Équité procédurale et droit administratif

Origine de l'équité procédurale

• Les brefs de prérogative étaient utilisés par les cours d'Angleterre pour assurer le respect des règles par les autres tribunaux et contrôler l'administration publique.

Difficulté d'application

• L'application des règles de justice naturelle à l'administration publique est complexe, car elle exige des juges qui tranchent après un procès contradictoire.
• Pour surmonter cette difficulté, on a préféré appliquer les règles de manière nuancée, en remplaçant les règles strictes par des principes d'impartialité et de procès équitable.
• L'administration publique est soumise à des règles plus souples que les tribunaux judiciaires.

Classifications historiques

• Distinction entre décisions judiciaires/quasi-judiciaires (règles de justice naturelle applicables) et décisions législatives/préliminaires (règles de justice naturelle non applicables).
• Cette classification a été abandonnée vers les années 1990, mais le concept continue de s'appliquer en général.

Compromis de la justice naturelle à l'équité procédurale

• Expansion des brefs de prérogative.
• Application contextuelle des règles.
• Utilisation d'une classification tripartite des actes : administratif, législatif et judiciaire.
• Exclusion catégorique de certains types d'emploi gouvernemental.

Règle générale

• Toute décision affectant les droits, privilèges ou intérêts d'un justiciable exige l'équité procédurale.

Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Police Commissioners (1979, CSC)

• Introduction du concept d'équité procédurale (au lieu de la justice naturelle).
• Application de l'équité procédurale au service public.
• Un agent de police congédié après une période de stage de 18 mois devait bénéficier d'une procédure équitable.
• La CSC confirme que les principes d'équité procédurale s'appliquent à tous les domaines de l'administration publique.
• L'agent avait droit à un traitement équitable, sans décision arbitraire, et à la possibilité de se défendre.

Analyse contextuelle : Knight c. Indian Head School Division no 19

• L'équité procédurale est indépendante de toute disposition législative.
• Pour déterminer le niveau d'équité procédurale, il faut analyser :
  • Nature de la décision : une décision discrétionnaire implique moins d'équité procédurale, tandis qu'une décision déterminative en exige davantage.
  • Processus prévu : un processus laissé à la discrétion du décideur implique moins d'équité procédurale, tandis qu'un processus accusatoire en exige davantage.
  • Intérêts individuels : plus la décision est importante pour la personne, plus il y a de protection procédurale.
• L'équité procédurale inclut le droit à un préavis, à une audience, à contre-interroger des témoins, à l'assistance judiciaire et à une audience dans un délai raisonnable.

Analyse contextuelle : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)

• Analyse contextuelle basée sur cinq considérations :
  • (I) Nature de la décision et processus suivi.
  • (II) Nature du régime législatif et les termes de la loi en vertu de laquelle agit l'organisme : une décision finale exige plus d'équité procédurale qu'une décision interlocutoire.
    • Nuance : Une erreur procédurale peut être corrigée s'il y a une instance d'appel/révision.
  • (III) Importance de la décision pour les personnes visées.
  • (IV) Attentes légitimes de la personne qui conteste la décision.
    • Si un représentant de l'État fait des représentations claires concernant la procédure, la personne a droit à cette procédure.
  • (V) « Les choix de procédure de l'organisme fait lui même, particulièrement quand la loi laisse au décideur la possibilité de choisir ses propres procédures, ou quand l'organisme a une expertise dans le choix des procédures appropriées dans les circonstances ».
    • Lorsque le décideur a un choix à faire, il faut respecter son choix discrétionnaire et moins d’équité procédurale sera exigée.
• Question d'analyse : En fonction des 5 critères, est-ce que la situation exige plus ou moins d'équité procédurale ?

L'étendue de l'obligation

• Portée large.

Barreau du Québec c. Khan, 2011 QCCA 792

• L'équité procédurale s'applique à Khan même s'il n'est pas officiellement membre du Barreau.

Procédures législatives : Cooper v. Wandsworth Board of Works

• Lorsqu'il y a une violation de la common law, un tribunal peut suppléer l'omission du législateur en ajoutant des protections procédurales.
• Exception : Si une disposition législative exclut explicitement l'équité procédurale, les juges ne peuvent pas intervenir.
• Interprétation : Il faut lire des codes de procédure à la lumière de Cooper.
• Rappel : C'est le décideur administratif qui décide en premier lieu si une procédure est nécessaire en vertu de l'équité procédurale.

Exigences constitutionnelles

• La common law est très puissante en matière d'équité procédurale.
• Dans les situations où une disposition législative repousse clairement l'équité procédurale, on peut invoquer d'autres méthodes pour faire respecter l'équité procédurale, notamment la Charte, la Déclaration canadienne des droits et autres dispositions quasi-constitutionnelles.

Charte canadienne des droits et libertés

• Article 7 : Droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne.
  • Rarement invoqué en contexte administratif, car le seuil est élevé.
  • Mais si on réussit à démontrer qu'une disposition législative exclut explicitement l'équité procédurale et viole l'article 7, la disposition sera jugée inconstitutionnelle.
  • Des procédures longues et pénibles ne s'agissent pas en soi d'une violation de l'article 7.
• « En ce qui a trait aux droits procéduraux, la règle de la common law résumée dans Baker, décrit correctement les éléments de la justice fondamentale ».

Déclaration canadienne des droits

• Portée limitée.
• Ne s'applique pas à la législation.
• Ne crée pas le droit à un processus quelconque sans qu'un processus soit déjà prévu par la loi.

Autres dispositions quasi-constitutionnelles

• Application possible en principe, mais il y a peu d'exemples.
• Exemple important : Article 23 de la Charte québécoise.

Exceptions à l'obligation d'équité procédurale

Décisions législatives : Authorson c. Canada (Procureur général)

• La Déclaration canadienne des droits ne s'appliquait pas aux lois. La seule protection que peut bénéficier Authoison en l'espèce est celle du processus législatif.

Proc. Gén. du Can. c. Inuit Tapirisat et autre

• L'équité procédurale ne s'applique pas ici car il s'agit d'une décision de nature législative, la fixation d'un tarif qui a une force de loi pour un nombre indéterminée de personne.
• À retenir : Il y a certaine décision qui, en vertu de leur nature législative, n’exige pas d’équité procédurale surtout lorsque ce n’est pas pratique de prévoir la participation.

Bank Mellat v Her Majesty’s Treasury (No 2)

• Bien que la disposition soit clairement de nature législative, elle ciblé sphériquement la banque et alors l’équiter procédurale s’appliquait. La Banque avait droit à un préavis.
• R : Lorsqu’une décision législative affecte un nombre déterminé de personne et vise une personne ou un groupe de personne ce n’est plus une décisions législative, l’équité procédurale s’applique.

Décisions préliminaires

• Parfois des décisions qui n'ont pas d'impact.
• Lorsqu'il n'y a pas de conséquences, il n'y a pas de devoir d'agir équitablement.
• Notion de conséquence : Interprété de façon large. Les décisions qui affectent les droits, privilèges ou biens ou obligations ou intérêts d'une personne exige l'application de l'équité procédurale.

Irvine c. Canada (Commission sur les pratiques restrictives du commerce)

• Les étapes préliminaires dans le cadre d'une enquête appellent à l'application d'équité procédurale.
• Bien que l'enquête préliminaire exigerait moins d'équité procédurale, elle n'était pas exempte de l'équité procédurale.

Décisions de droits privés

• Règle de base : Dès qu'une relation est contractuelle, l'équité procédurale ne s'applique pas.

Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick

• L'équité procédurale ne s'applique pas aux relations contractuelles, sauf en l'absence de protection contractuelle ou si le pouvoir est statutaire.
• L'équité procédurale s'applique si (a) il y a absence de protection contractuelle ou (b) si le devoir d'agir équitablement est attribuable à un pouvoir statutaire
• L'équité procédurale s'applique lorsque le DM est une personne qui détient un office statutaire (et non contractuelle).

Ouellette c Saint-André, communauté rurale personnalisée

• Un clerc renvoyé pour avoir mal géré des finances municipales avait droit à une audience pour contester les faits et dépose de la preuve a sa défense.

Fédération Canado-Arabe c Canada (Citoyenneté et Immigration)

• Puisque la décision est de nature contractuelle, il n'y a pas de souci d'équité procédurale donc le préavis n'était pas requis.

Décisions urgentes : Cardinal c. Directeur de l'Établissement Kent

• Pas d'équité procédurale dans les situations urgentes, mais une audience équitable doit être tenue après.

Québec : Loi sur la justice administrative

• Article 2 - Principe général : Les procédures menant à une décision individuelle doivent respecter le devoir d'agir équitablement.
• Article 4 : L'administration doit s'assurer que :
  • Les procédures sont simples, souples et respectueuses.
  • L'administré a eu l'occasion de fournir des renseignements utiles.
  • Les décisions sont prises avec diligence et communiquées clairement.
  • Les directives aux agents sont conformes aux principes d'équité procédurale.
• NB : Contrairement aux tribunaux de CML, les tribunaux administratifs du Québec ont l'obligation de respecter le principe d'équité procédurale dans toute leurs décisions.

Baker c Canada

• Le décideur admin à la discrétion d’autoriser une demande d’exemption de résidence permanent pour des raisons d’ordre humanitaires.
• Équité procédurale : La décision de l'agent d'immigration est annulée, car elle n'a pas respecté l'obligation d'équité procédurale, l'impartialité du décideur, et n'a pas pris en compte de manière adéquate l'intérêt supérieur des enfants dans le cadre de la demande d'exception humanitaire.

Droits reliés à l'équité procédurale

• Dans tous cas la question pertinentes est de savoir si ou o=plusieurs droits procéduraux à été respecter.

Le droit au préavis

• Pour respecter ce droit, il faut divulguer (1) la raison pour l'action proposée et (2) les faits saillants sous-tendante l'action et (3) donner la possibilité de répondre au préavis.

Canada c Blood System

• Contexte : La Comission d'enquête doit faire des conclusions de faits qui ont une incidence sur la réputation de la personne mentionné dans le rapport fianl de la Commission. Avant qu’il dépose son rapport final la Commission doit fournir à chaque personne qui risque d’être affecté par la conclusion un préavis respectant les trois exigences.
• L’avis fournis sera général
• Le contenu du préavis dépend du contexte

Confederation Broadcasting (Ottawa) Ltd c Canadian Radio-Television Commission

• Dans cette décision l'avis fournit n'était pas formelle, mais plutôt un échange de lettre pendant plusieurs mois et la personne visée était au courant des raisons pour l'action proposée, des faits saillants et avait la possibilité de répondre au préavis dans le cadre d'une audience (les 3 critères).

Le droit à l'audience

• Le droit à l'audience est l'occasion de répondre aux allégations et donc fait partie aux droits au préavis. Un droit à l'audience fait référence généralement à une audience en personne.
• Ce qui est important est une possibilité de contredire les allégations. Cela ne nécessite pas nécessairement une audience en personne.
• Souvent les audiences sont écrites ou électroniques

Baker c Canada

• Une audience en personne est considéré nécessaire lorsqu’il y a des questions de crédibilité ou concernant les faits.

Khan c University of Ottawa

• La CA : Soutient qu'il y a une question de crédibilité de K et donc cette question nécessite une audience en personne.

Prassad

• Les tribunaux admin sont maîtres de chez eux en termes de procédures/ont la compétence pour établir des règles de procédures à leur discrétion.
• Exception : Lorsqu’il y a violation d’une exigence d’équité procédurale, les tribunaux peuvent intervenir.

Audience virtuelle – Est-ce une audience en personne ?

• Pas de réponse définitive, mais certains tribunaux admin considère que l’audience virtuelle (Zoom ou Teams) peut être utiliser pour répondre aux questions de crédibilité.

Le délai

• Il y a 2 types de délais : 1) Délai équitable et 2) Délai de procédure.
• Lorsqu'un délai compromet la capacité d'une partie de répondre à la plainte portée contre elle, notamment parce que ses souvenirs se sont estompés, parce que des témoins essentiels sont décédés ou ne sont pas disponibles ou parce que des éléments de preuve ont été perdus, le délai dans les procédures administratives peut être invoqué pour contester la validité de ces procédures et pour justifier une réparation.
• NB : Le délai ne justifie pas, à lui seul, un arrêt des procédures comme l'abus de procédure en common law, sauf dans des cas graves.

Abrametz v Law Society of Saskatchewan, 2020 SKCA 81

• Il faut toujours rencontrer trois critères suivants :
  • Est-ce que le délai excessif (considérant les contraintes d’équité procédurale et de complexité).
  • Préjudice important (causé par le délai) : Lien de causalité
  • Si sérieux de constituer un abus de procédure : Est-ce que le délai et les préjudices subis sont tellement graves qu'ils portent atteinte à l'intégrité du système de justice.

La preuve

• Obligation divulguer toutes les informations pertinentes.

Kane c Conseil d'administration de l'Université de Colombie-Britannique

• Des informations pertinentes supplémentaires n'ont pas été divulguées au prof K. Ainsi K n'avait pas la possibilité de répondre aux nouvelles informations divulguées par le président.

• Mais il n'y a pas d'obligation positive de chercher de l'information pertinente

Méfiez-vous du privilège de la Couronne…

• Le privilège de la Couronne peut être invoqué pour restreindre la divulgation au motif que la divulgation risque de porter atteinte à l'intérêt public.

Carey c Ontario

• Lorsque la Couronne invoque son privilège, le décideur admin doit lui-même regarder la preuve et faire sa propre détermination concernant les conséquences de la divulgation de cette preuve soupesant les conséquences pour l'intérêt publique vs les intérêts de la justice dans la prise de décision exacte.

Loi sur la preuve au Canada

• Cette loi fédérale permet à la Couronne de refuser de divulguer toute information qui relève de l'intérêt national (art 39 et 40 - protège la confidentialité du Conseil des Ministres).
• Dans les cas couverts par les arts 39 et 40, le privilège est absolu et ne peut être écarté. Intention législative claire de repousser la CML.
• Les décideurs administratifs peuvent s'appuyer sur leur propre expertise

Cité de Sainte-Foy c Société Immobilière Enic Inc

• Les décideurs admin peuvent non seulement s'appuyer sur les connaissances d'offices ainsi que sur leur propre expertise acquise avant la nomination et après la nomination comme connaissance d'office.
• La réticence s'impose, surtout si on rajoute un nouvel élément

Peel Law Association v Pieters

• La CA a maintenu la décision, car les articles sur la discrimination systémiques tombaient dans le domaine d'expertise du tribunal et donc elle pouvait prendre les informations comme connaissance d'office.
• Même si les tribunaux admin doivent faire preuve de réticences lorsqu’ils s’appuient sur des éléments qui ne sont pas au dossier. Ainsi, il est préférable d'aviser les parties.
• Les règles judiciaires de procédure ne s'appliquent pas

Université du Québec à Trois-Rivières c Larocque

• Les règles de preuves applicables à un contexte admin ne sont pas les règles judiciaires, donc les règles du ouï-dire et ses exceptions ne s'applique pas dans un contexte admin. Le seul test en admin est la pertinence.
• La pertinence : Ainsi, une preuve est admissible si elle est pertinente. Aussi, c'est le décideur admin qui accorde le poids/valeur probante de la preuve soumise.

En bref…

• En droit admin n'exige pas que les procédures soient de nature judiciaire. Mais cela dépend du contexte, par ex, les procédures du Tribunal des droits de la personne ressemblent plus aux procédures judiciaires.
• NB : Plus on est du côté judiciaire du spectre, plus on aurait des droits liés à l'exigence d'équité procédurale plus important, comme le droit au contre-interrogatoire.

Le droit au contre-interrogatoire

• Pas une obligation de fournir un contre-interrogatoire – il y a peut-être d'autres moyens suffisants.
• Il faut trouver une harmonie entre l'individu et le bien commun.

Irvine c Canada (Commission sur les pratiques restrictives du commerce)

• Dans ce contexte, il n'était pas nécessaire d'avoir un contre-interrogatoire, car il y avait d'autres moyens disponibles pour obtenir les informations nécessaires.
• R : tant que les personnes visées par l'enquête prélim pouvaient mettre en questions les prétentions du témoin, le contre-interrogatoire n'est pas exigé
• PS : Parfois les pratiques des tribunaux admin dépassent les exigences de la CML, ceci est observé dans le cas des contre-interrogatoires.
• Généralement on ne peut pas contre-interroger un décideur admin en raison du secret des décideurs admin.
• Dans un contre-interrogatoire, il faut traiter les parties de façon équitable, donc si une partie à la possibilité de contre-interroger un témoin, il faut accorder cette opportunité à l'autre partie aussi.

Le droit à l'avocat

• Généralement pas de droit à l'avocat devant une instance administrative (mais si on permet à une partie d'être représenté par un avocat par une partie il faut permettre ceci à l'autre partie aussi).
• PS : Dans une instance admin on est réticent à permettre la participation des avocats car leurs présences à tendance à allonger les procédures.
• Si quelqu'un invoque le droit à la représentation à l'avocat il faut établir les critères suivants :
  • Importance du dossier
  • La complexité de la procédure
  • La capacité de l'individu de participer/de présenter ses arguments sans avocat
• Il n'y a pas de droit constitutionnel à la représentation par avocat lors de l'audience (mais on ne peut pas empêcher à une personne de consulter un avocat hors de l'audience)

Droit à une décision motivée

• Pour qu'une décision admin soit raisonnable il faut qu'elle soit justifiée eu égard aux contraintes factuelles et juridiques, notamment être motivée.

Baker c Canada

• Le droit à une décision motivé n'est pas un devoir admin en principe.
• En pratique les motifs sont nécessaires parfois pour les décisions admin, surtout lorsque les intérêts sont importants.

Congrégation des témoins de Jéhovah de St Jérôme Lafontaine c Lafontaine

• Les motifs ont pour objectif d'expliquer la décision. Cette obligation/motifs varie selon la décision.
• NB : La définition de « motif » est large et libérale. En l’espèce, les notes de l’agent qui regardait le dossier de Baker ont été considéré comme étant des motifs raisonnables de décision.

Les attentes légitimes

Canada (Attorney General) v. Mavi - Test pour identifier une attente légitime

• Lorsque dans l'exercice du pouvoir que lui confère la loi, un représentant de l'État fait des affirmations claires, nettes et explicites qui auraient suscité chez un administré des attentes légitimes concernant la tenue d'un processus administratif, l'État peut être lié par ces affirmations si (1) elles sont de nature procédurale (par ex., le droit au préavis, à l'audience… *ainsi que le contenu de ces droits ) et (2) ne vont pas à l'encontre de l'obligation légale du décideur. La preuve que l'intéressé s'est fié aux affirmations n'est pas nécessaire…

• Précisions :

  • Représentant de l'État comprend les décideurs admins
  • La représentation peut être orale, écrite ou fait dans le cadre d'un instrument de droit mou (une politique).
  • Ne peut pas écarter une obligation légale du décideur si une affirmation claire nette et explicite contredit la loi, on ne peut pas avoir une atteinte légitime.
    • Ceci est rare

• Les attentes légitimes : procédure, pas substance : Au Canada on peut uniquement avoir des atteintes en matière de procédures et non en matière de résultat/substance.

Centre hospitalier Mont-Sinaï c. Québec (Ministre de la Santé et des Services sociaux)

• La CSC suggère que les pratiques gouvernementales peuvent créer des obligations envers des justiciables. Ceci relève de la raisonnabilité d'une décision (substance) et non de l'équité procédurale.
• Contrôle judiciaire procédure - indépendance judiciaire, impartialité, procédure équitable
• Contrôle judiciaire substance : la légalité des décisions, la raisonnabilité des décisions

Utilité des attentes légitimes

• Les atteintes légitimes sont particulièrement utiles dans les rares domaines où l'obligation d'agir équitablement ne s'appliquerait pas.

Black c. Conseil consultatif de l'ordre du Canada

• Puisqu'il s'agissait d'un exercise de la prérogative royale (et non statutaire) on peut uniquement demander le contrôle judiciaire si un droit est affecté, s'il s'agit d'un privilège on ne peut demander un contrpole judiciare.
• Puisque B bénéficiait d'un privilège et donc l'élimination de ce privilège ne peut pas donner cause à l'invocation du contrôle judiciare. Mais, puisque le cosneil avait adopté des règles pratiques de destitutions B avait des attentes légitimes par rapport à ces règles pratiques. Donc, le Conseil devait respecter ces règles pratiques.
• Pas de droit d'être un membre de l'Ordre.
• Dans des situations où l'équité procédurale est exclue, s'il y a des atteinte légitime basé sur des affirmations claires, net et explicite il faut les respecter (même si le contrôle judiciaire n'est pas disponible).

Jono Developments Ltd. v. North End Community Health Association

• Soutiens que l'atteinte légitime est uniquement un facteur à considérer parmi d'autre, donc il faut regarder l'ensemble des critères. Donc, il y a une possibilité que les atteintes légitimes soient surpassées par d'autres des critères…