Tema 3: El Reglamento

Tema 3: El Reglamento

• Una comisión de la Cámara emitirá un dictamen sobre la ley delegada en el plazo establecido.
• El Pleno de la Cámara debatirá el dictamen según las normas generales del procedimiento legislativo.
• Los efectos jurídicos del control se regirán por la ley de delegación.

Concepto de Reglamento

• Un reglamento es una disposición jurídica de carácter general y con valor subordinado a la Ley, dictada por la administración debido a su propia competencia.
• Las normas reglamentarias no pueden derogar o modificar las normas con rango de ley, incluso si son posteriores. A diferencia de esto, las normas con rango de ley tienen la capacidad de derogar cualquier reglamento.
• La mayoría de las normas del ordenamiento son reglamentos.
• Los reglamentos se caracterizan por tener un contenido técnico, vigencia fugaz y apego a coyunturas económicas y sociales. Esto ha dado lugar a la "legislación motorizada" según Carl Schmitt.
• Los Reglamentos de la UE, los Reglamentos Parlamentarios (CCGG), ni los reglamentos de las Instituciones del Estado (CGPJ) se deben confundir con el "reglamento".

Característica Normativa del Reglamento

• Un reglamento es una norma jurídica de Derecho objetivo, con carácter general, abstracto e impersonal.
• Los reglamentos no regulan situaciones o relaciones jurídicas singulares, sino los casos que se refieran al supuesto de hecho que contemplan y que puedan surgir en el futuro.
• Los reglamentos son "disposiciones administrativas generales", siendo un concepto material a diferencia del concepto de ley.

Carácter Secundario del Reglamento

• El reglamento está subordinado a la ley (art. 97 CE), lo que significa que la ley tiene primacía y puede restringir el ámbito de acción del reglamento.
• La Ley 39/2015 (art. 128.2) establece que los reglamentos y disposiciones administrativas no pueden vulnerar la CE o las leyes ni regular materias que la CE o los Estatutos de Autonomía reconozcan como competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

Carácter Gubernativo del Reglamento

• La potestad reglamentaria administrativa está reservada a los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas generales o territoriales, que presentan legitimación democrática.
• La Ley 39/2015 (art. 128.1) establece que la competencia reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, y a los órganos de gobierno locales, conforme a la CE, los EEAA y la Ley 7/1985, aunque se admite la potestad reglamentaria de autoridades administrativas independientes.

Carácter Fiscalizable Judicialmente del Reglamento

• La CE (art. 106.1) establece que los tribunales controlan la potestad reglamentaria, mientras que las leyes disfrutan de inmunidad judicial.
• La LOPJ (art. 6) establece que los jueces y tribunales no aplicarán los reglamentos contrarios a la CE, a la ley o al principio de jerarquía normativa.

Fundamento de la potestad reglamentaria desde el punto de vista práctico

• La falta de agilidad del procedimiento legislativo hace imposible que las Asambleas legislativas regulen todas las situaciones y circunstancias administrativas mediante ley.
• Las Cámaras legislativas no son idóneas para regular materias técnicas debido a su composición política.
• Se busca descargar al Legislativo de tareas detalladas para que cumpla su función fundamental en la adopción de decisiones políticas clave.

Fundamento de la potestad reglamentaria desde el punto de vista jurídico-positivo

• La CE (art. 97) reconoce la potestad reglamentaria al Gobierno, estableciendo que este ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la CE y las leyes.

De la atribución constitucional de la potestad reglamentaria a la administración (art. 97)

• La potestad reglamentaria del Gobierno tiene un fundamento directo en la CE.
• Se establece un vínculo directo entre la CE y el reglamento, sin mediación de la ley.
• La CE asigna la potestad reglamentaria al Gobierno al margen de la función ejecutiva, concibiéndola como distinta y separada de la ejecución de las leyes.
• La potestad reglamentaria del Gobierno está sujeta a la ley por el principio de jerarquía normativa, pero no se limita a la mera "ejecución" de las leyes.
• La CE reconoce y ordena reservas de ley, pero no establece reserva reglamentaria alguna, sino que en virtud del principio de primacía de la ley, ninguna materia le está vedada o sustraída a la ley.
• Aunque la regulación de materias técnicas sería más propia de normas reglamentarias, la CE no contempla reservas al reglamento, por lo que la ley no está vedada a regular materias atribuidas al poder reglamentario (SSTC 5/1981, 73/2000, 104/2000).
• La atribución de la potestad reglamentaria al Gobierno conforme a su posición constitucional y legitimación democrática, justifica la atribución de la potestad para aligerar la carga del legislador en un Estado social de Derecho.

El régimen jurídico de los reglamentos: principios de buena regulación

• La Ley 39/2015 (art. 129.1) establece que las AAPP actuarán según los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia al ejercer la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
• La adecuación a dichos principios deberá justificarse en la exposición de motivos o en el preámbulo de anteproyectos de ley o de proyectos de reglamento.

Principios de la necesidad y eficacia

• La iniciativa normativa debe justificarse por una razón de interés general, basarse en una identificación clara de los fines perseguidos y ser el instrumento más adecuado para garantizar su consecución.

Principio de la Proporcionalidad

• La iniciativa deberá contener la regulación "imprescindible" para atender la necesidad, constatando que no hay otras medidas menos restrictivas de derechos o que impongan menos obligaciones.
• Los trámites adicionales o distintos a los de la Ley 39/2015 deberán justificarse atendiendo a la singularidad de la materia o a los fines perseguidos.

Principio de la seguridad jurídica

• La iniciativa normativa debe ser coherente con el ordenamiento jurídico, nacional y de la UE, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre.

Principio de transparencia

• Se facilitará el acceso a la normativa en vigor y a los documentos propios de su elaboración, definiendo los objetivos de las iniciativas normativas y posibilitando la participación activa de los potenciales destinatarios (Ley 19/2013, art. 7).

Principio de eficiencia

• Se debe evitar cargas administrativas innecesarias y racionalizar la gestión de los recursos públicos.

Clases de reglamento

• Por sus destinatarios: Internos o de organización y externos o de relación.
• Por su origen o titular: Estatales, autonómicos, locales, y emanados de otros entes públicos (CNMV, Banco de España).
• Por su relación con la ley: Ejecutivos, independientes, y de necesidad.

La titularidad en el ámbito del estado de la potestad reglamentaria: La Competencia

• La Ley 40/2015 (art. 9.2.b) prohíbe la delegación de la potestad reglamentaria, pudiendo ejercerla solo los órganos con competencia propia.
• Una excepción es en el ámbito local, donde el Pleno de municipios de gran población puede delegar la aprobación de Ordenanzas locales en Comisión (art. 123.3 LRBRL).

La titularidad en el ámbito estatal: Potestad reglamentaria originaria

• Dado que la CE (art. 97) atribuye la titularidad de la potestad reglamentaria al Gobierno, no es necesario que la ley le conceda tal potestad.
• Según la Ley 50/1997 del Gobierno (art. 25), los reglamentos dictados por el Consejo de Ministros revisten la forma de «real decreto» (son expedidos por el Rey [art. 62.f) CE]), aunque es un trámite formal.

Potestad reglamentaria derivada

• La CE no atribuye expresamente la potestad reglamentaria a los Ministros, pero la doctrina entiende que la CE no lo prohíbe.
• La Ley 50/1997 del Gobierno (art. 4.1) y la Ley 40/2015 (art. 61.a) atribuyen a los Ministros la competencia para ejercer la potestad reglamentaria «en las materias propias de su departamento».
• La doctrina considera que esta atribución se limita al ámbito auto organizativo del Ministerio, requiriendo una expresa habilitación legal para el resto de los casos.
• La Ley 40/2015 (art. 57.3) y la Ley 50/1997 del Gobierno (art. 2.1) conceden al Presidente del Gobierno la potestad reglamentaria en materia organizativa, mediante «real decreto».
• Los reglamentos dictados por los ministros se denominan «orden ministerial», al igual que los reglamentos de las Comisiones Delegadas del Gobierno.
• Las autoridades administrativas inferiores al Ministro no pueden ser titulares de la potestad reglamentaria, solo de la facultad de dictar instrucciones y circulares internas.

La titularidad en el ámbito autonómico de la potestad (competencia) reglamentaria

• El reconocimiento de la potestad reglamentaria a los órganos de gobierno de las CCAA no plantea problemas, dado que la CE prevé el control por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 153.c).
• Los órganos de la Administración autonómica que pueden tener potestad reglamentaria se determinan en sus Estatutos o Leyes de Gobierno y Administración.
• Se atribuye la titularidad de la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma, aunque se permite que los Consejeros la usen dentro de su ámbito competencial con habilitación legal.
• Se suele atribuir al Presidente de la CCAA la potestad reglamentaria circunscrita al ámbito organizativo.
• Los reglamentos aprobados por el Consejo de Gobierno se denominan «decretos», y las disposiciones generales aprobadas por los consejeros «orden».

La titularidad de la potestad reglamentaria (competencia) en el ámbito local

• Aunque la CE no menciona expresamente la atribución de la potestad reglamentaria de las Entidades Locales, la doctrina la considera implícita.
• La Ley 7/1985 atribuye a los municipios, provincias e islas la potestad reglamentaria (art. 4).
• La competencia para dictar reglamentos se atribuye a los órganos plenarios, siendo indelegable en el Alcalde o Junta de Gobierno (art. 23.2.b) LRBRL, excepto en municipios de gran población.
• La jurisprudencia ha admitido que bajo la forma de «Bandos» (arts. 21.1 y 124.4.g) Ley 7/1985], puedan dictarse reglamentos en materia de regulación de servicios municipales.

Titularidad de la potestad reglamentaria (competencia) de otros entes

• La potestad reglamentaria también puede atribuirse a ENTES INSTRUMENTALES en sus normas fundacionales.
• Las Universidades Públicas tienen esta potestad por la autonomía reconocida en la CE y en la Ley Orgánica de Universidades.
• Banco de España y Comisión Nacional del Mercado de Valores (CNMV) sus normas reglamentarias reciben el nombre de Circulares.

Clases de reglamentos según su relación con la ley

• Por la relación que tienen los Reglamentos con la Ley se distinguen los Reglamentos Ejecutivos, los Reglamentos Independientes y los Reglamentos de necesidad.

Reglamentos ejecutivos

• Se dictan sobre la base de una ley preexistente y en virtud de la remisión normativa (reglamentos secundum legem).
• La remisión de la Ley al Reglamento comprende formas de colaboración muy variadas.
• Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo (art. 129.4 de la Ley 39/2015).
• La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las Consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante.

Reglamentos independientes

• Se dictan sin una ley previa (reglamentos praeter legem) para regular materias no reguladas por el legislador.
• Es una figura tradicional en España y es una práctica frecuente del Gobierno, admitida por la jurisprudencia.

Reglamentos de necesidad

• Buscan cubrir situaciones de emergencia, habilitando al Ejecutivo a dictar normas (Ley Orgánica 4/1981 de Estados de Alarma, de Excepción y Sitio).
• Bajo ciertas circunstancias excepcionales, ciertas autoridades administrativas pueden dictar reglamentos con eficacia temporal y carentes de eficacia derogatoria.

La actividad administrativa de producción normativa: Reglas aplicables

• Anualmente, las Administraciones Públicas publicarán un Plan Normativo con las iniciativas legales o reglamentarias a elevar para su aprobación.
• La aprobación del Plan Anual Normativo se publicará en el Portal de la Transparencia.
• La inclusión de una propuesta normativa no incluida en el plan anual debe justificarse en la memoria (art. 25.3 Ley del Gobierno).

Evaluación normativa

• Las AAPP revisarán periódicamente su normativa vigente para adaptarla a los principios de buena regulación.
• La evaluación se plasmará en un informe público, con detalle, periodicidad y por el órgano que determine la normativa reguladora.
• En el caso de la AGE, se trata de un informe anual, en el que se incluirán las conclusiones del análisis de la aplicación de las normas (art. 28 Ley del Gobierno).

La elaboración del reglamento: reglas generales (impacto de género y transparencia)

• La Ley Orgánica 3/2007 establece que los proyectos de disposiciones de carácter general deben incorporar un informe sobre su impacto por razón de género (art. 19).
• La previsión se aplica a los Consejos de Gobierno de las CCAA.
• Las AAPP deben publicar en la web los proyectos de Reglamentos y los informes que conformen los expedientes de elaboración de los textos normativos (Ley 19/2013).
• Cuando sea preceptiva la solicitud de dictámenes, la publicación se producirá una vez solicitados a los órganos consultivos correspondientes sin que ello suponga, necesariamente, la apertura de un trámite de audiencia pública (art. 7.c).

Elaboración de los reglamentos estatales: los actos preparatorios

• La Ley del Gobierno establece que el centro directivo competente elaborará una Memoria del Análisis de Impacto Normativo (MAIR).
• Esta memoria debe incluir la oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación, contenido y análisis jurídico, análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.
• Evaluar el impacto económico y presupuestario, la identificación de las cargas administrativas, cuantificando el coste de su cumplimiento con especial referencia al impacto sobre las PYME.

la participación ciudadana en la elaboración de los reglamentos

• La CE (art. 105.a) establece que «La Ley regulará la audiencia de los ciudadanos, directamente o a través de organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley, en el procedimiento de elaboración de disposiciones reglamentarias que les afecten».
• La Ley 39/2015 (art. 133) establece dos vías de participación de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de normas: La Consulta Pública, Audiencia e Información Públicas.

La consulta pública

• Se sustanciará una consulta pública antes de la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento.
• Se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones potencialmente afectadas por la futura norma (art. 133.1).
• No será precisa una consulta pública si la propuesta no tiene un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia (arts. 133.4 Ley 39/2015 y 26.2 Ley 40/2015).

Audiencia e información públicas

• El texto se hará público además al portal web con el objeto de dar audiencia a los ciudadanos y recabar cuantas aportaciones adicionales sean precisas.
• También podrá recabarse directamente la opinión de las organizaciones o asociaciones que agrupen a las personas afectadas (art. 133.2 Ley 39/2015).
• No se establece un plazo mínimo para esta audiencia e información públicas, aunque en el caso de la Administración es de 15 días hábiles (art. 26.6 Ley del Gobierno).
• La consulta, audiencia e información públicas pueden omitirse cuando concurran razones graves de interés público.

Elaboración De Los Reglamentos Estatales: La Iniciación

• El procedimiento de elaboración de reglamentos se inicia exclusivamente de oficio.

• La jurisprudencia considera que la potestad reglamentaria (aprobar un reglamento) constituye un acto político o de gobierno, no susceptible de control jurisdiccional.

• A menudo las leyes obligan a la Administración a un plazo para la aprobación de sus reglamentos.

• El reglamento aprobado fuera del plazo legal estaríamos ante un supuesto de mera responsabilidad política.

Elaboración De Los Reglamentos Estatales: Los Actos De Instrucción

• Destacan dos trámites:

• El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio (art. 26.5 Ley del Gobierno).

• El dictamen del Consejo de Estado (arts. 26.7 Ley del Gobierno y 23 Ley Orgánica del Consejo de Estado). Es obligatorio en relación con los Reglamentos ejecutivos (innovan el ordenamiento en desarrollo de la ley).

• No se consideran reglamentos ejecutivos los reglamentos independientes que establecen normas organizativas en el ámbito interno o doméstico.

Elaboración Del Reglamento Autonómico

• Es necesario determinar si en la elaboración de los reglamentos autonómicos ejecutivos debe o no solicitarse el dictamen del Consejo de Estado.

• El TC (STC 205/1992) distingue dos situaciones:

• Si la Comunidad Autónoma no tiene órgano consultivo propio: debe solicitar dictamen del Consejo de Estado porque garantiza a los ciudadanos.

• Si la CCAA tiene órgano consultivo propio: la intervención excluye la del Consejo de Estado.

• Algunas leyes autonómicas dan derecho a los ciudadanos a participar en la elaboración de disposiciones generales y propuestas (Navarra Ley Foral 11/2012, 21 de junio, de Transparencia; Extremadura Ley 4/2013, de 21 de mayo, de Gobierno Abierto; Andalucía Ley 7/2017, de 27 de diciembre, de Participación Ciudadana).

Elaboración De Los Reglamentos En Las Entidades Locales

• En el artículo 49 de la Ley 7/1985 de Bases del Régimen Local están recogidos el procedimiento.
• Aprobación inicial: El Pleno de la Corporación aprueba con Dictamen de la Comisión Informativa.
• Su inicio surge a consecuencia de la propuesta de acuerdos, actuaciones o proyectos de los vecinos (art. 70 bis).
• Información Pública: El acuerdo de aprobación inicial se somete a información pública por un mínimo de treinta días para que se planteen sugerencias.
• Aprobación Definitiva: Una vez finalizado lo anterior , el Pleno debe resolver todas las reclamaciones y aprobarlo.
• Si no hay reclamaciones, el acuerdo es provisional.

Efectos De Los Reglamentos: El Principio De Publicidad

• Los Reglamentos están sujetos a publicidad (art. 9.3 CE)

• La Ley 39/2015 (art. 131.1) obliga a su publicación en con sus efectos jurídicos.

• Las AAPP pueden establecer otros medios de publicidad.

• Los reglamentos locales se ejecutan en cuando se publican en el Boletín Oficial de la provincia (art. 70.2 Ley 7/1985).

• Se aplica la regla general del art. 2.1 del Código Civil del plazo de vacatio legis de 20 días.

• La Ley del Gobierno (art. 23) imponen nuevas obligaciones consecuencias del ejercicio de una ley o reglamento, este entrará en vigor en enero o julio.

Efectos de los reglamentos: El principio de jerarquía

• Ninguna disposición administrativa puede vulnerar otra jerárquicamente superior (art. 128.3 Ley 39/201.
• La ley establece que las disposiciones se ajustarán al orden creado por las leyes.
• La jerarquía rige entre Reglamentos del mismo subsistema , no ordenamientos distintos (autonómico y estatal)
• Para los Reglamentos del Estado, la jerarquía es: 1º Real Decreto del Consejo de Ministros o del Presidente del Gobierno, 2º Orden Ministerial (Ley 50/1997 del Gobierno art. 24.2).
• Las Leyes de Gobierno y Administración fijan un orden similar en las CCAA.
• Los Reglamentos locales no tienen relación entre sí al aprobarse por el mismo órgano (Pleno).

Efectos De Los Reglamentos: Principio De Irretroactividad E Inderogabilidad Singular

• Principio De Irretroactividad: La CE (art. 9.3) garantiza que las disposiciones sancionadoras no tendrán efectos anteriores.

• Según la Ley 40/2015 (art. 26.2): las disposiciones sancionadoras sí tendrán efecto retroactivo si favorecen al sujeto.

• Principio de Inderogabilidad Singular de los Reglamentos

• Los Reglamentos son normas que vinculan la aplicación justa (art. 9.1 CE).

• La Ley 39/2015 (art. 37.1) indica que las resoluciones administrativas vulneran lo establecido .

Relaciones Entre Ley Y Reglamento En Materias Reservadas A Ley

• Reservas De Ley Absolutas: La materia debe ser totalmente regulada por ley sin que quepa función al reglamento..

• Reservas De Ley Relativas: («mediante ley», «de acuerdo con la ley»): la ley puede optar por su parte y remitir el resto de la regulación al reglamento.

• El legislador no puede disponer de la reserva misma a través de remisiones incondicionadas por que quitaría poderes al Parlamento y se los daría al reglamnto.

• El reglamento necesita una habilitación normativa específica, sirviendo de complemento para regular aspectos de detalle.

Relaciones Entre Ley Y Reglamento En Materias No Reservadas A Ley

• Capacidad De La Ley: No hay materia vedada al legislador por que la CE no restringe al reglamento.

• La ley , al prevalecer dota de la capacidad de llevar acciones:

• Autoreserva De Ley: la ley prohíbe reglamento la regulación de una materia, reservando para sí (reserva formal de ley).

• La autoreserva de ley se produce automáticamente al aprobarse.

• Deslegalización: Como se basan en ley, y se establece por la misma (no por la CE) podrá suprimirse.

• Deslegalizar es rebajar al rango reglamentario .

La Capacidad Normativa Del Reglamento

• Si Existe Una Ley Previa: El reglamento necesita una habilitación legal específica para regular las materias no reservadas a Ley.
• Si No Existe Ley Previa: Se admite la potestad pero limitada a los aspectos organizativos( art. 97 CE).
• Se admite la potestad reglamentaria: con matices en el ámbito de las relaciones de supremacía especial.

La Competencia Para Aprobar Reglamentos Y La Jerarquía De Los Mismos

Los Sistemas De Control De Los Reglamentos

• Los reglamentos nulos (violen los principios o los limites), debido a su gravedad, el OJ ha creado controles para su aplicación.

• Controles administrativos.

• Controles jurisdiccionales: La inaplicación judicialLos recursos Contencioso-Administrativos .

• Controles Administrativos : La Ley 39/2015 (art. 112.3) : «Contra las disposiciones administrativas generales no cabrá recurso en vía administrativa».

• La prohíbe el recurso «directo» contra una disposición, pues si el acto se aplica podrá interponerse un recurso administrativo ante el órgano.

• La Ley habilita a la propia Administración para declarar nulas las actuaciones .

• El art. 106.2 de la Ley 39/2015 establece que las AAPP de oficio , podrán declarar la nulidad con dictamen del Consejo de Estado. (supuestos de nulidad de pleno derecho).

Sistemas De Control De Los Reglamentos: La Inaplicación Judicial del Reglamento Ilegal

• El art. 106.1 CE los tribunales controlan la potestad reglamentaria y actúa como sometimiento a los fines - La LOPJ.
• Hay dos vías jurisdiccionales contra las ilegalidades: la inaplicación y recursos Contencioso.

  • Se establece en la LOPJ (los jueces - tribunales no aplicarán los reglamentos contrarios a la Constitución).

  • Se priva de eficacia al Reglamento ilegal ante , pues sería desobediencia por que están sometidos al imperio de la Ley ( . 117.1)

El Control De Los Reglamentos A Través Del Recurso Contencioso - Administrativo

• Hay recurrir en vía Contenciosa - Administrativa
• Recurso Directo: Presentar un recurso contra los artículos un plazo de 2 meses desde la publicación están legitimados a cualquier persona titular de derecho.
• Si se estiman supone la anulación del reglamento( plenos efectos ).
  • Declaración de nulidad no afecta a los actos dictados.
• Recurso Indirecto: es cuando se impugna el acto de aplicación, cuestionando la norma que ampara( su validez).
• Tampoco se impugna el Reglamento y no hay plazo para presentaricho recurso.

El Control De Los Reglamentos Por El Tribunal Constitucional

• El TC solo interviene en ocasiones , por la potestad reglamentaria es un asunto de tribunales ordinarios y Administración.

• El control de la potestad reglamentaria por el TC se puede producir en: es impugnación de los reglamentos autonómicos por el gobiernoConflicto de competencia.

• Recurso de amparo:.

  • Impugnación de los Reglamentos autonómicos por el Gobierno: se legitima a éste, provocando la suspensión antes de cinco meses.
  • Recurso De Amparo: Cuando vulnere un derecho fundamental, se interpone un recurso, agotada la vía ordinaria sin la satisfacción de la parte.
  • La sentencia de nulidad del reglamento será total, independientemente del asunto(directo o indirecto).