La Ley: Doctrina General y Constitución

La Ley: Doctrina General

• La ley es un mandato normativo que puede ser preceptivo, general, singular o excepcional.
• Todo acto que adopta la forma de Ley es una Ley en cuanto a su eficacia o fuerza de Ley, justificado porque:
  • No es un simple acto administrativo.
  • Permite la "derogación popular" de la misma jerarquía que la norma común.
  • Autoriza a la Administración a realizar determinadas acciones.
• Para que algo sea una Ley, debe cumplir dos requisitos:
  • Forma: Ser aprobada siguiendo el procedimiento legal.
  • Contenido: Tener carácter jurídico.

Subordinación a la Constitución

• La Constitución precede a la Ley en el orden jerárquico y vincula positivamente su contenido.
• La Ley no puede contradecir los preceptos constitucionales.
• La Ley debe producirse de acuerdo a los contenidos orgánicos, competenciales y principios materiales de la Constitución.
• Razones de esta relación:
  • La Constitución rige el sistema político, la Ley regula el actuar de este sistema.
  • La Constitución es flexible y abierta, la Ley modifica el Derecho objetivo.
  • La Constitución puede iniciar, dirigir (criterios) y limitar (principios básicos) la decisión legislativa.

Legislación Delegada y Decretos de Urgencia (Constitución Peruana de 1993)

• El Poder Ejecutivo puede dictar decretos legislativos y decretos de urgencia.

Delegación de Facultades Legislativas al Poder Ejecutivo

• Constitución Peruana de 1979, el Congreso podía delegar la facultad de legislar al Poder Ejecutivo mediante un decreto legislativo.
• Reformas planteadas:
  • Que el Congreso y el Ejecutivo compartieran la función legislativa, delimitando competencias.
  • Algunas materias legislativas deberían ser indelegables al Ejecutivo.
  • Precisar los alcances y los métodos de dación de cuenta ante el Congreso.
• La Ley 25397 introdujo precisiones en la delegación en materia de leyes orgánicas y la regulación del "dar cuenta al Congreso".
  • Se autorizó la posibilidad de delegar facultades legislativas al Ejecutivo en materia de leyes orgánicas, sujeto a control parlamentario previo.
  • Se estableció la obligación del Presidente de dar cuenta al Congreso en los 3 días posteriores a la publicación.
• Constitución Peruana de 1993
  • Reserva la titularidad de la función legislativa en el Congreso y contempla la delegación de facultades al Ejecutivo.
  • La ley autoritativa (decreto legislativo) es una ley ordinaria que especifica las materias y el plazo de la delegación
  • Establece expresamente la existencia de algunas materias indelegables.
  • El Congreso puede delegar indistintamente facultades legislativas al Congreso y a la Comisión Permanente.
  • Persiste la falta de precisión sobre los alcances del procedimiento de dación de cuenta para el control parlamentario.

Los Decretos de Urgencia

• La Asamblea Constituyente de la Constitución de 1979 rechazó su incorporación, pero se creó a través de la práctica.
• Posibles limitaciones:
  • Establecer un tipo especial de norma para diferenciar los decretos de urgencia de los decretos supremos ordinarios.
  • Determinar que estos decretos tienen vocación y fuerza de ley y vigencia temporal.
  • Establecer el carácter provisional que exige su revisión ulterior por el Congreso.
  • El control jurisdiccional debería ser efectuado a través de la acción de inconstitucionalidad ante el TC.
  • La Constitución le encargaba materias económicas y financieras.
• La ley 25397 se dictó para corregir distorsiones y problemas. Principales innovaciones:
  • Nueva denominación: “Decretos supremos extraordinarios”.
  • No puede exceder de los 6 meses de vigencia.
  • Se buscó definir los argumentos para validar el dictado.
  • Se precisó los aspectos comprendidos dentro de las materias normables.
  • Se reguló el procedimiento de control parlamentario, bajo una modalidad de convalidación por “silencio positivo”.
  • El control jurisdiccional podrá ejercerse ante el Poder Judicial, a través de la Acción Popular.
• Discrepancias con esta Ley:
  • El control jurisdiccional debería corresponder al TC mediante una acción de inconstitucionalidad.
  • La intervención estatal en actividades económicas previstas en el artículo 132 de la Constitución son distintas a las contempladas en el inciso 20 del artículo 211
• La constitución de 1993
  • Reconoce formalmente la existencia de esta institución y la regula.
  • En el inciso 19 art. 118 se establece que el Presidente puede dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando sea de interés nacional.
  • En el art. 74 se señala que los decretos de urgencia no pueden ser de materia tributaria. En el inciso 4 del artículo 200, se dice que los decretos de urgencia son normas con fuerza de ley que pueden ser objeto de control jurisdiccional a través de la acción de inconstitucionalidad.
  • El Congreso puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
• Omisiones, insuficiencias y deficiencias de la Constitución del 93:
  • No se determinó si la competencia material debía seguir circunscrita a la materia económica y financiera, o si debía extenderse.
  • No establecieron la exigencia de una situación de real necesidad y urgencia, el carácter temporal de estas normas y su provisionalidad.
  • No se estableció la necesidad de un pronunciamiento expreso del Congreso, dentro de un plazo fijado, como requisito para su validación.
  • No se señalaron expresamente los tópicos incluidos y excluidos dentro de las materias económicas y financieras asignadas a los decretos de urgencia.
  • Dispone la exclusión de la materia tributaria.
• Reflexión final:
  • Un uso prudente por el Poder Ejecutivo y un papel vigilante por el Congreso, garantizarán una correcta legislación delegada y los decretos de urgencia.

El Reglamento

• Es toda norma escrita dictada por la Administración, no expresa una "voluntad general", sino que es una regla técnica.
• Es una norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley, obra de la Administración.
• La Ley proviene de un poder potencialmente ilimitado, el reglamento de un poder limitado que actúa cuando el primero lo habilita.
• La potestad reglamentaria es el poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos.
• Hay materias cuya regulación está reservada constitucionalmente a la Ley, incluyendo administrativas que afectan los derechos y deberes de los ciudadanos.
• La Ley no puede contener una deslegalización en el ámbito sancionador en favor del Reglamento.
• El Reglamento no puede crear infracciones o sanciones bajo pretexto de desarrollar una ley que no contenga regulación alguna sobre éstas.
• Hay un ámbito natural o inherente al Reglamento como norma, que es el de las cuestiones administrativas que corresponden al ámbito organizativo de la Administración.
• El Reglamento puede actuar siempre en función secundaria de complemento de la Ley y en virtud de una habilitación específica de esta (delegación legislativa).
• Los Reglamentos son instrumentos de ejecución de la Ley, no normas independientes que pueden suplir la Ley.
• La Ley define las situaciones básicas de los sujetos, sus deberes, obligaciones y derechos; el Reglamento trasciende a la autodisposición organizativa de la Administración.
• El Reglamento sólo será válido si se produce sobre la materia así definida o sobre aquella organizativa interna que es campo natural y directo.
• El Reglamento solo puede establecer normas que afecten a los administrados hacia el futuro, a diferencia de la ley, la cual sí puede tener fuerza retroactiva.

Clases de Reglamentos

• Reglamentos jurídicos (normativos) y Reglamentos administrativos (de organización).
  • El reglamento jurídico depende del Congreso, el ejecutivo es dictado solo por el Ejecutivo
• Los Reglamentos jurídicos son las relaciones de supremacía general, los Reglamentos administrativos son de carácter orgánico o son relaciones de supremacía especial.
  • "Legislación" debe entenderse comprensivo de los Reglamentos jurídicos, "Ejecución" se refiere a los Reglamentos de organización o administrativos.
• Las relaciones de supremacía general unen al Estado con cualquier ciudadano, las especiales se reflejan en la potestad reglamentaria de la Administración.
• Este tipo de Reglamentos aparece necesariamente como complemento de la Ley y necesitan de una Ley que los habilite.
• Reglamentos ejecutivos:
  • Completan y desarrollan la Ley en que se apoyan. Los dicta el Consejo de Estado y los aprueba el Gobierno.
• Reglamentos independientes:
  • Están dirigidos a miembros de una determinada administración.
  • Solo caben en el ámbito de las materias organizativas y no deben afectar los derechos básicos de los interesados.
  • En los reglamentos organizativos, la Administración ejercita una facultad de autodisposición sobre sí misma.
  • No necesita justificar en cada caso con una Ley previa.
• Reglamentos de necesidad:
  • Se da en una situación de emergencia.
  • Se coloca en primer plano el principio salus populi suprema lex.
  • Las autoridades gubernativas, civiles o militares, y las autoridades sanitarias están habilitadas para actuar en contra de las Leyes formales.
  • Este reglamento pierde sentido cuando la situación excepcional desaparece.
  • Fuera de estas situaciones de necesidad, el Reglamento no puede contradecir a la Ley.