Grunnbegreper i Forvaltningsretten

Grunnbegreper innenfor forvaltningsretten

• Forvaltningsvirksomhet krever adgang til å bestemme over andre, inkludert underordnede organer, ansatte og private. Det oppstår spørsmål om rettsregler, anvendelse og omfang av bestemmelsesretten.
• Kompetanse omfatter både evnen til å bestemme over andre bindende og evnen til å binde seg selv. Begrepet er viktig for systematisk analyse.

Kompetansetyper i forvaltningen

• Personell kompetanse definerer hvilke organer og personer som kan opptre, og dette behandles i bokens del 2 og andre steder, som kapittel 26 IV om forvaltningens kompetanse.
• Prosessuell kompetanse omhandler fremgangsmåten for å treffe bindende avgjørelser, og det beskrives i bokens del 3 og 4, samt kapittel 8 om instruksmyndighet.
• Materiell kompetanse omfatter hva forvaltningen kan bestemme, hovedsakelig behandlet i bokens del 5, men også andre steder som kapittel 13 V-VI om kompetanse til å nekte innsyn, og kapittel 20 om omgjøring av vedtak. Husk at organer og personer innenfor forvaltningsapparatet også kan være adressater.
• Det offentlige kan binde seg selv, og reglene om binding ved tilsagn og avtaler er stort sett de samme som for private, men det finnes viktige ulikheter som nevnt i kapittel 10, 26 og 28.

Rettsregler og prinsipper

• Ordet «prinsipp» brukes ofte i juridisk litteratur, men kan ha uklare betydninger.

Fire vanlige bruksmåter av "prinsipp"

• Som navn på rettsregler, for eksempel "legalitetsprinsippet".
• Som en sammenfatning av flere rettsregler.
• Som navn på verdier og hensyn som påvirker utformingen av rettsregler.
• Som forslag til rettsregler eller navn på regler som ikke er allment akseptert ennå.
• Ordets emotive appell bør unngås, og argumentene bør vektlegges. Argumentasjon bør være prinsipiell, men uten uklare ord.
• Påstander basert på «prinsipper» kan gi falsk autoritet, mens Høyesterett har kompetanse til å etablere lovgivning med juridisk klang.

Normer og avgjørelser

• Fokuserer på rettslige regler med en ubestemt krets av adressater, men individuelle avgjørelser kan også inndeles etter plikter, kompetanser og kvalifikasjoner.

Pliktregler

• Angir hva man har eller ikke har plikt til, i form av påbud, forbud, tillatelser eller fritagelser.
• Et påbud angir hva man har plikt til å gjøre, som å betale skatt.
• Et forbud angir hva man har plikt til å unnlate, som å stjele.
• En tillatelse angir at noe ikke er forbudt, som en byggetillatelse.
• En fritagelse angir at noe ikke er påbudt.
• "Pliktregler" kan kalles "handlingsregler" eller "forholdsregler", men det kan være mindre egnet til å skille dem fra kompetanseregler.
• Avgjørelser om individuelle plikter er enten påbud, forbud, tillatelser eller fritagelser.
• Motstykket til en plikt er et krav eller en rettighet.
• Sanksjoner knyttes vanligvis til overtredelse av plikter, for eksempel straff eller erstatning.
• Brudd på plikter for statsansatte kan føre til ordensstraff eller avskjed.
• Rettssystemet bygger på at alt som ikke er forbudt, er tillatt.
• Vanlig handlefrihet beror på at et forhold ikke er regulert gjennom lov.
• Regler om tillatelser og fritagelser gis vanligvis som unntak fra hovedregler som pålegger plikter.
• Uttrykket «speilvendt» betegner et vidtrekkende forbud eller påbud som opphever det rettslige utgangspunktet om at alt som ikke er forbudt, er tillatt.

Kompetanseregler

• Kompetanse kan karakteriseres som evne til å binde seg selv eller bestemme over andre.
• "Evne" brukes i overført betydning og refererer til å oppfylle betingelser for å anerkjenne en lov eller avtale som rettslig bindende.
• Myndighet og kompetanse brukes ofte synonymt, mens "myndighet" kan referere til organer med kompetanse og "kompetanse" til dyktighet.
• Kompetanse gir grunnlag for å etablere nye rettsposisjoner.
• Man bruker ordet kompetanse om det å istandbringe bindende disposisjoner, men språkbruken varierer.
• Kompetansen gjelder innenfor visse grenser og det kan være straffbart å utgi seg for å ha en kompetanse.
• Å opptre uten kompetanse fører normalt til at vedtak eller avtaler blir ugyldige.
• Uvesentlige kompetansemangler blir ofte oversett.
• Dommer kan være bindende selv om retten har overskredet sin kompetanse.
• Kompetanseregler angir hvilke betingelser som må oppfylles for at kompetanse skal foreligge.
• Personelle betingelser angir hvem som har kompetanse.
• Prosessuelle betingelser angir hvordan man skal gå frem.
• Materielle betingelser angir hvilket innhold og situasjoner kompetansen gjelder for.
• Grunnloven angir ikke positivt hva som kan vedtas ved lov, men setter grenser.
• Stortingets kompetanse til å vedta lover kan bare benyttes i visse situasjoner.
• Regler som gir kompetanse til forvaltningen, setter grenser for hva den kan bestemme.
• Kompetanse kan kombineres med plikt eller frihet.
• Lovgivende makt har frihet til å bestemme om det skal gis en lov eller treffes et vedtak.
• Forvaltningen kan ha plikt til å benytte en kompetanse på en bestemt måte.
• Kompetanse kan foreligge selv om den ikke er brukt korrekt.
• Stat eller kommune kan bli bundet av et vedtak selv om det er truffet av noen uten rettighet.
• Hjelpeverbet «kan» brukes for å angi tillatelse, frihet eller kompetanse.

Kvalifikasjonsregler

• Kvalifikasjonsregler angir hva som skal regnes med til en rettslig kategori som «eier», «vedtak» eller «embetsmann».
• Forvaltningsvedtak kan karakteriseres som individuelle kvalifiseringer, som ekspropriasjon, adopsjon eller utnevnelser.
• Regler kan betraktes som fragmenter som kobles sammen for å danne en fullstendig regel.
• Det er viktig å skille mellom regler som pålegger/fritar plikter, gir/begrenser kompetanser og regler som ikke direkte gjør noen av delene.

Retningslinjer

• Retningslinjer støtter skjønnsmessige vurderinger ved å angi relevante hensyn og deres vekt.
• De er hjelpenormer for rettsregler og veileder ved tolkning og løsning av spørsmål.
• Noen fastsetter hvilke argumentkilder som skal brukes, mens andre gir rammer for skjønn ved bruk av ord som «rimelig».
• Retningslinjer er ofte innbakt i regelverk som gir forvaltningen kompetanse.
• De kan gi veiledning om kravet til "særegne forhold" ved inhabilitet, jf. fvl. § 6.
• Hjemmelsgrunnlaget gir sjelden beskjed om alle retningslinjer.
• Overordnede kan instruere om hvilke hensyn som skal tillegges vekt.

Grunnlovbasert kompetanse og privat autonomi

• Forvaltningen har to hovedkilder for kompetanseutøvelse, grunnlovbaserte kompetanser og privat autonomi.
• Privatautonomi sikter til kompetanse til å disponere egne økonomiske midler og egen handlefrihet.
• Private rettssubjekter kan erverve subjektive rettigheter ved arv, hevd mv.,.
• Avtaler om inntektsgivende arbeid eller investeringer er viktig.
• Staten og kommunen kan også ha avtaler som inntektskilde.
• Rådighet over økonomiske goder for det offentlige kommer fra toll, skatter og avgifter, uten samtykke.
• Rettigheter som bygger på kompetanse til å råde over egne økonomiske goder tilkommer myndige individer og juridiske personer.
• Eiendomsrett gir frihet og kompetanse, og den som ansetter får styringsrett.
• Statens viktigste grunnlag er kompetansen til å bestemme over sine undersåtter.
• Denne "høyhetsretten" er ikke betinget av samtykke til å betale skatt eller utføre militærtjeneste, jf. grunnloven.
• Kommunene har fått overført deler av denne kompetansen.
• Lovgivende makt er bundet av grunnloven.
• Forvaltningen er bundet av lover og regler og kan staten binde seg selv, f.eks. ved lov om trygdeplikt.
• Kompetansen til å binde seg selv er en side av statens beslutningsmyndighet.
• Staten kan endre rettsreglene og gi bestemmelser om privat autonom kompetanse.
• Konstitusjonen beskytter private interesser, og endringer krever grunnlovsendring.
• Rettigheter bygd på rådighet over økonomiske goder kan overdras.
• Kompetansen til å sette en annen, som hører til rettigheten overføres ved salg.
• Disposisjonsfriheten beror på rettighetsposisjoner (eier, panthaver, aksjonær etc.).
• Grunnloven bestemmer hvem som har bestemte kompetanser.
• Systemet for tildeling av kompetanser er hierarkisk.
• Konstitusjonelle kompetanseregler gir statsorganer hjemmel til å skape kompetanser for andre (kompetansetildelingskompetanse).
• Delegasjon er å tildele kompetanse som man selv har.
• Fullmaktslover gir Kongen eller forvaltningsorganer kompetanse til å gi bestemmelser.
• Kompetanser delegeres videre nedover i lange kjeder.
• Hjemmel for et vedtak beror på om hver enkelt kompetansetildeling er holdbar.
• Hjemmelskjeden må henge sammen.
• Kompetansetildeling er ikke overdragelse av myndighet.
• Et offentlig organ gir ikke fra seg sin egen myndighet ved å gi myndighet til et annet.
• Det er normalt ikke adgang til å gi fra seg offentlig myndighet.
• Stortinget er i en særstilling siden det kan endre grunnloven.
• Grunnlovbasert kompetanse og privatautonomi er knyttet til rettslige posisjoner.
• Det er tre sett av faktorer som har betydning for kompetanseutøvelse: selve kompetansereglene, kvalifikasjonsregler og rettsaktene

Andre faktorer for kompetanse

• Kvalifikasjonsregler beskriver betingelser for å være en rettssubjektposisjon.
• Rettsakter fører personer inn i posisjoner: Utnevnelser, avtaler eller overføringer av posisjoner kan overføre posisjonen til en annen.
• En individuell kvalifisering anser en person som innehaver av en stilling og innebærer en rekke plikter, krav og kompetanser.
• Både private og offentlige rettssubjekter kan opptre på grunnlag av privatautonomi.
• Staten og kommunene er stort sett underlagt privatrettslige regler angående eiendom, avtaler osv.
• Offentligrettslige regler om hvem som kan disponere bevilgede midler må anvendes sammen, f.eks regulerer dette hvem som kan inngå avtaler.
• Rettssubjekter som i andre relasjoner er private kan utøve myndighet som bygger på grunnloven.
• Disposisjoner av blandet karakter forekommer (ansettelse i stat og kommune).
• Staten kan gjennom avtale forplikte seg til å ikke bruke myndighet på bestemte måter.

Rettsgrunnlaget for forvaltningskompetanse

• Utøvende statsmakt er rettsbundet. Forvaltningen må bygge på lov og rett.
• Forvaltningen kan ikke gjøre stort uten penger, som bevilges av Stortinget.
• Lover er bindende for både private og det offentlige.
• Kommunen må søke om byggetillatelse selv om et departement vil oppføre et nytt hus.
• Statsforvalteren må påse at lovens regler blir fulgt.
• Grunnloven fordeler statens kompetanser mellom lovgivende, utøvende og dømmende makt.
• Visse kompetanser legges direkte til Kongen som øverste leder av den utøvende statsmakt.
• Forvaltningen må bygge på bestemmelser fastsatt av Stortinget eller med dets medvirkning.
• Kommunene bygger på lov eller bevilgningsvedtak.
• Forvaltningens grunnlovsumiddelbare kompetanse følger av §§ 3, 27 f., 17, 21-22 og 26 i Grunnloven.
• Kompetanse som ikke kan bygges direkte på grunnloven, må bygge på vedtak truffet av Stortinget eller Kongen.
• Grunnlovsendringer er forbeholdt Stortinget.
• Stortinget fastsetter skatter, bevilger penger og gir samtykke til statlige forpliktelser.
• Myndigheten til å gi, endre eller oppheve lover utøves av Stortinget i samarbeid med regjeringen.
• Den grunnleggende kompetansen er delegert til forvaltningen, som fastsetter forskrifter.
• Forvaltningen kan fravike regler ("derogasjon").
• Lovgivningsvirksomheten utøves i realiteten kraft av delegasjon.
• Forvaltningen skal gjennomføre generelle bestemmelser.
• Uttrykket "den utøvende makt" refererer til forvaltningen.
• Forvaltningsvirksomheten drives på grunnlag av bevilgningsvedtak, jf. § 75 bokstav d. Grl.; ved å råde over penger eller bygninger.
• Forvaltningen kan anvende slike vedtak til å dekke egne utgifter, eller fordele midler via støtteordninger.
• Forvaltningen kan binde seg selv gjennom tilsagn eller bestemme over andre via avtaler.
• Kompetansen til å organisere forvaltningsapparatet og treffe bestemmelser om virksomheten følger av konstitusjon og lovgivning.
• Dette innebærer at underordnete får plikt til å rette seg etter interne bestemmelser.
• Grl. § 3 legger den overordnede styringen av forvaltningsapparatet direkte til Kongen.
• Lovgivende makt kan legge forvaltningsmyndighet til andre organer.
• Bestemmelser som legger myndighet direkte til Kongen må forstås som kongelige prerogativer.
• Lovgivningen kan gi organisatoriske regler, f.eks. om utnevning av embetsmenn.
• Virksomheten foregår innenfor lovgivning om f.eks. rett til støtte, administrasjon, ansatte.
• Vedtak i form av formell lov kan brukes selv når det ikke er nødvendig: Konstitusjonen gir kompetanse til både den lovgivende og den utøvende makt.
• En lov som ikke strider mot grunnloven har høyere rang enn vedtak av Kongen eller departementet.
• Loven kan begrense Kongens instruksjonsmyndighet ved å legge oppgaver til organer som regjeringen ikke kan instruere.
• Stortingets bevilgningsmyndighet setter grenser for regjeringens handlefrihet.
• Vedtak i lovs form er nødvendig for å endre regulering, eller fordi grunnloven krever det.
• Regler av høyere rang går foran lavere rang -->Nytt vedtak er nødvending

Mer

• Endelig kan vedtak i formell lovs form være nødvendig på grunn av vedtakets innhold.
• Ifølge grl. § 113 gjelder når et inngrep ikke kan bygges på samtykke.
• Ved krav om lovhjemmel med å vise til legalitetsprinsippet eller lex superior-prinsippet.
• Kommunale selvstyre bygger på lov; derfor er ny lov nødvendig om dette.
• Den utøvende makt kan forplikte staten ved avtaler og tilsagn.
• Stortinget og den lovgivende makt kan også kreve bevilgningsvedtak.
• Kongen kan gjennom lov bestemme over bevilgningsvedtak.
• Departementene kan tildele kompetanse ved delegasjon.