11 - Il sistema delle fonti regionali e locali

Premessa

• L'articolo 114 della Costituzione, modificato dalla legge costituzionale n° 3 del 2001, stabilisce che la Repubblica è costituita da Comuni, Province, Città Metropolitane, Regioni e Stato.
• Il secondo comma dello stesso articolo prevede che gli enti territoriali sono autonomi, con propri statuti, poteri e funzioni, nel rispetto dei principi costituzionali.
• La modifica del 2001 mira a valorizzare l'autonomia degli enti territoriali.
• La nuova formulazione dell'articolo 114 sottolinea che la Repubblica e gli enti territoriali non sono entità separate, ma che questi ultimi sono parte integrante della Repubblica.
• L'elenco dei soggetti pubblici costituenti la Repubblica pone al primo posto il Comune, seguito dalle Città Metropolitane, e infine dallo Stato.
• La riforma del 2001 ha rimodulato i rapporti tra Stato e enti territoriali, promuovendo una visione più autonomistica che vede il Comune al vertice dell'organizzazione pubblica.
• Gli Statuti degli enti territoriali, in particolare delle Regioni, hanno assunto una rilevanza costituzionale.
• L'articolo 131 prevede 20 Regioni, rispetto alle 19 precedentemente elencate (Abruzzo e Molise erano considerate un unico ente).
• Cinque Regioni godono di un'autonomia differenziata in virtù di espressa previsione costituzionale.
• L'articolo 116 (nel testo modificato nel 2001) stabilisce che Friuli Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Trentino Alto Adige e Valle d'Aosta dispongono di forme e condizioni particolari di autonomia, regolate dai rispettivi "Statuti Speciali adottati con legge costituzionale".
• Il riconoscimento di una maggiore autonomia a queste Regioni è basato su ragioni storiche, geografiche e politiche.
• Per Sicilia e Sardegna, ha influito la necessità di rispettare le differenze culturali, sociali e politiche connesse alla loro natura insulare, nonché di prevenire tensioni separatiste.
• Per le altre Regioni ad autonomia differenziata, la ragione risiede nella volontà di garantire il rispetto delle tradizioni e della cultura delle minoranze linguistiche non italiane presenti nei territori (slovena in Friuli Venezia Giulia, francese in Valle d'Aosta, tedesca e ladina in Trentino-Alto Adige).
• La tutela delle minoranze linguistiche è formalizzata nell'articolo 6 della Costituzione.
• Per le Regioni ad autonomia differenziata, l'organizzazione è disciplinata dallo Statuto Speciale, specifico per ogni Regione e adottato con legge costituzionale.
• Il Trentino-Alto Adige è suddiviso nelle Province Autonome di Trento e Bolzano, ognuna con potere legislativo (prevale l'italiano a Trento, il tedesco e il ladino a Bolzano).
• Fino al 2001, le Regioni a Statuto ordinario avevano competenza legislativa solo in alcune materie elencate nell'articolo 117 della Costituzione (ordinamento degli uffici regionali, polizia locale, fiere e mercati, urbanistica, caccia, pesca, ecc.).
• La competenza regionale era esercitata nei limiti dei principi stabiliti dalle leggi dello Stato (competenza "concorrente").
• Allo Stato spettava una competenza "residuale" per le materie non espressamente riservate alla legislazione regionale.
• Con la riforma costituzionale del 2001, il rapporto tra Stato e Regioni è cambiato radicalmente.
• L'articolo 117 prevede che la potestà legislativa è esercitata da Stato e Regioni nel rispetto della Costituzione, dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e degli obblighi internazionali.
• Il secondo comma elenca le materie riservate alla competenza esclusiva dello Stato, mentre il terzo comma indica quelle a legislazione concorrente.
• Ogni materia non espressamente riservata allo Stato è attribuita alle Regioni (ribaltando il testo originario dell'articolo 117).

Gli Statuti Regionali

• Lo Statuto è l'atto più importante dell'ordinamento regionale, определя propria forma di governo, principi fondamentali di organizzazione e funzionamento.
• Gli Statuti Speciali delle Regioni ad autonomia differenziata sono adottati con legge costituzionale.
• Gli Statuti delle Regioni ad autonomia ordinaria sono adottati dalle singole Regioni, con deliberazione del Consiglio regionale.
• La legge regionale deve essere approvata a maggioranza assoluta dei componenti del Consiglio regionale, con due deliberazioni successive, ad intervallo di almeno due mesi.
• Entro tre mesi dalla pubblicazione dello Statuto, un cinquantesimo degli elettori o un quinto dei consiglieri regionali possono richiedere un referendum.
• Se non viene richiesto il referendum entro tre mesi, o se al referendum vota a favore la maggioranza degli elettori, lo Statuto si intende approvato.
• A differenza di altre consultazioni referendarie, non è previsto un quorum partecipativo per la validità del referendum sullo Statuto.
• Ai sensi dell'articolo 123 della Costituzione, entro trenta giorni dalla pubblicazione dello Statuto, il Governo può promuovere un giudizio di legittimità costituzionale dinanzi alla Corte Costituzionale.
• La dottrina ritiene che, in pendenza del ricorso del Governo, il procedimento di adozione dello Statuto sia sospeso.
• In caso di dichiarazione di incostituzionalità di alcune disposizioni dello Statuto, la Regione deve riapprovare l'intero Statuto solo se le disposizioni illegittime fanno parte del "contenuto necessario" dello stesso.
• La Corte Costituzionale ha affermato che, in caso di ricorso del Governo e contestuale richiesta di referendum, quest'ultima debba restare sospesa in attesa della pronuncia della Corte.
• Lo Statuto deve contenere, a pena di illegittimità costituzionale, alcune previsioni fondamentali ("contenuto necessario") indicate dall'articolo 123 della Costituzione (norme su iniziativa, referendum, pubblicazione delle leggi e dei regolamenti regionali).
• Esiste una "riserva di Statuto", poiché l'articolo 123 riserva alcune materie alle sole norme statutarie (forma di governo, principi fondamentali di organizzazione e funzionamento).
• Si tratta di una riserva di Statuto "relativa", in quanto lo Statuto detta solo le norme fondamentali, lasciando quelle di dettaglio alle leggi e ai regolamenti regionali.
• Lo Statuto si pone come "legge regionale rinforzata" nei confronti delle leggi e dei regolamenti regionali.

La Legge Regionale

• La potestà legislativa delle Regioni ad autonomia differenziata è disciplinata dagli Statuti speciali, approvati con norme costituzionali e con la stessa valenza dei precetti costituzionali.
• La riforma del Titolo V della Costituzione ha mutato l'architettura costituzionale, passando da uno Stato accentrato e gerarchizzato a uno Stato equiordinato, in cui tutti i soggetti istituzionali sono posti sullo stesso livello, con un collegamento funzionale.
• Con la riforma, le competenze legislative delle Regioni a Statuto ordinario sono state ampliate, raggiungendo un livello elevato di autonomia.
• L'articolo 10 della legge costituzionale del 2001 prevede che le disposizioni di riforma del Titolo V si applichino anche alle Regioni ad autonomia differenziata, per le parti in cui prevedono forme di autonomia più ampie (principio della disciplina più favorevole), fino a quando gli Statuti speciali non saranno riformati.
• La potestà legislativa dello Stato e delle Regioni è ora assoggettata agli stessi limiti generali: Costituzione, vincoli derivanti dall'ordinamento europeo, rispetto degli obblighi internazionali, principi generali dell'ordinamento giuridico, norme fondamentali delle riforme economiche e sociali.
• Ampi spazi sono rimasti per la legislazione "concorrente" nei rapporti internazionali e con l'Unione Europea, nel commercio estero, nella tutela e sicurezza del lavoro, nelle professioni, nella ricerca scientifica e tecnologica, nella tutela della salute, nell'ordinamento sportivo e nella protezione civile.
• Il disegno di legge "Boschi" del 2016 ha modificato nuovamente il Titolo V della Costituzione, eliminando la legislazione concorrente e ridistribuendo le materie tra legislazione statale e regionale.
• È stata introdotta la "clausola di supremazia", che consente allo Stato di legiferare anche nelle materie attribuite alla legislazione regionale esclusiva, quando ciò sia necessario per tutelare l'unità giuridica o economica della Repubblica o l'interesse nazionale.
• Questo riaccentramento di funzioni legislative è legato al radicale mutamento della composizione e delle funzioni del Senato, che diviene il ramo del Parlamento in cui sono rappresentate le comunità territoriali e le istanze autonomistiche.

I Regolamenti Regionali

• Le Regioni hanno un ampio potere regolamentare.
• Il sesto comma del nuovo articolo 117 prevede che tale potestà possa essere esercitata in tutte le materie, ad esclusione di quelle riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
• Il potere regolamentare spetta alle Regioni anche nelle materie a legislazione concorrente.
• Lo Stato può delegare alle Regioni la potestà regolamentare anche nelle materie di propria competenza.
• La titolarità del potere regolamentare delle Regioni è riconosciuta alle Giunte regionali dalla gran parte degli Statuti.