النفقات_العامة_والمساءلة_المالية.pdf

‫النفقات العامة واملساءلة املالية‬ ‫”‪"Public Expenditures and Financial Accountability PEFA‬‬ ‫إستعراض سريع‬...

‫النفقات العامة واملساءلة املالية‬ ‫”‪"Public Expenditures and Financial Accountability PEFA‬‬ ‫إستعراض سريع‬ ‫مقدمة‪:‬‬ ‫من املتوقع أن تخوض وزارة املالية والتخطيط االقتصادي والجهات ذات الصلة بإدارة املالية العامة نقاش مع بعثة البنك‬ ‫الدولي خالل الفترة من ‪ 13‬سبتمبر إلى ‪ 7‬أكتوبر للعام ‪ ،2020‬سيتركز النقاش حول النفقات العامة واملساءلة املالية وذلك‬ ‫لتشخيص جوانب أساسية في إدارة املالية العامة‪.‬قبل الخوض في أهمية البعثة وعملها نحاول إعطاء فكرة عامة حول برنامج‬ ‫‪" PEFA‬سنسميه البيفا ألغراض هذا امللخص"‪.‬تعتبر البيفا أداة تشخيصية مهمة تفتح الباب أمام الباحثين وصناع السياسة‬ ‫وشركاء التنمية محليا ودوليا لوضع املعالجات املناسبة ملشاكل إدارة املالية العامة‪.‬وبالتالي يمكن الربط بين اإلصالح املؤسس ي‬ ‫لنظام املالية العامة ومخرجات تقييم البيفا وهنا البد من توافر البيانات واملعلومات املطلوبة لتسهيل عملية التقييم‪.‬يقع‬ ‫البرنامج في نطاق إصالح أداء مؤسسة وزارة املالية واملؤسسات ذات الصلة وبالتالي هي خطوة ضرورية للتشخيص ومن ثم‬ ‫املض ي قدما نحو تدخل أكثر فعالية للحكومة تحقيقا لألهداف السامية كخفض الفقر وتحقيق اإلنصاف وتثبيت االقتصاد‬ ‫الكلي إطالقا للنمو والتنمية املستدامة‪.‬‬ ‫ما تبقي من هذا امللخص يركز على عالقة املالية العامة باالقتصاد الوطني في جزءه الثاني‪ ،‬يقدم الجزء الثالث تعريف مختصر‬ ‫للبيفا وركائزها األساسية‪ ،‬يعقبه تقديم ألهم النقاط التي يشملها التقرير النهائي للبيفا‪ ،‬كما أن البيانات واملعلومات املطلوبة‬ ‫للبيفا مدرجة في جزء من التقرير مع اإلشارة للتقييم واملؤشرات‪.‬يختتم التقرير بنقاش عام حول دور البيفا في اإلصالح حيث‬ ‫نشير إلى ما بعد البيفا كأداة تشخيص‪.‬‬ ‫املالية العامة واالقتصاد الوطني أي عالقة!‬ ‫‪.i‬‬ ‫ترتكز الحكومة في تدخلها في النشاط االقتصادي على أدوات املالية العامة "االنفاق العام والضرائب" لتحقيق األهداف املعلنة‬ ‫للتدخل‪ ،‬يعتبر خفض الفقر‪ ،‬النمو واإلستقرار االقتصادي‪ ،‬تقديم الخدمات العامة بجانب أهداف أخري عديدة أبرز مالمح‬ ‫أهداف املالية العامة بشكل عام وفي السودان بشكل خاص‪.‬ولتحقيق تلك األهداف هنالك حاجة ماسة إلى إدارة فعالة للمالية‬ ‫العامة وضبط مؤسس ي وإتباع لإلجراءات السليمة في تخطيط وتنفيذ برامج االنفاق العام وحشد املوارد تحقيقا لتلك األهداف‪.‬‬ ‫يعتبر إصالح نظام إدارة املالية العامة عنصر مهم في تحقيق أهداف التنمية املستدامة‪ ،‬خاصة تلك املرتبطة مباشرة باملالية‬ ‫العامة‪ ،‬بالطبع في السياق السوداني تواجه تلك العملية العديد من التحديات التي تتطلب التشخيص الدقيق واإلجابة على‬ ‫سؤال أين نحن من الضوابط السليمة للمالية العامة وفي إطار تحسين االداء وفتح الباب أمام الباحثين وصناع السياسة‬ ‫للمشاكل املوجودة في نظام إدارة املالية العامة تأتي ‪ PEFA‬كأحد أدوات تشخيص واقع جوانب عديدة في نظام املالية العامة‪.‬‬ ‫‪1‬‬ ‫السياسة املالية السليمة والتي تنعكس في املوزانة العامة للدولة تعتبر عنصر مهم في إستقرار االقتصاد الكلي وتحقيق األهداف‬ ‫املرجوة‪ ،‬لذلك فإن اإلدارة الكفؤة للمالية العامة أمر البد منه والبد من إصالح مبني على حقائق مسنودة كميا‪.‬‬ ‫ما هو برنامج البيفا؟‬ ‫‪.ii‬‬ ‫يقدم برنامج البيفا إطار لتقييم وتقرير نقاط الضعف والقوة في إدارة املالية العامة‪.‬يتم ذلك بإستخدام مؤشرات كمية لقياس‬ ‫األداء وبالتالي يعتبر أداة تشخيصية لوضعية نظام إدارة املالية العامة في البلد املعني "على األقل جوانب عديدة في النظام"‪.‬‬ ‫يقييم البيفا األداء في زمن معين مع إمكانية إعادة التقييم بإستخدام نفس املنهجية وبالتالي يمكن من مراقبة التطور في إدارة‬ ‫املالية العامة عبر أزمنة مختلفة حيث يوفر أساس للمقارنة‪.‬يقدم تقرير البيفا مالمح البيئة االقتصادية التي تعمل فيها املالية‬ ‫العامة ودور السياسات في تخطيط وتنفيذ املوازنة العامة واإلستراتيجية املالية وبالتالي يعتبر خطوة مهمة في إصالح نظام إدارة‬ ‫املالية العامة فال يمكن أن تجري إصالح دون تحديد دقيق لنقاط الضعف والقوة في النظام املتبع‪.‬يقييم البيفا اإلنضباط‬ ‫املالي العام‪ ،‬التخصيص اإلستراتيجي للموارد والتقديم الفعال للخدمة‪.‬‬ ‫بني نظام ‪ PEFA‬على ‪ 31‬مؤشر تتجمع في سبعة ركائز أساسية وهي‪:‬‬ ‫‪.1‬مصداقية املوازنة‪ :‬املوزانة العامة واقعية ونفذت كما مخطط لها‪ ،‬يمكن التحقق من ذلك عبر مقارنة األداء الفعلي‬ ‫بالتقديري وتحديد حجم اإلنحراف في االنفاق العام وكذا االيرادات العامة‪.‬‬ ‫‪.2‬شفافية التمويل الحكومي‪ :‬املعلومات حول إدارة املالية العامة شاملة‪ ،‬متسقة وقابلة للوصول للمستخدمين‪ ،‬يتم‬ ‫التحقق من ذلك عبر التصنيف الشامل للموازنة‪ ،‬الشفافية في كل االنفاق وااليردات العامة والتي تتضمن التحويالت‬ ‫للحكومات الوالئية‪ ،‬نشر املعلومات حول أداء تقديم الخدمات العامة‪.‬‬ ‫‪.3‬إدارة األصول والخصوم‪ :‬اإلدارة الفعالة لألصول والخصوم تؤمن على أن االستثمار العام يعكس قيمة النقود‪ ،‬وان‬ ‫األصول تم تسجيلها وإدارتها كما أن املخاطر املالية قد تم توضيحها والديون والضمانات خططت وتمت مراقبتها‬ ‫وإعتمادها‪.‬‬ ‫‪.4‬موازنة وإستراتيجية مالية مبينة على السياسة‪ :‬تم إعداد املوازنة العامة و اإلستراتجية املالية باإلتساق مع‬ ‫السياسات املالية للحكومة ‪ ،‬الخطط اإلستراتجية وتوقعات االقتصاد الكلي‪.‬‬ ‫‪.5‬التنبؤ والتحكم في تنفيذ املوازنة‪ :‬تم تنفيذ املوازنة وفقا لنظام معايير فعال‪ ،‬وعمليات وتحكم داخلي وذلك لضمان‬ ‫أن املوارد تم الحصول عليها ووظفت كما بشكل مقصود‪.‬‬ ‫‪.6‬املحاسبة والفصاح‪ :‬تم تسجيل دقيق وموثوق‪ ،‬كما تم إنتاج املعلومات في زمن مناسب ملقابلة صناعة القرار‪ ،‬اإلدارة‬ ‫وحاجات اإلفصاح‪.‬‬ ‫‪.7‬املراجعة والتدقيق الخارجي‪ :‬تمت مراجعة التمويل العام بشكل مستقل‪ ،‬وهنالك متابعة خارجية في تنفيذ توصيات‬ ‫التحسين‪.‬‬ ‫‪2‬‬  ‫بنهاية عمل البعثة تصدر تقرير يتضمن نتائج التقييم وأهم املبادارت إلصالح املالية العامة وال ينطوي بالضرورة على توصيات‬ ‫لإلصالح فهو أداة تشخيصية أكثر من كونها تستهدف تقديم مقترحات لإلصالح‪.‬‬ ‫تقريرالبيفا‪ :‬املكونات‬ ‫‪.iii‬‬ ‫يتكون تقرير البيفا من ملخص تنفيذي يقدم ملحة عامة عن النتائج االساسية وتداعياتها على مقدرة الحكومة على تقديم‬ ‫املخرجات املالية املخطط لها‪.‬يحتوي التقرير أيضا على مقدمة توضح محتوي التقرير‪ ،‬هدفه وكيف تم إعداد التقرير‬ ‫والتغطية املؤسسية‪.‬ينتقل التقرير بعد ذلك لتقديم السياق الذي تمت فيه عملية التقييم واألداء الكلي إلدارة املالية العامة‪.‬‬ ‫يضم هذا الجزء ملخص عن اقتصاد الدولة وهيكل القطاع العام ومخرجات املوزانة وأيضا اإلطار القانوني واملؤسس ي إلدارة‬ ‫املالية العامة‪.‬ينتقل التقرير بعد عرض االوضاع االقتصادية للسياق املراجع إل ى تقييم األداء فيما يلي الركائز السبعة التي‬ ‫تمت اإلشارة إليها‪ ،‬يقدم هذا الجزء تحليل وقياس للنتائج فيما يلي املؤشرات‪.‬ويختتم التقرير بتوصيات وتحليل مقارن‬ ‫بإستخدام املعلومات التي يحتويها التقرير وذلك لتقديم تقييم متكامل لنظام إدارة املالية العامة في الدولة‪.‬يقدم هذا الجزء‬ ‫األثار املحتملة لقوة وضعف إدارة املالية العامة في ثالثة مخرجات وهي اإلنضباط املالي الكلي‪ ،‬التخصيص اإلستراتيجي للموارد‬ ‫والتقديم الفعال للخدمة‪.‬‬ ‫املؤشرات والتقييم‪:‬‬ ‫‪.iv‬‬ ‫بناءا على املعلومات والبيانات التي تقدمها السلطات يقدم البيفا نظام لتقييم االداء‪ ،‬يتكون النظام من سبعة ركائز أساسية‬ ‫"مذكورة سابقا" تضم ‪ 31‬مؤشر‪.‬يأخذ املؤشر ‪ A, B,C,D‬بناءا على التقييم‪ ،‬حيث يعتبر التقييم ‪ A‬هو األعلي بينما ‪ D‬هو‬ ‫األدني‪.‬كما أن هنالك طريقة أيضا لتقييم املعلومات غير املكتملة حيث تعطي تركيز معين ضمن الترميز املتعارف عليه‪.‬للمزيد‬ ‫من التفصيل حول املؤشرات يمكن اإلطالع عليها من تقرير البيفا املوجود على الرابط ‪https://bit.ly/2Z98ydj‬‬ ‫البيانات املطلوبة‪:‬‬ ‫‪.v‬‬ ‫يعتمد إكمال عملية التقييم على املعلومات والبيانات التي يتم توافرها‪.‬يتطلب التقييم العديد من البيانات واملعلومات‪.‬يحتوي‬ ‫الجدول أدناه على تلك املعلومات والبيانات الالزمة إلنجاز تقرير البيفا للعام ‪:2020‬‬ ‫املتوفر‬ ‫مؤشرات البرنامج ذات‬ ‫الفترة الزمنية‬ ‫الوثيقة‬ ‫الصلة‬ ‫‪1,2,3,4,5,6,11,14,15,16,17,18‬‬ ‫أخر ثالثة سنوات مكتملة "‪-2018‬‬ ‫‪.1‬قانون املوازنة السنوي\الوثيقة\التقديرات‬ ‫‪)2020-2019‬‬ ‫التي اجيزت عبر الهيئة التشريعية (أي وثائق‬ ‫داعمة)‬ ‫‪5,6,16,17‬‬ ‫أخر موازنة تم تقديمها للهيئة‬ ‫التشريعية‪2020 ،‬‬ ‫‪3‬‬  ‫أحدث موازنة تم تقديمها للهيئة‬ ‫‪5‬‬ ‫التشريعية‬ ‫‪9‬‬ ‫أخر موازنة مكتملة‬ ‫قائمة معلومات املوازنة التي نشرت و\أو‬ ‫‪.2‬‬ ‫املو اقع االلكترونية ذات الصلة‪ ،‬تاريخ النشر‬ ‫‪1,2,3,6,12,29‬‬ ‫أخر ثالثة سنوات مالية‬ ‫القوائم املالية السنوية‪AFS, BCG, :‬‬ ‫‪.3‬‬ ‫‪Extrabudgetary units‬‬ ‫‪1,2,3,6‬‬ ‫أخر سنوات مالية مكتملة إن لم‬ ‫تقرير تنفيذ املوازنة "تقريراألداء" "إن لم يكن‬ ‫‪.4‬‬ ‫يكن ‪ AFS‬متاح‬ ‫‪ AFS‬متاح‪ BCG -‬وأكبر عشرة وحدات في‬ ‫املوازنة الضافية"‬ ‫‪4‬‬ ‫األحدث‬ ‫التصنيف اليدوي للموازنة‬ ‫‪.5‬‬ ‫‪4‬‬ ‫الذي إستخدم في أخر سنة مالية‬ ‫نسخة من جدول الحسابات " ‪chart of‬‬ ‫‪.6‬‬ ‫مكتملة‬ ‫‪"accounts‬‬ ‫‪7‬‬ ‫أخر سنة مالية مكتملة‬ ‫التشريع\القواعد التي تحكم التحويالت من‬ ‫‪.7‬‬ ‫الحكومة املركزية للحكومات الوالئية‬ ‫‪7,17‬‬ ‫ألخر موازنة مقدمة للهيئة‬ ‫تقويم املوازنة‬ ‫‪.8‬‬ ‫التشريعية‬ ‫‪7,14,16,17‬‬ ‫ألخر موازنة مقدمة للهيئة‬ ‫‪.9‬دورة املوازنة ‪the budget circular‬‬ ‫التشريعية‬ ‫‪8‬‬ ‫الخرجات واملدخالت املخططة‬ ‫‪.10‬قوائم موازنة الوزارة أو خطط االداء‬ ‫للسنة املالية القادمة‬ ‫‪8‬‬ ‫املخرجات‪ ،‬النتائج الفعلية أو‬ ‫‪.11‬تقاريرالوزارة حول األداء الفعلي‬ ‫األنشطة املالية ألخر سنة مالية‬ ‫مكتملة‬ ‫‪8‬‬ ‫أخر ثالثة سنوات مالية‬ ‫‪.12‬أداء املراجعة أو التقييم مكتمل‬ ‫‪9‬‬ ‫أخر سنة مالية مكتملة‬ ‫‪.13‬القوائم املالية املراجعة للحكومات‬ ‫الوالئية\الفرعية‬ ‫‪10‬‬ ‫أخر سنة مالية مكتملة‬ ‫‪.14‬التقارير املالية املراجعة ألكبر خمسة هيئات‬ ‫حكومية‬ ‫‪13‬‬ ‫في زمن التقييم "باإلشارة إلى أخر‬ ‫‪.15‬إستراتيجية إدارة الديون‬ ‫ثالثة سنوات مالية"‬ ‫‪4‬‬  ‫القوانين‬ ‫‪15‬‬ ‫أخر سنة مالية مكتملة‬ ‫‪.16‬بيان الستراتيجية املالية الذي قدم للهيئة‬ ‫املصاحبة‬ ‫البرمجة الشهرية‬ ‫التشريعية "إن لم يكن جزء من املوزانة‬ ‫السنوية"‬ ‫العمل‪ ،‬الصحة‪،‬‬ ‫‪16‬‬ ‫أخر موازنة قدمت للهيئة التشريعية‬ ‫‪.17‬الخطط الستراتيجية ألكبرخمسة وزارات‬ ‫التعليم‪ ،‬الزراعة‬ ‫والثروة‬ ‫الحيوانية‬ ‫ديوان‬ ‫‪19‬‬ ‫في زمن التقييم‬ ‫‪.18‬الكود والتشريع الضريبي‬ ‫الضرائب‬ ‫الدين العام‬ ‫‪22‬‬ ‫أخر ثالثة سنوات مالية‬ ‫‪.19‬صدمة نفقات الديون "‪" Arrears‬‬ ‫الفصل األول‬ ‫‪23‬‬ ‫أخر ثالثة سنوات مالية‬ ‫‪.20‬جدول الرواتب "مراجع"‬ ‫لم يكتمل‬ ‫‪24‬‬ ‫أخر ثالثة سنوات مالية‬ ‫‪.21‬املوقع االلكتروني للمشتريات‪ ،‬قائمة نوع‬ ‫املعلومات‬ ‫‪26‬‬ ‫في زمن التقييم‬ ‫‪.22‬تشريع‪ ،‬قواعد وإجرااءت املراجعة الداخلية‬ ‫‪26‬‬ ‫أخر سنة مالية مكتملة‬ ‫‪.23‬خطة املراجعة الداخلية‬ ‫املالية‬ ‫‪28‬‬ ‫أخر سنة مالية مكتملة‬ ‫‪.24‬تقاريراملوازنة في السنة‬ ‫‪30‬‬ ‫أخر ثالثة سنوات مالية مكتملة‬ ‫‪.25‬تقاريراملراجعة الخارجية‬ ‫كيف يمكن أن نستفيد من البيفا؟ ما بعد البيفا أي خطوات ألي مشاكل!‬ ‫‪.vi‬‬ ‫يقدم برنامج البيفا تقييم لواقع إدارة املالية العامة بنااء على بعض املؤشرات وبالتالي يخص مكامن الضعف والقوة في الجوانب‬ ‫التي يشملها‪ ،‬على سبيل املثال يقدم البيفا في ركيزة مصداقية املوازنة االنحراف بين التقدير واألداء الفعلي للموازنة العامة‬ ‫للحكومة‪.‬في تقرير ”‪ Country Integrated Fiduciary Assessment "CIFA‬عن السودان الذي صدر في العام ‪ 2010‬كانت هنالك‬ ‫تحديات مهمة في إدارة املالية العامة خاصة في جانب مصداقية املوازنة‪ ،‬كانت االيرادات العامة تعتمد على النفط بشكل كبير‬ ‫مما قاد إلى تقييم ‪ B‬كما أن عدم إستقرار أسعار النفط كان يصنع الفرق بين الفعلي والتقديري‪ ،‬ففي العام ‪ 2007‬كان الفعلي‬ ‫قريبا من التقديري ولكن في العام ‪ 2008‬كان الفعلي أكبر من التقديري بسبب أسعار نفط أعلى من املتوقع‪.‬أما في جانب االنفاق‬ ‫العام فقد كان اإلنحراف كبيرا وبالتالي كان التقيم ‪.C1‬وبعد صدور تقرير العام ‪ 2020‬سيكون متاحا للباحثين واملهتمين‬ ‫واملؤسسات اإلجابة على السؤال‪ :‬ماذا صنعنا في إدارة املالية العامة خالل العقد السابق‪ ،‬أي تقدم وأي تحديات‪.‬‬ ‫ولكن ليس هنالك إجابة على أسباب عدم اإلنحراف مما يتطلب إصالح مبني على تحديد أسباب اإلنحراف وهل هي فنية أم‬ ‫ناتجة من ظروف اقتصادية غير متوقعة قادت إلى إنحراف االداء الفعلي عن التقديرات‪.‬بالتالي يوضح البيفا مشاكل املالية‬ ‫‪. 1‬للمزيد من املعلومات يمكن اإلطالع على التقرير من خالل الرابط األتي‪https://bit.ly/3gWINDf :‬‬ ‫‪5‬‬ ‫العامة مما يمكن صانع السياسة العامة للبحث الجاد عن أسباب تلك املشكالت ووضع إسترتيجيات لإلصالح مبينة على‬ ‫مؤشرات كمية ومن ثم تطبيقها ومالحظة تطور تلك املؤشرات بعد تبني إصالحات معينة‪.‬بالتالي فإن الفائدة القصوي من‬ ‫تقرير البيفا تتحقق بالعمل الجاد الذي يعقب التشخيص وهذا بدوره يتطلب إرادة سياسية وتوجه واضح نحو إصالح مؤسس ي‬ ‫شامل لنظام املالية العامة‪2.‬‬ ‫‪. 2‬تم إعداد هذا التقرير إستنادا إلى تقرير البيفا‪ :‬إطار تقييم إدارة املالية العامة موجود على الرابط‪https://bit.ly/2Z98ydj :‬‬ ‫‪6‬‬