Concepto de Políticas Públicas

Concepto de Políticas Públicas

• Las políticas públicas tienen diferencias e imprecisiones que pueden causar equívocos y dificultades.
• En su definición tradicional, las políticas públicas son el programa de acción de una autoridad pública o el resultado de su actividad con poder y legitimidad gubernamental.
• Este concepto ha evolucionado en la ciencia política y administrativa, especialmente en los Estados Unidos.
• Robert Dewey buscaba unir la resolución experta de problemas con una sociedad democrática activa.
• Harold Lasswell se enfocó en las etapas del proceso de decisión.
• El enfoque tradicional asigna un papel central al Estado, como si las autoridades tuvieran una posición exclusiva en el manejo de problemas públicos.
• La sociedad aborda los problemas colectivos de muchas maneras, y la naturaleza de lo político no debe darse por sentada.
• Los avances tecnológicos han impulsado un nuevo concepto de políticas públicas, mejorando los servicios, el acceso a la información y la participación ciudadana, y facilitando el manejo interno del gobierno.
• La reflexión sobre el sector público se centra en los flujos de información y su institucionalidad.
• La aplicación de la ciencia en el sector público, como ocurrió en la economía, debe aumentar la eficiencia y eficacia.
• El énfasis ha cambiado de la administración a la gestión, especialmente de la información, y ahora a las políticas públicas.
• Diferenciación: Las políticas públicas son diferentes de leyes, metas ministeriales, prácticas administrativas y partidas presupuestarias. Son conceptos operativos distintos.
• Una política pública implica cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido democráticamente, desarrollados por el sector público y, a menudo, con participación comunitaria y privada.
• Una política pública de calidad incluye orientaciones, contenidos, instrumentos, mecanismos, definiciones, modificaciones institucionales y la previsión de resultados.

Recuadro Nº 1: Concepto de Políticas Públicas

• El mínimo de una política pública es un flujo de información relacionado con un objetivo público, desarrollado por el sector público y con orientaciones claras.
• El libro se centra en las políticas del gobierno nacional, pero cada nivel político-administrativo debe diseñar, gestionar y evaluar políticas públicas.
• Las políticas públicas incluyen tanto las políticas de gobierno como las de Estado, que involucran a más de un gobierno o al conjunto de los poderes estatales.
• El concepto abarca políticas simples y agrupaciones de políticas bajo un tema común.
• El "espacio de las políticas" se refiere a un conjunto de políticas interrelacionadas que deben analizarse en conjunto.
• Las políticas públicas son un "second best" en comparación con una política óptima que podría no existir.
• No garantizan la corrección de sus contenidos y pueden ser inconsistentes.
• Son un marco procesal que permite especificar intenciones y objetivos derivados de la agenda pública.
• La definición de las políticas públicas es a menudo disputada y depende del poder de quien las define.

Factores que Inciden en la Calidad de una Política

Cursos de acción y flujos de información

• El análisis del gobierno centrado en la administración y los organigramas están perdiendo relevancia analítica.
• Los problemas de la organización gubernamental se refieren a la gestión de archivos y al procesamiento de información, más que a la mera división del trabajo.
• Los problemas organizacionales se abordan mejorando el sistema de información de las agencias y departamentos.
• Esto permite considerar las interacciones entre alternativas y sus consecuencias, y facilita la comprensión de aspectos específicos.
• La administración pública se concibe como una estructura, mientras que las políticas públicas implican un proceso y un resultado.
• La administración es un concepto de equilibrio y las políticas corresponden a un concepto de dinámica.
• Las políticas públicas permiten ordenar la información dispersa en las metas ministeriales, los objetivos administrativos y las glosas presupuestarias.
• Las políticas públicas como procesos comunicacionales pueden enfrentar problemas como:
  • Formulación sin considerar posibilidades.
  • Acciones sin declaraciones.
  • Declaraciones sin acción.
  • Formulación sin diseño de ejecución.
  • Incumplimientos sin reclamos viables.

Actores y participantes

• En algunos análisis, el Estado aparece como único responsable de determinar y ejecutar las políticas, utilizando solo métodos tradicionales y evaluando mediante elecciones.
• Esta visión asume que el gobierno tiene unidad de propósito, instrumentos ilimitados, habilidad perfecta y una función clara: maximizar el bien público.
• Las políticas públicas se caracterizan por la diversidad de agentes y recursos involucrados, más que por la exclusividad de sus ejecutores o instrumentos.
• El Estado puede regular, generar externalidades, lograr masas críticas y proporcionar información a una comunidad informada.
• La comunidad ejerce su poder democrático participando en la solución de problemas a nivel nacional, municipal o regional.
• El sector privado participa cada vez más en la implementación de políticas públicas.
• El gobierno puede utilizar mejor su capacidad y liberar recursos para tareas principales, integrando esfuerzos estatales y privados para servir al bien público.
• Todos los grupos pueden adoptar actitudes oportunistas, por lo que la transparencia es esencial.

Orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos

• La existencia de orientaciones de política no garantiza el cumplimiento efectivo.
• Dos países con políticas idénticas pueden tener resultados diferentes debido a la calidad de la participación pública.
• Las orientaciones analíticamente sólidas pueden fallar en un entorno institucional adverso.
• Es fundamental prestar atención a los aspectos institucionales al proponer políticas públicas.
• Diversas políticas tienen requisitos institucionales de diferentes tipos, y muchos no están asegurados o varían según el área.
• No todas las políticas son posibles simultáneamente, y las decisiones sobre qué hacer y cómo hacerlo deben tomarse en cuenta.
• Las políticas están limitadas por márgenes políticos y financieros, deben permitir mantener los equilibrios macroeconómicos básicos, y la consolidación del equilibrio fiscal debe basarse en la equidad y la competitividad.
• La autoridad debe asignar recursos para cumplir las políticas, jerarquizando y utilizando eficientemente los recursos disponibles.
• Los recursos dependen de la situación fiscal, la rigidez de los procedimientos contables, las limitaciones en la gestión financiera de empresas y servicios públicos, y la periodicidad con la que el Presupuesto se discute en el Parlamento.

Las Políticas Públicas Como Unidad de Lo Público

• Las políticas públicas pueden ser utilizadas como la unidad de transacción del sector gubernamental para fines analíticos, políticos y de reforma del Estado.

Institucionalidad y transacción

• La unidad básica del análisis institucional es la transacción, y la organización debe reflejar la naturaleza de las transacciones que realiza, según la Nueva Economía Institucional y John Commons.
• La unidad última de actividad debe incluir principios de conflicto, mutualidad y orden.

Una excursión a los costos de transacción

• Las políticas públicas tienen condiciones de existencia y costos específicos, determinados por la estructura del gobierno y el entorno.
• Para Coase, una organización económica surge debido a los costos de determinar los precios en el mercado.
• Se distinguen los costos de transformar físicamente un bien de los costos de fijar los precios.
• La elección de un tipo de organización conlleva la elección de arreglos contractuales, que dependen del nivel de los costos de transacción.
• Cada tipo de contrato implica diferentes costos de supervisión, mediación y negociación.
• La forma de organización económica cambia conforme se eligen diferentes tipos de arreglos contractuales.
• Una actividad productiva privada se convierte en empresa si así obtiene costos menores que al realizar cada transacción en mercados específicos.
• Esto determina el nivel de sus actividades, la complejidad y los costos competitivos.
• Las organizaciones tienen una estructura de gobernabilidad que permite gestionar internamente y relacionarse con otras organizaciones, lo cual minimiza los costos de transacción.
• El gobierno puede ser entendido como una construcción organizacional para la gobernabilidad, que busca mitigar el conflicto y obtener ganancias mutuas.
• Las grandes organizaciones y jerarquías proliferan en espacios donde las fallas del mercado o los incentivos para disminuir los costos de transacción lo hacen necesario.
• El análisis sobre los costos de transacción económica es un ejercicio de institucionalidad comparada.
• El mercado y otras organizaciones pueden fallar, y no hay evidencia de la superioridad de uno sobre otro.
• Ambos son medios alternativos para asignar recursos e intercambiar, con ventajas y desventajas.
• Se deben reconocer los incentivos, desincentivos, la disminución de los costos de transacción y el aumento de los costos de gobernación.

El criterio de la remediabilidad

• Todos los modos de organización tienen debilidades y fortalezas, y la elección debe hacerse entre alternativas imperfectas.
• El criterio de remediabilidad de Williamson establece que un modo de organización no debe ser condenado como ineficiente a menos que se demuestre una alternativa superior que respete las mismas restricciones.
• Si una forma de organización no tiene alternativa factible y posible con ganancias netas, se presume que es eficiente.
• El sector público puede concebirse como una forma organizacional última: si los mercados no funcionan, se utilizan contratos incompletos; si estos son insuficientes, se establecen firmas; si estas son insuficientes, se agrega regulación y se recurre a las organizaciones públicas.
• Este camino puede tener doble vía, permitiendo pensar en distintos tipos de organización dentro del sector público.
• La organización pública debe ser juzgada en términos institucionales comparativos, no con un ideal hipotético.
• Los sistemas de interacción económica deben ser evaluados por la facilidad con la que los intercambios voluntarios, los contratos o las relaciones económicas se conducen entre miembros de la comunidad.
• Es posible determinar qué procesos (reglas, leyes, instituciones) facilitan los intercambios.
• La visión puramente normativa se centra en lo óptimo, pero descuida las restricciones que reducen el conjunto de lo posible.
• Mientras la economía es el arte de lo óptimo, la política es el arte de lo posible.

Proceso político

• Las políticas económicas deben ser vistas como procesos económicos y políticos que se condicionan mutuamente.
• En esta interacción, existen costos políticos de transacción debido a las asimetrías de información en el campo de la acción pública.
• Estos costos dificultan alcanzar soluciones óptimas por la debilidad de los incentivos en la esfera pública.
• Es necesario integrar los incentivos que emanan de la racionalidad individual con los incentivos que aparecen en los procesos políticos.
• El diseño de las políticas públicas afecta a agentes racionales, cuyas decisiones dependen de sus expectativas sobre dichas políticas.
• Estas expectativas no son invariantes a las políticas seleccionadas.
• Si en cada período la política maximiza el valor de los resultados corrientes y el descuento del final del período, la política será consistente, pero no necesariamente óptima.
• La información incompleta genera problemas de riesgo moral y selección adversa, reduciendo la eficiencia de los incentivos asociados a la acción pública.
• Dixit revisa fórmulas para paliar los efectos de los costos de transacción:
  • Establecer compromisos abiertos.
  • Incentivar la competencia.
  • Aplicar reglas de política.
  • Delegar responsabilidades en instancias con autonomía.
  • Ampliar la memoria sobre acciones pasadas.
  • Invertir en reputación.
  • Aplicar normas de transparencia.
  • Usar sistemas de monitoreo.
  • Coordinar los objetivos de las agencias públicas.
  • Evaluar los resultados.

Consecuencias del Criterio Adoptado

La diferencia entre la política y las políticas públicas

• "Política" y "políticas públicas" no son sinónimos.
• La política es un concepto amplio sobre el poder en la sociedad.
• Las políticas públicas son soluciones específicas para manejar asuntos públicos.
• En inglés, se distingue claramente entre "politics" y "policies".
• Las políticas públicas son útiles para estudiar la política, incluyendo la discusión de la agenda pública, las elecciones, las actividades del gobierno y los esfuerzos analíticos.
• Este enfoque permite acotar las discusiones, diferenciar problemas y soluciones, darles base, plantear esfuerzos compartidos y participar específicamente.
• Las políticas públicas tienen características que favorecen el avance de la discusión: financiamiento, secuencia, claridad de objetivos e instrumentos.
• El sistema político no se familiariza bien con esta situación, en donde las políticas públicas han ido ocupando terreno antes privativo de la retórica.
• En la discusión política, predomina la retórica en torno a pocos temas de alta visibilidad, no siempre de gran interés público.
• Los partidos políticos rara vez examinan con profundidad las actividades de los gobiernos, y la relación de los institutos de estudio con los partidos, el gobierno y el Congreso es poco fluida.
• Los partidos políticos subutilizan a sus cuadros técnicos.
• Las propuestas de los partidos suelen carecer de:
  • Fundamentación general.
  • Estimación de costos y financiamiento.
  • Evaluación de costos y beneficios sociales.
  • Fundamentación del beneficio social marginal comparado.
  • Consistencia agregada e interna.
  • Especificación de apoyos y críticas probables.
  • Oportunidad política y secuencia.
• Solo un pequeño número de entidades en la sociedad civil realiza planteos integrados de políticas públicas.
• Las organizaciones de la comunidad tienen poco acceso a la información, y las políticas públicas no reciben suficiente atención en la academia y los medios de comunicación.
• La política sin propuestas de políticas públicas corre el riesgo de concentrarse en la distribución del poder.
• Una solución parcial es agregar especialistas sobre algunos temas o usar soportes comunicacionales, como encuestas, pero esto puede sesgar la política hacia la tecnocracia o el populismo.

Gobierno y políticas públicas

• Es más útil mirar al ordenamiento de las actividades del sector público como un instrumento para la realización de las políticas públicas.
• Los gobiernos son instrumentos para la realización de políticas públicas.
• El logro principal del gobierno son los resultados de bienestar social, no su organigrama.
• Las políticas públicas permiten ordenar leyes, metas ministeriales, prácticas administrativas y partidas presupuestarias en torno a su finalidad.
• Ellas pueden entregar al gobierno criterios de análisis estratégico y evaluación de la gestión pública.
• El apoyo de los partidos al gobierno podría estructurarse en torno a ellas.
• Quien quiere el gobierno, quiere políticas públicas.
• El gobierno es una empresa en la que se toman decisiones sobre temas importantes para todos los ciudadanos.
• En cualquier alianza de gobierno, se confunden si solo se restringen a tesis y no buscan concretarlas en políticas.
• La mejora del gobierno es indispensable para el desarrollo.
• Solo así se pueden lograr resultados similares a los países desarrollados, con niveles de gasto muy inferiores.
• El porcentaje del PIB asignado a una función pública, multiplicado por el número de veces que es superior el respectivo PIB per cápita, es inalcanzable.