Estado Benefactor y Reforma del Estado PDF

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Espiral ISSN: 1665-0565 [email protected] Universidad de Guadalajara México Medina Núñez, Ignacio Estado benefactor y reforma del Estado Espiral, vol. IV, núm. 11, enero-abril, 1998, pp. 23-45 Universidad de Guadalajara Guadalajara, México Disponible en: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=13841102 Cómo citar el artículo Número completo Sistema de Información Científica Más información del artículo Red de Revistas Científicas de América Latina, el Caribe, España y Portugal Página de la revista en redalyc.org Proyecto académico sin fines de lucro, desarrollado bajo la iniciativa de acceso abierto  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO Estado benefactor y reforma del Estado I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ ✦ Se analiza la transformación del modelo de Estado Liberal del siglo XIX hacia las características de lo que se conoce como Estado Benefactor en el siglo XX: intervención directa del aparato estatal en la economía, la implementa- ción de programas sociales y el sistema competitivo de partidos políticos. Se muestra cómo, a partir de los años sesenta, se inició una ofensiva neoliberal enarbolando la bandera del libre comercio, reduciendo los programas sociales y buscando la reducción del papel del Estado en la economía y en la sociedad en general. El artículo finaliza con la discusión sobre la aplicación de estos parámetros al caso del Estado mexicano. principios del presente siglo, Gramsci ya señalaba A la contradicción surgida ante el creciente poder del Estado capitalista: “La historia política del capita- lismo se caracteriza por una continua y rabiosa lucha entre el ciudadano y el Estado” (Gramsci, 1975:87). Ello sigue siendo así a finales del siglo XX, pero ni el ciudadano ni el Estado han perma- necido invariables; ambos han sufrido importantes modificaciones, antes de llegar al modelo neolibe- ✦ Profesor ral dentro del capitalismo. investigador en el Departamento de Las dos grandes crisis económicas mundiales Estudios Ibéricos y del presente siglo han producido dos grandes Latinoamericanos transformaciones en el funcionamiento del Estado (DEILA) del Centro Universitario de capitalista. La crisis del ‘29 puso las condiciones Ciencias Sociales y para modificar de manera definitiva al Estado en Humanidades (CUCSH) de la el capitalismo de la libre competencia y convertir- UdeG. lo en el Estado Benefactor, especialmente en varios Espiral, Estudios sobre Estado y Sociedad Vol. IV. No. 11 Enero/Abril de 1998 23 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ países europeos como Suecia, Austria y Noruega; por otro lado, la crisis internacional de los setenta empezó a afectar las característi- cas del Estado Benefactor para tratar de convertirlo en un Estado mínimo, modesto -usando la terminología de M. Crozier- dentro del modelo económico neoliberal. Del Estado liberal al Estado benefactor y de éste al Estado neoli- beral parecen ser dos importantes transformaciones que caracteri- zan el proceso histórico del Estado capitalista en este siglo. Como actor en la sociedad sigue estando en el centro de numerosas polémi- cas, puesto que su definición va desde la concepción marxista como dominación de clase, hasta la hegeliana como representante de la ra- zón absoluta.1 Este artículo se centra en el Estado Benefactor, surgido sobre todo en las primeras décadas del siglo XX, con el ascenso de gobiernos socialdemócratas en Europa. Actualmente, la intervención del Esta- do en la economía y en la sociedad en general ha sufrido una crisis profunda, al ser cuestionado como el causante de los males sociales; muchos lo quieren convertir en un Estado mínimo, dejando todo a las reglas del libre mercado. Cambios en el Estado liberal La concepción de un Estado al que se le puedan arrancar reformas a favor de la población y los trabajadores en particular se remonta al nacimiento de la socialdemocracia a finales del siglo XIX. En Euro- pa se había fundado, por ejemplo, el Partido social-demócrata espa- ñol en 1879; en Noruega nació el Partido Social-Demócrata en 1887; el de Austria y el de Suiza nacieron en 1888; el de Suecia, en 1889; 1Marx, Engels y Lenin lo llamaron “un órgano de dominación de clase, un órgano de opresión de una clase por otra” (Lenin, 1977:5); Weber lo caracterizó como “monopolio de la violencia física” en un territorio determinado, con una burocracia racional; Poulantzas lo ha llamado “condensación de una relación de fuerzas” con autonomía relativa (Poulantzas, 1987:145); Claus Offe lo describe como “forma institucional de poder político”, cuyo funciona- miento se da con base en la producción privada, en las restricciones tributarias, en la acumulación y en la legitimación democrática (Offe, 1990:106); otros lo siguen llamando un instrumento natural y necesario de la sociedad, con poder autónomo y centralizado, para perseguir el bien común (cfr. Fernández del V., 1985:132). 24  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO había nacido en Rusia, en 1883, la organización Emancipación del Trabajo, que luego se transformaría en Partido Social-Demócrata de Rusia. De todos ellos, el más importante por su influencia fue el Partido Social Demócrata alemán, que ya en el Programa de Erfurt de 1891, ateniéndose al socialismo como objeto último, planteaba demandas inmediatas “no sólo para la reforma de la estructura política, sino también para la ampliación de los servicios sociales y para una legis- lación que protegiese los derechos e intereses de los obreros bajo el capitalismo”(Cole, 1958:398). En estas propuestas tuvieron bastante influencia, desde el punto de vista teórico, las opiniones de Karl Kautsky y el llamado revisionismo de Eduard Bernstein, haciendo ver la necesidad preci- samente de las demandas inmediatas de los trabajadores, que po- dían conquistarse como reformas dentro del mismo sistema capita- lista. Algo semejante plantearía también Georg Simmel, en una tesis que sigue siendo polémica todavía en el siglo XX: no se trataba nece- sariamente de la renuncia al cambio radical de la sociedad, sino de reformas sucesivas y acumulativas que podrían ir encaminadas len- tamente hacia allá. Estaba, al mismo tiempo, el movimiento que demandaba el sufragio universal, con lo cual el mismo Engels, basa- do en que la mayoría de la población era de trabajadores, planteaba que, siendo una reforma legal, la población podría optar democráti- camente por el socialismo. Sobre este período, que abarca hasta principios de la centuria ac- tual, señala, por ejemplo, Pablo González Casanova: “A fines del si- glo XIX surgió el paradigma de la socialdemocracia, del Estado bene- factor que se desarrolló primero en la Alemania de Bismarck y que, después, adquirió un relieve enorme en gran cantidad de países eu- ropeos y fuera de Europa, en el propio Estados Unidos, con las polí- ticas de tipo socialdemócrata, con las políticas del Partido Demócrata de Estados Unidos en la época de Franklin Delano Roosevelt, con políticas que tendían a resolver los problemas sociales mediante una intervención del Estado en la educación, en la salud, en la construc- 25 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ ción de viviendas, en el desempleo, en pensiones para los ancianos” (González C. P., 1992). Las demandas de reformas legales dentro del capitalismo, como alternativa ante la confrontación radical de obreros y patrones, reso- naban también en el naciente pensamiento sociológico.2 Se empezó a preconizar la necesidad de la intervención del Estado esperando que la transformación radical de la situación en su conjunto se pudiera ir logrando, “mediante la suma de mejoras parciales” (Simmel, citado en Frisby, 1990:121). Paralela a estos planteamientos teóricos y a las exigencias de di- versos partidos políticos se encontraba también la institucionaliza- ción de los sindicatos como organismos reconocidos por el Estado y que planteaban oficialmente sus demandas para sus agremiados. Pasando de la fase de resistencia ante las ofensivas del Estado y de las empresas, los sindicatos se situaron ya en la fase institucional, en donde podían demandar y conquistar mejores salarios y prestacio- nes. En este sentido, el surgimiento del Estado de Bienestar empezó a incluir una negociación trilateral (Estado, empresas y sindicatos), en donde se daba un juego de fuerzas sobre la base de la representa- ción efectiva de los grupos sociales. Estas tendencias, que fueron adquiriendo cada vez mayor impor- tancia, no modificaron, sin embargo, hasta el momento posterior a la Gran Depresión, las características fundamentales del Estado Libe- ral dentro del sistema capitalista. Hasta antes de los treinta, en el presente siglo, se seguía pensando en la tendencia natural a corregir automáticamente los desajustes periódicos; el Estado tenía que ajus- tarse en la economía a la función del “Dejar Hacer y Dejar Pasar”. Ni siquiera fue determinante, por sí mismo, el ascenso al poder de los socialdemócratas por la vía electoral, en varios países como Ale- mania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Finlandia, Francia, Gran Bre- taña, Noruega y Suecia, puesto que en todos ellos ni se quebró la es- tructura del modo de producción capitalista ni se modificó la tarea 2 Georg Simmel habla de la necesidad de reformas en su artículo “El Congreso de las mujeres y la socialdemo- cracia”, en 1896; lo mismo hace en otro sobre “Medicina Social”, aparecido en 1897. 26  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO básica del Estado. En todos estos países, “las riquezas permanecie- ron casi intactas y, evidentemente, la propiedad privada de los me- dios de producción permaneció intocada” (Przeworski, 1990: 46). Pero, si no cambió la estructura social, sí permaneció el intento de seguir implantando medidas de protección a la población (programas de vivienda, leyes sobre el salario, protección al desempleo, pensio- nes de vejez), las cuales, sin embargo, no significaban un cambio ra- dical, puesto que ya eran entendibles en la función de anteriores go- biernos capitalistas. Simplemente “continuaban la tradición reformista de Bismarck, Disraeli y Giolitti. Eran medidas que no modificaban ni la estructura económica ni el equilibrio político de las diversas fuerzas” (Idem, 1990:48). La misma Iglesia Católica, en su encíclica Rerum Novarum, de 1891, había planteado la necesidad de atender la situación misera- ble de la población trabajadora, puesto que los beneficios del gran desarrollo de la maquinaria industrial y su productividad no habían llegado a elevar su nivel de vida. Dentro de esta situación, además, en la práctica política de las primeras décadas del siglo, los socialdemócratas habían demostrado que era posible conjuntar el concepto de democracia con las reglas del mismo sistema capitalista. Aunque el capitalismo fuera lo que Marx había denominado la dictadura de la burguesía, su funcionamiento estaba obligando, en vistas del sufragio universal, a conceder impor- tantes posiciones de poder a grupos a los que el Estado y las empre- sas habían considerado anteriormente antagónicos. Predominó en la teoría política del siglo XIX, tanto en el marxis- mo clásico como en el liberalismo, la idea de la incompatibilidad en- tre capitalismo y democracia (Cfr.Aziz en Luna y Pozas, 1992: 173), pero también encontramos las alabanzas que hizo Tocqueville a la participación ciudadana en el sistema estadounidense y la vincula- ción que quiso hacer John Stuart Mill entre liberalismo y democra- cia. Pero es, más que nada, en el siglo XX, cuando se dio la posibilidad, por lo menos en lo que concierne a democracia electoral, de que, como realidad empírica y como parte constitutiva del Estado de Bienestar, 27 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ la democracia pudiera ser ampliamente preconizada dentro del capi- talismo; fue por ello que los socialdemócratas europeos, a través de un sistema realmente competitivo de partidos políticos en la lucha por el poder y en medio de acuerdos concertados de los actores socia- les, pudieron llegar a controlar gran parte del poder del Estado. Pero, más que la iniciativa de los socialdemócratas en el poder del gobierno, fue la influencia de Keynes la que ofreció las bases del modelo teórico del Estado benefactor. El punto de partida del cambio es la crítica del mecanismo autocorrector del libre mercado: “En el mundo teórico de Jean baptiste Say, una economía plenamente mercantilizada es auto-estabilizadora y auto-perpetuadora: el fraca- so de un bien como mercancía desemboca autómaticamente en otros bienes con menores probabilidades de fracaso... Sin embargo, el fun- cionamiento de este saludable mecanismo auto-corrector no parece ser la regla, especialmente en sociedades capitalistas tardías” (Offe C., 1991:109). La posibilidad de que las crisis económicas puedan controlarse, en alguna manera, mediante la intervención del Estado, originó un cambio radical en las funciones del aparato estatal. “Keynes mostró que el sistema no podía regenerarse por sí mismo, si no mediaba la voluntad política del Estado y su intervención directa en la economía global de un país... Keynes mostró que el sistema capitalista no tie- ne reaseguros para sus propias tendencias temáticas, para sus perío- dos de deflación. En la Teoría General... y en sus obras posteriores, el economista británico subraya con fuerza el papel corrector que debe jugar el Estado” (Friedman, Hansen et al., 1985:12-3). Así, en la formulación del Estado Benefactor, tenemos una con- fluencia coyuntural del pensamiento socialdemócrata con su plan- teamiento de reformas inmediatas en beneficio de los trabajadores, dentro del mismo sistema capitalista, con el papel interventor del Estado propuesto por Keynes, como vía para solucionar las crisis del capitalismo. Antes de Keynes, las reformas para beneficiar a la población, como los programas de salud, vivienda, leyes para regular el salario, etc., eran vistas como concesiones arrancadas al contrario casi por la 28  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO fuerza, pero, en la lógica del keynesianismo, el empleo y las mejoras salariales implicaban un aumento de la demanda de productos ca- pitalistas y por tanto un estímulo para la economía. El Estado, con ello, a pesar de incurrir en déficit presupuestarios, puede considerar el gasto social como una inversión productiva y una solución a la cri- sis. Este vínculo entre socialdemócratas y Keynes es lo que originó la nueva perspectiva del Estado. “La sociedad no está indefensa ante los caprichos del mercado capitalista; la economía puede controlar- se y el bienestar de los ciudadanos puede aumentarse continuamente por medio del papel activo del Estado. Éste fue el descubrimiento de los socialdemócratas... El significado del aumento de salarios pasó, de ser visto como un impedimento para el desarrollo económico de la nación, a ser visto como un estímulo... El giro Keynesiano pronto lle- vó a los socialdemócratas a desarrollar una completa ideología del ‘Estado Benefactor’” (Przeworski, 1990:49-50). Características del Estado Benefactor: Podemos resumir en tres las características fundamentales del Es- tado Benefactor, que se encuentran, por ejemplo, materializadas con claridad en los modelos más avanzados y estables de las sociedades europeas como son Suecia, Austria y Noruega: La intervención directa e indirecta del Estado en la economía como un medio para enfrentar las crisis del capitalismo, causadas por los excesos de ganancia en la inversión privada. Se acepta, con esto, que el juego del libre mercado, por sí solo, puede conducir a ca- tástrofes. El Estado puede regular la economía de un país y aun lle- gar a ser propietario de medios de producción. La implementación de una serie de programas sociales legales encaminados a paliar los grandes problemas económicos y sociales de la población trabajadora, pero al mismo tiempo para mantener y for- talecer la mano de obra que necesita la producción, aumentando la demanda de productos. 29 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ Un sistema de representación de intereses que se expresa sobre todo en un sistema competitivo de partidos, los cuales avanzan o re- troceden en posiciones de poder dentro del Estado, tanto mediante la presión política como por la democracia electoral representativa. Este modelo ha logrado funcionar en varios países de Europa y en Estados Unidos y contribuyó a la estabilidad política de un capitalis- mo con rostro humano, en contraste con el capitalismo salvaje de la libre competencia acorde a las reglas del mercado. Quedaba claro que la dinámica de la producción del sistema, con base sólo en los intereses particulares de la inversión privada, podía llevar a encrucijadas y catástrofes para el propio sistema, debido precisamente a la libertad del mercado. El Estado expresaba su au- tonomía relativa respecto a cada una de las clases sociales imponien- do restricciones aun a los propios industriales y comerciantes, con tal de mantener la estabilidad del conjunto de la estructura social asimétrica. El Estado, concebido como abstracción del sistema global, se ma- terializaba en un aparato que podía ejercer, en un determinado terri- torio, leyes impositivas que afectaban aun a los propietarios directos de los medios de producción. Ya no podía simplemente “dejar hacer, dejar pasar” cualquier acción de los productores privados, guiados sólo por la ganancia; el Estado se convertía también en rector de la economía. Los problemas del capitalismo no se podían resolver con simples ajustes del mercado, sino que “requieren la participación deliberada del Estado en la economía... Se abrió la vía al Estado como planificador y promotor del desarrollo” (Villarreal, 1986:14). Por otro lado, la implementación de ciertas medidas sociales en favor de los trabajadores y la población en general significaba tam- bién una transformación del Estado liberal. El salario y la vida indi- vidual ya no se dejaban sin más a las fuerzas del libre mercado; em- pezaron a ser regulados los contratos de trabajo; se buscaba bajo di- versas formas mayor ingreso para los trabajadores y ciertas medidas para atenuar problemas graves como las enfermedades, el desempleo, la vivienda, la mala alimentación, las disparidades de precios, etc. Si en la perspectiva del pensamiento socialista estas acciones se- guían viéndose como concesiones arrancadas al poder de la burgue- 30  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO sía, el Estado Benefactor las consideraba como incentivos a la misma economía capitalista y, por lo tanto, el propio presupuesto guberna- mental se empezó a utilizar en programas sociales que aumentaban la demanda mercantil en general. Por último, quedaba también desmantelada la concepción instru- mental del Estado por la burguesía. Los grupos sociales, organizados especialmente en partidos políticos, luchaban por posiciones reales de poder dentro del Estado y, con ello, aspiraban, con las reglas de la democracia electoral, aun a la representación del propio Estado en la cabeza del gobierno, a través de los votos de la población. El Estado empezaba a expresarse como una instancia mediadora del poder de las diversas clases sociales. En esta concepción, “el Estado no es ni un sirviente ni un instrumento de clase alguna. En vez de defen- der los intereses específicos de una clase singular, trata de poner en práctica y garantizar los intereses colectivos de todos los miembros de una sociedad de clases dominada por el capital” (Offe C., 1991:106). En palabras de Adam Pzerworski, se podría decir que la organiza- ción del Estado como institución expresa más bien un compromiso entre las clases para mantener la estabilidad del sistema capitalis- ta en su conjunto. “El Keynesianismo dio las bases para el compromi- so de clase al dar una justificación a los partidos políticos que repre- sentaban a los trabajadores para montar sus oficinas en la sociedad capitalista” (Pzerworski, 1990:235). En este sentido, hay desarrollos políticos que revolucionan la con- figuración del nuevo Estado: el sistema parlamentario de gobierno, la materialización del sufragio universal y el gran poder de los sindi- catos en las esferas estatales. La estabilidad de la relación asimétrica entre las clases sociales sería el objetivo fundamental del nuevo Estado, con un papel más determinante en la economía, en los programas sociales y en la nego- ciación con todas las representaciones sociales. No se trata entonces de una mediación o negociación neutra, puesto que la economía de- pende fundamentalmente de la inversión privada, pero sí hay un desarrollo político más complejo al intentar consenso de numerosas clases y grupos opuestos. 31 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ No es, pues, el Estado un simple espacio donde todas las colectivi- dades vienen neutralmente a negociar; Theda Skocpol lo afirma de la siguiente manera: “Los Estados, por un lado, pueden ser vistos como organizaciones donde se encuentran las colectividades para perse- guir sus objetivos, consiguiéndolos de acuerdo a los recursos estata- les y, por otro, pueden ser considerados globalmente como configura- ciones de organización y acción que a su vez influencian el sentido y métodos de la política de todos los grupos y clases de la sociedad” (Evans P. et al., 1985:28). El trato preferencial que tiene el aparato estatal con una clase social determinada es esencial para entender el Estado capitalista. El Estado liberal, entonces, fue sustituido por el Estado Benefac- tor, permaneciendo la estructura fundamental del sistema capitalis- ta, ya que no se trataba de sustituir el modo de producción dominan- te, sino de corregir sus fallas de funcionamiento. El Estado se com- plejizó, convirtiéndose ya no tanto en un centro de antagonismo de las clases sociales, sino en una condensación y mediación de todas ellas para llegar a ciertos compromisos, a través de la presión y la negociación política. Theda Skocpol, con mucha razón, afirma que “las clases y tensio- nes de clases están siempre presentes en las sociedades industriales, pero la expresión política de los intereses de clase y sus conflictos nunca están determinados automática o económicamente. Ello de- pende de la capacidad de las clases de adquirir conciencia, organiza- ción y representación. Directa o indirectamente, las estructuras y actividades de los Estados condicionan profundamente tales capaci- dades de las clases” (Evans et al., 1985:25). Tal condicionamiento no es sólo sobre las clases subordinadas, sino también sobre las clases dominantes. La ofensiva neoliberal En los años setenta encontramos una ofensiva contra el Estado Be- nefactor, enarbolando de nuevo la bandera del libre mercado, en con- tra tanto de la propiedad estatal de los medios de producción como de 32  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO las regulaciones sobre la economía y de los programas sociales a los que se concibe como causantes del déficit fiscal. Este retomar las ban- deras del libre comercio en un intento de achicar el Estado y dismi- nuir su intervención en la economía es lo que da pie al concepto del neoliberalismo, con base en los planteamientos de F. Hayek y M. Friedman. Pero no se trata solamente de circunstancias externas que lo ponen en cuestión o de una simple falta de presupuesto, sino sobre todo de una crisis debido a sus propias fuerzas centrífugas. Hay un elemento obvio de la crisis, debido precisamente a la situa- ción generalizada de recesión e inflación del capitalismo industrial, cuatro décadas después del momento de la Gran Depresión. En la segunda mitad del siglo XX, se trata de una “segunda gran crisis del capitalismo, que se ha prolongado hasta los ochenta. Estos países enfrentan hoy una doble crisis: de desequilibrio macroconómi- co y de productividad. El primer aspecto se traduce en problemas de inflación, bajo crecimiento económico, desempleo y desequilibrio en la cuenta corriente de la balanza de pagos; el segundo se refiere a la caída y estancamiento en la productividad, que no es sino un fenóme- no que tiene que ver con el patrón de acumulación y crecimiento en el largo plazo” (Villarreal R., 1986:30). Esta situación se produjo en el seno de las sociedades capitalistas desarrolladas y afectó necesariamente el funcionamiento del Esta- do. “Las condiciones de estabilidad política internacional y creci- miento económico rentable, sobre las que se han apoyado todos los Estados de Bienestar europeos y estadounidenses, han sufrido una grave erosión” (Keane John en Offe C., 1991: 15). Uno de los efectos inmediatos fue la escasez de recursos disponi- bles por el propio Estado para seguir cumpliendo con todos los pro- gramas sociales planteados, al mismo tiempo que se daba un retrai- miento de la inversión privada. Creció tanto la burocracia estatal y se ampliaron tanto los programas sociales que se necesitaron mayo- res recursos en un período en que, además, la inversión privada dejó de tener las altas tasas de ganancia a las que estaba acostumbrada. Numerosos movimientos sociales, por otro lado, cuestionaron la va- lidez de la estructura estatal. 33 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ Tenemos, así, el surgimiento del neoliberalismo, cuyo puntal teó- rico ha sido el monetarismo Friedmaniano, que se expresó de manera práctica tanto en Inglaterra con Thatcher como en Estados Unidos con Reagan. Es el intento de volver a las reglas del libre mercado, impulsando un achicamiento del Estado a través de las privatizacio- nes. Hay que combatir, como dice Friedrich A. Hayek, economista británico de origen austriaco, al Estado intervencionista y dejar que el mercado y los individuos actúen libremente; de esta manera se logrará automáticamente el equilibrio en la sociedad (cfr. Longuet S.,1992). Pero no sólo el neoliberalismo ha cuestionado al Estado interven- tor. En otro sentido, de una manera más profunda, la crítica funda- mental de Claus Offe al Estado de Bienestar se ha centrado no en la escasez de recursos del aparato estatal para cumplir las funciones que se había trazado, sino sobre todo en el carácter multifuncional mismo del Estado dentro de la sociedad, que se expresó más que nada en procesos estatizadores paralizantes, debido a una excesiva inter- vención rectora de la economía y de las normas sociales en su conjun- to (Offe C.,1991). Para Offe, lo característico del Estado de Bienestar no es única- mente la provisión de servicios sociales a la población, que empírica- mente se puede apreciar por la elevación del gasto social y el creci- miento de la burocracia estatal, sino sobre todo el carácter multifun- cional y heterogéneo del aparato estatal que, como subsistema den- tro de la sociedad e interdependiente con el ámbito económico y nor- mativo, maneja las estructuras de socialización y la economía mer- cantil. La problemática del Estado de Bienestar se presenta, así, como un litigio de fronteras con los otros dos subsistemas en la medida en que su carácter multifuncional se ha extendido a toda la sociedad. En otras palabras, aunque el Estado Benefactor resolvió numerosos problemas en este siglo XX, su propio desarrollo ampliado como sis- tema político administrativo ya no se armoniza tanto, en las últimas décadas, con los subsistemas de vida social y económica, y más bien ha llegado a obstruir la dinámica de la esfera de la producción económica. 34  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO Hay un problema insalvable en la dinámica interna del Estado de Bienestar, que genera permanentes conflictos.4 Por un lado, la econo- mía de la sociedad capitalista depende de la producción privada y sus procesos de reinversión; por otro lado, el aparato estatal debe salva- guardar en su conjunto este sistema de inversión privada y, al mismo tiempo, con criterios políticos, socializar en algo la economía con for- mas de regulación colectiva, por el compromiso de clase con los otros grupos sociales. El Estado, al mismo tiempo, debe alentar la producción privada y el intercambio mercantil y también reorganizar y restringir los me- canismos de acumulación capitalista, puesto que éstos sólo se enfo- can a la ganancia de los intereses privados. Esto último, el Estado lo ha hecho directamente, a través del go- bierno, con regulaciones impositivas y también mediante la creación y consolidación de la representación de otros grupos sociales en una continua negociación colectiva; por ello, no siempre las políticas es- tatales sirven de manera automática a los intereses de la clase domi- nante, aunque éstos necesariamente, en el marco del capitalismo, tienen un trato preferencial. La economía capitalista tiene reglas fundamentales para su in- versión en cuanto a la ganancia a corto o largo plazo y, por ello, tiende siempre a resistir los controles externos del Estado; éste se debate, entonces, entre sus intentos de planificación social y la incompatibi- lidad de éstos con los intereses de la producción privada. La realidad de los últimos decenios ha demostrado que tanto los intentos de regulación estatal como sus programas sociales de redistribución del ingreso han necesitado, cada vez, de más recursos financieros que desbordan la capacidad del ingreso público. Esto se suma, además, a problemas de legitimidad del propio Estado que, con sus políticas de controles y preferencias, parece no satisfacer ni a los grupos dominantes ni a los dominados: mucha regulación para la inversión privada; muchas falsas promesas de mejoras económicas para la población trabajadora en general. 3 Claus Offe lo expresa de esta manera: “Esta relación entre Bienestar y Capitalismo es contradictoria”, en el sentido de que el Estado tiene que atender intereses que son opuestos. 35 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ Los problemas de la reforma del Estado El actual proceso para desmantelar al Estado de Bienestar en el capitalismo no procede de una sola tendencia determinada o grupo social dentro de la sociedad, ni con una finalidad homogénea en un solo proyecto de transformación. Por ello, hay que clarificar mejor el origen de las resistencias y acciones frente a esta forma del Estado capitalista, que podrían sintetizarse en varias tendencias principa- les. La primera tendencia se refiere a las posiciones clásicas del capi- tal en su perspectiva de ganancias inmediatas, para las cuales, los mismos programas sociales del Estado Benefactor siempre constitu- yeron un derroche y un obstáculo; la intervención del Estado en la regulación de la economía y la constitución de empresas paraestata- les constituían también un gran problema para las inversiones de la iniciativa privada. Ni siquiera le dan valor a la estabilidad que tra- jo el Estado Keynesiano por varias décadas, al aminorar las contra- dicciones entre los grupos sociales y estimular el crecimiento a través de inversiones directas y la planificación económica. En su ofensiva, estos grupos capitalistas quieren resucitar el “Laissez Faire” y volver a tener manos libres en su quehacer econó- mico; quieren desaparecer las regulaciones estatales para que, en el juego del libre mercado, puedan elevar más sus tasas de ganancia. En este sentido, si la Gran depresión de los años treinta dio origen a un nuevo paradigma que revolucionó la forma del Estado, en el mo- mento presente tenemos, en su perspectiva, más bien lo que René Villarreal llama una “contrarrevolución”, ya que el objetivo se centra únicamente en un paso hacia atrás, en dejar más libre el paso a la dominación de los grandes capitales, con el mínimo de regulaciones estatales que les restrinjan sus libertades de inversión y ganancia. La demanda de achicamiento del Estado y las privatizaciones de empresas estatales se ven desde la perspectiva de mayor libertad y apoyo a sus actividades empresariales. Por otro lado, y aprovechando la coyuntura, teniendo en cuenta el papel activo que han desempeña- 36  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO do diversas organizaciones sociales en la fijación de políticas sociales dentro del Estado, los grupos conservadores han desarrollado tam- bién una ofensiva para debilitar el poder de negociación de los sindi- catos y de las organizaciones no gubernamentales que tratan de in- cidir en la definición de las políticas públicas. Para estos grupos con- servadores, el problema de la reforma del Estado es muy simple: hay que achicar el Estado y disminuir su poder con el objeto de que la ini- ciativa privada tenga más libertad de invertir y sacar ganancias. El rechazo a esta tendencia ha originado una defensa a ultranza del Estado Benefactor en lo que algunos, en América Latina, han lla- mado el “neopopulismo” o regreso al proteccionismo de décadas an- teriores. Se trata sobre todo de una posición defensiva de las conquis- tas sociales (educación, salud, servicios, etc.) que, efectivamente, están siendo desmanteladas, de manera paralela al proceso abruma- dor de las privatizaciones de empresas estatales. Pero, en muchos casos, se trata solamente de un rechazo al llamado modelo neoliberal sin proposiciones sobre el nuevo modelo de Estado que hay que cons- truir. El hecho irreversible es que el Estado tiene que reformarse: en la nueva etapa de la globalización, no puede permanecer invariable la forma del Estado benefactor, pero también el modelo de Estado neoliberal con sus terribles programas de ajuste está mostrando sus nefastas consecuencias sociales y, en numerosos casos, su ineficacia también como reactivador de la macroeconomía. Los intentos de reforma del Estado no proceden solamente de las tendencias neoliberales de los conservadores y de los defensores del libre comercio. En sí mismo, el Estado benefactor, como dice Claus Offe (Offe, 1991), tiene contradicciones insalvables y, por tanto, hay que construir un nuevo modelo. “El Estado providencial o las mismas políticas económicas inspiradas por Keynes han dado importantes expresiones concretas del triunfo del pensamiento político sobre las prácticas sociales; pero todas ellas ya están en decadencia o descom- posición” (Touraine, 1997:24). En este sentido, el Estado contempo- ráneo necesita ser reformado no sólo porque el neoliberalismo lo esté cuestionando seriamente, sino también porque, en sí mismo, en sus presentaciones de proteccionismo, intervencionismo, benefactor, 37 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ populista, no responden a la nueva etapa de las relaciones mundia- les de producción. Hay quienes, como Philippe Schmitter, prefieren hablar de una nueva forma de relaciones políticas en la sociedad en un modelo neocorporativo o de corporativismo social, más allá del Estado y del mercado (Cfr. Schmitter, 1992), como la manera correcta de avanzar precisamente hacia la reforma del Estado, aunque no se vislumbre claramente el modelo de Estado que se quiere construir. Se puede hablar de este modelo al referirnos a una negociación institucionali- zada con el Estado por parte de sindicatos, de organizaciones socia- les, partidos políticos representativos y autónomos, pero dirigida esta negociación a un compromiso para atravesar la crisis, elevando la productividad de la economía capitalista, modernizando la produc- ción y aceptando de facto la restricción de los recursos del Estado para mantener las anteriores políticas sociales. Advirtiendo los defectos del Estado de Bienestar, como el creci- miento farragoso del aparato estatal y la pérdida de productividad y de inversión por excesivas regulaciones de la burocracia, se trataría de establecer un nuevo compromiso de clase con el consenso de las élites de los grupos representados, refiriéndose no sólo a las institu- ciones empresariales, sino a las organizaciones laborales, los sindi- catos, no como parte del problema, sino como parte de la solución. La base de estos acuerdos corporativos está en la suposición de que, con la reactivación de la economía, se puede lograr un juego que sume más que cero, ya que, por lo general, las crisis no benefician al conjunto; teniendo un pastel que repartir, aunque sigan siendo par- tes no proporcionales para los actores sociales, todos los grupos re- presentados en la negociación pueden salir ganando. Así, en el proyecto de reforma del Estado, habría que bosquejar la posibilidad de llevar la democracia electoral –todavía en construc- ción en numerosos países en vías de desarrollo– a una profundización de su práctica en los otros subsistemas de la sociedad. En este aspecto, podemos hablar de un corporativismo social ampliado sobre dos bases: primero, que los representantes en las negociaciones dentro del compromiso de clase tengan realmente una 38  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO mayor representatividad, tratando de evitar “la ley de hierro de la oligarquía” de Michels; segundo, que puedan tener acceso a las nego- ciaciones numerosos grupos de organizaciones no gubernamentales (feminismo, ecologismo, pacifismo, etc.), que no tienen actualmente la debida representación en el aparato de Estado pero que, ante la disminución generalizada de la confianza ciudadana en los partidos políticos o en algunas burocracias sindicales, son muy importantes para lograr el consenso social. En este sentido se deben enfatizar no sólo las perspectivas de apertura “desde arriba” en el seno del aparato estatal, sino, sobre todo, las posibilidades “desde abajo” para consolidar organizaciones de la sociedad que puedan tener voz y voto en las decisiones naciona- les. En el marco de la reforma del Estado, pues, existen en primer lu- gar unas tendencias propias de un neoliberalismo conservador a ultranza, en donde sólo se busca el libre mercado para dar las mejo- res oportunidades de que el capital recupere sus altas tasas de inver- sión y sus altas tasas de ganancia, sobre la base de que el peso de la crisis sólo lo lleve la clase trabajadora y las clases emergentes. Esta perspectiva está claramente condenada al fracaso dentro de una so- ciedad democrática, a pesar de la doctrina proclamada, a nivel mun- dial, en la época de Reagan, sobre la viabilidad absoluta del libre comercio. Nadie puede creer actualmente en “la mano invisible” del mercado de Adam Smith, sobre todo cuando las grandes potencias industriales llevan en una mano, teóricamente, la bandera del libre comercio y, en la otra, la práctica cotidiana de un proteccionismo real para muchos de sus productos nacionales. Aun el propio Friedrick Hayek, uno de los representantes teóricos del nuevo liberalismo y que propone la defensa a ultranza de la liber- tad individual, le reconoce al Estado su necesario papel interventor, incluso con coerción en ocasiones, para mantener el orden vigente: “El Estado posee un dominio de actividad vasta e incontestable: crear las condiciones con las que la concurrencia será lo más eficaz posible” (Hayek, citado en Longuet, 1992:25). En este sentido, seguirá vigente la experiencia histórica de principios del siglo XX: la iniciativa priva- 39 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ da, sin la intervención y la regulación económica del Estado, basada sólo en la libertad de comercio, podrá llevar indudablemente al caos y confrontación de los mercados y a la guerra mundial. Sin embargo, los planteamientos del neoliberalismo al estilo de Thatcher y Reagan no son simplemente demandas para una reorien- tación de la economía. No se trata sólo de los intentos por que les dis- minuyan impuestos a las empresas, de eliminar los programas socia- les, de debilitar o suprimir a los sindicatos; se trata, en palabras de Przeworski, de “un proyecto de nueva sociedad” (Przeworski, 1990:248) que, si bien “parece condenado al fracaso bajo condiciones democrá- ticas” (idem:250), no es en absoluto imposible teniendo en cuenta el caso de Chile posterior a 1973: “La experiencia chilena demuestra que sí es factible, siempre y cuando vaya acompañada de una brutal represión, de la destrucción de las instituciones democráticas y de la liquidación de todas las formas de la política” (idem:249). El neoliberalismo salvaje que varios gobiernos de países indus- trializados han tratado de aplicar en el capitalismo periférico es, así, sólo un pretexto para que el gran capital pueda debilitar el papel de negociación de gobiernos nacionalistas y de los otros grupos sociales, especialmente de sindicatos y partidos políticos de oposición, para que el capital pueda seguir medrando con la subordinación que le ha brindado el aparato estatal en un supuesto juego de libre competen- cia. La ofensiva es real y por ello numerosos grupos corporativos, an- tes beligerantes en el aparato de Estado, ahora están a la defensiva queriendo defender sus antiguos privilegios y las prestaciones a sus representados, amenazados con la falta de recursos estatales para ofrecer concesiones y por su descrédito ante la población en general. Sin embargo, el posible fracaso en condiciones democráticas del proyecto neoliberal no significa ciertamente la conservación del ac- tual Estado de Bienestar. La contradicción de la sociedad capitalis- ta contemporánea, en este punto, consiste en que no puede vivir con él –por eso está en crisis– pero tampoco puede vivir sin él. Si bien el Estado Benefactor ha llegado a ser una carga y un obstáculo, no cabe duda que sigue siendo un instrumento eficaz para resolver numero- 40  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO sos conflictos, sobre todo en una perspectiva a mediano y largo plazos. En este sentido, la alternativa no es la destrucción total del Esta- do Benefactor, sino su reforma. La perspectiva de la desaparición to- tal del Estado de Bienestar no existe, aun en los ideólogos conserva- dores más extremistas. “Estos ideólogos perciben correctamente que el ‘desmantelamiento’ del Estado de Bienestar desembocaría en un conflicto generalizado y en formas de conducta... que en conjunto serían más destructivas que las enormes cargas del propio Estado de Bienestar. El Estado de Bienestar es ciertamente un arreglo alta- mente problemático, costoso y paralizante, pero su ausencia sería todavía más paralizante” (Offe C., 1991:290). Los terribles costos políticos, por ejemplo, de la suspensión total de los programas socia- les harían impensable la estabilidad del capitalismo, porque apare- cería, con claridad, un Estado como puro instrumento de la clase dominante. Una alternativa realista para el Estado Benefactor es la reforma del Estado, que implica ciertamente su achicamiento hacia un Esta- do modesto, como dice M. Crozier (Cfr. Crozier, 1989), pero cuyas modi- ficaciones, de nuevo, pueden ser capitalizadas por los intereses exclu- sivos de una iniciativa privada guiada sólo por la ganancia a corto plazo o por otras fuerzas sociales, también organizadas, de la socie- dad civil, participando también, de manera efectiva, en la fijación de las políticas públicas. El Estado Benefactor debe reformarse porque ha sido evidente su peso como un obstáculo para la productividad y la modernización de las economías nacionales en las últimas décadas, pero la reforma no puede partir de volver a otorgarle un poder absoluto a la llamada iniciativa privada en la concepción del libre comercio. Si el Estado tiene la necesidad de ser reformado, debe ser sobre la base de la concertación de todos los sectores sociales implicados y, por ello, tanto la venta de empresas paraestatales, las medidas para abatir el déficit fiscal, la fijación de reglas para el funcionamiento de la economía, la supresión, modificación o creación de programas so- ciales, etc., deben partir de la consulta y negociación con las princi- pales organizaciones de la sociedad. 41 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ En tiempo de crisis, como pasó en los años ochenta en toda Amé- rica Latina, el Estado ha estado mucho más presionado para su refor- ma, tanto por la falta de recursos monetarios como por las exigencias de los productores privados, que son los privilegiados para reactivar la economía. Ha llegado inexorablemente la era de las privatizaciones debido a que el Estado se había convertido en propietario en áreas que no le incumbían y en las que, además, había propiciado una gran burocratización e ineficiencia; se plantea, con ello, también, el obje- tivo de brindar al capital espacios atractivos de inversión antes con- trolados por el Estado y que, en la práctica, se habían manejado con instituciones improductivas y deficitarias. Pero el capital privado ha exigido, entonces, menos reglamentaciones estatales y más facilida- des de inversión y ha aprovechado la ocasión, también a su favor, para flexibilizar los contratos colectivos de trabajo, debilitar la fuerza de negociación de las organizaciones obreras, expulsar hacia el des- empleo mano de obra sobrante y presionar sobre los salarios. En las sociedades europeas, con el antecedente de ciertas formas de corporativismo societal, la reforma del Estado no ha sido producto de una imposición arbitraria o de una ofensiva neoconservadora sú- bita. En realidad, fue haciéndose evidente, en los años setenta, que ante los problemas de inflación, recesión, desempleo y sacudidas monetarias, ya no era suficiente el marco Keynesiano. Las políticas antiestatistas, particularmente en casos como el de Gran Bretaña, con numerosas empresas en propiedad directa del Estado en ese período, tenían su fundamento, sobre todo cuando se comparaba la competitividad del avance japonés, que tenía su funda- mento en la flexibilidad del trabajo y de los procesos de producción. La modernización económica, con la introducción de nuevas tecnolo- gías, ponía a las empresas públicas en el centro del debate, así como en Estados Unidos lo que estaba en cuestión era la carga impositiva de los impuestos y las excesivas regulaciones en la producción y en el comercio. El terrible déficit fiscal de muchos Estados, atribuido no sólo a problemas de insuficiencia de las empresas públicas, sino también a 42  E STADO BENEFACTOR Y REFORMA DEL E STADO los gastos onerosos de numerosos programas sociales, fue también blanco de ataques en aras de la misma modernización industrial. De esta manera, para afrontar la crisis, la lógica indicaba que para poder lograr una mayor igualdad distributiva, primero había que producir ese algo que podría distribuirse. Por ello, de nuevo, el trato preferencial del Estado se dirigió al apoyo contundente a la inversión privada en el contexto de la nueva competitividad interna- cional, afectando los programas sociales, promoviendo las privatizaciones, controlando los salarios, etc. Pero, a pesar de numerosas resistencias, seguía siendo una refor- ma dentro del compromiso de clase del Estado y, por ello, los sindica- tos y otros grupos sociales participaron en la negociación, aunque con menor beligerancia que la iniciativa privada. Un juego de suma cero a nadie beneficia, puesto que lo ganado por un jugador es necesaria- mente en detrimento del otro; pero la perspectiva es construir el nú- cleo no vacío de la negociación, y eso se podía lograr en el compromiso por la reactivación económica, de acuerdo a las nuevas reglas de la modernización internacional. Nadie, en este sentido, puede dudar de la necesidad de una refor- ma del Estado, pero el problema concreto es cómo realizarla con los menores costos posibles, ante las múltiples presiones: numerosas organizaciones empresariales quieren aprovechar la coyuntura, con el pretexto del libre mercado, sólo para reducir el papel del Estado al de mero guardián o policía de sus intereses, como Adam Smith lo concebía; el resto de organizaciones sociales parecen estar sólo a la defensiva, carentes de un proyecto propio diferente al Estado Bene- factor, tanto por la debilidad de sus representaciones como por lo múltiple y heterogéneo de sus organismos. Para estas organizaciones sociales puede no estar claro el modelo del nuevo Estado a construir, pero sí es evidente la necesidad de participar en el proceso. En este sentido, los mecanismos de concertación a través de una democracia participativa sí se presentan como absolutamente indispensables en el tema de la impostergable reforma del Estado benefactor. 43 I GNACIO M EDINA N ÚÑEZ Bibliografía Cole G.D.H., 1958, Historia del pensamiento socialista.Tomo II: Marxismo y anarquismo 1850-1890. Fondo de Cultura Econó- mica. México, D.F. Crozier Michel, 1989, Estado modesto, Estado moderno. Estrategia para el cambio. Fondo de Cultura Económica/Economía contemporánea. México, D.F. Evans Peter, Rueschemeyer Dietrich, Skocpol Theda, 1985, Bringing The state back in: Cambridge University Press. Cambridge, New York. Fernández del Valle Agustín Basave, 1985,Teoría del Estado. Fundamentos de filosofía política, Editorial Jus. México, D.F. Friedman M., Hansen A. H., Sweezy P. M. y otros, 1985, John Maynard Keynes. Crítica de la Economía Clásica, SARPE. Madrid, España. Frisby David, 1990, Georg Simmel. Breviarios, Fondo de Cul- tura Económica. 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