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y su Resultado de aprendizaje Analiza y explica en qué consiste una política pública y una política social, respecto de sus características ciclo, procesos de formulación de la política y los instrumentos de medición de la pobreza en Chile. Para comprender el fundamento de las políticas públicas,...

y su Resultado de aprendizaje Analiza y explica en qué consiste una política pública y una política social, respecto de sus características ciclo, procesos de formulación de la política y los instrumentos de medición de la pobreza en Chile. Para comprender el fundamento de las políticas públicas, es necesario revisar la noción de desarrollo social, porque las políticas públicas, particularmente las sociales, se relacionan directamente con este concepto, desde esta perspectiva las políticas sociales nacen con propósito de favorecer el desarrollo social de una población sobre la base de contribuir a la justicia social.\ \ Por otra parte, reconoceremos en este módulo, el ciclo de las políticas públicas y sus características con el objeto de comprender cuáles son los elementos que deben estar presente siempre al momento de su elaboración, para luego analizar los conceptos de equidad, pobreza, vulnerabilidad social, exclusión e inclusión social, para culminar con la revisión de los instrumentos de la medición de la pobreza, que son los que permiten la selección de los usuarios de las políticas sociales en Chile. Unidad 1. Políticas públicas Tal como se presentó en el módulo 1, la política pública es entendida por algunos autores como un curso de acción estable, que busca resolver un área relevante de interés público. En este sentido, la política pública, desde su dimensión social, está vinculada a la concepción del desarrollo social, la que a su vez tiene diferentes acepciones y numerosos debates, que se dan a conocer de manera sucinta en adelante.\ \ Algunas definiciones son:\ \ Tabla 1: Definiciones de políticas públicas Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Mejoramiento de las condiciones de vida de la población, en particular de las más pobres. Este propósito requiere de una intervención pública definida, orientada a garantizar mínimos de consumo de vida y de calidad de vida y complementariamente, a disminuir las brechas entre los grupos altos o medios con respecto a los rezagados ------------------------------------------------------------ -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Combinación de acciones públicas y privadas y de políticas dirigidas a crear condiciones y oportunidades para que los individuos realicen sus capacidades de vivir una vida saludable. Inclusión de los grupos pobres, vulnerables y excluidos. Además, es el fortalecimiento de la cohesión social y de la capacidad de acción colectiva hacia el desarrollo y la mejora de las capacidades de los ciudadanos. Como hemos constatado, no existe una definición de desarrollo social sistematizada y establecida. De este modo, son distintos enfoques que han implementado diferentes modelos de desarrollo social en la historia, específicamente desde la Modernidad y la Revolución Industrial.\ \ A partir de lo anterior, constatamos los siguientes modelos de desarrollo social y que se relacionan con los tipos de Estado:\ \ Tabla 2: Modelos de desarrollo social en relación con los tipos de Estado ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Keynesiano y Estado de bienestar El Estado es actor y motor del desarrollo de la economía de un país, la seguridad social es universal y las políticas públicas buscan la equidad social y la solidaridad. ---------------------------------- -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Sustitución de importaciones Tiene una similitud con el anterior, se basa en la ampliación del empleo y el gasto público al hacer que el Estado intervenga en la economía, reemplazando las exportaciones por importaciones. Privilegia la demanda interna. Neoliberal En este enfoque el crecimiento económico precede y es el motor para el desarrollo social.\ El mercado es el regulador de la sociedad, existen privatizaciones de empresas y redes mínimas de protección social. Planificación económica central Estado socialista (céntrico), el énfasis de las políticas públicas se encuentra en la redistribución. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Fuente: elaboración propia. Tabla 3: Definición de política pública por autor ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Autor Definición --------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Thomas Dye (1987) "Cualquier cosa que los gobiernos deciden hacer o no hacer" (no\ ahonda en una definición mayor al considerar que hacerlo provoca distracciones en el estudio de las políticas públicas). Howlett y Ramesh (2003) Son el resultado de decisiones de un gobierno con el propósito de\ mantener o alterar el statu quo. William Jenkins (1978) Conjunto de decisiones interrelacionadas por un actor o grupo de\ actores. Presenta la selección de metas y los medios para alcanzarlas. Las decisiones se toman dentro del ámbito de autoridad de los actores. Raúl Velásquez Gavilanes (2009) Proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e\ instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Si bien no existe consenso sobre las definiciones de política pública, a continuación, presentamos dos de las definiciones más utilizadas en la investigación sobre políticas públicas de Chile. Adicionalmente, es necesario recordar que alrededor de toda política pública se da una confrontación de intereses, dado que esta satisfará unos intereses y no otros, al menos privilegiará a unos más que a otros (Olavarría, 2007).\ \ En las últimas dos definiciones identificamos aspectos comunes, de los que rescatamos la búsqueda por parte del sector público, o el Estado, de modificar una situación que Lahera (2008) denomina objetivo público, pero que en el libro de Introducción a las Políticas Públicas (bibliografía de la asignatura) también lo menciona como solución de un problema público, al igual que Olavarría (2007). Elementos y aspectos de una política pública Según Lahera (2008), debemos ser capaces de identificar los siguientes elementos que componen su definición de políticas públicas.\ \ Tabla 4: Elementos que componen la definición de políticas públicas +-----------------------------------+-----------------------------------+ | Cursos de acción y flujos de | La idea de la Administración | | información | pública se suele asociar a una | | | estructura, a un concepto más | | | bien estático, en cambio, las | | | políticas públicas se relacionan | | | a un proceso y un resultado, es | | | decir, a una noción de flujo. | | | | | | Son cursos de acción y flujos de | | | información porque son dinámicas, | | | lo que no significa dejar de lado | | | los procedimientos y normas | | | administrativas, pero es | | | necesario interpretarlas en | | | función de la realización de las | | | políticas públicas. | +===================================+===================================+ | Relacionados con un objetivo | La orientación de las políticas | | público | públicas se debe dirigir a | | | resolver un problema o un | | | objetivo público. | | | | | | Dicho objetivo debería obedecer a | | | un criterio general, las | | | políticas que promuevan intereses | | | particulares tienen la sospecha | | | de ilegitimidad. | +-----------------------------------+-----------------------------------+ | Definido de manera democrática | La democracia no es solo el | | | proceso electivo, sino que hay | | | una forma más incluyente de hacer | | | política. De hecho, las políticas | | | públicas, al permitir discusiones | | | con todos los actores relevantes, | | | fortalecen la diversidad y su | | | articulación con los objetivos | | | comunes de una democracia. | | | | | | La democracia entrega la | | | posibilidad, siempre presente, de | | | una revisión de las políticas | | | públicas, situación que no lo | | | permite una dictadura. | +-----------------------------------+-----------------------------------+ | Admite una multiplicidad de | En las primeras definiciones de | | actores | políticas públicas (como las | | | comentadas de Thomas Dye y | | | Howlett y Ramesh) se entregaba un | | | rol preponderante al Estado. | | | Otros actores quedaban excluidos | | | del tratamiento de problemas | | | públicos. | | | | | | Sin embargo, en la actualidad los | | | medios con los que dispone el | | | Estado para tener la exclusividad | | | en la creación de las políticas | | | públicas han variado. De hecho, | | | hoy en día hay variadas | | | prestaciones de políticas | | | públicas que son provistas por el | | | sector privado o por la comunidad | | | organizada (en el caso de Chile, | | | en la educación y la salud existe | | | una participación activa del | | | sector privado). | | | | | | La participación de diversos | | | actores permite resultados | | | cuantitativos y cualitativos más | | | positivos según criterios de | | | transparencia y participación. | +-----------------------------------+-----------------------------------+ | Incluye orientaciones o | Se requiere que sean claras y sus | | contenidos | orientaciones precisas. | | | | | | Los objetivos u orientaciones de | | | las políticas se pueden referir a | | | parte o a toda un área de la | | | realidad. Por ende, el alcance | | | más o menos parcial dependerá de | | | la amplitud del objetivo que | | | considere el analista. Por | | | ejemplo, si un analista define | | | orientaciones de una política de | | | alcance específico de manera | | | general, provocará dificultades | | | en la comprensión y evaluación de | | | la política como del área más | | | extensa en la que se inserta. | +-----------------------------------+-----------------------------------+ Fuente: elaboración propia. +-----------------------------------+-----------------------------------+ | Instrumentos o mecanismos | Qué hacer y cómo hacer, son | | | preguntas que no pueden | | | resolverse secuencialmente, debe | | | tomarse en cuenta los aspectos | | | institucionales de las políticas | | | públicas. | | | | | | Diversas políticas tienen | | | requisitos institucionales de | | | diferentes tipos, y en variadas | | | ocasiones sucede que no están | | | asegurados, o están, pero en | | | diferentes áreas temáticas y | | | geográficas. | | | | | | Además, las orientaciones de una | | | política requieren instrumentos | | | adecuados para su realización. En | | | este sentido, se puede recurrir a | | | estudios comparativos o de | | | mejores prácticas, sin dejar de | | | lado las necesidades de | | | adaptación del caso. | | | | | | En casos que se necesiten | | | instrumentos no probados se | | | recomienda la utilización de | | | programas pilotos. | +===================================+===================================+ | Incluye la previsión de | Desde el momento del diseño de la | | resultados | política pública debe prever el | | | modo de aplicación y resultados, | | | para que de este modo sean | | | evaluables. | | | | | | Las evaluaciones son base para | | | futuras correcciones. Así como | | | también entregar criterios de | | | análisis estratégico y | | | evaluaciones para el | | | mantenimiento de la política o al | | | cambio de aplicación. | +-----------------------------------+-----------------------------------+ Fuente: elaboración propia Antes de ahondar en las políticas sociales, haremos una breve descripción de las características y ciclo de las políticas públicas, etapas que son homologables a las etapas de las políticas sociales. Ciclo de las políticas públicas Características de las políticas públicas De acuerdo con lo señalado en el Informe del BID (2006), el proceso de formulación de políticas puede entenderse como una sucesión de intercambios entre actores políticos que interactúan en escenarios formales e informales.\ \ En este marco se identificaron un conjunto de características que las políticas públicas deben cumplir para determinar si esta "sirve" o "no sirve", pensando que las políticas forman parte de la acción que impulsan los Estados para contribuir al desarrollo de sus respectivas naciones.\ \ Estas características, a juicio de los autores, son, por lo menos, tan importantes como el contenido, principalmente si el objetivo es lograr el progreso económico y social.\ \ A continuación, se describen cada una de las características:\ \ Tabla 5: Características de las políticas públicas Estabilidad Cuán estables son en el tiempo las políticas y programas sociales. No se debe confundir estabilidad con rigidez. Contar con políticas estables no significa que las políticas no puedan cambiar en lo absoluto, sino más bien que los ajustes respondan a cambios de las condiciones económicas o a defectos de las políticas, más que a caprichos políticos. -------------------------------------------------------- --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Adaptabilidad Cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o cambian las circunstancias. Esta es la otra cara de la moneda de la estabilidad. Las políticas deben ser lo bastante flexibles para responder a las sacudidas o cambiar con los tiempos, pero no tanto que sean susceptibles de manipulaciones políticas. Coherencia y coordinación En qué medida son compatibles con políticas afines y en qué medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que participan en su formulación e implementación. Es importante considerar la cantidad de piezas dinámicas que integran el proceso de diseño de políticas y la diversidad de intereses e incentivos presentes, la falta de coordinación puede ser intencional o involuntaria. Calidad de la implementación y la efectiva aplicación. Cuán bien se aplique y se haga cumplir una política depende mucho de la existencia de una burocracia capaz e independiente y de un poder judicial poderoso. Más de una política bien concebida ha quedado abandonada en el camino a causa de una aplicación precaria. Orientación hacia el interés público En qué medida las políticas se orientan hacia el interés de las personas y de la sociedad. ¿Promueven las políticas el bienestar general o canalizan beneficios privados hacia individuos, facciones o regiones específicas? Esta dimensión guarda una estrecha relación con la desigualdad, ya que los miembros de la élite tienen la influencia económica y política para modificar decisiones políticas y hacer que los favorezcan, apartándolas del interés general. En qué medida las políticas reflejan una asignación de recursos escasos que asegura elevados retornos sociales. Esta característica va de la mano con el grado en el que se tiene en cuenta al público, ya que favorecer a sectores específicos en detrimento del interés general constituye por lo general una asignación ineficiente de recursos. **Unidad 2. Políticas sociales** ================================ Las políticas sociales no se pueden comprender sin las políticas públicas. No obstante, las políticas sociales tienen características propias y que las diferencian de otras políticas públicas, como las económicas.\ \ Para el desarrollo de este curso poder entregar la siguiente definición de política social: La necesidad de las políticas sociales Dentro de los Estados Latinoamericanos, incluyendo al chileno, las políticas sociales se orientan a resolver las consecuencias negativas que se presentan ante una economía de libre mercado. En la disciplina económica lo anterior se suele denominar como "fallos de mercado".\ \ A partir de lo anterior, las políticas sociales pueden ser interpretadas a través de la finalidad redistributiva y equitativa, que funciona con una perspectiva compensatoria y correctiva de los defectos del mercado (Marshall, 1967; Graciarena, 1982; Franco, 1988).\ \ Las políticas sociales son mecanismos que pueden contribuir a una mayor movilidad social y, por ende, a la reducción de las desigualdades, buscan construir sociedades más desarrolladas y equitativas. En el contexto de las políticas sociales ¿Qué significa equidad? Si bien con respecto a las políticas y programas sociales, la equidad ha sido asociada al concepto de igualdad, han surgido distinciones que permiten diferenciar ambos conceptos.\ \ Figura 2: Igualdad y equidad Fuente: \[imagen sin título sobre igualdad y equidad\], (2017), ¿Podría una política social ser igualitaria, pero no equitativa?\ \ Atendiendo a las definiciones expuestas, sí. Una acción basada en la equidad horizontal podría ser igualitaria, pero no equitativa, en el sentido de que no necesariamente puede tener como fin de corregir las desigualdades sociales existentes entre individuos y grupos. En este caso, se identifican las políticas de salud pública como, por ejemplo, control de niño sano, programas de vacunación de adultos mayores, entre otros.\ \ Sin embargo, una acción basada en la equidad vertical puede proponerse compensar inequidades que buscan generar mayor igualdad entre las personas, es el caso de un programa destinado a familias con dificultades de acceso a salud, acá el rol corrector de la política social busca compensar inequidades existentes a partir de la distribución de los ingresos, oportunidades y capacidades. Principios y funciones de una política social En relación con las funciones de las políticas sociales, Cohen y Franco (2005), distinguen tres tipos:\ \ Tabla 6: Tipos de políticas sociales ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- La creación de capital humano ¿Qué queremos decir con esto de crear capital humano?\ Significa que el Estado a través de ciertas políticas (dependiendo del sistema económico, además del Estado pueden ser las propias familias o empresas privadas) invierte en educación formal. ------------------------------- --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- La idea es que la educación contribuirá a actividades que aumentan los recursos individuales y colectivos de una sociedad, es decir, la inversión en educación tiene beneficios individuales (por ejemplo, aumento de renta) y sociales (por ejemplo, aumenta la productividad de un país). El aporte de la educación al incremento del capital humano es la base del mejoramiento de las oportunidades de inclusión social y, por tanto, de mayores niveles de bienestar y calidad de vida. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ La compensación social El objetivo es la superación de la pobreza y la indigencia. Para ello se implementan políticas para crear redes de protección social, así encontramos transferencias focalizadas (monetarias) para sostener o aumentar el bienestar de los grupos más pobres o vulnerables, ya sea en períodos de crisis económicas o cuando suceden desastres naturales. Sin embargo, también se implementa la protección social a la población pobre en ciertas etapas de la vida (infancia, personas mayores).\ Asimismo, se implementan medidas para mantener la ocupación laboral (por ejemplo, promoviendo obras públicas). ------------------------------------------------------------------- ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- La contribución a la integración de los individuos en la sociedad Denominada como cohesión social, trata sobre una sociedad integrada donde la población comparta objetivos globales y normas, por ende, que exista un comportamiento social aceptado. ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------ Unidad 3. Trayectoria de las políticas sociales en Chile ======================================================== La formulación de las políticas públicas y sociales se puede entender como un proceso de negociación e intercambios permanente entre actores políticos. En este escenario, la credibilidad y capacidad de asegurar el cumplimiento de los acuerdos políticos son cruciales para que los actores puedan comprometerse en ciertas transacciones intertemporales. A continuación, se presentan los rasgos que distinguen en las políticas sociales en Chile, desde la recuperación de la democracia, dado que estos permiten vislumbrar cuáles han sido los acuerdos que los actores políticos han tenido que consensuar para avanzar en un desarrollo de país que van resolviendo progresivamente los niveles de pobreza y vulnerabilidad que experimentan vinculados con educación, salud y trabajo por citar algunos aspectos. =============================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================== Rasgos de la política social de los 90 ====================================== Se conciben como estrategias que se plantean como propósito mejorar la calidad de vida de las personas, superar la pobreza y avanzar en procesos que impliquen menos discriminación y exclusión social, sin que esto signifique realizar cambios sustantivos en el modelo económico que estaba instalado en el país. Esta estrategia se sustenta en que el desarrollo social no puede quedar librado solo a las lógicas de mercado ni a paliativos temporales, sino que precisa de una acción pública social activa y sostenida capaz de desarrollar capital humano funcional a los procesos de modernización, globalización y crecimiento económico. ===================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================== Se privilegia el mejoramiento de la infraestructura social y el aumento de la calidad, equidad y cobertura de los servicios sociales básicos (educación, salud, vivienda y previsión). ====================================================================================================================================================================================== Se promueve un componente de innovación al incorporar programas de carácter intersectorial- integral y al definir acciones direccionadas a grupos sociales definidos como prioritarios. Los avances logrados durante los noventa se fundamentan tanto en el desempeño de la economía, como en el decidido fortalecimiento de la acción pública social y en su reorientación hacia políticas de inversión social, tanto universales como focalizadas, por sobre las políticas asistenciales. =========================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================================== Figura 3: Rasgos de la política social de los 90 ================================================= La política pública se ve enfrentada, a la necesidad de definir con mayor precisión sus ámbitos particulares de actuación - dónde está llamada a intervenir, considerando que ella coexiste con un modelo de libre mercado. La emergencia de nuevas coyunturas sociopolíticas, los avances y retrocesos generados por el modelo, exigen una definición estratégica en torno al quehacer de las políticas públicas. Esto es particularmente importante en el caso de las políticas sociales, ya que los enfoques tradicionales de la planificación, muy centrados en el ámbito programático, deben renovarse incorporando una mirada estratégica más integral. Rasgos de la política social de los 2000 Se plantea en esta década la necesidad de reforzar la política social mediante la renovación profunda del paradigma de concepción, implementación y evaluación de la política social. Busca avanzar en una perspectiva de universalidad. Se introduce en la política social la noción de derecho ciudadano, que pone un punto de equilibrio en las relaciones del Estado y del mercado frente a la sociedad civil, precisamente porque la noción de derecho ciudadano cambia la naturaleza de los intercambios en que entran los actores mencionados, haciéndolos exigibles y evaluables. Figura 4: Bases de una política social fundada en derechos Asume la necesidad de garantizar el acceso a los servicios sociales esenciales que el Estado provee, para todos los ciudadanos, reconociendo que la participación efectiva de las personas debe ser de acuerdo con la capacidad económica de cada cual. Se plantea la importancia de combinar armónicamente políticas universales y políticas selectivas que permitan hacer operativa la igualación de oportunidades para los distintos ciudadanos que enfrentan condiciones, recursos, capacidades y posibilidades disímiles, desde el punto de vista de integración social. La política asume la necesidad de operar con estrategias que prioricen el fortalecimiento de la ciudadanía. Para tal efecto se realiza una revisión y actualización de la oferta pública de programas y servicios sociales existentes. Lo que implica analizar la oferta programática en el ámbito social, tratando de determinar de qué manera ella crea y consolida capacidades y oportunidades para que las personas mejoren sus vidas, cuenten con mayor autonomía e influyan activamente en las decisiones que las afectan. Rasgos la política social del 2010 -2014 Se plantea que Chile se destaca favorablemente entre los países latinoamericanos por su protección social. Se sostiene que hasta la fecha se ha realizado un esfuerzo importante en materia de protección social, pero que falta mucho por avanzar y, por tanto, el compromiso es construir una verdadera sociedad de seguridades. Para lograrlo se requiere un mejor Estado, que diseñe y aplique eficazmente políticas sociales modernas para ayudar a los grupos más vulnerables y a la clase media abandonada. El gasto social busca la maximización de su impacto sobre las brechas sociales. Se proponen políticas sociales fundadas en la concepción de una sociedad de oportunidades y seguridades, que implica subir los estándares y exigencias a la gestión y transparencia de nuestra política social. Se necesita generar conocimiento que permita tener una aproximación intersectorial de la política social en Chile para potenciar el desarrollo social de manera integral, entregando información específica sobre iniciativas y programas sociales que el Gobierno de Chile pone a disposición de la ciudadanía. Figura 6: Rasgos de la política social del 2010-2014 Rasgos de la política social del 2014-2018 Se plantea profundizar el paradigma de universalización de los derechos, expresados en políticas y programas de protección social. Introducir transformaciones profundas en el campo de la educación, salud y previsión social. Desarrollar políticas y programas sociales que recogen criterios, universalidad en los enfoques y selección de los usuarios. Revisar y actualizar las prestaciones y servicios sociales vigentes, con el propósito de ampliar cobertura o diseñar nuevos programas. Introducir cambios en la institucionalidad, que atiende población vulnerable. Generación de nuevos indicadores de medición de la pobreza: medición de pobreza multidimensional. Perfeccionamiento de los procesos de seguimiento y monitoreo de las políticas sociales que implementa el Estado. Desarrollo de evaluaciones de impacto de programas emblemáticos, a modo de ejemplo el Programa Familias, perteneciente al Subsistema Seguridades y Oportunidades. Para tal efecto se propone diseñar políticas y programas sociales que buscan incorporar enfoque de derecho. Algunas de estas son: Registro Social de Hogares (Nuevo Modelo de Asignación de Beneficios). Registro Social para Personas en Situación de Calle (de catastro a registro de personas). Rediseño metodológico de los programas del Subsistema de Seguridades y Oportunidades bajo enfoque de derecho. Ampliación progresiva del Subsistema Chile Crece Contigo (pasando de 4 a 9 años). Unidad 4. Cohesión social en la política social, conceptos de pobreza, vulnerabilidad social y exclusión social e inclusión social Como revisamos anteriormente, la integración de los individuos a la sociedad, denominada cohesión social, es una de las funciones de la política social, al respecto, Hardy (2014) señala que: La cohesión social alude a una inclusión social que debe contar con la disposición y el comportamiento de los actores sociales y políticos: a esta forma de entender la cohesión social le son inherentes la solidaridad, equidad social y legitimidad política, transmisión de destrezas y empoderamiento ciudadano, promoción de mayor igualdad y reconocimiento de la diversidad. (Hardy, 2014) En la actualidad de las políticas sociales existen dos conceptos fundamentales y que se han transformado en el objetivo de muchos planes y programas y que poseen relación con la cohesión social, nos referimos a la exclusión social y a la inclusión social, no es posible hablar de superación de la pobreza, sin referirse a la exclusión e inclusión social, por lo tanto, analizaremos los tres conceptos. Pobreza La superación de la pobreza es una de las principales preocupaciones de los países, así el Programa para el Desarrollo de las Naciones Unidas, establece como uno de los objetivos del milenio erradicar la pobreza extrema y el hambre (2004).\ \ La pobreza ha sido tema de interés de investigación en las ciencias sociales y económicas. Existen innumerables menciones a través de la historia, pero fue a fines del siglo XX donde se iniciaron los primeros intentos por abordarla de forma sistemática, buscando un nivel de comprensión que permitiera generar estrategias para su reducción o superación.\ \ Existen diferentes formas de comprender el fenómeno de la pobreza, de la definición que se adopte, se determinan su forma de medición y, asimismo, las políticas sociales que se planifiquen y las estrategias metodológicas adoptadas para su mitigación.\ \ La mayoría de los estudios han centrado su atención en definiciones relacionadas con "necesidad", "estándar de vida" e "insuficiencia de recursos", cada una de estas han derivado en diferentes formas de identificar a los pobres y medir su magnitud (Feres y Mancero, 2001):\ \ Tabla 7: Formas de identificar pobres y medir su magnitud Necesidad Se refiere a la carencia de bienes y de servicios materiales requeridos para vivir y funcionar como miembro de la sociedad. Aquí se clasifica como pobre a los individuos que no logran cubrir alguna de sus necesidades en los ámbitos de la alimentación, estudio, vivienda, salud, educación, entre otros. Desde esta concepción han surgido métodos de medición de pobreza basados en indicadores sociales, cómo el método de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). --------------------------- ---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Estándar de vida Sugiere, no solo existencia de privaciones, si no además agrega la situación de vivir con menos recursos que otras personas. Las personas son pobres cuándo su ingreso o consumo no les permite la provisión de un nivel de vida considerado como mínimo aceptable. En este enfoque se basan las líneas de pobreza, que es la forma de medición más usada en los países de América Latina. Insuficiencia de recursos Se relaciona con la posibilidad de poseer recursos económicos para la satisfacción de las necesidades. Bajo esta interpretación, que la persona logre la satisfacción de sus necesidades, no es suficiente para dejar la pobreza, dado que pudo lograrla a través de medios que no le son propios. Para la Organización de Naciones Unidas (ONU), la pobreza es:\ \ La condición caracterizada por una privación severa de necesidades humanas básicas, incluyendo alimentos, agua potable, instalaciones sanitarias, salud, vivienda, educación e información. La pobreza depende no sólo de ingresos monetarios sino también del acceso a servicios.\ \ A su vez, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) señala que la pobreza es: El resultado de un proceso social y económico- con componentes culturales y políticos- en el cual las personas y hogares se encuentran privados de activos y oportunidades, esenciales por diferentes causas y procesos, tanto de carácter individual como colectivo, lo que le otorga un carácter multidimensional. (Serrano, 2005, p. 64). En la actualidad, han tomado fuerza en la discusión teórica y en los organismos internacionales, los enfoques derivados de la concepción de la pobreza multidimensional y el concepto de "capacidades" generado por Sen (1983). Existe consenso que la pobreza depende de múltiples factores y que posee múltiples consecuencias, es polifacética, "nunca se produce debido a la falta de un solo elemento, sino que es consecuencia de múltiples factores relacionados entre sí que inciden en las experiencias de la gente" (Narayan, 2002).\ \ Spicker (2009) y Sen (2000), proponen que la pobreza no debe ser vista como un fenómeno ligado únicamente a los ingresos que las personas posean para satisfacer sus necesidades, sino además de otros factores sociales y de las capacidades individuales de estas (Denis, Gallegos y Sanhueza, 2010).En esta línea de pensamiento, Spicker clasifica la pobreza en tres dimensiones:\ \ Tabla 8: Dimensiones de la pobreza Concepto material Ligada a las ideas de necesidades, patrones de privación y limitación de recursos. ------------------------ -------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Condiciones económicas Se asocia al nivel de vida, la desigualdad y la posición económica. Condiciones sociales Relacionada con la ausencia de titularidades, carencia de seguridad básica, exclusión, dependencia y clase social. Para Sen (1996), la pobreza está determinada por las capacidades de las personas y no por los bienes que esta posea. En este sentido, las capacidades son: Las combinaciones de alternativas que una persona puede hacer o ser: los distintos funcionamientos que puedan lograr", entonces la existencia de bienes por sí solo no representan utilidad, esta estaría determinada por la capacidad de la persona, así el foco se encuentra en la libertad que tiene la persona para hacer, es decir, "la libertad de llevar diferentes tipos de vida se refleja en el conjunto de las capacidades de las personas (Denis, Gallegos y Sanhueza, 2010). La capacidad no se refiere a las habilidades, sino más bien a las alternativas que cada individuo puede efectivamente elegir.\ \ En este sentido, el enfoque de las capacidades define a la pobreza como una situación de privación inaceptable de las libertades de las personas o como una condición de vida que limita las capacidades de los individuos para vivir la vida que desean, pobreza correspondería a: Una situación bajo los niveles mínimos aceptables de ciertas capacidades básicas, por debajo de las cuales, se considera que las personas sufren privaciones (Denis, Gallegos y Sanhueza, 2010). Vulnerabilidad social Es entendido no solo como una característica de los grupos identificados en situación de pobreza, sino como un concepto dinámico que entrega comprensiones respecto de los factores que inciden en la disminución del bienestar. Esto se expresa en una movilidad social descendente, no mejoramiento de su situación, y en definitiva de grupos que, por diversas circunstancias, se exponen a vivir situaciones de pobreza (Hardy, 2014). Exclusión e inclusión social Muy ligado al concepto de pobreza, se encuentra el concepto de exclusión social. En la actualidad, no se puede hablar de políticas sociales para la superación de la pobreza sin hacer alusión a la idea de exclusión social. Cuando nos referimos al concepto de exclusión social, el imaginario incluye carencias, necesidades insatisfechas, desintegración, marginalidad, etc. y estaría en contraposición a la idea de inclusión social.\ \ La exclusión alude a: "La marginación o el acceso deficiente (no armónico entre las diferentes esferas de la vida social: familia, trabajo, ingreso, cultura, etc.) a los bienes materiales y simbólicos que permiten ser tenido como adulto" (Cortázar, 1997, 37). El proceso de exclusión/inclusión social otorga un \"lugar central a la problemática de los derechos civiles, políticos y sociales (DESC) lo que permite plantear una nueva concepción de las políticas públicas para moverse a la consideración de las necesidades como derechos\". Por lo tanto, si hablamos de exclusión social, estaríamos en presencia de una situación de ausencia de titularidad de derechos o bien, de la existencia de barreras que impiden el ejercicio de esos derechos.\ \ Existiría un "dualismo social" que tiene, por un lado, a quienes participan de los beneficios del desarrollo, con ingresos estables y suficientes para su bienestar y, por otro, a quienes no poseen esos ingresos y se mantienen en una situación de precarización que los excluye de los beneficios del desarrollo y los mantiene en zonas de aislamiento social. Por lo tanto, se tiene en un extremo a la exclusión y en el otro a la inclusión social.\ \ El concepto de exclusión incluye tres componentes:\ \ Tabla 9: Componentes de la exclusión Carácter relativo Implica analizar la exclusión en función de un tiempo y espacio determinado, es decir, debe considerar la trayectoria de la sociedad en general y no solo la situación de un individuo en particular. ------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Mecanismos Refiere a conocer las acciones de otros actores como mecanismos de exclusión. Dinamismo La exclusión posee un carácter dinámico y que puede transmitir las condiciones de riesgo por generaciones. Por lo tanto, la exclusión debe ser entendida como un concepto relativo y en un doble sentido: Constituye la contrapartida de la inclusión, es decir, se está excluido de algo cuya posesión implica un sentido de inclusión. Este algo puede significar una enorme diversidad de situaciones o posesiones materiales y no materiales, como trabajo, familia, educación, vivienda, pertenencia comunitaria, etc. No es un concepto dicotómico que divide a los individuos o grupos en dos; existe una serie de situaciones intermedias entre ambos estados. Características de las políticas públicas De acuerdo con lo señalado en el Informe del BID (2006), el proceso de formulación de políticas puede entenderse como una sucesión de intercambios entre actores políticos que interactúan en escenarios formales e informales.\ \ Estas características a juicio de los autores son, por lo menos, tan importantes como el contenido de las mismas, principalmente si el objetivo es lograr el progreso económico y social. A continuación, se describen cada una de las características:\ \ Tabla 10: Características de las políticas públicas Estabilidad Cuán estables son en el tiempo las políticas y programas sociales. No se debe confundir estabilidad con rigidez. Contar con políticas estables no significa que las políticas no puedan cambiar en lo absoluto, sino más bien que los ajustes respondan a cambios de las condiciones económicas o a defectos de las políticas, más que a caprichos políticos. -------------------------------------- --------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- ------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- Adaptabilidad Cuán ajustables pueden ser las políticas cuando fallan o cambian las circunstancias. Esta es la otra cara de la moneda de la estabilidad. Las políticas deben ser lo bastante flexibles para responder a las sacudidas o cambiar con los tiempos, pero no tanto que sean susceptibles de manipulaciones políticas. Coherencia y Coordinación En qué medida son compatibles con políticas afines y en qué medida son el resultado de acciones bien coordinadas entre los actores que participan en su formulación e implementación. Es importante considerar la cantidad de piezas dinámicas que integran el proceso de diseño de políticas y la diversidad de intereses e incentivos presentes, la falta de coordinación puede ser intencional o involuntaria. Cuán bien se aplique y se haga cumplir una política depende mucho de la existencia de una burocracia capaz e independiente y de un poder judicial poderoso. Más de una política bien concebida ha quedado abandonada en el camino a causa de una aplicación precaria. Orientación hacia el interés público En qué medida las políticas se orientan hacia el interés público. ¿Promueven las políticas el bienestar general o canalizan beneficios privados hacia individuos, facciones o regiones específicas? Esta dimensión guarda una estrecha relación con la desigualdad, ya que los miembros de la élite tienen la influencia económica y política para modificar decisiones políticas y hacer que los favorezcan, apartándolas del interés general. En qué medida las políticas reflejan una asignación de recursos escasos que asegura elevados retornos sociales. Esta característica va de la mano con el grado en el que se tiene en cuenta al público, ya que favorecer a sectores específicos en detrimento del interés general constituye por lo general una asignación ineficiente de recursos. Instrumentos de medición de la pobreza en Chile\ \ Encuesta Casen La Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen), es realizada por el Ministerio de Desarrollo Social con el objetivo de disponer de información que permita al Estado\ \ Conocer periódicamente la situación de los hogares y de la población, especialmente de aquella en situación de pobreza y de aquellos grupos definidos como prioritarios por la política social, con relación a aspectos demográficos, de educación, salud, vivienda, trabajo e ingresos. En particular, estimar la magnitud de la pobreza y la distribución del ingreso; identificar carencias y demandas de la población en las áreas señaladas; y evaluar las distintas brechas que separan a los diferentes segmentos sociales y ámbitos territoriales.\ \ Evaluar el impacto de la política social: estimar la cobertura, la focalización y la distribución del gasto fiscal de los principales programas sociales de alcance nacional entre los hogares, según su nivel de ingreso, para evaluar el impacto de este gasto en el ingreso de los hogares y en la distribución del mismo.\ \ La Encuesta Casen es realizada por Ministerio de Desarrollo Social desde el año 1990 a la fecha con una periodicidad; bianual o trianual. Registro social de hogares El Registro social de hogares es realizado por el Ministerio de Desarrollo Social y corresponde a un sistema de información cuyo fin es apoyar los procesos de selección de beneficiarios de un conjunto amplio de subsidios y programas sociales. El registro es construido con datos aportados por el hogar y bases administrativas que posee el Estado, proveniente de las siguientes instituciones:\ \ Servicio de Impuestos Internos (SII).\ Servicio de Registro Civil e Identificación (SRCeI).\ Instituto de Previsión Social (IPS).\ Superintendencia de Salud.\ Administradora de Fondos de Cesantía (AFC). Y\ Ministerio de Educación, entre otras. Dentro del conjunto de información disponible en el Registro social de hogares, se incluye una calificación socioeconómica del hogar, que ubica a cada hogar en un tramo de ingresos o vulnerabilidad socioeconómica.\ \ La calificación socioeconómica se construye a partir de la suma de ingresos efectivos de las personas que componen un hogar, en un promedio de 12 meses, y son ajustados por el número de integrantes, su edad y grado de dependencia (moderada o severa). En caso de que los integrantes del hogar no registren información de ingresos en las bases administrativas que posee el Estado, se toma en consideración los valores de ingresos reportados por el integrante del hogar que realiza la solicitud de ingreso al Registro social de hogares.\ \ Adicionalmente, para resguardar que la calificación socioeconómica represente adecuadamente el nivel socioeconómico de los hogares, esta se construye complementando la información de ingresos con el acceso a ciertos bienes y servicios de las personas, cuando el valor de dichos bienes y servicios es indicativo de un alto estándar de vida. Los bienes y servicios considerados son:\ \ El valor total de el/los vehículos que son propiedad de los integrantes del hogar.\ El valor total de el/los bienes raíces que son propiedad de los integrantes del hogar.\ El valor de la mensualidad del establecimiento educacional en el que están matriculados uno o más integrantes del hogar.\ El valor de las cotizaciones de salud pactadas con la institución de salud. Cierre El módulo tuvo como propósito entregar contenidos y herramientas relacionados con las políticas públicas y sociales que permitan no solo identificar conceptos, sino comprender su importancia al momento de formular e implementarlas. En este sentido, conocer el ciclo de las políticas y sus características contribuye a reconocer el propósito que estas tienen y al que pretenden aportar.\ \ Asimismo, conocer las nociones de pobreza, vulnerabilidad social, inclusión y exclusión, es clave para entender la relevancia que estas concepciones tienen en la formulación de las políticas sociales destinadas a la superación de la pobreza y vulnerabilidad social y en este contexto, al rol que cabe al trabajador social al momento de la implementación.