el tipo como el ca- un total de 20 escaños. Por tanto, en las elecciones de 2013 hubo seis mafia o magnitud de las circunscripciones, para entender cómo se estructura circunscripciones subprovinciales. la representación política territorialmeme y el grado de proporcionalidad del sistema. 4. Subdistri~al, que se forman con la subdivisión de las circunscripciones metr?p~htanas, con las reglas que se aplican para las circunscripciones provmc1ales y subprovinciales. Quito es el único camón con el estatus Tipo de circunscripciones de distrito metropolitano y fue considerado por primera vez como una unidad electoral independiente en las elecciones de 2013. Por el número El artículo 150 LO EO P establece siete tipos posibles de circunscripciones de escañ os que le correspondió (13) también tuvo que subdividirse en para las elecciones parlamentarias en Ecuador, que se configuran según la tres circunscripciones subdistritales. unidad geográfica a la que corresponden: única (o nacional ampliada), re- 5. Epe:ial del exterior, que son tres, una conformada por Europa, Oceanía gional, provincial, subprovincial, distrital, subdistrital y especial del exterior. ~ As1a; otra. por ~anadá y Estados Unidos; y la tercera por América La- En las elecciones de 2013, solo hubo cinco tipos de circunscripciones; tma, el Canbe y Mrica. Cada una elige dos representantes a la Asamblea puesto que las regionales no pud ieron constituirse, porque todavía no se ha Nacional (LOEOP, 2009, are. 150). conformado ninguna región en los términos que establece la Constitución.,' ,·· '·  RICHARD ORTJZ ORTIZ LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO Como puede nocarse,la provincia sigue skndo la principal unidad territorial. El tamaño de la circunscripción es decisivo para los efictos proporcionales de un electoral en Ecuador. Estas circunscripciones representan el 62,9% del total sistema electoral: mientras más pequeña es la circunscripción menos propor- de los distritos electorales (22 de 35). cional será la relación votos-escaños. Así, en circunscripciones pequeñas, una Por la asignación automática de dos escaños a cada provincia indepen- fórmula electoral proporcional es casi irrelevante; en otras palabras, la elección dientemente de su población, se producen distorsiones en la igualdad del en circunscripciones pequeñas, aunque se aplique un mérodo de asignación voto, que se analizarán más abajo. de escaños proporcional, produce una alta desproporcionalidad. Esta es la característica sobresaliente del sistema electoral legislativo en Ecuador. La Tabla 1 resume las 35 circunscripciones plurinominales, en las que El tamaño de las circunscripciones son elegidos los 137 miembros de la Asamblea Nacional. En Ecuador, hay una circunscripción grande, la única (nacional ampliada); una median a, Los El tamaño de la circunscripción no se refiere a la extensión territorial, sino Ríos; y, 33 pequeñas, con un promedio global de 3,9 escaños por circuns- al número tk escaños que se adjudican en cada unidad territorial. Según ese cripción. Las circunscripciones pequeñas constituyen el 94,3% del toral. criterio, las circunscripciones se subdividen en: 1. Pequeñas: de 2 a 5 escaños. La fórmula electoral 2. Medianas: de 6 a 9 escaños. La fórmula electoral es el mecanismo mediante el cual, después del conteo 3. Grandes: 10 o más escaños. de votos, se adjudican los escaños a cada partido. Es importante distinguir entre la regla de decisión y el procedimiento de cálculo para la conversión de Tabla 1: Circunscripciones electorales votos en escaños. En Ecuador se combina una regla de decisión de mayoría Tamaño Número Circunscripcionrs Escaños relativa con dos procedimientos de cálculo proporcionales: uno para los 15 1S escaños Única (nacional ampliada) 15 asambleístas nacionales y el otro para los 122 restantes. 6 escaños Los Ríos 6 5 escaños 8 Azuay, El Oro, Manabí-C2, Quito-C2, Guayas-Cl, 40 Guayas-C2, Guayas-C3 y Guayas-C4 La regla de decisión 4 escaños 10 Cotopaxi, Chimboraz.o, Esmeraldas, Imbabura, Loja, 40 Tungurahua, Santo Domingo, Quiro-C l, Quito-C3, La regla de decisión es el criterio que al final determina quién gana, a quién le yManabí-CI corresponde el escaño parlamentario. En Ecuador, como se dijo, se com bina 3 escaños 6 Bolívar, Cañar, C¡¡rchi, Sucumbías, Santa Elena, 18 un criterio proporcional con uno mayoritario. Primero se determina qué y Pichincha organizaciones políticas obtienen escaños y en qué número y, luego, dentro 2 escaños 9 Morona Santiago, Napo, Pastau, Zamora Chinchipe, 18 ele cada movimiento o partido, a los más votados se les adjudican los pues- Gill.pagos, Ordlana, Exrcrior-1, Exterior-2 y Extcrior-3 tos parlamentarios. Es decir que, mientras que a nivel de las organizaciones Promedio Total 1 única, 22 prwinciaki, 6 subprwínciaks, 3 Total políticas el criterio es proporcional, entre los candidatos decide la mayoría 3.9 35 mbdistritaks y 3 del exterior 137 rtlativa (arts. 164.1. y 164.3 LOEOP). 14 1 I I5  RICHARD ORTIZ ORTTZ LAS SINGUlARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO Los procedimientos de cálculo Una vez descrito el diseño concreto del sistema electoral que se aplica en la elección popular de los miembros de la Asamblea Nacional, corresponde D espués de la reforma electoral de febrero de 2012 se reemplazó el método ahora evaluarlo desde una perspectiva constitucional. La pregunta es: ¿cum- Hare por un sistema doble de adjudicación de escaños. Según el artículo 164 re- ple el sistema electoral legislativo los parámetros constitucionales del artí- formado de la LOEOP, para los 15 asambleístas elegidos en circunscripción ~· culo 11 6 de la Norma Suprema, es decir los criterios de igu aldad del voto, nacional se aplica el método Wtbstn-, es decir que, después de consolidar los proporcionalidad y paridad de género? Sobre esta cuestión nos ocupamos a votos de cada organización política (suma total de los votos que recibió cada continuación. candidato individual), se divide esa cifra para divisores impares (1, 3, 5, 7, etc.) hasta el total de escafios a repartirse en cada circunscripción; después, se escogen los cocientes mayores hasta el rotal de escaños a 'adjudicarse para LOS PROBLEMAS DEL SISTEMA determinar los escaños que le corresponden a cada organización polftica; Y ELECTORAL LEGISLATIVO fi nalmente, se asignan a los más votados dentro de cada lista los escaños que ,> les correspondieron a cada partido. Para los 122 asambleístas provinciales, ' ·· Según investigaciones comparadas (Freiden berg y Dosek, 20 16), Ecuador es subprovinciales, subdisrritales y del exterior se procede de forma similar que. , el país con m ás reformas electorales en América Latina y con mayor m anipu- para los nacionales, pero los divisores son continuos ( 1, 2, 3, 4, etc.), es decir,. ( lación del sistema electoral. Por esta razón se afirma que, en Ecuador, desde se aplica el método D'Hondt. el regreso al orden democrático, casi nunca se ha dado una elección con las ~ mismas reglas electorales. La regla en los sistemas de adjudicación de esca6os de divisores reza en que mientras mayor es la distancia entre los divisores, más proporcional es el ·J La inestabilidad de las reglas es un problema en sí mismo. r~l cambio reparto de escaños entre las organizaciones políticas participantes. Por tanto, el · constante no permite que los actores políticos asimilen y se acostumbren a método D 'Hondt es menos proporcional que el de Webster, y con D 'Hondt se ~ las normas del juego democrático y es muy dificil evaluar los efectos de los eligen el grueso de asambleístas, un hecho que refuena la tendencia mayorita- ~· : listemas electorales con un margen de tiempo tan corto (Pachano, 2007, p. ria del sistema marcada por el dominio de circunscripciones pequeñas. : i 54). En todo caso se han desarrollado varios criterios de evaluación funcional La mayoría de estudiosos del sistema electoral legislativo ecuatoriano , de los sistemas electorales, pero también se pueden tomar parámetros cons- tienden a afirmar que el sistema es proporcional porque la "fórmula es pro-. titucionales para juzgar la compatibilidad de las reglas electorales infracons- porcional", pero olvidan que la calificación y clasificación del sistema depen- ·!: · :: tltucionales con la Norma Suprema. de del efecto global de todos los componentes del sistema electoral, donde ,¡ eL tamaño de las circunscripciones es un factor poderoso (cfr. Freidenberg y Dosek, 2016, pp. 75-76; Freidenberg y Pachano, 2016, p. 159). Por ello,.:· U EVALUACIÓN DE SISTEMAS ELECTORALES l.,. Sartori afirma: l Los politólogos son los que m ás se han ocupado del estu dio de los efec- "la pureza de los sistemas proporcionales se establece bastante menos por las , ; tos mecánicos de los sistemas eleccorales. Para su evaluación, en la den- fórmulas matemáticas de conversión de los votos en escaños que por el tama- ¡·: tia política se han desarrollado criterios funcionales para juzgar su grado ño de las circunscripciones. Por lo tanto una proporcionalidad técnicamente : ;i':,cle inclusión, efectividad y participación (Nohlen, 2015, pp. 79-81). Los pura puede resultar impura m la práctica. La regla general es que cuanto más ·>tonstitucionalistas han discutido poco sobre la importancia de los sistemas pequeña es la circunscripción tanto menor es la proporcionalidad; y vicever- :. : tlecrorales para la representación política; pero otro criterio para juzgar las 1 sa." (Sartori, 2007, p. 288). : ~· reglas electorales a nivel legal o reglamentario es su compatibilidad con los 161 1 17 r.: 1 RICHARD ORTIZ ORTIZ LAS S!NGULARJDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO principios constitucionales que informan la concepción de democracia y acerca el candidato al elector y, por tanto, contribuye a la participación. representación política. En cambio, en el voto de lista, al elector solo le queda adherirse entera- mente a las propuestas de los partidos, sin ningún tipo d e influencia en Después de exponer brevemente dos distintos modos de evaluar los sis- la composición u orden de los candidatos, y en consecuencia su partici- temas electorales (politológica o conscirucional), nos cent raremos en los as- pación se reduce considerablemente. pectos const itucionales de las reglas electorales para elegir a los miembros de la Asamblea Nacional en Ecuador. La Tabla 2 resume la evaluación funcional del sistema electoral legislativo en Ecuador, bajo los tres criterios expuestos. A breves rasgos, este sistema puede · ser descrito como un sistema mayoritario con circunscripciones pequeñas y voto Criterios funcionales personalizado, donde el tipo de circunscripción ejerce una influencia decisiva en la relación votos-escaños. Para evaluar los sistemas electorales y sus efectos, Nohlen (20 15, pp. 79-8 1) ha propuesto distinguir que estos sistemas y sus componentes cumplen por lo menos tresfunciones: Tabla 2: Evaluación funcional del sistema eLectoral legislativo ecuatoriano Representación Efectividad Partiápación l. Representación: Se mide en función de la capacidad del sistema para re- Sistema mayo ritario con circunscripci ones + -- +++ ++ - flejar a nivel parlamentario las diversas tendencias políticas, los grupos peq uefias y voto personalizado sociales y minorías (representación sociológica). Se dice que un sistema electoral cumple mejor la función de representación cuando la compo- En términos generales, el sistema electoral ecuatoriano cumple de manera sición parlamentaria se acerca a la diversidad política y social de un país. deficiente con la función de representación, pues las circunscripciones pe- El otro criterio de la representación es la relación simétrica entre votos y queñas son dominantes y hay una gran desproporción entre votos y escaños, escaños, es decir, que a cierta cantidad de votos de un partido le debe como se explica más adelante. Tampoco el sistema garantiza la representación corresponder una cantidad proporcional de escaños. de minorías étnicas, a pesar de que la Constitución declara a Ecuador como 2. Efectividad: Tiene relación con la velocidad en la que el sistema político un Estado plurinadonal (art. 1. 1). Como contrapartida, la función de efec- puede tomar decisiones. Un sistema electoral es más efectivo si permite tividad está sobredimensionada, debido nuevamente al tamaño reducido de la generación de mayorías parlamentarias y concordantes con el ejecu- las circunscripciones y al empleo del método D'Hondt. Sin embargo, estos tivo; si incentiva la formación de coaliciones electorales; si provoca la efectos concentradores están relativizados por el gran número de circunscrip- concentración de fuerzas políticas; y, por tanto, reduce la fragmentación ciones (35) y la distribución regional del electo rado. Finalmente, la función de la representación a nivel parlamentario. de participación también está ma.."{imizada con el voto múltipk personalizado, mediante el cual el elector puede elegir uno por uno a los candidatos de su 3. Participación: Se refiere a la relación votante-candidato. Mientras más es· preferencia. Mientras que, así, se favorece la identificación del elector con su trecha es esa relación, mejor se cumple la función de participación. Con candidato, al mismo tiempo se acentúa el carácter personalista de la política respecto a esta dimensión de los sistemas electorales, la disyuntiva se que m archa en dirección contraria a la política institucionalizada. Pero esta plantea entre el voto por un candidato (voto personalizado) o el voto por '· fUnción también está relativizada por el reparto proporcional de escaños a una lista. En el primer caso, el elector tiene mayor influencia y control nivel de organizaciones políticas que, bajo ciertas condiciones, deja a los más sobre un candidato que en el segundo; es decir, el vmo personalizado votad os fuera de la asignación de escaños. 181 119  RICHARD ORTI Z OR.TIZ LAS SINGULARlr>ADES DEL.SISTL\.iA ELECTORAL LEGISLATIVO Criterios constitucionales En Ecuador, por la asignación automdtica de dos asambleístas a cada pro- vincia o distrito metropolitano independientemente del tamaño de su po- A más de los criterios funcionales se pueden emplear los parámetros consti- blación (art. 118.3. CRE y 150. LOEOP), se produce un desfase en la tucionales de cada país para evaluar el sistema electoral. Puesto que las Cons- relación escaño-población y, en consecuencia, va.ría el valor del voco de cada tituciones recogen los principales compromisos políticos de una sociedad y ciudadano según el lugar geográfico en el que habite. las normas infraconstitucionales deben someterse a las directrices constitu- La Tabla 3 muestra que, en la Provincia del Guayas, cada asambleísta cionales, estos parámetros pueden servir para juzgar la labor del legislador al representa unos 140.000 electores, mientras que en Santo Domingo, San- diseñar el sistema electoral. ta Elena y Cañar, la relación es casi de la mitad, es decir, un asambleísta El artículo 116 de la Constitución consagra los principios que debe res- para aproximadamente 70.000 electores; en Carchi y Orellana, de un tercio petar y desarrollar el legislador al mo meneo de diseñar los sistemas electorales (unos 45.000) ; en Napo y Zamora Chinchipe, un cuarto (unos 35.000); y, para órganos colegiados como es la Asamblea Nacional, en los siguientes finalmente, en Galápagos es de casi una décima sexta parte (8.800). En otras términos: palabras, el voto de un elector en Galápagos pesa 16 veces más que el de un elector de Guayas; el de Napo y Zamora Chinchipe, cuatro veces más; el de "Para las elecciones pluripersonales, la ley establecerá un sistema electoral Carchi y Orellana, tres veces más; y, el de Sanco Domingo, Sanca Elena y conforme a los principios de proporcionalidad, igualdad del voto, equidad, Cafiar, el doble. paridad y alternabilidad entre mujeres y hombres; y determinará las circuns- cripciones electorales dentro y fuera del país." (Constitución, 2008, art. 116). Esta desigualdad en la relación escaño-población se refleja en el hecho de que un asambleísta requiere un mayor o menor número de votos para ser La norma constitucional distingue por lo menos tres principios que deben electo según la circunscripción en la que se postule. Mientras que el asam- inspirar la legislación electoral: (1) igualdad del voto, (2) proporcionalidad y bleísta elegido menos votado en la provincia del Guayas necesitó 97.841 vo- (3) paridad entre hombres y mujeres. En la realización práctica de estos tres tos; en Galápagos, bastaron 3.293 voros, prácticamente 30 veces menos; en principios en el sistema electoral legislativo, se pueden identificar algunos Napo fue suficiente 13.167; en Carchi, 27.575; en Santo Domingo, 28. 830 problemas que afectan a la representación política y se alejan de las decisio~ (CNE, 201 3). nes fundamentales del constituyente. La asignación de escaños con criterios territoriales trae como consecuen- cia, por tanto, una subrepresmtación de las provincias más poblad4s frente a las menos pobladas, que se encuentran sobrerrepresentadas en la relación electo- DISTORSIÓN DEL PRINCIPIO DE IGUALDAD res-escaños. Así, las provincias más pobladas de Ecuador: Guayas, Pichincha y Manabi, con un porcentaje de electorado del24,6; 18,2 y 9,7, solo tienen Nohlen (2000, p. 168) considera que una de las cuestiones fundamentales una representación en escaños de 17,2; 13,8 y 7,8 por ciento, respectivamen- en el diseño de las circunscripciones electorales es saber si subyace una clave te; es decir, diferencias de 7,4; 4,4 y 1,9. En cambio, las provincias menos ek la repwenta.ción; vale decir, si en las diversas circunscripciones electorales pobladas: Galápagos, Pasta.z.a, Zamora Chinchipe y Napo, únicamente con existe una relación simétrica entre habitantes o electores y escaños a repar- el 0,2%, 0,5o/o, 0,6o/o y 0,6o/o del electorado, obtienen una representación de tirse. La diferencia entre las proporciones de escaños atribuidas a un distrito 1,7; es decir, en el caso de Galápagos, 8,5 veces más en la relación electora- electoral y el número de habitantes o electores se denomina malapportíon- do·escafios; en Pastaza, Zamora Chinchipe y Napo, 3 veces más. Por ende, ment, que significa mal reparto. Este afecta a la igualdad del voto en las dis- con este criterio de reparto "se privilegia a las provincias pequeñas y se castiga tintas circunscripciones y distorsiona la representación política. { alas grandes!' (Pachano, 1998, p. 27). 201 111 11 i 11 RICHARD ORTIZ ORTJZ LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO l Tabla 3: Relación ({ectortHscaños en las elecciones legislativas 2013 ñar, Santo Domingo y Santa Elena vale el doble que el de Guayas; de Carchi, ~~~ &ltUi6n. O rellana y Sucumbías, más de tres veces; de Napo y Zamora Chinchipe, cua- Elector~s Escaños electom- Peso rtlaiivo.tro vece~; y de la provincia menos poblada del país (Galápagos), vale casi 16 Núm. % Núm. % tscaiios portkctor veces mas. D: manera q,!le el principio democrático básico de "una persona, Provincias 1111111¡ un voto y de 1gual valor queda entredicho. Guaya.~ 2.803.438 24,6 20 17.2 140.172 1,0 l. 2. Pichincha 2.075.230 18,2 16 13,8 129.702 1 '1 Ahora bien, la asignación automática de escaños está establecida consti- "'11111111 ~:~ 3. Manabí 1.101.718 9,7 9 7,8 122.413 1,1 tucion.almente (art. 118.), y el objetivo de la norma es asegurar la repre- 4. Los Rlos 580.264 ) ,1 6 5,2 96.711 1,4 sentac1ón de z~nas pe~iféricas del país, que históricamente han sido margi- ~ 600.130 5,3 5 4,3 120.026 1,2 nadas por el btcentrahsmo de Quito y Guayaquil. Por tantO, la solución a S. Azuay 479.341 4.2 S 4.3 95.868 1,5 este sesgo de la representación política (provincias más poblados con menos 6. El Oro 380.194 3,3 4 3,4 95.049 1,5 · rep.resenración y provincias menos pobladas con más representación), no es 7. E.smeraldas 422.667 3.7 4 3.4 105.667 1,3 fác1l de resolver. Tratar de construir artificialmente circunscripciones que 8. Tungurahua 11 1.guarden una relación simétrica entre electorado y escafios es muy compli- 1 11 111 9. Chimboraro 389.227 3,4 4 3.4 97.307 1,4 11111 366.370 3,2 4 3.4 91.593 1,5 cado en Ecuador, debido a la alta concentración de población en las wnas 10. Loja 11 1 111 322.811 2,8 4 3,4 80.703 1,7 urbanas.de las ~an?es ciudades. Para encontrar una solución habría que re- 11. Cotopaxi 1,7 pensar si la provmc1a debe seguir siendo la unidad territorial electoral básica. 1~¡11111/ 12. Imbabura 329.173 2,9 4 3.4 82.293 Sto. Domingo 289.754 2,5 4 3.4 72.439 1,9 13. ~ 14. Santa Elena 209.477 1,8 3 2.6 69.826 2,0 2,0 MARCADA DESPROPORCIONALIDAD 15. Gibar 2 13.964 1,9 3 2.6 71.321 154.120 1.4 3 2.6 51.373 2,7 16. Bollvar 1,0 2,6 39.70 1 3,5 el caso ecuatorian o, la circunscripción es el elemento más decisivo para 17. Sucumbías 11 9.104 3 1,2 3 2,6 45.199 3, 1. el grado de propordonalidad-desproporcionalidad (voto-escaño) 18. Carchi 135.597 1/1¡1¡ 1,7 53.849 2,6 Sistema electoral, reforzada por el método de adjudicación de escaños. Es 19. M. Santiago 107.698 0,9 2 1 1,7 45. 194 3,1 entender que, si se tiene que distribuir solamente cuatro escafios entre 0,8 2 11 11j 20. O rellana 21. Napo 90.387 70.845 0,6 2 1,7 35.423 4,0 partidos, nunca el reparto podrá ser proporcional, ya que a lo mucho ¡~llj 111 22. Zam. Chinchipe 23. Pastaza 70.139 60.302 o,6 0,5 0,2 2 2 2 1,7 1,7 1,7 35.070 30.15 1 8.869 4,0 4,6 15,8. pa.ra cu~tro org~izaciones políticas y quedarán siempre exdui- sets pan1dos, mdepend1entememe del método de asignación de esca6os vs. D 'Hondt). lq 1 24. Galápagos 17.738 11.389.688 100 116 100 Como consecuencia del rediseño del tamaño de los distritos y de la sub- de las circunscripciones grandes (diez o más escafios: Guayas y Qui- Fuente: CNE, 2013. D.M.) y de la única mediana (nueve escaños: Manabí), prácticamente 11111111¡1 El resultado de la relación desequilibrada entre escaños y electores es, por las circunscripciones son pequefias (de 2 a 5 escaños), 33 de las 35. So- 1:¡11/lj tanto, que el peso de votos de los electores en Ecuador es marcadamente distinto. la circunscripción única (nacional ampliada) es grande (15 escaños) 1~1 1 1 1 1¡ 11 Si tomamos como unidad el peso del voto de un elector en la provincia más poblada (Guayas), en la Tabla 3 se evidencia que el voto de un elector de Ca- hay una me~iana (Los Ríos: 6 escaños), que puede considerarse pequeña desproporct6n es casi igual a las circunscripciones más pequeñas). )1~ ~ 22 1 123 111.111.  RICHARD ORTIZ ORTIZ LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO El efecto del dominio de las circunscripciones pequeñas es que el sistema tendencia a un mayor grado de desproporcionalidad que las pares (6 y 4 es- electoral tiene claras tendencias mayoritarias. Como Nohlen (2000) constata, cañ.os). En las pares, la desproporción se mantiene constante (22,0), excepto "la elección en circunscripciones pentanominales [cinco escaños] e incluso en las más pequeñas de dos escaños. Y, en las impares, sube a 23, 1 en las de más pequeñas es una elección mayoritaria" (p. 167). En otras palabras, de las cinc? escafio.s y.a 28,~ en las d~ tres escaños. Lo que confirma la tesis de que 35 circunscripciones en las que se eligen los 137 asambleísms, 34 son peque- las Circunscnpc1ones Impares uenden a favorecer a los partidos grandes. ñas y en ellas se eligen casi el 90% de asambleístas {122) -se cuenta Los Ríos Consecuencia del enorme efecto reductor de las reglas electorales es que, como pequeña y se consideran las circunscripciones del exterior-. como promedio de las 31 circunscripciones, el sistema electoral ecuatoriano solo permite que menos de dos organizaciones políticas (1,9) de casi diez Tabla 4: Desproporcionalidad en las 31 circunscripciones del territorio nacional que se.presentan en cada circunscripción (9,8) superen la barrera que impo- Número circumcripcionts PromtdiolG ne el ststema electoral; movimientos y partidos con votaciones significativas Tamaño circunscripción superio~es al.5% de votos son excluidos sistemáticamente de la repartición 6escaños 22,0 de.escanos. St~ embargo, no ~odo el efecto desproporciona! del sistema legis- 5 escaños 8 23,1. lattvo ecuatonano puede ser Imputado a las circunscripciones. El método de 4 escaños 10 22,0. adjudicación de escaños D'Hondt -introducido en la reforma de febrero de 3 escaños 6 28,2 2012 a la LOEOP que reemplazó al sistema Hace-, acentuó las tendencias 2 escaños 6 29,4 mayoritarias del sistema electoral en cerca de siete puntos IG (6,9). Promedio: 3,7 Total: 31 Promedio: 24.9 En la Tabla S se compara el número de organizaciones políticas que al- canzaron escaños con el método D'Hondt con las que hubiesen alcanzado La Tabla 4 muestra el grado de desproporcionalidad de las circunscripcio- con el método Hare, y el grado de desproporcionalidad en ambos casos. nes electorales en Ecuador agrupadas por su tamaño, mediante el índice De los datos de la Tabla S se concluye que, en promedio, con Hare casi un de Gail.agher (IG). Un valor mayor a diez puntos en el índice hace presu- partido más (0,9) hubiese podido acceder a la repartición de escaños en cada mir que el sistema electoral tiene una clara tendencia mayoritaria (Lijphart,. circunscripción, es decir, 86 partidos en lugar de 60, en todas las circuns- 2007, pp. 153-154). En Ecuador, el IG en las circunscripciones sobrepasa cripciones. Con Hare se hubiese atenuado la desproporcionalidad en las 31 los 20 puntos, con un promedio de 24,9. A pesar de que se pueden atribuir circunscripciones en casi 7,0 del IG. Mientras que el IG con D'Hondt es algunos efectos despropordonales a elementos ajenos al sistema electoral 24,9, con Hare hubiese sido de 18,0, aunque todavía muy alto para consi- propiamente dicho (distribución geográfica del electorado, fragmentación ·. derar al sistema como proporcional; lo que nos reconduce nuevamente a la del sistema de partidos, presencia de un partido dominante), el índice de importancia de las circunscripciones para la proporcionalidad o despropor- desproporción tan elevado en las circunscripciones obliga a concluir que el.· cionalidad del sistema electoral. sistema electoral ecuacoriano no es proporcional, al contrario: es claramente mayoritario. ;;· Por tanto, en un ejercicio ilustrativo, al dominio de las circunscripciones ~;'i: pequeñas se le puede atribuir un 50% del efecto concentrador del sistema Además, la Tabla 4 ilustra como el tamaño de la circunscripción afec- ta a la relación votos-escaños. Mientras más pequeña es la circunscripción, '~t;: al método D'Hondt aproximadamente un 30% y el 20% a otros elemento~ ill fuera del sistema electoral. Hay que considerar que todo sistema electoral tie- aumenta la desproporcionalidad. Así, mientras el IG en la circunscripción 1,~~·1 ne un efecto reductor del número de partidos que participan en la contienda más grande de seis escaños (Los Ríos) es de 22,0, en las seis circunscripcio- ~:¡:. electoral;,sin em~~rgo, para que un sistem~ sea calificado como proporcional nes de dos escaños es de 29,4, más de siete puntos de diferencia. Además se ,fi;· no debena permitir grados de desproporctonalidad mayores a los diez IG. puede constatar que las circunscripciones impares (3 y 5 escaños) tienen una ·.:1, ,,,. ·. 241 125  RICHARD ORTIZ ORTIZ LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLATIVO Tabla 5: Desproporción con D'Hondt y Ha re Ahora bien, el fin político de la reforma electoral de febrero de 2012 fue Dífi:rmcia acentuar las tendencias concentradoras del sistema electoral con el objetivo OP con escaños lndice Gallagher D'Hondt de favorecer al partido de gobierno. Alianza País (AP), segura de su fortaleza Circunscripción Tamaño OP D'Hondt Ha re D'Hondt Hare Hare electoral, calculó que, con la simultaneidad de las elecciones presidenciales Los Ríos 6 9 2 4 22.0 10.5 11,5 y parlamentarias -que también fue reformada- y el método de D'Hondt, l. 12 3 33,0 14,7 18,3 podría maximizar sus resultados electorales. 2. Azua y 5 5 8 2 3 111.8 11.9 6,9 La Tabla 6 muestra como AP, unido a sus alianzas, se benefició en 29 es- 3. El Oro 3 20,2 11,3 8,9 4. Guayas-C1 5 10 2 caños más debido a la introducción del método D'Hondt, y el más perjudi- 10 2 2 19,8 12,5 7,3 cado fue CREO, que hubiese podido obtener diez escaños más junto con sus S. Guayas-C2 5 6. Guayas-C3 S 10 2 2 12,4 12,4 o.o '··"' alianzas, y así hubiera sumado un total de 20 escaños. El PSP con sus alianzas Guayas-C4 5 10 3 28,6 13,8 14,8 hubiese obtenido cinco escaños más; MPD/MUPP y sus alianzas cuatro más; 7. Manabi-C2 5 11 3 33,5 13,7 19,8 AVANZA, dos más; el PRE, dos adicionales; y, el PRIAN y RUPTURA 8. 11 2 3 18,2 13,8 4,4 hubiesen por lo menos obtenido un escaño en la Asamblea Nacional: Car- 9. DM. Quíto-C2 5 10. Cotopaxi 4 10 2 3 29,0 18.4 10.6 los Matamoros y María Paula Romo, respectivamente. Con Hare, AP no 4 11 3 4 19,7 19,5 0,2 hubiese podido llevarse todos los escaños en las circunscripciones de Azuay, 11. Chimborazo Esmeraldas 4 12 2 3 23,8 15,5 8,3 Guayas-C4, Manabí-C2 y Pichincha; solo en estas cuatro circunscripciones, 12. 13. Imbabura 4 9 2 3 22,5 11.4 11.1 AP pierde siete escaños. 4 10 3 4 18,0 17.7 0,3 1 14. Loja Si se restan los 29 escaños de los 100 obtenidos por AP y sus alianzas, 4 11 2 3 27.2 13.2 14,0 15. Tungu'rahua AP solo hubiese alcanzado 71 escaños, aunque todavía sobre la mayoría ah- 12 2 3 18,8 16,5 2.3 ;. 16. Seo. Domingo 4 1 :,.. soluta, hubiese quedado lejos de la mayoría de dos tercios que le permitió 17. Manabí-Cl 4 11 2 3 22.7 10,2 12,5 reformar la Constitución en el 2015, con la que se introdujo la reelección 18. DM. Quiro-Cl 4 11 2 3 21,7 14,3 7,4 indefinida de los cargos de elección popular. Por tanto, AP calculó bien y no ¡1 4 11 2 2 16,6 16,6 0,0 19. DM. Quito-C3 se equivocó. Bolívar 3 8 2 3 29,5 17,2 12,3 20. 11 Cañar 3 7 2 3 25,6 19,0 6,6 En suma, si se buscara un nombre para denominar al sistema electoral 21. ·:· 3 10 2 3 27,3 18,2 9,1.: legislativo ecuatoriano, se lo podría calificar como un sistema mayoritario en 22. Carchi 23. Sucumbíos 3 8 2 3 28,9 18,6 10,3 circunscripciones plurinominales pequeñas con voto personalizado. Este sistema ;. solo tiene de proporcional el método de adjudicación de escaños; que, ade- 2 3 20,5 19,6 0,9 1 24. Sama Elena Pichincha 3 3 13 11 2 37.2 20.5 16.7.. · más de favorecer a los partidos más votados, pierde gran parte de su fuerza 25.. ,..' 24.7 0,0 ,. :· proporcional en circunscripciones pequeñas, como son casi todas en Ecua- 1 2 24.7 ··."!·· 26. M. Santiago 2 5 2 ·.' dor. Este es otro de los problemas de la representación política que tiene que ¡1 27. Napa 2 7 2 2 2 27,1 34,7 27,1 34,7 0,0 0,0 l ·~·l. ser discutido. 28. Pastaza 2 9 2 Z. Chinchipe 2 8 2 2 30.7 30.7 0,0 1 29. Galápagos 2 9 2 2 30,8 30,8 0,0 30. 1 O rellana 2 9 2 2 28,3 28,3 0,0 31. Promedio 3,7 9,8 1,9 2,8 24,9 18,0 6.9 11 261 127 1  LAS SINGULARIDADES DEL SJSTE.MA ELECTORAL LEGISLA'I'JV< l RlCHARD ORTll. ORTIZ de 2009 se superó el punto crítico del30o/o de presencia de las mu)ol'll Tabla 6: Traslado de escaños con Hare Asamblea Nacional; y en las elecciones del20 13, las mujeres están muy ~..Jt:':'"! &caitos con Hare del llamado equilibrio de género, es decir, una representación de: 40')6.. Adicionales Perdid~Js OP Circunscripción de los dos géneros. Los Ríos, Azuay, Guayas-Cl , Guayas-C2, o 22 AP Sin embargo, aún persisten ciertas barreras culturales, legales e lnnl Guayas-C4, Quho-C2, C'.otopaxi, Esmeraldas, Imbabura, Tungurahua, cionales que impiden la participación de la mujer en la vida pública en laual Sto. Domingo. Quito-Cl, Cañar, Carchi, dad de condiciones que los hombres. Uno de esos obstáculos institucional Sucumbías, Santa El~:na, Pichincha, son los aspectos técnicos del sistema electoral, que propician que la p:trldad Extran jero-!, Extranjero-2 a nivel de las candidaturas no se cumpla rigurosamente y, además, que el El Oro o l porcentaje de las candidaturas de mujeres no se refleje con el mismo pcsu en APfMAR Manabí-C2, Manabí-Cl o 3 la representación efectiva en el cuerpo legislativo. AP/MU Chimborazo o 1 APfMUPP A continuación se realiza un breve recuento del proceso de inclusi(m dr Loja, Bolívar o 2 AP/PS-FA las mujeres en la política parlamentaria; y, luego, se analizan algunos aspt·ctnll CREO Axuay, Cotopaxi, lmbabura, Cañar, Santa Elena, Pichincha, Extranjero-!, del sistema electoral con respecto a la paridad en la distribución equitativa de Excranjero-2 8 o escaños parlamentarios. Los Ríos, Guayas-C4, Tungurahua 3 o PSP Manabí-C2, Chimborazo, Sucumbías 3 o AVANZA Quiro-\.2. Esmeraldas, Bolívar 3 o Mujeres en el parlamento MPD/MVPP Los Ríos, El Oro 2 o PRE Guayas-C2, Guayas-C4 2 o El regreso al régimen democrático en los años 1978/ 1979 y las tres primeras PSC/MDG Manabí-C2, Manabí-Cl 2 o · décadas de vida democrática estuvieron dominados por los hombres. En el CREO/MAC o primer Congreso Nacional de 1979, de 69 legisladores, ninguno era mujer. PDRIMUPPfMPD Azuay Guayas-Cl 1 o Las mujeres, sus organizaciones y sus aliadas legisladoras hicieron posible PRIAN Loja 1 o · que, en una lucha de treinta años (1979-2009), se crearan las condiciones ju- CUP Sto. Domingo 1 o rídicas para alcanzar la paridad en la presentación de candidaturas y la alter- A-TSA Quiro-Cl o nancia y secuencialidad en la estructura de las listas para elecciones pluriper- RUPTURA Carchi o sonales; y, así, que la representación parlamentaria de la mujeres se acercara MSC 29 29 · al 40o/o del total de los miembros de la Asamblea Nacional en 2013 (Goyes,.2 013a y 2013b; Vega, 2005). En esta lucha por la participación electoral de la mujer se pueden reco- EL LARGO CAMINO A LA PARIDAD rres faJes que se reflejan en una ascendente representación parlamenta-.ria de las mujeres. La primera corresponde a elecciones sin ningún mecanis- 1.a. consagración de la paridad en la Constitución de 2008 (art. 65) c?nsti-. institucional que favorezca la inclusión de la mujer en la participación tuye otro punto de quiebre en la lucha por una participación más actl~a de. electoral ( 1979-1996); la segunda se caracteriza por la introducción de la ley la mujer en la vida política y parlamentaria en Ecuador. Ya en las elecctones de cuotas en 1997 y La reforma de 2000 a la Ley Orgánica Electoral (1998- 129  LAS SlNGULARlDADE5 DEL SISTEMA ELECfORAL LEGISLATIVO RICHARD ORTIZ ORTlZ efectivo para asegurar una presencia significativa de la mujer en los parla- 2006); y, la tercera comprende a las elecciones con candidaturas paritarias y mentos son las leyes de cuotas (Krennerich, 2009, pp. 189-195). listas alternadas y secuenciales (2009-20 13). En la fase 2009-2013, el promedio de representación parlamentaria de ·gura 1 las tres fases mencionadas representan Como lo muestra 1a Fl '. d 1 · las mujeres en los dos parlamentos de 2009 y 2013 es de 35,5% del total de... octantes en la representación parlamentana e as muJe- crectm1entos tmp. desde 1979-1996, las mujeres tuvieron una escaños, con lo que la presencia de la mujer en el órgano legislativo es casi res. En los ocho plarlament.os' fima con un promedio del 5, 1% del total siete veces mayor que en la primera fase y el doble que la segunda. Los fac~ sentadón par amentana m. tores que explican este ascenso son: la relativa paridad en la presentación de repre 1. Estos niveles tan bajos de representación se exp11Can de los par amenltar;~~s de la sociedad ecuatoriana, en los cuales predomina candidaturas, acompa6ada de la estricta alternancia y secuencíalidad entre con aspectos cu tu fl ·ah las cópulas hombres y mujeres en la estructura de las listas para asambleísta. Un factor ción androcéntrica de la política que se re e) a en... que puede explicar la diferencia entre las elecciones de 2009 (32,3%) y las una.~ncepd.nadas por hombres y por la restricción de la muJer a labores parttwstas omt de 2013 (38,7%) es la presencia de una organización política dominante domésticas (Andrade, 2012, PP· 17-24). (AP), que acaparó la mayor parte de escaños en las distintas circunscrip- ciones, y en algunas incluso todos, un fenómeno que permitió asignar a Figura 1: Evoluáón de la represmtación parlamentaria de las mujeres las mujeres más esca6os por la estructura de la lista {Goyes, 2013b, pp. 66~67). 45,00 40 ,00 En conclusión, el proceso iniciado en 1997 ha producido consecuencias 35,00 ¡·mportarltes en la actividad política y electoral de las mujeres, pues su pre- 30,00 sencia en las asambleas legislativas abre nuevas oportunidades p:ua superar las relaciones de desigualdad de género en la esfera política. Cómo esta nueva 25.00 realidad cambiará la actividad legislativa y la posición de la mujer en la vida 20,00 democrática del país, es un tema que merece nuevos estudios empíricos. 15,00 10,00 5,00 Sistema electoral y paridad o.o 0,0 W>4 !998 2002 2006 2009 2013 1992 1996 1979 1984 1986 1988 1990 A pesar de los avances normativos y de representación efectiva de las mujeres Fuente: Los daros son tomados del estudio de Torres en esta obra. - ~n los cuerpos legislativos, aún se discute si la configuración legal del sistema electoral legislativo en Ecuador se corresponde con el martdato consticucio-. d 1998~2006 la representación de las mujeres en los tres parla- nal de la paridad consagrada en los artículos 65 y 116 de la Constitución. En el peno o ' d' d 18 401. lo cual los d 1998 2002 y 2006 alcanza el prome LO e , 70, con ¿Puede haber elementos del sistema electoral que impongan algún tipo meneos e ,.. d l' caron (3 6 veces más que en el escaños asignados a mu)e~es ~1 se cua rup t de este ' ro reso son las cuotas te barrera a la realización de la paridad? Sobre esta cuestión, las investigacio- periodo anterior). La exphcac1on fundamental oob in las elecciones de nes especializadas (Andrade 2012; Arboleda, 2014; Goyes, 2013a y 2013b; establecidas en las reform~ ~l~~~rales ~:~~¿¡del35% lde y en las de 2006 k.rennerich 2009; Nohlen 2004b, pp. 457-460; Vega, 2005), sugieren lo 1998 se aplicó una cuota e o, e~ as ue el mecanismo más liguiente: del 45%. La investigación internaciOnal confirma q j31 301  RICHARD ORTIZ ORTIZ LAS SINGUlARIDADES DEL SISfEMA ELECTORAL LEGISLAT IVO 1. Las cuotas son el mecanismo más poderoso y efectivo paia asegurar una mentaría de las mujeres en la fase sin cuotas se pasara al 18,4% en la fase con significativa representación pailamentaria de las mujeres. cuotas y, con paridad de listas alcanzara casi al 40%. 2. Los sistemas electorales proporcionales son más favorables a la presencia 2. C iertamente, si pensamos en un sistema electoral proporcional puro efectiva de las mujeres en las asambleas legislativas que los sistemas ma- (todos los legisladores se eligen en una solo lista nacional), es muy probable que, con list as paritarias, alternadas y secuenciales, se alcance la paridad casi yoriwios. perfecta en el resultado. El mayor o menor número de escaños destinados a 3. El voto de lista - antes que el personalizado- contribuye a elevar las posi- mujeres dependerá únicamente de su posición en las listas y del número de bilidades de que las mujeres obtengan más escaños. · partidos que acceden a los escaños. El problema en Ecuador es que el siste- 4. Las listas cerradas y bloqueadas son más propicias a reforzar la represen- ma electoral no es proporcional, sino claramente mayoritario, como ya se tación parlamentaria de las mujeres. demostró. Con circunscripciones electorales predominantemente pequeñas, la desproporcionalidad es significativa y, en teoría, las oportunidades de las S. El encabezamiento de la lista por mujeres aumenta la posibilidad de que mujeres de obrener más escaños se reducen. estas sean electas en las elecciones legislativas. 3. Las listas cerradas y bloqueadas podrían contribuir a la representación 6. Las circunscripciones grandes (diez o más escaños) aumentan las proba- parlamentaria de las mujeres, pero siempre y cuando las circunscripciones bilidades de que más mujeres sean elegidas. sean grandes y la posición de las mujeres en las listas sean favorables. Por el 7. Un método de asignación de escaños más concentrador (Dd'.H~nbdt _vs..contrario, la lista abierta con voro personalizado en circunscripciones peque- Hare) hace más probable que más mujeres part icipen de la !Strl uc16 n ñas puede servir paia mejorar la ubicación de las mujeres y aumentar sus po- de escaños. sibilidades de ser electas (Andrade. 201 2, p. 9R-100), o se muestra indiferen- 8. La presencia de organizaciones políticas. con fuer tes ~poyos electorales.. te, como concluye Goyes (2013b): "El mismo número de mujeres habrían. resultado electas con lista cerrada [y bloqueada] que con lista abierta" (p. 67). aumenta la probabilidad de que más mu;eres sean elegtdas.. 4. Sobre el voto de lista se puede hacer la misma reflexión que e~ el párra- Determinar los efectos precisos de cada uno de los elementos del siste~a ·fo anterior. En un sistema proporcional puro con circunscripciones grandes, electoral es m uy complicado y difícil , no solo porque su~ componentes. m- J.a lista cerrada y bloqueada y el voto en lista podrían conducir a una paridad teractúan entre sí, sino por factores endógenos como el Sistema de paitldos ·casi perfecta en la asignación de escaños parlamentarios. En Ecuador, en y la distribución geográfica del electorado. En todo caso ~e' hacen algunos ·~bio, el voto personalizado puede neutralizar en parte el efecto de las comentarios sobre las conjeturas señaladas entorno a la relac10n entre las n~r­ coircunscripciones pequeñas y de la desfavorable posición de las mujeres en mas electorales y la paridad con respecto al sistema electoral para la elec.c1on las listas. de los miembros de la Asamblea N acional: ·' 5. Para la mayoría de los estudios electorales sobre sistema electoral y 1. La experiencia ecuatoriana confirma que el avance de la presen~ia le- )'aridad (Andrade, 20 12; Goyes, 2 013a y 2013b; Vega, 2005), el factor que gislativa de las mujeres no es explicables~ no. se consi~~ra el pod~r que t~enen lnás se destaca como barrera para la representación parlamentaria efectiva de las leyes de cuotas para obligar a las orgamzac10nes palmeas a abnr es pactos de las mujeres es el encabezamiento de la Lista. Esta variable no solo influye en participación electoral efectiva de las mujeres. ~as leyes ~e cuot.as d.e 1997 Y el porcentaje de mujeres elegidas, sino también en los porcentajes de candi- 2000 influyeron decididamente en el porcentaJe de escanos legtsla~t,vos ocu- daturas de hombres y mujeres, sobre todo en las circunscripciones impares: pados por las mujeres; así se explica que del 5,1% d e representacton parla-. *la candidatura masculina continúa siendo mayor en relación a la femenina, 133 321  RICHARD ORTIZ ORTIZ LAS SINGULARIDADES DEL SISTEMA ELECTORAL LEGISLKI'I VO derivada de la desigualdad numérica de hombres y m ujeres que subsist e en grandes y método de conversión de votos en escaños bastante proporcional- esta las listas impares" (p. SS). En las elecciones de 2013, a pesar del mandato suposición podría verificarse. Pero ¿bajo qué condiciones un método de asig- de paridad, el 53,1% de las candidacuras correspondieron a lo~ hombres y nación de escaños concentrador podría ser favorable a la elección de candida- el 46,9% a las mujeres. Del total de listas presentadas, las muJeres apenas tas m ujeres?: cuando las circunscripciones son medinas o pequeñas y hay una encabezaron ell7 ,8% en las 35 circunscripciones. Estas condiciones trajeron o dos organizaciones políticas fuertes, es decir, cuando el sistema electoral en como consecuencia que los hombres mejoraran su participación en el reparto su conjunto ya no es proporcional. Para las mujeres, por tanto, en la confi- d e escaños (61,3%) en más de ocho puntos porcentuales en relación a su guración concreta del sistema electoral ecuatoriano, puede ser conveniente participación en las candidaturas y las mujeres la empeoraran en más de ocho la presencia de un partido fuerte (como en las elecciones del 2013) y un puntos (38,7%) en la misma relación. De estos datos se deduce que el enca- método mucho más concentrador como el que se introdujo en la reforma de bezamiento produce que los hombres tengan mej ores condiciones de arran- febrero de 20 12 (D ' Hondt). Es decir: en un sistema electoral con circuns- que en las candidaturas y mayores posibilidades de elección, ya que sigue cripciones pequeñas, la forma de maximizar las posibilidades que poseen siendo decisiva la ubicación de los candidatos en los primeros lugares de la las mujeres de ser elegidas es que un partido fuerte gane la gran mayoría de lista para aumentar sus posibilidades de elección (Goyes, 2013b, pp. 64-67). escaños o todos de un distrito, con el fin de que, por la estructura de la lista, -las mujeres salgan favorecidas --como ya se expuso en el punto anterior-. A 6. El segundo factor que se señala como crucial para que las mujeres ten- las mujeres no les es rentable que los pocos escaños de las circunscripciones gan más probabilidades de acceder a escaños parlamentarios es el tamaño de se repartan entre varios partidos. la circunscripción. Se afirma que "el tamaño de la circunscripción tiene rela- ción directa con el número de mujeres electas" (Andrade, 2012, p. 79). Este · 8. El sistema de partidos y su fortaleza electoral no es un componente del argumento es muy convincente, ya que listas con mayor número de candi- ·sistema electoral. Pero, ¿qué significado tiene que panidos electoralmente fuer- datos con un reparto proporcional puede permitir que más mujeres accedan tes favorezcan la representación paritaria? Esta afirmación surge de considerar al reparto de escaños. Buena prueba de este supuesto es la circunscripción · la configuración concreta del sistema electoral legislativo en Ecuador, ya que nacional en Ecuador, en la cual se eligen 15 escaños con un método bastan- un partido fuerte que puede ganar potencialmente todos los escaños en las te proporcional (Webster). Bajo esas condiciones, a pesar de que la lista es circunscripciones pequeñas, podrá incluir más mujeres en la repartición de abierta y el voto personalizado, se alcanza paridad perfecta: ocho hombres y escaños por la conformaci6n paritaria de la lista. Este efecto se explica por los siete mujeres. Sin embargo, casi todas las circunscripciones en Ecuador son · elementos mencionados en los dos puntos anteriores. pequeñas, un factor que no favorece que las ~ujeres se beneficien de es~ños En resumen, los factores que más inciden en la paridad de la represen- en un reparto proporcional. Pero lo que exphca el hecho de que las muJeres. tación parlamentaria en Ecuador parecen ser que el encabezamiento de las alcanzaran un porcentaje importante de escaños parlamentarios en las elec- listas es el más decisivo, seguido por el tamaño de la circunscripción. Tal vez ciones de 2013 (38,7%, el más alto de la historia electoral) -a pesar de que la reforma de estos aspectos debería formar paree de la agenda de las mujeres las circunscripciones fueron más numerosas y más pequeñas que en las del por una paridad parlamentaria efectiva. 2009- es la presencia de un partido fuene que concentró el mayor número de preferencias (AP), y que con un 53,0% de votos alcanzó más del 76,0% de representación, situación que le permitió repartir más escaños entre sus